51/1996, de 10.04.1997
Número do Parecer
51/1996, de 10.04.1997
Data do Parecer
10-04-1997
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério da Justiça
Relator
LOURENÇO MARTINS
Descritores
REGISTO NACIONAL DE PESSOAS COLECTIVAS
INTERVENÇÃO ACESSÓRIO
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA
ADMINISTRAÇÃO DIRECTA DO ESTADO
AUTONOMIA FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO INDIRECTA DO ESTADO
EMOLUMENTOS
COBRANÇA
CHEQUE SEM PROVISÃO
COBRANÇA COERCIVA DE CRÉDITOS
ACÇÃO CIVIL
ESTADO
REPRESENTAÇÃO DO ESTADO
REPRESENTAÇÃO EM JUÍZO
INSTITUTO PÚBLICO
SERVIÇO PERSONALIZADO
MINISTÉRIO PÚBLICO
INTERVENÇÃO PRINCIPAL
INTERVENÇÃO ACESSÓRIO
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA
ADMINISTRAÇÃO DIRECTA DO ESTADO
AUTONOMIA FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO INDIRECTA DO ESTADO
EMOLUMENTOS
COBRANÇA
CHEQUE SEM PROVISÃO
COBRANÇA COERCIVA DE CRÉDITOS
ACÇÃO CIVIL
ESTADO
REPRESENTAÇÃO DO ESTADO
REPRESENTAÇÃO EM JUÍZO
INSTITUTO PÚBLICO
SERVIÇO PERSONALIZADO
MINISTÉRIO PÚBLICO
INTERVENÇÃO PRINCIPAL
Conclusões
1- O Registo Nacional de Pessoas Colectivas reorganizado através do Decreto-Lei n 144/83, de 31 de Março, e aguardando integração formal na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, por diploma regualmentar a emitir em conformidade com o Decreto-Lei n 426/91, de 31 de Outubro, não reúne as características de um serviço personalizado do Estado, pelo que a sua representação em Juízo cabe ao Ministério Público, uma vez que integra a administração directa do Estado.
2- Assim, na propositura de eventuais acções declarativas de condenação, determinadas pelo não pagamento de emolumentos devidos por serviços prestados pelo RNPC, este haverá de ser representado pelo Magistrado do Ministério Público junto do tribunal competente nos termos do artigo 74 do Código de Processo Civil.
2- Assim, na propositura de eventuais acções declarativas de condenação, determinadas pelo não pagamento de emolumentos devidos por serviços prestados pelo RNPC, este haverá de ser representado pelo Magistrado do Ministério Público junto do tribunal competente nos termos do artigo 74 do Código de Processo Civil.
Texto Integral
PROCURADORIA-GERAL DA REPúBLICA 26 Senhor Ministro da Justiça,
Excelência:
1
Por sugestão da Auditoria Jurídica junto do Ministério da Justiça dignou-se Vossa Excelência solicitar o parecer deste Conselho Consultivo sobre algumas dificuldades com que o Registo Nacional de Pessoas Colectivas (RNPC) se vem defrontando na cobrança de emolumentos que lhe são pagos através de cheques que depois se constata não terem provisão.
Cumpre emiti-lo.
2
2.1. A Auditoria Jurídica pormenoriza as questões que foram colocadas pelo Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério da Justiça do seguinte modo:
- alguns dos cheques recebidos no RNPC, quer através dos CTT, quer pelas conservatórias do Registo Comercial, chegam fora do prazo de oito dias sobre a data da sua emissão;
- quando o RNPC intenta a cobrança dos emolumentos através de acção declarativa de condenação, por intermédio do Ministério Público, em sua representação, alguns Magistrados têm entendido que só lhes cabe o dever de agir "quando o montante a obter justifique a actividade ou as despesas que a acção irá implicar"(1) ;
- nesta perspectiva, o RNPC adoptou um procedimento interno no sentido de, para dívidas até 6.500$00, não instaurar acção declarativa de condenação tendo em conta o reduzido montante e o desconhecimento de bens penhoráveis ao devedor
(2).
A questão assumiu, porém, feição diferente quando o Senhor Procurador da República nos Juízos Cíveis de Lisboa (3) veio afirmar a própria falta de competência do Ministério Público para representar o RNPC como parte principal na acção de condenação respectiva, baseando-se no facto de este ser um instituto público dotado de personalidade jurídica.
2.2. Debruçando-se sobre a questão de saber se o Ministério Público é ou não obrigado, em termos estatutários, a representar o RNPC, a Auditoria Jurídica respondeu em sentido afirmativo, argumentando da forma que se sintetiza:
- de acordo com os artigos 1º, 3º, número 1, alínea a), e 5º, número 1, alínea a), da sua Lei Orgânica (4), ao Ministério Público incumbe representar o Estado;
- se não há dúvida que o termo "Estado" abarca a administração directa, o que resta comprovar é se o mesmo sucede com a administração indirecta - institutos públicos e empresas públicas, subdividindo-se aqueles em serviços personalizados, estabelecimentos públicos e fundações públicas;
- os serviços personalizados são aqueles que, em relação à pessoa colectiva Estado apresentam um grau de autonomia mínima, pois na maioria dos casos funcionam como verdadeiras direcções-gerais dos ministérios em que se inserem;
- o RNPC é um "instituto dotado de personalidade jurídica" - artigo 1º do Decreto-Lei nº 144/83, de 31 de Março - que, após vários anos em regime de instalação, foi integrado na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, através do artigo 3º do Decreto-Lei nº 426/91, de 31 de Março, mas porque o decreto regulamentar necessário a tal integração, a emitir até 30 de Abril de 1992, aguarda a luz do dia, configura-se ainda como um serviço personalizado, posto que o seu substracto técnico e administrativo seja assegurado por uma direcção-geral, o Gabinete de Estudos e Planeamento.
O Conselho Consultivo terá entendido - continua a Auditoria Jurídica - que a representação dos serviços personalizados ainda se integra na representação do Estado (5).
Confinada a dúvida - porquanto expressamente se deixaram de fora na consulta certos procedimentos propostos pelo RNPC (6) -, a ela apenas nos ateremos.
A metodologia adoptada passa necessariamente pela análise da Lei Orgânica do Ministério Público no que toca à representação do Estado - precedida de uma primeira abordagem sobre os contornos do termo "Estado"- e de outras pessoas colectivas, pela caracterização jurídica do Registo Nacional das Pessoas Colectivas, bem como pelo confronto com posições tomadas anteriormente neste mesmo Conselho Consultivo.
3
Mantém actualidade a lição de Marcello Caetano
(7), ao procurar destrinçar as acepções em que o termo Estado pode ser entendido - acepção lata e acepção restrita.
Na primeira, "o Estado é uma comunidade que em determinado território prossegue com independência e através de órgãos constituídos por sua vontade, a realização de ideais e interesses próprios, constituindo uma pessoa colectiva de Direito internacional".
Na segunda - acepção restrita -, " o Estado é apenas a pessoa colectiva de direito público interno que no seio da comunidade referida na primeira acepção e para efeitos internos tem o Governo por órgão.
"Determina-se a personalidade jurídico- administrativa do Estado, portanto, em razão do órgão que a representa: todos os direitos e obrigações que não sejam imputados a outras entidades personalizadas e resultem de actividades desenvolvidas sob a gerência ou dependência imediata dos Ministros, são considerados do Estado.
"Pode dizer-se que neste sentido o Estado é o que resta da organização político-administrativa depois de criadas ou reconhecidas por lei as pessoas colectivas de direito público cuja existência o legislador repute necessária à boa gestão dos interesses gerais".
M. Rebelo de Sousa8 distingue entre o Estado- colectividade e o Estado-administração, definindo aquele como " a pessoa colectiva que corresponde a um povo fixo num determinado território, que nele institui, em regra por autoridade própria, um poder político relativamente autónomo", o que se aproxima da noção lata acima mencionada. Por sua vez, o Estado-administração "é uma das pessoas colectivas que exerce a função administrativa do Estado-colectividade", ou melhor, " a cabeça da Administração Pública".
Pretendendo acentuar a distinção entre as duas realidades, desde logo pela diversidade de poderes, acrescenta:"O Estado-colectividade pode alterar a legalidade "stricto sensu " vigente, como pode inclusive rever a legalidade constitucional. O Estado- administração tem de se submeter a ambas..."(9).
Evidente se mostra que ora nos interessa apenas tentar alcançar a extensão do conceito de Estado- administração, pois é quanto a ele que se pretende situar a representação através do Ministério Público.
Para tal havemos de voltar ao que se designa de Administração directa e Administração indirecta.
Antes, porém, debrucemo-nos sobre o lugar geométrico ocupado pelo Ministério Público no que toca
às entidades e interesses que lhe cumpre representar e defender ou assistir em juízo.
4
4.1. Inquira-se, então, das normas que conferem competência ao Ministério Público para representar o Estado.
Nos termos do nº 1 do artigo 221º da Constituição da República,
"Ao Ministério Público compete representar o Estado, exercer a acção penal, defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar" (10).
Reflexo discriminado deste imperativo constitucional encontra-se na Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, a denominada Lei Orgânica do Ministério Público (11).
Afirma-se no artigo 1º (na radacção da Lei nº 23/92):
"O Ministério Público é o órgão do Estado encarregado de, nos termos da lei, representar o Estado, exercer a acção penal e defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar".
E logo no artigo 3º - sob a epígrafe "Competência"
- se especifica:
"1- Compete especialmente ao Ministério Público: a) Representar o Estado, as regiões autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta, nos termos do artigo
5º;
.................................................
.................................................
... i) Intervir nos processos de falência e de insolvência e em todos os que envolvam interesse público;
.................................................
.................................................
."
Depois de se dizer no artigo 4º quais os magistrados que representam o Ministério Público junto dos diverso tribunais, estipula-se nos dois preceitos seguintes:
"Artigo 5º ( Intervenção principal e acessória (12)
1. O Ministério Público tem intervenção principal nos processos: a) Quando representa o Estado; b) Quando representa as regiões autónomas e as autarquias locais; c) Quando representa incapazes, incertos ou ausentes em parte incerta; d) ........................................................
........................................; e) ........................................................
........................................; f) Nos demais casos em que a lei lhe atribua competência para intervir nessa qualidade.
2. Em caso de representação de região autónoma ou de autarquia local, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio.
3. Em caso de representação de incapazes ou de ausentes em parte incerta, a intervenção principal cessa se os respectivos representantes legais a ela se opuserem por requerimento no processo.
4. O Ministério Público intervém nos processos acessoriamente: a) Quando, não se verificando nenhum dos casos do nº 1, sejam interessados na causa as regiões autónomas, as autarquias locais, outras pessoas colectivas públicas, pessoas colectivas de utilidade pública, incapazes ou ausentes; b) Nos demais casos previstos na lei".
"Artigo 6º ( Intervenção acessória)
1. Quando intervém acessoriamente, o Ministério Público zela pelos interesses que lhe são confiados, promovendo o que tiver por conveniente.
2. Os termos da intervenção são os previstos na lei de processo."
No caso de conflito de interesses entre as entidades ou pessoas que o Ministério Público deva representar é solicitado à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado para que represente uma das partes - artigo 52º.
Adite-se finalmente que o Ministro da Justiça pode transmitir ao procurador-geral da República instruções de ordem específica nas acções cíveis em que o Estado seja interessado - hoje a única situação em que o Governo pode dar instruções aos representantes do Ministério Público -, autorizando a confissão, transacção ou desistência nas acções cíveis em que o Estado seja parte, como resulta do artigo 59º da mesma
LOMP (redacção de 1992).
4.2. Recuemos um pouco nos antecedentes.
Nos artigos 184º a 186º do Estatuto Judiciário de
1962, apontava-se a competência do Ministério Público, em termos mais discriminados, mas que não se afastavam, no que ora nos interessa, da actual.
Aí se assegurava igualmente a representação do Estado - alínea a), do nº1 do artigo 184º e correspondente norma do artigo 185º - sendo de salientar o que se dispunha sobre intervenção acessória: ocorreria quando, não se verificando nenhum dos casos de intervenção principal, fossem interessados na causa as províncias ultramarinas, os concelhos, os distritos, as freguesias, os institutos públicos, as pessoas colectivas de utilidade pública, os incapazes e os ausentes, bem como nos demais casos previstos na lei.
Percorrendo as disposições paralelas da anterior
LOMP, aprovada pela Lei n.º 39/78, de 5 de Junho - artigos 1º, 3º, 5º e 6º, especialmente o disposto no artigo 5º, verificam-se pequenas diferenças de texto, atenuadas após a redacção do Decreto-Lei nº 264-B/81, de
3 de Setembro.
Na verdade, já então se afirmava a intervenção principal do Ministério Público quando representava o Estado ou as regiões autónomas e os municípios, e a intervenção acessória quando essas entidades fossem interessadas na causa, mencionando então, quanto a esta intervenção acessória, o nº 3, alínea a), "as regiões autónomas, as autarquias locais, outras pessoas colectivas públicas, as pessoas colectivas de utilidade pública, os incapazes e ausentes".
Poderíamos, assim, de momento, salientar que o desenvolvimento desta matéria da representatividade do Estado e de outras pessoas colectivas públicas em juízo cível pelo Ministério Público tem sido relativamente estável (13).
4.3. Como já ficou dito, a representação cometida ao Ministério Público é para ser exercida junto dos tribunais, o que se reafirma no nº1 do artigo 91º da Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro (redacção da lei nº 24/92, de 20 de Agosto) - a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais -, pelo que toca a estes:
"O Ministério Público é o órgão do Estado encarregado de nos tribunais judiciais representar o Estado, exercer a acção penal e defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar".
E porque essa actuação obedece aos pressupostos e regras processuais, dispõe o artigo 20º do Código de Processo Civil (14) (Representação do Estado):
"1. O Estado é representado pelo Ministério Público, sem pre- juízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído.
2. Se a causa tiver por objecto bens ou direitos do Estado, mas que estejam na administração ou fruição de entidades autónomas, podem estas constituir advogado que intervenha no processo juntamente com o Ministério Público...; havendo divergência entre o Ministério Público e o advogado, prevalece a orientação daquele."
A inovação de o próprio Estado-administração poder ser patrocinado por advogado nos casos de lei especial o permitir - com intervenção da Assembleia da República, dado o disposto no artigo 168º, nº1, q), da Constituição
- é possibilidade destacada no preâmbulo do Decreto-Lei nº 329-A/95.
E o artigo 21º seguinte, respeitante à representação de outras pessoas colectivas e sociedades, estipula que "as demais pessoas colectivas e as sociedades são representadas por quem a lei, os estatutos ou o pacto social designarem".
Das consequências da falta de vista ou exame do processo pelo Ministério Público na sua intervenção acessória cuida-se no artigo 200º do mesmo diploma.
Em remate do que se vem dizendo é de assinalar que sendo o Ministério Público um órgão do Estado, representa-o organicamente em juízo (15).
Diferente, no entanto, deste tipo de representação
é a representação voluntária e a legal ou forçada.
5
O que vem de dizer-se é suficiente para relevar a importância em saber com rigor como se caracteriza juridicamente o Registo Nacional das Pessoas Colectivas, entidade cuja representação em juízo está ora em causa.
É o que ensaiaremos de seguida.
Tendo em conta a matéria sob consulta, interessa- nos conhecer somente os diplomas e as disposições que hajam enformado os aspectos organizativos do RNPC (16).
5.1. Através do Decreto-Lei nº 144/83, de 31 de
Março - diploma que visou reorganizar o RNPC (17) - este
é dotado de personalidade jurídica, aspecto que se associa ao facto de aí serem preparadas e proferidas decisões no âmbito da emissão de certificados de admissibilidade de firmas ou denominações.
Realçando-se a economia de meios de tal reorganização refere-se no intróito (ponto 8.) que "o apoio técnico e administrativo é assegurado pelo Gabinete de Estudos e Planeamento ...sendo mesmo dirigido, como inerência, pelo director-geral do Gabinete de Estudos e Planeamento"- o que aparece adequadamente repercutido nos artigos 71º e 72º.
Mais concretamente, diz-se no artigo 1º que o RNPC
" é um instituto dotado de personalidade jurídica que tem como principais atribuições identificar as pessoas colectivas e entidades equiparadas, inscrever a sua constituição, modificação e dissolução no ficheiro central de pessoas colectivas..."
Como órgãos do RNPC, o artigo 72º citado aponta o director--geral, a direcção de serviços do RNPC e o Conselho Consultivo do RNPC, sendo certo - como, aliás, vem assinalado pela Auditoria Jurídica - que esta direcção de serviços do RNPC ficou sujeita ao regime de instalação (instituto que permite um menor formalismo na gestão, nomeadamente no que concerne à realização de despesas em geral), pelo período de 3 anos, prorrogável por despacho do Ministro da Justiça, por períodos de 1 ano (artigo 77º) (18).
Posto que revogado, do Decreto-Lei nº 425/83, de 6 de Dezembro, interessará reter o que se dizia no seu artigo 57º, ou seja, que o RNPC era um "instituto público dotado de personalidade jurídica e património próprio e tutelado pelo Ministro da Justiça", afirmação que devia, a nosso ver, ser lida em conjugação com o nº7 do preâmbulo, ao pretender-se pôr cobro a "sobreposição de competências em organismos da Administração Pública".
Dos Despachos Normativos n.ºs 52/84, de 14 de
Março e 105/85, de 8 de Novembro (19), proferidos ao abrigo de uma fórmula simplificadora de regulamentação orgânica dos serviços, retiram-se duas ilações: continua provisória e adiada a reformulação completa do RNPC (20
); é ao GEPMJ que continua a caber o apoio técnico- administrativo ao RNPC.
Por outro lado, nessa regulamentação apenas se faz alusão à direcção de serviços do RNPC e nem sequer se define a composição e funcionamento do Conselho Consultivo, um dos três órgãos do RNPC.
Do Decreto-Lei nº 42/89, de 3 de Fevereiro, essencialmente virado para a simplificação da atribuição de firmas e denominações e inscrição no ficheiro central de pessoas colectivas, verifica-se agora uma inflexão do controlo jurídico dos actos incluídos no registo central, colocando-o a cargo do director-geral dos Registos e do Notariado - v. Capítulo V, em consonância com a revogação do Decreto-Lei nº 425/83, de 6 de Dezembro.
Todavia, num autêntico volte-face, logo se acrescenta no nº2 do artigo 89º:
"Enquanto não for aprovado o novo diploma orgânico da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, as competências que neste decreto-lei são atribuídas ao director-geral dos Registos e do Notariado mantêm-se no director-geral do Registo Nacional de Pessoas Colectivas", o qual, por inerência, continuava a ser o director-geral do GEPMJ.
5.2. Pelo Decreto-Lei nº 426/91, de 31 de Outubro, procede-se à integração do Centro de Identificação Civil e Criminal (21), e também do RNPC - artigo 3º- na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, justificando- se a medida com o facto de, quanto a este, se encontrar em regime de instalação há cerca de oito anos, sem dispor de quadro de pessoal próprio e, por outro lado, praticar actos de natureza registral. Além disso, expressa-se a vontade de que a regulamentação respectiva
"seja em simultâneo com a publicação da nova orgânica da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado".
Em conformidade estipulou-se no artigo 4º:
"A orgânica e o modo de funcionamento dos serviços e, bem assim, as regras respeitantes ao pessoal dos serviços ora integrados constarão de decreto regulamentar, a aprovar pelo Governo no prazo de 180 dias".
Não foi naquele prazo que a nova orgânica da DGRN chegou, mas sim com a publicação do Decreto-Lei nº 40/94, de 11 de Fevereiro (22), direcção-geral que, à semelhança do modelo tradicional, se apresenta como "um serviço central do Ministério da Justiça, com autonomia administrativa".
Mas se no que respeita à identificação civil aí se encontra a Direcção de Serviços respectiva, criada pelo Decreto-Lei nº 148/93, na altura em que extinguira o
CICC - artigo 3º, nº2, alínea b), com reafirmação no artigo 28º -, já quanto ao RNPC o anúncio saiu gorado porquanto não se vê rasto da integração.
Antes se estipulou no artigo 29º:
"As competências atribuídas à Direcção-Geral dos Registos e Notariado pelo Decreto-Lei nº 42/89, de 3 de Fevereiro, mantêm-se, nos termos do nº 2 do artigo 89º do mesmo diploma, no director-geral do Registo Nacional de Pessoas Colectivas até à publicação do diploma que integre o Registo Nacional de Pessoas Colectivas na DGRN".
Anunciou-se e esperou-se pela nova lei orgânica da
DGRN para se proceder à integração do RNPC na mesma - por causa do seu regime prolongado de instalação e pela natureza das suas funções - mas acabou por se remeter para outra oportunidade.
Com uma particularidade (artigo 30º seguinte): até
à entrada em vigor do novo diploma orgânico do Ministério da Justiça, caberia "ao director-geral dos Registos e do Notariado desempenhar, a título gratuito, as funções de director-geral do Gabinete de Estudos e Planeamento", Gabinete este que, recorde-se, continuava a apoiar técnica e administrativamente o RNPC.
Além, eram as competências do director-geral da
DGRN que se mantinham no director-geral do RNPC (leia-se GEPMJ). Aqui, era o director-geral da DGRN que desempenharia, em acumulação, as funções de director- geral do RNPC através das funções de director-geral do GEPMJ. Modelos que não primam pela simplicidade, mas por certo determinados por razões de eficácia.
Alegando-se a necessidade de ajustamentos na estrutura organizacional prevista no aludido Decreto-Lei nº 40/94, nomeadamente "uma distribuição de competências mais racional", de par com "acções de simplificação de procedimentos e formalidades" e a "intensificação do recurso às tecnologias da informação" e ao desenvolvimento de "sistemas informáticos", bem como uma "formação profissional institucionalizada no domínio dos registos e do notariado", o Decreto-lei nº 225/96, de 27 de Novembro, introduz àquele várias alterações. Nenhuma delas, porém, consagrando a prometida integração do RNPC na DGRN.
Apenas se revoga o disposto no artigo 30º daquele Decreto-Lei nº 40/94, o que significa voltar o RNPC a ser agora dirigido pelo director-geral do GEPMJ.
5.3. Desta vivência do RNPC paredes meias com a
DGRN - cuja integração se encontra pendente da regulamentação a que se refere o artigo 4º do Decreto-
Lei nº 426/91, de 31 de Outubro - e em união com o GEPMJ, que o dirige e lhe fornece o apoio estrutural, o que fica, em termos de caracterização jurídica, para os fins que ora nos importam?
Por certo a afirmação legal (se isenta de dúvida) de que se está perante um ente dotado de personalidade jurídica, consignada no artigo 1º do Decreto-Lei nº 144/83, de 31 de Março, uma vez que o artigo 57º do Decreto-Lei nº 425/83, de 6 de Dezembro - onde se declarava ser um "instituto público dotado de personalidade jurídica e património próprio - foi revogado pela alínea d) do artigo 88º do Decreto-Lei nº 42/89, de 3 de Fevereiro.
No entanto, os seus serviços de apoio técnico- administrativo, isto é, a Direcção de Serviços do Registo Nacional de Pessoas Colectivas, estão sediados num organismo equivalente a direcção-geral, o GEPMJ.
É verdade que, por certas prestações executadas pelo RNPC - por exemplo, inscrição de pessoas colectivas ou equiparadas, certificados de admissibilidade de firma ou denominação - são cobradas taxas (23), o que lhe poderia conferir certa autonomia financeira. Só que os montantes de tais taxas constituem receita do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça (24) que "suportará igualmente as despesas de instalação e funcionamento" do RNPC, como expressamente se refere no artigo 73º, nº2, do Decreto-Lei nº 144/83.
Por aqui se vê a ténue manifestação de autonomia do RNPC, quer administrativa quer financeira25.
Restará a circunstância de certos despachos em matérias com impacto registral acabarem por ser susceptíveis de impugnação para os tribunais comuns e não para os tribunais administrativos. Mas anote-se, de imediato, que quer na fase de impugnação hierárquica desses actos praticados no âmbito da competência do
RNPC, quer para a aplicação das coimas previstas por certas infracções, sempre a decisão foi cometida a um director-geral de uma direcção-geral da qual o RNPC no fundo dependia.
Voltaremos a este passo, que está no cerne da questão posta.
6
Deixámos, de algum modo, em suspenso o aprofundar das noções de administração directa e indirecta do Estado.
Retomemos então esse fio temático.
6.1. Enquanto a administração directa do Estado é a actividade exercida por serviços integrados nele como pessoa colectiva, a administração indirecta, embora seja desenvolvida para realização dos fins do Estado, é levada a cabo por pessoas colectivas públicas distintas do Estado (26).
Incluídos na primeira noção encontramos, por exemplo, os ministérios, as secretarias de Estado, as direcções-gerais ou organismos equiparados, entidades que accionam directa e imediatamente os interesses pela lei confiados à tutela estadual.
A distinção encontra suporte na Constituição quando esta assina ao Governo, para o exercício de funções administrativas, competência para "dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre a administração autónoma" - artigo 202º, alínea d).
E para que outros sujeitos a quem o Estado confia a realização de certos fins possam apresentar a fisionomia adequada, dota-os de personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira. Ou seja, concede-lhes uma estrutura de maior maleabilidade ou plasticidade quer na sua orgânica quer no seu funcionamento, criando "centros autónomos de decisão e de gestão" apoiados geralmente em autonomia orçamental e património próprio.
Na formulação mais recente do Autor que vimos seguindo, distingue-se entre institutos públicos e empresas públicas, sudividindo aqueles em três categorias.
O instituto público é definido como a "pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública", sendo que não existe lei genérica que lhe trace o seu estatuto, tal como por exemplo sucede para as empresas públicas.
Sudividem-se os institutos públicos nas espécies, serviços personalizados, fundações públicas e estabelecimentos públicos.
Interessam-nos especialmente os serviços personalizados, assim definidos: "serviços públicos de carácter administrativo a que a lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira".
6.2. Aproveitemos o ensejo para tentar captar qual tem sido a orientação deste Conselho Consultivo, já que da posição da Auditoria Jurídica parece resultar que a doutrina constante do Parecer nº 211/80 (27) não estará em sintonia com outras posições adoptadas em matéria semelhante.
Em causa, nesse parecer, estava o problema da representação dos serviços públicos personalizados e das autarquias, para efeito de actuação uniforme do Ministério Público.
Deixando de lado a questão das autarquias (28), e depois de ter distinguido, na administração indirecta do Estado - expediente técnico-jurídico de que o Estado se serve ao criar outros entes públicos menores a que confere autonomia a fim de o auxiliarem no desempenho da complexidade de tarefas a seu cargo -, as fundações públicas, as empresas públicas e os serviços personalizados, retoma-se a posição já seguida, nomeadamente no Parecer nº 224/79 (29), no sentido de que
"a dependência do serviço público personalizado relativamente ao Estado, em consequência dos poderes de orientação e tutela que este sobre aquele detém, não desvanece a autonomia nem a personalidade do serviço que, como pessoa colectiva que é, e nos termos gerais, só por intermédio dos seus órgãos próprios, que exprimem a sua vontade, e não através do Estado, se pode obrigar ou vincular (...)".
E extrai um argumento da própria LOMP quando, ao concretizar o princípio da representação e ao elencar os respectivos casos, estabelece uma clara distinção entre a representação do Estado e a de outras pessoas colectivas públicas, em termos de, como regra, aquela implicar uma intervenção principal do Mº Pº nos processos e esta dar origem apenas a uma intervenção acessória.
Só assim não será se houver lei expressa a cometer tal competência de representação judicial ao Mº Pº, opção concreta que o legislador tomará em face dos interesses em jogo, pois pode revelar-se inconveniente "impor indiscriminadamente uma representação a um conjunto heterogéneo de pessoas e entidades quando pode haver boas razões para distinguir e, em certos casos, ser aconselhável, quando menos por motivos de ordem técnica, que a representação em juízo seja confiada aos órgãos normais dessas pessoas colectivas".
Concluiu-se, pois, que "não compete ao Ministério Público a representação dos serviços públicos personalizados, ou serviços personalizados do Estado, salvo quando lhe for deferida pela lei reguladora da respectiva pessoa colectiva". Doutrina que foi tornada obrigatória para todos os Magistrados do Mº Pº, como se viu, e foi invocada para negar a representação do RNPC.
Em contraponto, porém, a Auditoria Jurídica chama
à colação quatro outros pareceres deste corpo consultivo, emitidos a propósito do alcance de isenções em matéria de custas judiciais (artigo 3º do Código das Custas Judiciais então em vigor) (30).
É manifesto que o Parecer nº 119/82 - o primeiro citado pela Auditoria Jurídica - não respeita à matéria ora em foco, mas sim à representação do Estado Português perante tribunais estrangeiros, que não cabe ao Mº Pº.
No entanto, o Parecer nº 102/86, este sim sobre isenção de custas judiciais (31), pronunciou-se claramente no sentido de a expressão Estado, usada naquela norma, dever ser interpretada de molde a abranger qualquer dos seus serviços, estabelecimentos e organismos, ainda que personalizados. E isto na medida em que não seria aceitável que a isenção se aplicasse a outras pessoas de direito público e o mesmo não acontecesse para os serviços e organismos do Estado.
Não deixou, todavia, de se salientar que o conteúdo do termo Estado deve ser recolhido segundo a interpretação a surpreender em cada caso concreto, merecendo particular valia o elemento sistemático.
Concluiu-se, pois, daquela maneira para efeito da interpretação estrita da norma do CCJ (32).
No mesmo trilho seguiu o Parecer 8/87 (33), recolhendo abundantes subsídios do anterior, ao defender
- ainda que contra a corrente jurisprudencial, e por isso se sugeriu uma clarificação legal mediante interpretação autêntica - igualmente que a expressão Estado constante da alínea a) do artigo 3º do CCJ abrangia os seus serviços e organismos, ainda que personalizados.
Diferentemente, contudo, do Parecer nº 74/91, também citado pela Auditoria Jurídica, não se extrai achega para a tese invocada, porquanto o tema do mesmo estava circunscrito a saber a quem competia representar o Estado junto dos tribunais judiciais e arbitrais em acções emergentes de contratos de investimento estrangeiro (34).
Pelo que se analisou das sumariadas anteriores posições do Conselho Consultivo não se poderá depreender sem mais que existe contradição na sua interpretação do termo Estado nos espécimes citados. Será mais curial concluir simplesmente que, para efeito de isenção de custas, e perante uma determinada norma, o conceito de Estado deveria abarcar os serviços personalizados, sob pena de flagrante incongruência. Daqui não se deduz - bem ao contrário - que o seu significado seja unívoco
(35), como se pensa suficientemente demonstrado.
Interpretação que a recente revisão do Código das Custas Judiciais veio confirmar, como se anotou.
7
Estaremos apetrechados para responder à questão posta.
De acordo com a interpretação vertida no Parecer nº 211/80, o Ministério Público não tem competência, em princípio, para assegurar a representação em juízo dos serviços personalizados do Estado, excluindo-os, pois, da noção de Estado.
E não se antolha motivo para modificar tal opinião.
Como é sabido, a capacidade judiciária pode ser natural ou juridicamente organizada, aparelhada.
As pessoas singulares, reunidos certos requisitos, têm capacidade natural para estarem em juízo, pessoal e livremente, como expressão da sua individualidade concreta.
Já no tocante às pessoas colectivas, a sua capacidade judiciária - a susceptibilidade de estar, por si, em juízo - advém-lhes da arquitectura legal, designadamente da existência de órgãos através dos quais exprimem a sua vontade e defendem os seus interesses, como, para certos efeitos, ocorre com as pessoas singulares, coadjuvadas certamente por mandatários forenses.
Naturalisticamente, as pessoas colectivas formam a sua vontade e exprimem-na através de pessoas físicas; só que estas, na circunstância, agem em nome e no interesse delas.
Por isso que a doutrina preponderante conceba como verdadeiros órgãos e não como simples representantes as pessoas físicas que em dado momento têm a seu cargo decidir e actuar pelas pessoas colectivas, distinguindo- se ainda aqui a representação orgânica ou constitucional da representação stricto sensu (36).
Expressivamente diz Neves Ribeiro (37):
"Quando os serviços são personalizados a sua gestão imediata tal como a sua representação em juízo, cabem aos órgãos estatutários ou institucionais próprios. Mas, tratando-se de serviços integrados, a sua gestão cabe, em geral, ao Governo, como órgão superior da administração pública, assumindo o Mº Pº a respectiva representação em juízo, em nome da pessoa jurídica Estado.
"É doutrina assente que o Mº Pº só representará os primeiros (...) quando o diploma institucional dos respectivos (...), ou outra lei, conferirem a representatividade em juízo à pessoa institucionalizada, através do Mº Pº...
"De qualquer modo, nos casos de representação aludidos anteriormente, não se está perante uma representação orgânica ... mas sim perante o exercício de funções ligadas a um mandato judicial..."
Ora, se aquela afirmação de princípio de os serviços personalizados do Estado não serem representados em juízo pelo órgão do Estado (Ministério Público), mas através dos seus próprios órgãos, se mantém válida, daí não se concluirá sem mais que o RNPC deva ser excluído da representação pelo Mº Pº.
Com efeito, subsiste a dúvida sobre se a realidade jurídica que lhe está subjacente acalenta um verdadeiro instituto público da modalidade serviço personalizado do Estado.
Ou se, ao fim e ao cabo, e ao invés, "colorem habet substantiam vero nullam".
Propendemos a entender que no estádio em que se encontra o RNPC não se configura como detentor de um estatuto jurídico diferenciado do Estado.
Alinhemos os principais argumentos na sequência do que deixámos exposto.
A norma legal que o denominava de "instituto público dotado de personalidade jurídica e património próprio", sob a tutela do Ministro da Justiça" - o artigo 57º do Decreto-Lei nº 425/83, de 6 de Dezembro -, foi revogada.
E embora o artigo 1º do Decreto-Lei nº 144/83, de
31 de Março, tenha sido ressalvado da revogação a que se procedeu através do artigo 88º do Decreto-Lei nº42/89 - subsistindo a disposição que o considera um ente dotado de personalidade jurídica - difícil será sustentar a não rovogação tácita desse mesmo artigo 1º, sob pena de grave incoerência.
Mas ainda que assim se não entendesse outros argumentos militam no mesmo sentido.
Mais importante que a "nomenclatura" legal é a configuração que resulta do conjunto de normativos em que assenta a sua organização e funcionamento, nomeadamente se possui órgãos próprios que assegurem a sua representação, se goza de autonomia administrativa e/ou financeira, enfim, se dispõe de património próprio.
Parece, aliás, perdurar o regime de instalação, na medida em que a sua incorporação na DGRN continua a aguardar a publicação do diploma regulamentar respectivo
(38).
Com efeito, quanto aos seus órgãos verifica-se que o director--geral nunca foi uma entidade inserida organicamente na sua estrutura, pois sempre pertenceu a outra direcção-geral ou organismo, exercendo essas funções por inerência ou acumulação. A única direcção de serviços que apoia o RNPC técnica e administrativamente, encontra-se sediada em outro organismo, dada a ausência de quadro próprio. O Conselho Consultivo não se conhece que esteja constituído e funcione.
Pelo que tange à autonomia financeira ou patrimonial difícil se mostra concebê-la atendendo a que as suas receitas e despesas são canalizadas ou suportadas por um Cofre estranho ao RNPC, também integrado num terceiro organismo - artigo 73º, nº2, do Decreto-Lei nº 144/83.
Finalmente, autonomia administrativa no sentido de uso de um sistema de gestão orçamental e prestação de contas simplificado e com alguma independência face aos organismos da contabilidade pública (39) também não se detecta, pelo que se acaba de dizer.
Resta a autonomia que lhe advem da prática de certos actos que são impugnáveis hierarquicamente e, após isso, por forma contenciosa para os tribunais comuns.
Simplesmente, tal mecanismo não oferece distinção do que se passa com a matéria registral relativa a actos mais importantes da vida social em comunidade. Basta compulsar o Código do Registo Civil (40), nomeadamente o Capítulo sobre "Processos privativos do registo civil" - artigos 221º a 285º - para encontrar situações atinentes a registos dos actos de nascimento, filiação, casamento, incapacidades, etc., impugnáveis em processo administrativo ou judicial, com decisões, conforme os casos, do conservador, do Ministro da Justiça ou do juiz de direito (41).
E as conservatórias são qualificadas como meros serviços externos da DGRN - artigo 3º, nº3, da sua lei orgânica.
Finaliza-se, portanto, afirmando que o RNPC se encontra integrado na Administração directa do Estado, sendo por isso representado em juízo pelo Ministério Público.
Por conseguinte, na propositura de eventuais acções declarativas de condenação, determinadas pelo não pagamento de emolumentos devidos por serviços prestados pelo RNPC, este haverá de ser representado pelo magistrado do Ministério Público junto do tribunal competente, ou seja, no do lugar em que a obrigação devia ser cumprida, ou no tribunal do domicílio do réu,
à escolha do credor (artigo 74º, nº 1, do Código de Processo Civil, na redacção do Decreto-Lei nº 329-A/ 95, de 12 de Dezembro)42.
8
Concluindo:
1. O Registo Nacional de Pessoas Colectivas reorganizado através do Decreto-Lei nº 144/83, de 31 de Março, e aguardando integração formal na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, por diploma regulamentar a emitir em conformidade com o Decreto-Lei nº 426/91, de 31 de Outubro, não reúne as características de um serviço personalizado do Estado, pelo que a sua representação em juízo cabe ao Ministério Público, uma vez que integra a administração directa do Estado.
2. Assim, na propositura de eventuais acções declarativas de condenação, determinadas pelo não pagamento de emolumentos devidos por serviços prestados pelo RNPC, este haverá de ser representado pelo magistrado do Ministério Público junto do tribunal competente nos termos do artigo 74º do Código de Processo Civil.
_______________________________
1) Terá sido a posição dos Senhores Delegados do Procurador de República em Portimão e no Porto. Por seu turno, os Senhores Delegados nas comarcas de Santiago do Cacém e de Oeiras, sustentaram que a comarca competente para a cobrança era a do domicílio do credor.
2) O RNPC, durante o ano de 1995, terá recebido 259 cheques sem provisão, num montante global correspondente a 15.010.578$00.
3) Despacho (já ?) de 27.03.92.
4) Aprovada pela Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, com alterações subsequentes.
5) Invocam-se quatro pareceres nesse sentido - n.os,
119/82, 102/86, 8/87, 74/91 -, proferidos a propósito da isenção de custas, nos quais se concluiu que a expressão "Estado" abrange os seus serviços e organismos ainda que personalizados. Menciona-se ainda que não foi facultado o acesso ao Parecer nº 211/80, de 9.07.81, citado pelo Senhor Procurador da República em apoio da sua posição.
6) Preconiza-se o recurso a advogados para assegurar o patrocínio judiciário, enquanto a dissidência sobre a representação do RNPC pelo Ministério Público não esteja aclarada.
7) Manual de Direito Administrativo, 10ª edição (5ª reimpressão), Tomo I, p. 185.
8) "Dicionário Jurídico da Administração Pública", 1991,
"Estado", pp. 210 e sgs. Aí se pode ver um bosquejo histórico das diversas concepções de Estado- colectividade, pp. 212/213.
9) Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 2ª edição, Coimbra, 1996, p. 211 e sgs., fala em três acepções do termo Estado - internacional, constitucional (equivalente, ao que nos parece, ao Estado-colectividade) e administrativa - não subscrevendo a distinção entre Estado-comunidade- nacional e Estado-entidade-internacional, sustentando que o Estado "é sempre uma única pessoa colectiva, ainda que com conotações diferentes..."
10) A Constituição de 1933 dispunha, neste aspecto, de modo semelhante, no seu artigo 118º (redacção da Lei nº 2009, de 17 de Setembro de 1945): "O Estado será representado junto dos tribunais pelo Ministério Público".
As Leis Constitucionais n.ºs 1/82, de 30 de Setembro e
1/89, de 8 de Julho, que alteraram a Constituição de
1976, não afectaram o conteúdo do normativo que constava anteriormente a 1989 do artigo 224º, nº1.
11) Alterada pelas Leis n.ºs 2/90, de 20 de Janeiro,
23/92, de 20 de Agosto, 10/94, de 5 de Maio, sem significado de momento.
12) Segundo Neves Ribeiro, in "O Estado nos Tribunais",
2ª edição, Coimbra, 1994, p. 15, a intervenção principal e a intervenção acessória constituem o enquadramento clássico da actuação do Mº Pº no processo civil.
"Intervenção principal, quando actua perante a jurisdição cível como pleiteador normal, geralmente autor, mas também, e igualmente, quando actua na posição de réu. Intervenção acessória, quando se faz em processo, sem ter accionado o pedido ou a defesa."
13) O que não quer dizer que seja pacífico, nomeadamente quanto à representação de interesses privados do Estado. Disso mesmo se dá conta a "Exposição de motivos" da revisão da LOMP, que se encontra em curso (ponto 12). As críticas fundam-se na dificuldade de conciliar a defesa da legalidade - imperativo essencial que impende sobre o Ministério Público - com a dos interesses próprios da Administração, "tarefas típicas de papéis distintos como seriam o do magistrado e o do advogado". Afastando-se dos modelos espanhol e italiano, preconiza-se no anteprojecto de revisão a criação de departamentos de contencioso do Estado com competência em matéria cível e administrativa, mas entregues a magistrados do Ministério Público. Especialização que por certo não visará afrontar aquele aparente conflito.
Provavelmente, mantêm-se válidas as observações de Alberto dos Reis - "Organização Judicial", Coimbra,
1905, p. 278 : " Os agentes do Ministério Público podem muito bem desdobrar-se em representantes da soberania social do Estado e em defensores da sua capacidade patrimonial; assim como o Estado assume alternadamente esta dualidade de fisionomia jurídica, assim também os magistrados do Ministério Público podem, sem inconvenientes graves, adaptar-se às duas situações (...) Desde que o Estado tem no Ministério Público um representante natural, para que há-de complicar-se mais o serviço público e onerar-se o orçamento das despesas, nomeando para cada pleito um advogado ou instituindo, ao lado ... procuradores oficiais?
Quando outro motivo não houvesse, no nosso país, bastava a razão financeira para condenar tal sistema".
14) Na redacção que provém das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 329-A/95, de 12 de Dezembro - para entrarem em vigor a partir de 1 de Janeiro de 1997 ( cfr. Leis n.ºs 6/96, de 29 de Fevereiro e 28/96, de 2 de Agosto), após as modificações levadas a efeito pelo Decreto-Lei nº 180/96, de 25 de Setembro.
15) Cfr. Neves Ribeiro, ob. cit. pp. 28/29 e 298.
16) A vários propósitos este Conselho Consultivo teve oportunidade de se pronunciar sobre a evolução e certos aspectos orgânicos e funcionais do RNPC - cfr, v. g., os Pareceres n.ºs 153/83, de 7.12.83, publicado no DR, II Série nº 104, de 5.05.84, 56/85, de 24.10.85, no DR, II Série, nº 30, de 5.02.86, 58/85, de 16.01.86, no DR, II Série, nº85, de 12.04.86, e
5/87, de 19.03.87, no DR nº 136, de 16.06.87.
17) No exórdio do Decreto-Lei nº 238/80, de 18 de Julho, para além das intenções de modernização do Ministério da Justiça, surpreende-se a ligação genética do RNPC ao Gabinete do Registo Nacional, a sua evolução, tendo este sido então integrado no recém--criado Gabinete de Estudos e Planeamento ( artigo 15º).
18) Artigo que foi alterado pelo Decreto-Lei nº 433/83, de 17 de Dezembro.
19) Rectificado no Diário da República, I Série, de 30.11.85 (Suplemento).
20) Estranhamente, é à Direcção de Serviços do RNPC que compete " desenvolver as acções necessárias ao desempenho das atribuições que cabem ao GEPMJ como
órgão de apoio técnico ao RNPC" - nº 6 do DN nº 52/84 e nº 6 do DN nº 105/85. V. também o disposto no artigo
14º do Decreto-Lei nº 32/85, de 28 de Janeiro.
Quer dizer, é completa a miscigenação entre um serviço central e o apoio a um denominado instituto público.
21) Quando, porém, se extingue em definitivo o CICC - Decreto-Lei nº 148/93, de 3 de Maio, alterado, agora sem interesse, pelo Decreto-Lei nº 87/94, de 30 de
Março - não se mantém aquela integração completa na
DGRN mas procede-se à rpartilha entre a DGRN (parte da identificação civil) e a Direcção-Geral dos Serviços Judiciários ( parte da identificação criminal, o Registo Criminal).
22) V. Declaração de rectificação nº 52/94, no DR, Série
1-A, de 30.04.94.
23) Cfr. v. g.,a Portaria nº 366/89, de 22 de Maio (alterada).
24) Não se cuida agora de fazer o relacionamento do Cofre com o Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça.
25) Por isso a afirmação vertida no artigo 57º, nº1, atrás citado, do Decreto-Lei nº 425/83, hoje revogado, de que se tratava de um instituto público dotado de personalidade jurídica e património próprio, surgia como uma fórmula vazia de conteúdo.
26) Acompanha-se agora Freitas do Amaral, op. cit., pp.219 e 332 e sgs..
27) De 9.07.81, cuja doutrina foi circulada para observância obrigatória por todo o Ministério Público, por despacho de 21.07.81, de Sua Ex.ª o Procurador-
Geral da República, dando origem à Circular nº 28/81, a qual acaba de ser revogada por despacho de 24.03.97, ao que se soube, por virtude de ser pacífica a jurisprudência de que o Mº Pº não representa os serviços personalizados do Estado.
28) Por ter sido tratada no Parecer nº 169/80, de 12.02.81, no DR, II Série, nº 188, de 18.08.81.
29) De 24.04.80, no DR, II Série, de 10.10.80, e no BMJ nº 300, p.125. Citam-se também o Parecer nº 41/80, de 28.08.80, não homologado, e o Parecer nº 169/80, mencionado na nota anterior.
30) Os mencionados na nota (5).
O citado artigo 3º do CCJ dizia serem unicamente isentos de custas: "a) O Estado, as regiões autónomas, o território de Macau, as autarquias locais..."
No actual CCJ aprovado pelo Decreto-Lei nº224-A/96, de
26 de Novembro, rectificado no Diário da República, I-
A, de 31.01.97, o qual entrou em vigor em 1 de Janeiro do corrente ano, no seu artigo 2º, nº1, alínea a), expressamente se isentam de custas o Estado "incluindo os seus serviços ou organismos, ainda que personalizados".
31) Por parte da "APDL - Administração dos Portos do
Douro e Leixões". O Parecer nº 102/86 foi publicado no
DR, II Série, nº 147, de 30.06.87.
32) E no caso concreto, um diploma expresso viera afirmar (confirmar) aquela isenção.
33) Relativo ao Instituto Português de Conservas de Peixe
( depois, do Pescado). O Parecer nº 8/87, foi publicado no DR, II Série, nº 128, de 4.06.87.
34) A Texas-Instruments, L.da, propusera acção contra o Estado, no Centro de Arbitragem Comercial da Associação Comercial de Lisboa, tendo feito notificar para os seus termos o Instituto do Comércio Externo -
ICEP.
35) Com abundantes exemplos sobre a polissemia do conceito de Estado que o legislador vai usando em diferentes diplomas - cfr. Parecer nº 71/84, de 13.02.86, publicado no DR, II Série, nº 122, de 28.05.86, maxime no seu ponto 4.
V. também o Parecer nº 53/82, de 22.07.82,no DR, II Série, nº 4, de 6.01.83, onde se entendeu que o termo "Estado", no nº 3 do artigo 14º da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro, foi usado em sentido restrito, distinto do serviço personalizado Instituto da Família e Acção Social.
36) Manuel de Andrade, Teoria Geral da Relação Jurídica,
I, p. 119.
Isto não quer dizer, evidentemente, que em juízo as pessoas colectivas não tenham de ser representadas, patrocinadas, por alguém que detenha título adequado a assegurar uma intervenção técnica capaz na marcha do processo - um advogado ou um solicitador.
37) Ibidem, pp. 52/53 e 294 a 296.
38) Em pareceres deste Corpo Consultivo - v., por exemplo, os n.ºs 36/89, de 12.10.89, no DR, II Série, nº 20, de 5.03.92 e 53/92, de 24.06.94, no DR nº 96, de 24.04.95, entendeu-se, respectivamente: que embora uma lei se encontre em vigor não é exequível se (e enquanto) não forem editados os instrumentos regulamentares indispensáveis à realização coactiva dos seus preceitos; que a fixação pela lei de um prazo para a emissão dos regulamentos nela previstos tem carácter de uma obrigação funcional imposta pelo órgão de soberania com poderes legislativos a um órgão da Administração dotado de atribuições executivas, pelo que a observância do comando fora de prazo constitui violação de um dever funcional mas não priva os regulamentos de poder vinculante.
Repare-se que no caso a obrigação decorre de um poder legislativo exercido pelo próprio Governo.
39) A Lei nº 8/90, de 20 de Fevereiro, sobre "Bases da contabilidade pública", diz no artigo 2º, nº1, que " os serviços e organismos da Administração Central disporão, em regra, de autonomia administrativa nos actos de gestão corrente, traduzida na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar, no mesmo âmbito, actos administrativos definitivos e executórios". Só para os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira se dispõe que gozarão de "personalidade jurídica e património próprio" (artigo 9º). Cfr. também o Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, que desenvolve aquele regime jurídico, designadamente o seu artigo 3º.
40) Aprovado pelo Decreto-Lei nº 131/95, de 6 de Junho.
41) Cfr. também o Capítulo I do Título IV, respeitante a recusa do conservador em efectuar registos, recursos que podem chegar ao Supremo Tribunal de Justiça - v. artigo 291º, nº2 - à semelhança, aliás, do que sucede no artigo 76º, nº3, do DecretoLei nº 42/89, de 3 de Fevereiro , relativo a actos proferidos em matéria de registo de pessoas colectivas.
42 Trata-se do cumprimento de uma obrigação pecuniária, pelo que a prestação deve ser efectuada no lugar do domicílio do credor ao tempo do cumprimento - v. o disposto no artigo 774º do Código Civil.
Excelência:
1
Por sugestão da Auditoria Jurídica junto do Ministério da Justiça dignou-se Vossa Excelência solicitar o parecer deste Conselho Consultivo sobre algumas dificuldades com que o Registo Nacional de Pessoas Colectivas (RNPC) se vem defrontando na cobrança de emolumentos que lhe são pagos através de cheques que depois se constata não terem provisão.
Cumpre emiti-lo.
2
2.1. A Auditoria Jurídica pormenoriza as questões que foram colocadas pelo Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério da Justiça do seguinte modo:
- alguns dos cheques recebidos no RNPC, quer através dos CTT, quer pelas conservatórias do Registo Comercial, chegam fora do prazo de oito dias sobre a data da sua emissão;
- quando o RNPC intenta a cobrança dos emolumentos através de acção declarativa de condenação, por intermédio do Ministério Público, em sua representação, alguns Magistrados têm entendido que só lhes cabe o dever de agir "quando o montante a obter justifique a actividade ou as despesas que a acção irá implicar"(1) ;
- nesta perspectiva, o RNPC adoptou um procedimento interno no sentido de, para dívidas até 6.500$00, não instaurar acção declarativa de condenação tendo em conta o reduzido montante e o desconhecimento de bens penhoráveis ao devedor
(2).
A questão assumiu, porém, feição diferente quando o Senhor Procurador da República nos Juízos Cíveis de Lisboa (3) veio afirmar a própria falta de competência do Ministério Público para representar o RNPC como parte principal na acção de condenação respectiva, baseando-se no facto de este ser um instituto público dotado de personalidade jurídica.
2.2. Debruçando-se sobre a questão de saber se o Ministério Público é ou não obrigado, em termos estatutários, a representar o RNPC, a Auditoria Jurídica respondeu em sentido afirmativo, argumentando da forma que se sintetiza:
- de acordo com os artigos 1º, 3º, número 1, alínea a), e 5º, número 1, alínea a), da sua Lei Orgânica (4), ao Ministério Público incumbe representar o Estado;
- se não há dúvida que o termo "Estado" abarca a administração directa, o que resta comprovar é se o mesmo sucede com a administração indirecta - institutos públicos e empresas públicas, subdividindo-se aqueles em serviços personalizados, estabelecimentos públicos e fundações públicas;
- os serviços personalizados são aqueles que, em relação à pessoa colectiva Estado apresentam um grau de autonomia mínima, pois na maioria dos casos funcionam como verdadeiras direcções-gerais dos ministérios em que se inserem;
- o RNPC é um "instituto dotado de personalidade jurídica" - artigo 1º do Decreto-Lei nº 144/83, de 31 de Março - que, após vários anos em regime de instalação, foi integrado na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, através do artigo 3º do Decreto-Lei nº 426/91, de 31 de Março, mas porque o decreto regulamentar necessário a tal integração, a emitir até 30 de Abril de 1992, aguarda a luz do dia, configura-se ainda como um serviço personalizado, posto que o seu substracto técnico e administrativo seja assegurado por uma direcção-geral, o Gabinete de Estudos e Planeamento.
O Conselho Consultivo terá entendido - continua a Auditoria Jurídica - que a representação dos serviços personalizados ainda se integra na representação do Estado (5).
Confinada a dúvida - porquanto expressamente se deixaram de fora na consulta certos procedimentos propostos pelo RNPC (6) -, a ela apenas nos ateremos.
A metodologia adoptada passa necessariamente pela análise da Lei Orgânica do Ministério Público no que toca à representação do Estado - precedida de uma primeira abordagem sobre os contornos do termo "Estado"- e de outras pessoas colectivas, pela caracterização jurídica do Registo Nacional das Pessoas Colectivas, bem como pelo confronto com posições tomadas anteriormente neste mesmo Conselho Consultivo.
3
Mantém actualidade a lição de Marcello Caetano
(7), ao procurar destrinçar as acepções em que o termo Estado pode ser entendido - acepção lata e acepção restrita.
Na primeira, "o Estado é uma comunidade que em determinado território prossegue com independência e através de órgãos constituídos por sua vontade, a realização de ideais e interesses próprios, constituindo uma pessoa colectiva de Direito internacional".
Na segunda - acepção restrita -, " o Estado é apenas a pessoa colectiva de direito público interno que no seio da comunidade referida na primeira acepção e para efeitos internos tem o Governo por órgão.
"Determina-se a personalidade jurídico- administrativa do Estado, portanto, em razão do órgão que a representa: todos os direitos e obrigações que não sejam imputados a outras entidades personalizadas e resultem de actividades desenvolvidas sob a gerência ou dependência imediata dos Ministros, são considerados do Estado.
"Pode dizer-se que neste sentido o Estado é o que resta da organização político-administrativa depois de criadas ou reconhecidas por lei as pessoas colectivas de direito público cuja existência o legislador repute necessária à boa gestão dos interesses gerais".
M. Rebelo de Sousa8 distingue entre o Estado- colectividade e o Estado-administração, definindo aquele como " a pessoa colectiva que corresponde a um povo fixo num determinado território, que nele institui, em regra por autoridade própria, um poder político relativamente autónomo", o que se aproxima da noção lata acima mencionada. Por sua vez, o Estado-administração "é uma das pessoas colectivas que exerce a função administrativa do Estado-colectividade", ou melhor, " a cabeça da Administração Pública".
Pretendendo acentuar a distinção entre as duas realidades, desde logo pela diversidade de poderes, acrescenta:"O Estado-colectividade pode alterar a legalidade "stricto sensu " vigente, como pode inclusive rever a legalidade constitucional. O Estado- administração tem de se submeter a ambas..."(9).
Evidente se mostra que ora nos interessa apenas tentar alcançar a extensão do conceito de Estado- administração, pois é quanto a ele que se pretende situar a representação através do Ministério Público.
Para tal havemos de voltar ao que se designa de Administração directa e Administração indirecta.
Antes, porém, debrucemo-nos sobre o lugar geométrico ocupado pelo Ministério Público no que toca
às entidades e interesses que lhe cumpre representar e defender ou assistir em juízo.
4
4.1. Inquira-se, então, das normas que conferem competência ao Ministério Público para representar o Estado.
Nos termos do nº 1 do artigo 221º da Constituição da República,
"Ao Ministério Público compete representar o Estado, exercer a acção penal, defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar" (10).
Reflexo discriminado deste imperativo constitucional encontra-se na Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, a denominada Lei Orgânica do Ministério Público (11).
Afirma-se no artigo 1º (na radacção da Lei nº 23/92):
"O Ministério Público é o órgão do Estado encarregado de, nos termos da lei, representar o Estado, exercer a acção penal e defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar".
E logo no artigo 3º - sob a epígrafe "Competência"
- se especifica:
"1- Compete especialmente ao Ministério Público: a) Representar o Estado, as regiões autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta, nos termos do artigo
5º;
.................................................
.................................................
... i) Intervir nos processos de falência e de insolvência e em todos os que envolvam interesse público;
.................................................
.................................................
."
Depois de se dizer no artigo 4º quais os magistrados que representam o Ministério Público junto dos diverso tribunais, estipula-se nos dois preceitos seguintes:
"Artigo 5º ( Intervenção principal e acessória (12)
1. O Ministério Público tem intervenção principal nos processos: a) Quando representa o Estado; b) Quando representa as regiões autónomas e as autarquias locais; c) Quando representa incapazes, incertos ou ausentes em parte incerta; d) ........................................................
........................................; e) ........................................................
........................................; f) Nos demais casos em que a lei lhe atribua competência para intervir nessa qualidade.
2. Em caso de representação de região autónoma ou de autarquia local, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio.
3. Em caso de representação de incapazes ou de ausentes em parte incerta, a intervenção principal cessa se os respectivos representantes legais a ela se opuserem por requerimento no processo.
4. O Ministério Público intervém nos processos acessoriamente: a) Quando, não se verificando nenhum dos casos do nº 1, sejam interessados na causa as regiões autónomas, as autarquias locais, outras pessoas colectivas públicas, pessoas colectivas de utilidade pública, incapazes ou ausentes; b) Nos demais casos previstos na lei".
"Artigo 6º ( Intervenção acessória)
1. Quando intervém acessoriamente, o Ministério Público zela pelos interesses que lhe são confiados, promovendo o que tiver por conveniente.
2. Os termos da intervenção são os previstos na lei de processo."
No caso de conflito de interesses entre as entidades ou pessoas que o Ministério Público deva representar é solicitado à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado para que represente uma das partes - artigo 52º.
Adite-se finalmente que o Ministro da Justiça pode transmitir ao procurador-geral da República instruções de ordem específica nas acções cíveis em que o Estado seja interessado - hoje a única situação em que o Governo pode dar instruções aos representantes do Ministério Público -, autorizando a confissão, transacção ou desistência nas acções cíveis em que o Estado seja parte, como resulta do artigo 59º da mesma
LOMP (redacção de 1992).
4.2. Recuemos um pouco nos antecedentes.
Nos artigos 184º a 186º do Estatuto Judiciário de
1962, apontava-se a competência do Ministério Público, em termos mais discriminados, mas que não se afastavam, no que ora nos interessa, da actual.
Aí se assegurava igualmente a representação do Estado - alínea a), do nº1 do artigo 184º e correspondente norma do artigo 185º - sendo de salientar o que se dispunha sobre intervenção acessória: ocorreria quando, não se verificando nenhum dos casos de intervenção principal, fossem interessados na causa as províncias ultramarinas, os concelhos, os distritos, as freguesias, os institutos públicos, as pessoas colectivas de utilidade pública, os incapazes e os ausentes, bem como nos demais casos previstos na lei.
Percorrendo as disposições paralelas da anterior
LOMP, aprovada pela Lei n.º 39/78, de 5 de Junho - artigos 1º, 3º, 5º e 6º, especialmente o disposto no artigo 5º, verificam-se pequenas diferenças de texto, atenuadas após a redacção do Decreto-Lei nº 264-B/81, de
3 de Setembro.
Na verdade, já então se afirmava a intervenção principal do Ministério Público quando representava o Estado ou as regiões autónomas e os municípios, e a intervenção acessória quando essas entidades fossem interessadas na causa, mencionando então, quanto a esta intervenção acessória, o nº 3, alínea a), "as regiões autónomas, as autarquias locais, outras pessoas colectivas públicas, as pessoas colectivas de utilidade pública, os incapazes e ausentes".
Poderíamos, assim, de momento, salientar que o desenvolvimento desta matéria da representatividade do Estado e de outras pessoas colectivas públicas em juízo cível pelo Ministério Público tem sido relativamente estável (13).
4.3. Como já ficou dito, a representação cometida ao Ministério Público é para ser exercida junto dos tribunais, o que se reafirma no nº1 do artigo 91º da Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro (redacção da lei nº 24/92, de 20 de Agosto) - a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais -, pelo que toca a estes:
"O Ministério Público é o órgão do Estado encarregado de nos tribunais judiciais representar o Estado, exercer a acção penal e defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar".
E porque essa actuação obedece aos pressupostos e regras processuais, dispõe o artigo 20º do Código de Processo Civil (14) (Representação do Estado):
"1. O Estado é representado pelo Ministério Público, sem pre- juízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído.
2. Se a causa tiver por objecto bens ou direitos do Estado, mas que estejam na administração ou fruição de entidades autónomas, podem estas constituir advogado que intervenha no processo juntamente com o Ministério Público...; havendo divergência entre o Ministério Público e o advogado, prevalece a orientação daquele."
A inovação de o próprio Estado-administração poder ser patrocinado por advogado nos casos de lei especial o permitir - com intervenção da Assembleia da República, dado o disposto no artigo 168º, nº1, q), da Constituição
- é possibilidade destacada no preâmbulo do Decreto-Lei nº 329-A/95.
E o artigo 21º seguinte, respeitante à representação de outras pessoas colectivas e sociedades, estipula que "as demais pessoas colectivas e as sociedades são representadas por quem a lei, os estatutos ou o pacto social designarem".
Das consequências da falta de vista ou exame do processo pelo Ministério Público na sua intervenção acessória cuida-se no artigo 200º do mesmo diploma.
Em remate do que se vem dizendo é de assinalar que sendo o Ministério Público um órgão do Estado, representa-o organicamente em juízo (15).
Diferente, no entanto, deste tipo de representação
é a representação voluntária e a legal ou forçada.
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O que vem de dizer-se é suficiente para relevar a importância em saber com rigor como se caracteriza juridicamente o Registo Nacional das Pessoas Colectivas, entidade cuja representação em juízo está ora em causa.
É o que ensaiaremos de seguida.
Tendo em conta a matéria sob consulta, interessa- nos conhecer somente os diplomas e as disposições que hajam enformado os aspectos organizativos do RNPC (16).
5.1. Através do Decreto-Lei nº 144/83, de 31 de
Março - diploma que visou reorganizar o RNPC (17) - este
é dotado de personalidade jurídica, aspecto que se associa ao facto de aí serem preparadas e proferidas decisões no âmbito da emissão de certificados de admissibilidade de firmas ou denominações.
Realçando-se a economia de meios de tal reorganização refere-se no intróito (ponto 8.) que "o apoio técnico e administrativo é assegurado pelo Gabinete de Estudos e Planeamento ...sendo mesmo dirigido, como inerência, pelo director-geral do Gabinete de Estudos e Planeamento"- o que aparece adequadamente repercutido nos artigos 71º e 72º.
Mais concretamente, diz-se no artigo 1º que o RNPC
" é um instituto dotado de personalidade jurídica que tem como principais atribuições identificar as pessoas colectivas e entidades equiparadas, inscrever a sua constituição, modificação e dissolução no ficheiro central de pessoas colectivas..."
Como órgãos do RNPC, o artigo 72º citado aponta o director--geral, a direcção de serviços do RNPC e o Conselho Consultivo do RNPC, sendo certo - como, aliás, vem assinalado pela Auditoria Jurídica - que esta direcção de serviços do RNPC ficou sujeita ao regime de instalação (instituto que permite um menor formalismo na gestão, nomeadamente no que concerne à realização de despesas em geral), pelo período de 3 anos, prorrogável por despacho do Ministro da Justiça, por períodos de 1 ano (artigo 77º) (18).
Posto que revogado, do Decreto-Lei nº 425/83, de 6 de Dezembro, interessará reter o que se dizia no seu artigo 57º, ou seja, que o RNPC era um "instituto público dotado de personalidade jurídica e património próprio e tutelado pelo Ministro da Justiça", afirmação que devia, a nosso ver, ser lida em conjugação com o nº7 do preâmbulo, ao pretender-se pôr cobro a "sobreposição de competências em organismos da Administração Pública".
Dos Despachos Normativos n.ºs 52/84, de 14 de
Março e 105/85, de 8 de Novembro (19), proferidos ao abrigo de uma fórmula simplificadora de regulamentação orgânica dos serviços, retiram-se duas ilações: continua provisória e adiada a reformulação completa do RNPC (20
); é ao GEPMJ que continua a caber o apoio técnico- administrativo ao RNPC.
Por outro lado, nessa regulamentação apenas se faz alusão à direcção de serviços do RNPC e nem sequer se define a composição e funcionamento do Conselho Consultivo, um dos três órgãos do RNPC.
Do Decreto-Lei nº 42/89, de 3 de Fevereiro, essencialmente virado para a simplificação da atribuição de firmas e denominações e inscrição no ficheiro central de pessoas colectivas, verifica-se agora uma inflexão do controlo jurídico dos actos incluídos no registo central, colocando-o a cargo do director-geral dos Registos e do Notariado - v. Capítulo V, em consonância com a revogação do Decreto-Lei nº 425/83, de 6 de Dezembro.
Todavia, num autêntico volte-face, logo se acrescenta no nº2 do artigo 89º:
"Enquanto não for aprovado o novo diploma orgânico da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, as competências que neste decreto-lei são atribuídas ao director-geral dos Registos e do Notariado mantêm-se no director-geral do Registo Nacional de Pessoas Colectivas", o qual, por inerência, continuava a ser o director-geral do GEPMJ.
5.2. Pelo Decreto-Lei nº 426/91, de 31 de Outubro, procede-se à integração do Centro de Identificação Civil e Criminal (21), e também do RNPC - artigo 3º- na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, justificando- se a medida com o facto de, quanto a este, se encontrar em regime de instalação há cerca de oito anos, sem dispor de quadro de pessoal próprio e, por outro lado, praticar actos de natureza registral. Além disso, expressa-se a vontade de que a regulamentação respectiva
"seja em simultâneo com a publicação da nova orgânica da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado".
Em conformidade estipulou-se no artigo 4º:
"A orgânica e o modo de funcionamento dos serviços e, bem assim, as regras respeitantes ao pessoal dos serviços ora integrados constarão de decreto regulamentar, a aprovar pelo Governo no prazo de 180 dias".
Não foi naquele prazo que a nova orgânica da DGRN chegou, mas sim com a publicação do Decreto-Lei nº 40/94, de 11 de Fevereiro (22), direcção-geral que, à semelhança do modelo tradicional, se apresenta como "um serviço central do Ministério da Justiça, com autonomia administrativa".
Mas se no que respeita à identificação civil aí se encontra a Direcção de Serviços respectiva, criada pelo Decreto-Lei nº 148/93, na altura em que extinguira o
CICC - artigo 3º, nº2, alínea b), com reafirmação no artigo 28º -, já quanto ao RNPC o anúncio saiu gorado porquanto não se vê rasto da integração.
Antes se estipulou no artigo 29º:
"As competências atribuídas à Direcção-Geral dos Registos e Notariado pelo Decreto-Lei nº 42/89, de 3 de Fevereiro, mantêm-se, nos termos do nº 2 do artigo 89º do mesmo diploma, no director-geral do Registo Nacional de Pessoas Colectivas até à publicação do diploma que integre o Registo Nacional de Pessoas Colectivas na DGRN".
Anunciou-se e esperou-se pela nova lei orgânica da
DGRN para se proceder à integração do RNPC na mesma - por causa do seu regime prolongado de instalação e pela natureza das suas funções - mas acabou por se remeter para outra oportunidade.
Com uma particularidade (artigo 30º seguinte): até
à entrada em vigor do novo diploma orgânico do Ministério da Justiça, caberia "ao director-geral dos Registos e do Notariado desempenhar, a título gratuito, as funções de director-geral do Gabinete de Estudos e Planeamento", Gabinete este que, recorde-se, continuava a apoiar técnica e administrativamente o RNPC.
Além, eram as competências do director-geral da
DGRN que se mantinham no director-geral do RNPC (leia-se GEPMJ). Aqui, era o director-geral da DGRN que desempenharia, em acumulação, as funções de director- geral do RNPC através das funções de director-geral do GEPMJ. Modelos que não primam pela simplicidade, mas por certo determinados por razões de eficácia.
Alegando-se a necessidade de ajustamentos na estrutura organizacional prevista no aludido Decreto-Lei nº 40/94, nomeadamente "uma distribuição de competências mais racional", de par com "acções de simplificação de procedimentos e formalidades" e a "intensificação do recurso às tecnologias da informação" e ao desenvolvimento de "sistemas informáticos", bem como uma "formação profissional institucionalizada no domínio dos registos e do notariado", o Decreto-lei nº 225/96, de 27 de Novembro, introduz àquele várias alterações. Nenhuma delas, porém, consagrando a prometida integração do RNPC na DGRN.
Apenas se revoga o disposto no artigo 30º daquele Decreto-Lei nº 40/94, o que significa voltar o RNPC a ser agora dirigido pelo director-geral do GEPMJ.
5.3. Desta vivência do RNPC paredes meias com a
DGRN - cuja integração se encontra pendente da regulamentação a que se refere o artigo 4º do Decreto-
Lei nº 426/91, de 31 de Outubro - e em união com o GEPMJ, que o dirige e lhe fornece o apoio estrutural, o que fica, em termos de caracterização jurídica, para os fins que ora nos importam?
Por certo a afirmação legal (se isenta de dúvida) de que se está perante um ente dotado de personalidade jurídica, consignada no artigo 1º do Decreto-Lei nº 144/83, de 31 de Março, uma vez que o artigo 57º do Decreto-Lei nº 425/83, de 6 de Dezembro - onde se declarava ser um "instituto público dotado de personalidade jurídica e património próprio - foi revogado pela alínea d) do artigo 88º do Decreto-Lei nº 42/89, de 3 de Fevereiro.
No entanto, os seus serviços de apoio técnico- administrativo, isto é, a Direcção de Serviços do Registo Nacional de Pessoas Colectivas, estão sediados num organismo equivalente a direcção-geral, o GEPMJ.
É verdade que, por certas prestações executadas pelo RNPC - por exemplo, inscrição de pessoas colectivas ou equiparadas, certificados de admissibilidade de firma ou denominação - são cobradas taxas (23), o que lhe poderia conferir certa autonomia financeira. Só que os montantes de tais taxas constituem receita do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça (24) que "suportará igualmente as despesas de instalação e funcionamento" do RNPC, como expressamente se refere no artigo 73º, nº2, do Decreto-Lei nº 144/83.
Por aqui se vê a ténue manifestação de autonomia do RNPC, quer administrativa quer financeira25.
Restará a circunstância de certos despachos em matérias com impacto registral acabarem por ser susceptíveis de impugnação para os tribunais comuns e não para os tribunais administrativos. Mas anote-se, de imediato, que quer na fase de impugnação hierárquica desses actos praticados no âmbito da competência do
RNPC, quer para a aplicação das coimas previstas por certas infracções, sempre a decisão foi cometida a um director-geral de uma direcção-geral da qual o RNPC no fundo dependia.
Voltaremos a este passo, que está no cerne da questão posta.
6
Deixámos, de algum modo, em suspenso o aprofundar das noções de administração directa e indirecta do Estado.
Retomemos então esse fio temático.
6.1. Enquanto a administração directa do Estado é a actividade exercida por serviços integrados nele como pessoa colectiva, a administração indirecta, embora seja desenvolvida para realização dos fins do Estado, é levada a cabo por pessoas colectivas públicas distintas do Estado (26).
Incluídos na primeira noção encontramos, por exemplo, os ministérios, as secretarias de Estado, as direcções-gerais ou organismos equiparados, entidades que accionam directa e imediatamente os interesses pela lei confiados à tutela estadual.
A distinção encontra suporte na Constituição quando esta assina ao Governo, para o exercício de funções administrativas, competência para "dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre a administração autónoma" - artigo 202º, alínea d).
E para que outros sujeitos a quem o Estado confia a realização de certos fins possam apresentar a fisionomia adequada, dota-os de personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira. Ou seja, concede-lhes uma estrutura de maior maleabilidade ou plasticidade quer na sua orgânica quer no seu funcionamento, criando "centros autónomos de decisão e de gestão" apoiados geralmente em autonomia orçamental e património próprio.
Na formulação mais recente do Autor que vimos seguindo, distingue-se entre institutos públicos e empresas públicas, sudividindo aqueles em três categorias.
O instituto público é definido como a "pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública", sendo que não existe lei genérica que lhe trace o seu estatuto, tal como por exemplo sucede para as empresas públicas.
Sudividem-se os institutos públicos nas espécies, serviços personalizados, fundações públicas e estabelecimentos públicos.
Interessam-nos especialmente os serviços personalizados, assim definidos: "serviços públicos de carácter administrativo a que a lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira".
6.2. Aproveitemos o ensejo para tentar captar qual tem sido a orientação deste Conselho Consultivo, já que da posição da Auditoria Jurídica parece resultar que a doutrina constante do Parecer nº 211/80 (27) não estará em sintonia com outras posições adoptadas em matéria semelhante.
Em causa, nesse parecer, estava o problema da representação dos serviços públicos personalizados e das autarquias, para efeito de actuação uniforme do Ministério Público.
Deixando de lado a questão das autarquias (28), e depois de ter distinguido, na administração indirecta do Estado - expediente técnico-jurídico de que o Estado se serve ao criar outros entes públicos menores a que confere autonomia a fim de o auxiliarem no desempenho da complexidade de tarefas a seu cargo -, as fundações públicas, as empresas públicas e os serviços personalizados, retoma-se a posição já seguida, nomeadamente no Parecer nº 224/79 (29), no sentido de que
"a dependência do serviço público personalizado relativamente ao Estado, em consequência dos poderes de orientação e tutela que este sobre aquele detém, não desvanece a autonomia nem a personalidade do serviço que, como pessoa colectiva que é, e nos termos gerais, só por intermédio dos seus órgãos próprios, que exprimem a sua vontade, e não através do Estado, se pode obrigar ou vincular (...)".
E extrai um argumento da própria LOMP quando, ao concretizar o princípio da representação e ao elencar os respectivos casos, estabelece uma clara distinção entre a representação do Estado e a de outras pessoas colectivas públicas, em termos de, como regra, aquela implicar uma intervenção principal do Mº Pº nos processos e esta dar origem apenas a uma intervenção acessória.
Só assim não será se houver lei expressa a cometer tal competência de representação judicial ao Mº Pº, opção concreta que o legislador tomará em face dos interesses em jogo, pois pode revelar-se inconveniente "impor indiscriminadamente uma representação a um conjunto heterogéneo de pessoas e entidades quando pode haver boas razões para distinguir e, em certos casos, ser aconselhável, quando menos por motivos de ordem técnica, que a representação em juízo seja confiada aos órgãos normais dessas pessoas colectivas".
Concluiu-se, pois, que "não compete ao Ministério Público a representação dos serviços públicos personalizados, ou serviços personalizados do Estado, salvo quando lhe for deferida pela lei reguladora da respectiva pessoa colectiva". Doutrina que foi tornada obrigatória para todos os Magistrados do Mº Pº, como se viu, e foi invocada para negar a representação do RNPC.
Em contraponto, porém, a Auditoria Jurídica chama
à colação quatro outros pareceres deste corpo consultivo, emitidos a propósito do alcance de isenções em matéria de custas judiciais (artigo 3º do Código das Custas Judiciais então em vigor) (30).
É manifesto que o Parecer nº 119/82 - o primeiro citado pela Auditoria Jurídica - não respeita à matéria ora em foco, mas sim à representação do Estado Português perante tribunais estrangeiros, que não cabe ao Mº Pº.
No entanto, o Parecer nº 102/86, este sim sobre isenção de custas judiciais (31), pronunciou-se claramente no sentido de a expressão Estado, usada naquela norma, dever ser interpretada de molde a abranger qualquer dos seus serviços, estabelecimentos e organismos, ainda que personalizados. E isto na medida em que não seria aceitável que a isenção se aplicasse a outras pessoas de direito público e o mesmo não acontecesse para os serviços e organismos do Estado.
Não deixou, todavia, de se salientar que o conteúdo do termo Estado deve ser recolhido segundo a interpretação a surpreender em cada caso concreto, merecendo particular valia o elemento sistemático.
Concluiu-se, pois, daquela maneira para efeito da interpretação estrita da norma do CCJ (32).
No mesmo trilho seguiu o Parecer 8/87 (33), recolhendo abundantes subsídios do anterior, ao defender
- ainda que contra a corrente jurisprudencial, e por isso se sugeriu uma clarificação legal mediante interpretação autêntica - igualmente que a expressão Estado constante da alínea a) do artigo 3º do CCJ abrangia os seus serviços e organismos, ainda que personalizados.
Diferentemente, contudo, do Parecer nº 74/91, também citado pela Auditoria Jurídica, não se extrai achega para a tese invocada, porquanto o tema do mesmo estava circunscrito a saber a quem competia representar o Estado junto dos tribunais judiciais e arbitrais em acções emergentes de contratos de investimento estrangeiro (34).
Pelo que se analisou das sumariadas anteriores posições do Conselho Consultivo não se poderá depreender sem mais que existe contradição na sua interpretação do termo Estado nos espécimes citados. Será mais curial concluir simplesmente que, para efeito de isenção de custas, e perante uma determinada norma, o conceito de Estado deveria abarcar os serviços personalizados, sob pena de flagrante incongruência. Daqui não se deduz - bem ao contrário - que o seu significado seja unívoco
(35), como se pensa suficientemente demonstrado.
Interpretação que a recente revisão do Código das Custas Judiciais veio confirmar, como se anotou.
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Estaremos apetrechados para responder à questão posta.
De acordo com a interpretação vertida no Parecer nº 211/80, o Ministério Público não tem competência, em princípio, para assegurar a representação em juízo dos serviços personalizados do Estado, excluindo-os, pois, da noção de Estado.
E não se antolha motivo para modificar tal opinião.
Como é sabido, a capacidade judiciária pode ser natural ou juridicamente organizada, aparelhada.
As pessoas singulares, reunidos certos requisitos, têm capacidade natural para estarem em juízo, pessoal e livremente, como expressão da sua individualidade concreta.
Já no tocante às pessoas colectivas, a sua capacidade judiciária - a susceptibilidade de estar, por si, em juízo - advém-lhes da arquitectura legal, designadamente da existência de órgãos através dos quais exprimem a sua vontade e defendem os seus interesses, como, para certos efeitos, ocorre com as pessoas singulares, coadjuvadas certamente por mandatários forenses.
Naturalisticamente, as pessoas colectivas formam a sua vontade e exprimem-na através de pessoas físicas; só que estas, na circunstância, agem em nome e no interesse delas.
Por isso que a doutrina preponderante conceba como verdadeiros órgãos e não como simples representantes as pessoas físicas que em dado momento têm a seu cargo decidir e actuar pelas pessoas colectivas, distinguindo- se ainda aqui a representação orgânica ou constitucional da representação stricto sensu (36).
Expressivamente diz Neves Ribeiro (37):
"Quando os serviços são personalizados a sua gestão imediata tal como a sua representação em juízo, cabem aos órgãos estatutários ou institucionais próprios. Mas, tratando-se de serviços integrados, a sua gestão cabe, em geral, ao Governo, como órgão superior da administração pública, assumindo o Mº Pº a respectiva representação em juízo, em nome da pessoa jurídica Estado.
"É doutrina assente que o Mº Pº só representará os primeiros (...) quando o diploma institucional dos respectivos (...), ou outra lei, conferirem a representatividade em juízo à pessoa institucionalizada, através do Mº Pº...
"De qualquer modo, nos casos de representação aludidos anteriormente, não se está perante uma representação orgânica ... mas sim perante o exercício de funções ligadas a um mandato judicial..."
Ora, se aquela afirmação de princípio de os serviços personalizados do Estado não serem representados em juízo pelo órgão do Estado (Ministério Público), mas através dos seus próprios órgãos, se mantém válida, daí não se concluirá sem mais que o RNPC deva ser excluído da representação pelo Mº Pº.
Com efeito, subsiste a dúvida sobre se a realidade jurídica que lhe está subjacente acalenta um verdadeiro instituto público da modalidade serviço personalizado do Estado.
Ou se, ao fim e ao cabo, e ao invés, "colorem habet substantiam vero nullam".
Propendemos a entender que no estádio em que se encontra o RNPC não se configura como detentor de um estatuto jurídico diferenciado do Estado.
Alinhemos os principais argumentos na sequência do que deixámos exposto.
A norma legal que o denominava de "instituto público dotado de personalidade jurídica e património próprio", sob a tutela do Ministro da Justiça" - o artigo 57º do Decreto-Lei nº 425/83, de 6 de Dezembro -, foi revogada.
E embora o artigo 1º do Decreto-Lei nº 144/83, de
31 de Março, tenha sido ressalvado da revogação a que se procedeu através do artigo 88º do Decreto-Lei nº42/89 - subsistindo a disposição que o considera um ente dotado de personalidade jurídica - difícil será sustentar a não rovogação tácita desse mesmo artigo 1º, sob pena de grave incoerência.
Mas ainda que assim se não entendesse outros argumentos militam no mesmo sentido.
Mais importante que a "nomenclatura" legal é a configuração que resulta do conjunto de normativos em que assenta a sua organização e funcionamento, nomeadamente se possui órgãos próprios que assegurem a sua representação, se goza de autonomia administrativa e/ou financeira, enfim, se dispõe de património próprio.
Parece, aliás, perdurar o regime de instalação, na medida em que a sua incorporação na DGRN continua a aguardar a publicação do diploma regulamentar respectivo
(38).
Com efeito, quanto aos seus órgãos verifica-se que o director--geral nunca foi uma entidade inserida organicamente na sua estrutura, pois sempre pertenceu a outra direcção-geral ou organismo, exercendo essas funções por inerência ou acumulação. A única direcção de serviços que apoia o RNPC técnica e administrativamente, encontra-se sediada em outro organismo, dada a ausência de quadro próprio. O Conselho Consultivo não se conhece que esteja constituído e funcione.
Pelo que tange à autonomia financeira ou patrimonial difícil se mostra concebê-la atendendo a que as suas receitas e despesas são canalizadas ou suportadas por um Cofre estranho ao RNPC, também integrado num terceiro organismo - artigo 73º, nº2, do Decreto-Lei nº 144/83.
Finalmente, autonomia administrativa no sentido de uso de um sistema de gestão orçamental e prestação de contas simplificado e com alguma independência face aos organismos da contabilidade pública (39) também não se detecta, pelo que se acaba de dizer.
Resta a autonomia que lhe advem da prática de certos actos que são impugnáveis hierarquicamente e, após isso, por forma contenciosa para os tribunais comuns.
Simplesmente, tal mecanismo não oferece distinção do que se passa com a matéria registral relativa a actos mais importantes da vida social em comunidade. Basta compulsar o Código do Registo Civil (40), nomeadamente o Capítulo sobre "Processos privativos do registo civil" - artigos 221º a 285º - para encontrar situações atinentes a registos dos actos de nascimento, filiação, casamento, incapacidades, etc., impugnáveis em processo administrativo ou judicial, com decisões, conforme os casos, do conservador, do Ministro da Justiça ou do juiz de direito (41).
E as conservatórias são qualificadas como meros serviços externos da DGRN - artigo 3º, nº3, da sua lei orgânica.
Finaliza-se, portanto, afirmando que o RNPC se encontra integrado na Administração directa do Estado, sendo por isso representado em juízo pelo Ministério Público.
Por conseguinte, na propositura de eventuais acções declarativas de condenação, determinadas pelo não pagamento de emolumentos devidos por serviços prestados pelo RNPC, este haverá de ser representado pelo magistrado do Ministério Público junto do tribunal competente, ou seja, no do lugar em que a obrigação devia ser cumprida, ou no tribunal do domicílio do réu,
à escolha do credor (artigo 74º, nº 1, do Código de Processo Civil, na redacção do Decreto-Lei nº 329-A/ 95, de 12 de Dezembro)42.
8
Concluindo:
1. O Registo Nacional de Pessoas Colectivas reorganizado através do Decreto-Lei nº 144/83, de 31 de Março, e aguardando integração formal na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, por diploma regulamentar a emitir em conformidade com o Decreto-Lei nº 426/91, de 31 de Outubro, não reúne as características de um serviço personalizado do Estado, pelo que a sua representação em juízo cabe ao Ministério Público, uma vez que integra a administração directa do Estado.
2. Assim, na propositura de eventuais acções declarativas de condenação, determinadas pelo não pagamento de emolumentos devidos por serviços prestados pelo RNPC, este haverá de ser representado pelo magistrado do Ministério Público junto do tribunal competente nos termos do artigo 74º do Código de Processo Civil.
_______________________________
1) Terá sido a posição dos Senhores Delegados do Procurador de República em Portimão e no Porto. Por seu turno, os Senhores Delegados nas comarcas de Santiago do Cacém e de Oeiras, sustentaram que a comarca competente para a cobrança era a do domicílio do credor.
2) O RNPC, durante o ano de 1995, terá recebido 259 cheques sem provisão, num montante global correspondente a 15.010.578$00.
3) Despacho (já ?) de 27.03.92.
4) Aprovada pela Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, com alterações subsequentes.
5) Invocam-se quatro pareceres nesse sentido - n.os,
119/82, 102/86, 8/87, 74/91 -, proferidos a propósito da isenção de custas, nos quais se concluiu que a expressão "Estado" abrange os seus serviços e organismos ainda que personalizados. Menciona-se ainda que não foi facultado o acesso ao Parecer nº 211/80, de 9.07.81, citado pelo Senhor Procurador da República em apoio da sua posição.
6) Preconiza-se o recurso a advogados para assegurar o patrocínio judiciário, enquanto a dissidência sobre a representação do RNPC pelo Ministério Público não esteja aclarada.
7) Manual de Direito Administrativo, 10ª edição (5ª reimpressão), Tomo I, p. 185.
8) "Dicionário Jurídico da Administração Pública", 1991,
"Estado", pp. 210 e sgs. Aí se pode ver um bosquejo histórico das diversas concepções de Estado- colectividade, pp. 212/213.
9) Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 2ª edição, Coimbra, 1996, p. 211 e sgs., fala em três acepções do termo Estado - internacional, constitucional (equivalente, ao que nos parece, ao Estado-colectividade) e administrativa - não subscrevendo a distinção entre Estado-comunidade- nacional e Estado-entidade-internacional, sustentando que o Estado "é sempre uma única pessoa colectiva, ainda que com conotações diferentes..."
10) A Constituição de 1933 dispunha, neste aspecto, de modo semelhante, no seu artigo 118º (redacção da Lei nº 2009, de 17 de Setembro de 1945): "O Estado será representado junto dos tribunais pelo Ministério Público".
As Leis Constitucionais n.ºs 1/82, de 30 de Setembro e
1/89, de 8 de Julho, que alteraram a Constituição de
1976, não afectaram o conteúdo do normativo que constava anteriormente a 1989 do artigo 224º, nº1.
11) Alterada pelas Leis n.ºs 2/90, de 20 de Janeiro,
23/92, de 20 de Agosto, 10/94, de 5 de Maio, sem significado de momento.
12) Segundo Neves Ribeiro, in "O Estado nos Tribunais",
2ª edição, Coimbra, 1994, p. 15, a intervenção principal e a intervenção acessória constituem o enquadramento clássico da actuação do Mº Pº no processo civil.
"Intervenção principal, quando actua perante a jurisdição cível como pleiteador normal, geralmente autor, mas também, e igualmente, quando actua na posição de réu. Intervenção acessória, quando se faz em processo, sem ter accionado o pedido ou a defesa."
13) O que não quer dizer que seja pacífico, nomeadamente quanto à representação de interesses privados do Estado. Disso mesmo se dá conta a "Exposição de motivos" da revisão da LOMP, que se encontra em curso (ponto 12). As críticas fundam-se na dificuldade de conciliar a defesa da legalidade - imperativo essencial que impende sobre o Ministério Público - com a dos interesses próprios da Administração, "tarefas típicas de papéis distintos como seriam o do magistrado e o do advogado". Afastando-se dos modelos espanhol e italiano, preconiza-se no anteprojecto de revisão a criação de departamentos de contencioso do Estado com competência em matéria cível e administrativa, mas entregues a magistrados do Ministério Público. Especialização que por certo não visará afrontar aquele aparente conflito.
Provavelmente, mantêm-se válidas as observações de Alberto dos Reis - "Organização Judicial", Coimbra,
1905, p. 278 : " Os agentes do Ministério Público podem muito bem desdobrar-se em representantes da soberania social do Estado e em defensores da sua capacidade patrimonial; assim como o Estado assume alternadamente esta dualidade de fisionomia jurídica, assim também os magistrados do Ministério Público podem, sem inconvenientes graves, adaptar-se às duas situações (...) Desde que o Estado tem no Ministério Público um representante natural, para que há-de complicar-se mais o serviço público e onerar-se o orçamento das despesas, nomeando para cada pleito um advogado ou instituindo, ao lado ... procuradores oficiais?
Quando outro motivo não houvesse, no nosso país, bastava a razão financeira para condenar tal sistema".
14) Na redacção que provém das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 329-A/95, de 12 de Dezembro - para entrarem em vigor a partir de 1 de Janeiro de 1997 ( cfr. Leis n.ºs 6/96, de 29 de Fevereiro e 28/96, de 2 de Agosto), após as modificações levadas a efeito pelo Decreto-Lei nº 180/96, de 25 de Setembro.
15) Cfr. Neves Ribeiro, ob. cit. pp. 28/29 e 298.
16) A vários propósitos este Conselho Consultivo teve oportunidade de se pronunciar sobre a evolução e certos aspectos orgânicos e funcionais do RNPC - cfr, v. g., os Pareceres n.ºs 153/83, de 7.12.83, publicado no DR, II Série nº 104, de 5.05.84, 56/85, de 24.10.85, no DR, II Série, nº 30, de 5.02.86, 58/85, de 16.01.86, no DR, II Série, nº85, de 12.04.86, e
5/87, de 19.03.87, no DR nº 136, de 16.06.87.
17) No exórdio do Decreto-Lei nº 238/80, de 18 de Julho, para além das intenções de modernização do Ministério da Justiça, surpreende-se a ligação genética do RNPC ao Gabinete do Registo Nacional, a sua evolução, tendo este sido então integrado no recém--criado Gabinete de Estudos e Planeamento ( artigo 15º).
18) Artigo que foi alterado pelo Decreto-Lei nº 433/83, de 17 de Dezembro.
19) Rectificado no Diário da República, I Série, de 30.11.85 (Suplemento).
20) Estranhamente, é à Direcção de Serviços do RNPC que compete " desenvolver as acções necessárias ao desempenho das atribuições que cabem ao GEPMJ como
órgão de apoio técnico ao RNPC" - nº 6 do DN nº 52/84 e nº 6 do DN nº 105/85. V. também o disposto no artigo
14º do Decreto-Lei nº 32/85, de 28 de Janeiro.
Quer dizer, é completa a miscigenação entre um serviço central e o apoio a um denominado instituto público.
21) Quando, porém, se extingue em definitivo o CICC - Decreto-Lei nº 148/93, de 3 de Maio, alterado, agora sem interesse, pelo Decreto-Lei nº 87/94, de 30 de
Março - não se mantém aquela integração completa na
DGRN mas procede-se à rpartilha entre a DGRN (parte da identificação civil) e a Direcção-Geral dos Serviços Judiciários ( parte da identificação criminal, o Registo Criminal).
22) V. Declaração de rectificação nº 52/94, no DR, Série
1-A, de 30.04.94.
23) Cfr. v. g.,a Portaria nº 366/89, de 22 de Maio (alterada).
24) Não se cuida agora de fazer o relacionamento do Cofre com o Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça.
25) Por isso a afirmação vertida no artigo 57º, nº1, atrás citado, do Decreto-Lei nº 425/83, hoje revogado, de que se tratava de um instituto público dotado de personalidade jurídica e património próprio, surgia como uma fórmula vazia de conteúdo.
26) Acompanha-se agora Freitas do Amaral, op. cit., pp.219 e 332 e sgs..
27) De 9.07.81, cuja doutrina foi circulada para observância obrigatória por todo o Ministério Público, por despacho de 21.07.81, de Sua Ex.ª o Procurador-
Geral da República, dando origem à Circular nº 28/81, a qual acaba de ser revogada por despacho de 24.03.97, ao que se soube, por virtude de ser pacífica a jurisprudência de que o Mº Pº não representa os serviços personalizados do Estado.
28) Por ter sido tratada no Parecer nº 169/80, de 12.02.81, no DR, II Série, nº 188, de 18.08.81.
29) De 24.04.80, no DR, II Série, de 10.10.80, e no BMJ nº 300, p.125. Citam-se também o Parecer nº 41/80, de 28.08.80, não homologado, e o Parecer nº 169/80, mencionado na nota anterior.
30) Os mencionados na nota (5).
O citado artigo 3º do CCJ dizia serem unicamente isentos de custas: "a) O Estado, as regiões autónomas, o território de Macau, as autarquias locais..."
No actual CCJ aprovado pelo Decreto-Lei nº224-A/96, de
26 de Novembro, rectificado no Diário da República, I-
A, de 31.01.97, o qual entrou em vigor em 1 de Janeiro do corrente ano, no seu artigo 2º, nº1, alínea a), expressamente se isentam de custas o Estado "incluindo os seus serviços ou organismos, ainda que personalizados".
31) Por parte da "APDL - Administração dos Portos do
Douro e Leixões". O Parecer nº 102/86 foi publicado no
DR, II Série, nº 147, de 30.06.87.
32) E no caso concreto, um diploma expresso viera afirmar (confirmar) aquela isenção.
33) Relativo ao Instituto Português de Conservas de Peixe
( depois, do Pescado). O Parecer nº 8/87, foi publicado no DR, II Série, nº 128, de 4.06.87.
34) A Texas-Instruments, L.da, propusera acção contra o Estado, no Centro de Arbitragem Comercial da Associação Comercial de Lisboa, tendo feito notificar para os seus termos o Instituto do Comércio Externo -
ICEP.
35) Com abundantes exemplos sobre a polissemia do conceito de Estado que o legislador vai usando em diferentes diplomas - cfr. Parecer nº 71/84, de 13.02.86, publicado no DR, II Série, nº 122, de 28.05.86, maxime no seu ponto 4.
V. também o Parecer nº 53/82, de 22.07.82,no DR, II Série, nº 4, de 6.01.83, onde se entendeu que o termo "Estado", no nº 3 do artigo 14º da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro, foi usado em sentido restrito, distinto do serviço personalizado Instituto da Família e Acção Social.
36) Manuel de Andrade, Teoria Geral da Relação Jurídica,
I, p. 119.
Isto não quer dizer, evidentemente, que em juízo as pessoas colectivas não tenham de ser representadas, patrocinadas, por alguém que detenha título adequado a assegurar uma intervenção técnica capaz na marcha do processo - um advogado ou um solicitador.
37) Ibidem, pp. 52/53 e 294 a 296.
38) Em pareceres deste Corpo Consultivo - v., por exemplo, os n.ºs 36/89, de 12.10.89, no DR, II Série, nº 20, de 5.03.92 e 53/92, de 24.06.94, no DR nº 96, de 24.04.95, entendeu-se, respectivamente: que embora uma lei se encontre em vigor não é exequível se (e enquanto) não forem editados os instrumentos regulamentares indispensáveis à realização coactiva dos seus preceitos; que a fixação pela lei de um prazo para a emissão dos regulamentos nela previstos tem carácter de uma obrigação funcional imposta pelo órgão de soberania com poderes legislativos a um órgão da Administração dotado de atribuições executivas, pelo que a observância do comando fora de prazo constitui violação de um dever funcional mas não priva os regulamentos de poder vinculante.
Repare-se que no caso a obrigação decorre de um poder legislativo exercido pelo próprio Governo.
39) A Lei nº 8/90, de 20 de Fevereiro, sobre "Bases da contabilidade pública", diz no artigo 2º, nº1, que " os serviços e organismos da Administração Central disporão, em regra, de autonomia administrativa nos actos de gestão corrente, traduzida na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar, no mesmo âmbito, actos administrativos definitivos e executórios". Só para os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira se dispõe que gozarão de "personalidade jurídica e património próprio" (artigo 9º). Cfr. também o Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, que desenvolve aquele regime jurídico, designadamente o seu artigo 3º.
40) Aprovado pelo Decreto-Lei nº 131/95, de 6 de Junho.
41) Cfr. também o Capítulo I do Título IV, respeitante a recusa do conservador em efectuar registos, recursos que podem chegar ao Supremo Tribunal de Justiça - v. artigo 291º, nº2 - à semelhança, aliás, do que sucede no artigo 76º, nº3, do DecretoLei nº 42/89, de 3 de Fevereiro , relativo a actos proferidos em matéria de registo de pessoas colectivas.
42 Trata-se do cumprimento de uma obrigação pecuniária, pelo que a prestação deve ser efectuada no lugar do domicílio do credor ao tempo do cumprimento - v. o disposto no artigo 774º do Código Civil.
Legislação
CONST33 ART118.
L 2009 DE 1945/09/17.
CONST76 ART168 N1 Q ART202 D ART221 N1.
LC 1/82 DE 1992/09/30.
LC 1/89 DE 1989/07/08.
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L 39/78 DE 1978/06/05 ART1 ART3 ART5 ART6.
L 47/86 DE 1986/10/15 ART1 ART3 N1 C ART4 ART5 N1 A B C F N2 N3 N4 ART6 ART52 ART59.
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DL 144/83 DE 1983/03/31 ART1 ART71 ART72 ART73 N2 ART77.
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Referências Complementares
DIR JUDIC / DIR ADM * ADM PUBL / DIR PROC CIV / DIR REG NOT.*****
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DL 433/83 DE 1983/12/17.
DN 52/84 DE 1984/03/14 N6.
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DL 42/89 DE 1989/02/03 ART88 D ART89 N2.
DL 426/91 DE 1991/10/31 ART3 ART4.
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L 38/87 DE 1987/12/23 ART91 N1.
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DL 148/93 DE 1993/05/03 ART3 N2 B ART28 ART29 ART30.
DL 225/96 DE 1996/10/31 ART4.
CCJ62 ART3.
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