43/1996, de 06.02.1997
Número do Parecer
43/1996, de 06.02.1997
Data do Parecer
06-02-1997
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Maioria
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério das Finanças
Relator
CABRAL BARRETO
Descritores
INSTITUTO NACIONAL DE ESTATÍSTICA
INSTITUTO PÚBLICO
PESSOAL DIRIGENTE
COMISSÃO DE SERVIÇO
SEGURANÇA SOCIAL
QUOTA PARA APOSENTAÇÃO
CÁLCULO DA PENSÃO DE APOSENTAÇÃO
LUGAR DE ORIGEM
INTERPRETAÇÃO DA LEI
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES
INSTITUTO PÚBLICO
PESSOAL DIRIGENTE
COMISSÃO DE SERVIÇO
SEGURANÇA SOCIAL
QUOTA PARA APOSENTAÇÃO
CÁLCULO DA PENSÃO DE APOSENTAÇÃO
LUGAR DE ORIGEM
INTERPRETAÇÃO DA LEI
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES
Conclusões
1- O Instituto Nacional de Estatística (INE) é, nos termos, do artigo 1, n 1 do Decreto-Lei n 280/89, de 23 de Agosto, um Instituto público:
2- Apesar de o INE ser um instituto público, o seu pessoal dirigente goza do Estatuto de gestor público e não está inscrito na Caixa Geral de Aposentações, mas antes no regime da segurança social dos trabalhadores independentes;
3- O restante pessoal do INE rege-se pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho, e beneficia do regime geral da Segurança Social;
4- Os funcionários e agentes do Estado, de institutos públicos e de autarquias locais providos, em regime de comissão de serviço, em cargos dirigentes do INE contitnuam abrangidos pelo Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n 498/72, de 9 de Agosto;
5- Para o cálculo da pensão de aposentação e correspondentes quatizações referentes aos funcionários e agentes mencionados na conclusão anterior revelam as remunerações respeitantes aos cargos de origem.
2- Apesar de o INE ser um instituto público, o seu pessoal dirigente goza do Estatuto de gestor público e não está inscrito na Caixa Geral de Aposentações, mas antes no regime da segurança social dos trabalhadores independentes;
3- O restante pessoal do INE rege-se pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho, e beneficia do regime geral da Segurança Social;
4- Os funcionários e agentes do Estado, de institutos públicos e de autarquias locais providos, em regime de comissão de serviço, em cargos dirigentes do INE contitnuam abrangidos pelo Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n 498/72, de 9 de Agosto;
5- Para o cálculo da pensão de aposentação e correspondentes quatizações referentes aos funcionários e agentes mencionados na conclusão anterior revelam as remunerações respeitantes aos cargos de origem.
Texto Integral
Senhora Secretária de Estado do Orçamento,
Excelência:
1 - Face as divergências surgidas entre Caixa
Geral de Aposentações (CGA) e um seu beneficiário sobre o regime aplicável ao titular do cargo de Presidente da Direcção do Instituto Nacional de Estatística (INE), aquela entidade sugeriu que o Conselho Consultivo fosse ouvido sobre a seguinte questão:
«...., se um subscritor da CGA passar a exercer, em regime de comissão, as funções de Presidente da Direcção do Instituto Nacional de Estatística, e se aposentar enquanto se encontra no exercício destas funções, a sua pensão de aposentação deverá ser calculada com base na remuneração correspondente a estas funções ou com base na remuneração correspondente ao cargo de origem?:
Vossa Excelência anuiu àquela solicitação, pelo que cumpre emitir parecer.
2 - A questão apresentada à ponderação não é nova para este Conselho Consultivo, que recentemente foi chamado a pronunciar-se sobre situação semelhante relativa aos cargos de Provedor, Vice-Provedor e Adjuntos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa; mas é de melindrosa e difícil resolução, não sendo pacífica qualquer das soluções possíveis (1).
2. 1 - A CGA defende, fundada nos artigos 44º, nº
2 e 11º, nº 3 do Estatuto da Aposentação, que ao cargo de Presidente do INE não corresponde direito de aposentação, pelo que o subscritor se mantém inscrito na
CGA com base no cargo de origem e a base de incidência das suas quotas para efeitos de aposentação é a remuneração actualizada correspondente a esse cargo de origem.
Adianta-se na exposição da CGA:
«O que é determinante, na resposta à questão de saber se determinado cargo confere, ou não, direito de aposentação, é a circunstância de o exercício de tal cargo determinar, ou não, a inscrição obrigatória na CGA daqueles que não eram subscritores quando passaram a exercê-lo.
..................................................................................................
«Se ao cargo considerado não corresponder, em abstracto, direito de aposentação, então, se o titular desse cargo não era já subscritor da CGA, ficará abrangido pelo regime de previdência que lhe corresponder nos termos da lei. E se o seu titular era já subscritor da CGA, continuará a sê- lo, mas por referência ao cargo de origem, continuando a descontar quotas sobre a remuneração correspondente a esse cargo, que determina a manutenção da inscrição na CGA:.
Interpretando o artigo 31º do Decreto-Lei nº 280/89, de 23 de Agosto (2) (que aprovou os Estatutos do
INE), a CGA defende que as funções de Presidente do INE não conferem direito de inscrição na CGA, retirando daqui a argumentação essencial para a sua atitude.
2. 2 - Os Pareceres oferecidos pelo beneficiário em causa não contestam o princípio geral de que o cargo de Presidente do INE não confere direito à inscrição na CGA, mas, baseando-se na interpretação do mesmo artigo
31º e do disposto no Estatuto da Aposentação, chegam a uma conclusão oposta.
Para a boa compreensão desta posição, transcreva- se o referido artigo 31º:
«Os membros da direcção ficam sujeitos ao regime de segurança social dos trabalhadores independentes, salvo se nomeados em comissão de serviço ou requisição, caso em que beneficiarão do sistema de protecção social, incluindo os benefícios de aposentação ou reforma e sobrevivência, inerentes ao respectivo quadro de origem:.
Por se apresentar mais completa, retenha-se a fundamentação do dr. Robin de Andrade.
Depois de lembrar que disposições iguais ao referido artigo 31º se encontram nos Estatutos do ICEP e do IAPMEI, escreve:
«.............., e significa a intenção do legislador de que o exercício do cargo de gestor público não cause prejuízos para os direitos e a carreira do que seja como tal designado. Só compreendendo esta função garantística do preceito, se poderá interpretar bem o art. 31º dos Estatutos do INE.
..................................................................................................
«Para além disso, note-se que estas disposições nada estabelecem, até porque não faria sentido que o fizessem, quanto à forma concreta de calcular, no que agora nos interessa, a pensão de aposentação ou a quota devida, antes remetendo em bloco, para o "sistema de protecção social" e para "os benefícios de aposentação (.....) inerentes ao respectivo quadro de origem", não se podendo ler a Lei como se esta estabelecesse que
"a pensão seria aquela que o dirigente receberia se permanecesse no quadro de origem".
«Limitando-se a Lei a remeter para o sistema de aposentação do quadro de origem é óbvio que a aplicação do sistema ao caso concreto significa depois calcular a pensão e a quota segundo as regras determinadas por esse mesmo sistema, tomando por base as remunerações auferidas no caso concreto:.
.................................................................................................
«Efectivamente, nos termos do estabelecido no art. 11º, nº 1 do Estatuto da Aposentação, "o subscritor que, a título temporário e sem prejuízo do exercício do seu cargo passe a prestar (....) em regime de comissão de serviço ou requisição, funções remuneradas por qualquer das entidades referidas no art. 1º e que relevem para o direito à aposentação, descontará quota sobre a remuneração correspondente à nova situação".
«Sendo o INE, enquanto Instituto Público, uma entidade referida no art. 1º, e exercendo aí o eng.º Correia Gago, funções remuneradas que relevam para o direito à aposentação, não existem dúvidas de que deverá descontar sobre a remuneração efectivamente auferida enquanto presidente do INE. A menos que a Caixa pretenda pôr em causa a própria caracterização legal do
INE como instituto público, procedendo a uma interpretação contrária à própria letra da lei!
«Não se percebe, aliás, porque é que a Caixa
Geral de Aposentações invoca o artigo 11º, nº 3 do Estatuto da Aposentação, que apenas se aplica
às situações não abrangidas pelo nº 1 do mesmo artigo:.
Neste termos, apontam-se para o cálculo da pensão, os artigos 46º e segs. e , sobretudo, o artigo 51º do Estatuto da Aposentação.
3. - A solução passa, é certo, pela interpretação do artigo 31º do Decreto-Lei nº 280/89 e das disposições do Estatuto da Aposentação.
Mas a Caixa não merece críticas ao invocar o nº 3 do artigo 11º, sendo legítima a dúvida sobre se efectivamente o INE é uma das entidades abrangidas pelo artigo 1º, ambos do Estatuto da Aposentação.
Atente-se na evolução da natureza jurídica do INE
(3).
3.1 - Antes de 25 de Maio de 1935, as funções de notação, elaboração, publicação e comparação dos elementos estatísticos referentes a aspectos da vida do
País estavam cometidas à Direcção-Geral de Estatística, organismo integrado na estrutura do Ministério das Finanças.
Com a Lei nº 1911, daquela data, criou-se o INE, a quem foram atribuídas aquelas funções, integrado na função pública, subordinado ao Ministro das Finanças.
O Decreto-Lei nº 427/73, de 25 de Agosto, reorganizou o INE, que passou a depender da Presidência do Conselho.
O pessoal dos quadros era provido por nomeação (artigo 32º, nº1), salvo os lugares inferiores que eram providos por contrato.
O INE foi reestruturado mais tarde com o Decreto Regulamentar nº 71-C/79, de 29 de Dezembro, mas manteve aquelas características.
O INE era um organismo inserido na Administração Pública, não detentor de personalidade jurídica ou de qualquer grau de autonomia, apresentando-se como um serviço com um quadro de pessoal vinculado à função pública.
3- 2. - Pela Lei nº 6/89, de 15 de Abril, foram estabelecidas as bases gerais do Sistema Estatístico Nacional, definindo-se o INE como um instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira, e património próprio (artigo 14º, nº 1).
Escreve-se no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 430/93:
«No ensinamento de Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, 1º vol., p. 317), um instituto público «é uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública:.
«Sendo o INE um instituto público, constituirá ele, pelo facto de o ser, de acordo com a posição de alguns autores, um substrato institucional autónomo distinto do Estado, com pessoal privativo que «não é funcionalismo do Estado:
(cf. Freitas do Amaral, ob. cit., vol. cit., p.
328) e que, a menos que a lei disponha inequivocamente em contrário, não pode ser qualificado como órgão do Estado (cf., em sentido algo diferente, Rodrigues Queiró, na Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 90º, p. 317).
«Seja como for, o que é certo é que, à míngua, no nosso ordenamento, de um corpo de normas que, genericamente, regule o estatuto jurídico dos institutos públicos, nada impede que o concreto estatuto de um dado instituto aponte, ao menos na regulamentação do seu pessoal, para a adopção de um regime essencialmente de natureza privada.
«Tudo dependerá, assim, da opção legislativa.
«3 - Em Portugal, no que tange à figura dos institutos públicos, mais recentemente criados, tem-se assistido a que o legislador tem optado, no que respeita ao regime jurídico que regula o pessoal, pela adopção de um regime jurídico- laboral de natureza privada (cf. estatutos do INATEL - Instituto Nacional para o Aproveitamento dos Tempos Livres, revistos pelo Decreto-Lei nº 61/89, de 23 de Fevereiro, e do ICP - Instituto das Comunicações de Portugal, aprovados pelo Decreto-Lei nº 283/89, de 23 de Agosto):.
3. 3 - Nesta mesma sequência e postura, dispõe o nº 5 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 280/89:
«Os membros da direcção ficam sujeitos ao Estatuto do Gestor Público, com as adaptações decorrentes do presente diploma, e têm remuneração e regalias idênticas às dos membros do conselho de gestão ou das comissões executivas das empresas públicas do grupo A:.
Do capítulo VI, sob a epígrafe "pessoal", recolham- se :
«Artigo 30º
1 - O pessoal do INE rege-se, na generalidade, pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho e, na especialidade, pelo disposto em regulamento interno, aprovado por portaria conjunta dos ministros das Finanças e da tutela.
«2 - .........................................................................................:.
«Artigo 32º
«1 - Os funcionários da Administração Pública central, de institutos públicos e de autarquias locais, bem como os trabalhadores das empresas públicas, poderão ser chamados a desempenhar funções no INE em regime de requisição ou de comissão de serviço, com a garantia do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos.
«2 - Os trabalhadores do quadro do INE poderão ser chamados a desempenhar funções do Estado, em institutos públicos ou em autarquias locais, bem como em empresas públicas, em regime de requisição ou de comissão de serviço, com garantia do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos.
É manifesto que o pessoal do INE não pertence à função pública (4), beneficiando do regime geral de segurança social comum aos trabalhadores não vinculados a qualquer título à função pública (5).
E, por isso, não podem estar inscritos na Caixa, nem por esta são aposentados.
Mais, especificamente, os membros da direcção do
INE estão sujeitos ao regime de segurança social dos trabalhadores independentes com direito ao esquema de prestações atribuídas no âmbito do regime geral de previdência: (6).
Em resumo, o pessoal que presta o seu trabalho ao
INE, quer o seu pessoal de direcção quer o seu pessoal do quadro, tem um sistema de previdência diferente daquele que é servido, no que respeita à aposentação, pela Caixa.
4 - Pode detectar-se no Estatuto da Aposentação
(7) uma vocação tendencial para abranger no seu âmbito todo o pessoal que preste o seu trabalho à Administração, considerada globalmente.
4. 1 - O Decreto-Lei nº 191-A/79 introduziu alterações ao referido Estatuto com o objectivo de alargar "o âmbito pessoal em termos que praticamente só não permitirão a inscrição na Caixa às pessoas que prestem serviços em regime de autonomia profissional" - do preâmbulo.
Assim, dispõe o seu artigo 1º, sob a epígrafe "direito de inscrição":
«1 - São obrigatoriamente inscritos como subscritores da Caixa Geral de Aposentações, neste diploma abreviadamente designada por Caixa, os funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na Administração Central
Local e Regional, incluindo federações ou associações de municípios e serviços municipalizados, institutos públicos e outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível, pela sua natureza, de pagamento de quota, nos termos do artigo 6º.
2 - O disposto no número anterior não é aplicável: a) Aos que apenas se obrigam a prestar a qualquer entidade pública certo resultado do seu trabalho desempenhado com autonomia e prévia estipulação de remuneração; b) Aos que devam ser aposentados por entidades diferentes da Caixa" (sublinhado agora).
Contudo, este alargamento é mais aparente que real.
Já na vigência da redacção inicial do referido artigo 1º (8), Simões de Oliveira escrevia:
"O artigo não distingue entre quaisquer modos de vinculação à função que exerce, para abranger a generalidade das situações. Não importa, assim, que o servidor tenha provimento no cargo, por meio de nomeação vitalícia ou temporária ou de comissão ou de requisição, ou por contrato de provimento, ou tenha assalariamento (permanente ou eventual) ou contrato de prestação de serviços
(sem prejuízo do nº 2); que tenha designação interina, provisória ou definitiva, que esteja nos quadros permanentes, nos quadros eventuais ou fora dos quadros, que trabalhe em tempo completo ou em tempo parcial, que sirva em regime de contrato administrativo (-) ou de contrato de direito privado, seja contrato de trabalho (-), seja de prestação de serviço (-), se se houver firmado, com esta designação, contrato fora dos casos que o nº 2 exclui" (9).
Por conseguinte, não se ofereciam "quaisquer dúvidas de que só os trabalhadores autónomos - sem qualquer subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos - não devem ser inscritos na Caixa.
Por outras palavras, todos os funcionários e "agentes administrativos" (10), ...... devem ser inscritos (11).
As entidades contempladas com aquele trabalho são as que integram organicamente a Administração Pública (central, regional e local), incluindo a administração indirecta e a autónoma (12).
Trata-se, assim, da Administração Pública em sentido orgânico, que pode definir-se como "o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem- estar" (13).
E, entre essas pessoas colectivas públicas estarão, em regra, os institutos públicos.
Porém, como reconheceu o Tribunal Constitucional, nada impede que uma lei própria venha dispor de outro modo, mormente para o estatuto do pessoal dos institutos públicos, adoptando um regime essencialmente de natureza privada.
E quando assim acontece, a regra geral de que os trabalhadores dos institutos públicos são inscritos obrigatoriamente na Caixa cede perante a norma especial que impõe a sua inscrição no esquema geral da Segurança Social.
Por conseguinte, nesta hipótese, embora se trate de um instituto público, este é ressalvado das entidades previstas no nº 1 do artigo 1º do Estatuto: o seu pessoal não é obrigatoriamente inscrito e será aposentado por entidade diferente da Caixa.
Foi este, como se viu, o regime especial adoptado para o INE.
4. 2 - Para as situações de comissão de um subscritor da Caixa, previne o artigo 11º do Estatuto, sob a epígrafe "Comissão e serviço militar" (14):
«1. O subscritor que, a título temporário e com prejuízo do exercício do seu cargo, passe a prestar serviço militar, ou a exercer, em regime de comissão de serviço ou requisição prevista na lei, funções remuneradas por qualquer das entidades referidas no artigo 1º e que relevem para o direito à aposentação, descontará quota sobre a remuneração correspondente à nova situação.
2. Salvo o caso de serviço militar, o montante da quota não poderá ser inferior ao que seria devido pelo exercício, durante o mesmo tempo, pelo cargo pelo qual o subscritor estiver inscrito na Caixa.
3. Quando o subscritor preste serviço, nos termos do nº 1, a entidades diversas das que no mesmo número se referem ou exerça funções que não relevem para o efeito para o direito à aposentação, a quota continuará a incidir sobre as remunerações correspondentes ao cargo pelo qual estiver inscrito na Caixa:.
Daqui se infere o seguinte princípio geral: o funcionário descontará uma quota para a Caixa correspondente às suas novas funções, se a entidade onde exerce em comissão for uma das incluídas no nº 1 do artigo 1º do Estatuto, ou seja, uma entidade onde seja obrigatória a inscrição na Caixa dos seus "trabalhadores"; se assim não for, a quota incidirá sobre as remunerações correspondentes ao lugar de origem, ao lugar pelo qual estiver inscrito na Caixa.
Correlativamente, este modo de descontar quota influencia o cálculo da pensão.
Assim dispõem os artigos 44º e 53º, nº 1 do Estatuto:
«Artigo 44º
(Cargo pelo qual se verifica a aposentação)
1. O subscritor é aposentado pelo último cargo em que esteja inscrito na Caixa (15).
2. Se a função exercida pelo subscritor, fora do quadro ou da categoria a que pertença, não corresponder direito de aposentação, esta efectivar-se-á pelo cargo de origem:.
«Artigo 53º (16)
(Cálculo da pensão)
1. A pensão de aposentação é igual a trigésima sexta parte da remuneração que lhe serviu de base multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para a aposentação, até ao limite máximo de trinta e seis anos.
2................................................................................................
3..............................................................................................
4 ............................................................................................:.
Escreveu-se no Parecer nº 11/95:
«Verifica-se, pois, que o princípio geral é o de que a pensão de funcionário aposentado quando em situação de comissão ou de requisição (x) é computada com base na remuneração correspondente
às funções exercidas, se estas o forem em alguma das entidades previstas no artigo 1º do Estatuto de Aposentação. Caso contrário, a pensão é definida em função da remuneração relativa ao lugar de origem:.
Viu-se já que o INE, apesar de instituto público, não tem os seus trabalhadores inscritos obrigatoriamente na Caixa, não é assim uma das entidades previstas no nº 1 do artigo 1º do Estatuto.
Por conseguinte, e, numa primeira aproximação, um funcionário a prestar serviço no INE, em comissão, descontará a quota correspondente ao seu lugar de origem, e a sua pensão deve ser calculada em função da remuneração correspondente a este lugar.
Mas tudo isto não impede que o legislador tivesse estabelecido para o pessoal dirigente do INE um regime especial, que se afastasse daqueles tendencialmente abrangentes.
5 - Não cabendo o INE na previsão do artigo 1º do Estatuto, o seu pessoal rege-se, na generalidade, pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho - nº 1 do artigo 30º do Decreto-Lei nº 280/89.
E os seus trabalhadores são inscritos, não na Caixa, mas na respectiva instituição de segurança social - artigo 60º do Regulamento aprovado pela Portaria nº 441/95.
E, como se viu, o seu pessoal dirigente está sujeito ao regime da segurança social dos trabalhadores independentes.
Quando, portanto, alguém seja provido directamente em algum desses cargos sem possuir qualquer outro lugar de base ou de origem, ficará abrangido por este regime e não pelo da Caixa.
Mas estes cargos dirigentes do INE ainda poderão ser exercidos, em comissão, por funcionários ou agentes do Estado ou de outras entidades públicas.
É a situação prevista no já transcrito artigo 31º do Decreto-Lei nº 280/89, preceito de natureza especial, face ao regime geral do pessoal do INE, que é o do contrato individual de trabalho.
Segundo este artigo, os membros da direcção, em comissão serviço, «beneficiarão do sistema de protecção social, incluindo os benefícios de aposentação ou reforma e sobrevivência, inerentes ao respectivo quadro de origem:.
Existe aqui a preocupação de manter a estabilidade do regime de segurança social.
Quanto aos trabalhadores das empresas públicas, esta matéria encontra-se regulada no artigo 32º, nº 2 do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril:
«Também os trabalhadores das empresas públicas podem exercer funções no Estado, institutos públicos, autarquias locais ou em outras empresas públicas, em comissão de serviço, mantendo todos os direitos inerentes ao seu estatuto profissional na empresa de origem, considerando- se todo o período de comissão como serviço prestado na empresa de origem:.
Este pessoal continuará, mesmo se chamado para a direcção do INE, integrado no sistema de Segurança Social, pois essa já era a sua situação nas empresas públicas de que provém.
Quanto aos funcionários e agentes do Estado, que venham a exercer, em comissão, funções dirigentes, eles continuarão a beneficiar do mesmo sistema de protecção social, incluindo o direito à aposentação.
Este pessoal mantém-se submetido ao regime do Estatuto da Aposentação, e, em princípio, ao que dispõem os seus artigos 11º, nº 3 e 44º, nº 2, ou seja, descontam pela remuneração correspondente ao cargo pelo qual estiverem inscritos na Caixa, e a aposentação efectivar-se-á pelo cargo de origem.
Como ninguém se pode inscrever na Caixa como membro da direcção do INE, a solução encontrada parece intocável.
Uma solução idêntica foi defendida no Parecer nº 11/95, para os dirigentes da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, face a uma norma dos seus Estatutos, o artigo 29º, que estatui:
«1. Os funcionários e agentes do Estado, de institutos públicos e autarquias locais, bem como os trabalhadores de empresas públicas, podem ser chamados, nos termos previstos na lei, a desempenhar funções na Misericórdia de Lisboa ou seus departamentos, em regime de destacamento, requisição ou comissão de serviço, com a garantia do lugar de origem e dos direitos nele adquiridos, considerando-se esse período como serviço prestado nos respectivos quadros:.
Naquele Parecer, trabalharam-se com dois níveis de argumentação: primeiro, a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa é, nos termos do artigo 1º, nº 1, dos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei nº 322/91, de 26 de Agosto, uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, segundo, o exercício de Provedor, Vice- Provedor, Adjunto ou de quaisquer outros cargos dirigentes da Misericórdia de Lisboa não confere, só por si, direito a inscrição na Caixa.
No caso presente, é indubitável que o INE é um instituto público, falecendo, por isso, o primeiro nível de argumentação.
Mais: o regime estabelecido para o INE é semelhante ao de vários institutos públicos cujo regime geral de pessoal é também o do contrato individual de trabalho (INE, ICEP, IEFP, IAPMEI) (17).
Ora, à generalidade dos funcionários e agentes do Estado, institutos públicos e autarquias locais, por seu turno, aplicar-se-á o regime geral de "mobilidade" do funcionalismo, previsto no artigo 23º do Decreto-Lei nº 184/89, e regulado nos artigos 22º e 27º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro.
E é flagrante o paralelismo entre o regime do INE e o da Função Pública no respeitante ao enquadramento jurídico do provimento dos cargos dirigentes.
A divergência cinge-se ao âmbito remuneratório, não atingindo o tipo e o regime de provimento propriamente dito.
O mandato dos órgãos do INE tem a duração de três anos, podendo ser renovado por uma ou mais vezes, continuando, porém, os seus membros em exercício até à efectiva substituição ou declaração de cessação de funções - nº 1 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 280/89; o pessoal dirigente é provido em comissão de serviço por um período de três anos, que poderá ser renovada por iguais períodos - nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.
Por tudo isto, se poderia inferir que a regulamentação da situação dos funcionários e agentes nomeados, em comissão, para dirigentes do INE constitui um dos segmentos especiais de direito público característicos do regime híbrido desta instituição que, embora com um regime de direito privado para o seu pessoal, guardaria para os aspectos atinentes ao provimento e à aposentação o regime dos dirigentes da função pública.
Isto designadamente em termos de tal pessoal dirigente caber na previsão do nº 1 do artigo 11º do Estatuto da Aposentação e, consequentemente, no nº 1 do seu artigo 51º, que dispõe:
«A remuneração mensal relevante para o cálculo da pensão do subscritor que nos últimos três anos tenha exercido cargos dirigentes em regime de comissão de serviço determina-se pela média das remunerações correspondentes a cada um dos cargos exercidos e na proporção do tempo de serviço neles prestado:.
6 - Será que se pretende para os funcionários e agentes do Estado, nomeados em comissão para o INE, ou ao menos para o seu pessoal dirigente, um regime equiparado ao descrito para o pessoal dirigente da função pública?
Tudo passa pela interpretação daquelas disposições legais.
Interpretar uma lei não é mais do que fixar o seu sentido e o alcance com que ela deve valer, ou seja, determinar o seu sentido e alcance decisivos (18) ; o escopo final a que converge todo o processo interpretativo é o de pôr a claro o verdadeiro sentido e alcance da lei (19).
Interpretar, em matéria de leis, quer dizer não só descobrir o sentido que está por detrás da expressão, como também, dentro das várias significações que estão cobertas pela expressão, eleger a verdadeira e decisiva (20).
O artigo 9º do Código Civil afirma expressamente que a reconstituição do pensamento legislativo há-de fazer-se tendo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas de tempo em que é aplicada.
Resumindo, Pires de Lima e Antunes Varela dizem que o sentido decisivo da lei coincidirá com a vontade real do legislador, sempre que esta seja clara e inequivocamente demonstrada através do texto legal, do relatório do diploma ou dos próprios trabalhos preparatórios da lei (21).
A letra ou texto da lei é, naturalmente, o ponto de partida da interpretação, cabendo-lhe, desde logo, como assinala Baptista Machado (22), uma função negativa: eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos, qualquer correspondência ou ressonância nas palavras da lei: "pode ter de proceder-se a uma interpretação extensiva ou restritiva, ou até porventura a uma interpretação correctiva, se a forma verbal foi sumamente infeliz, a ponto de ter falhado completamente o alvo. Mas, ainda neste último caso, será necessário que do texto "falhado" se colha pelo menos indirectamente, uma alusão àquele sentido que o intérprete venha a acolher como resultado de interpretação. Afasta-se, assim, o exagero de um subjectivismo extremo, que propende a abstrair por completo do texto legal, quando através de quaisquer elemento exteriores ao texto, descobre ou julgue descobrir a vontade do legislador" (23).
Ou como diz Oliveira Ascensão, "a letra não é só o ponto de partida, é também um elemento irremovível de toda a interpretação. Quer dizer que o texto funciona também como limite de busca do espírito" (24).
Escreveu-se no citado Parecer nº 61/91:
"..................................................................................................
"Nesta tarefa de interligação e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm elementos lógicos, apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica.
"O elemento sistemático "compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim, como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico" (25).
"O elemento histórico compreende todas as matérias relacionadas com a história do preceito material da mesma ou de idêntica questão, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.
"O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar.
"Segundo a doutrina tradicional, o intérprete, socorrendo-se dos elementos interpretativos acabados de referir, acabará por chegar a um dos seguintes resultados ou modalidades de interpretação: interpretação declarativa, interpretação extensiva, interpretação restritiva, interpretação revogatória e interpretação enunciativa.
"Por outras palavras: "o intérprete não deve deixar-se arrastar pelo alcance aparente do texto, mas deve restringir este em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo", se chegar "à conclusão de que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que se pretendia dizer" (26), "o intérprete limita a norma aparente, por entender que o texto vai além do sentido" (27).
7 - Diga-se que a letra da lei não favorece qualquer das interpretações.
7. 1 - Mas, se alguma inferência fosse possível retirar de imediato, seria apenas no sentido que se pretendeu remeter a protecção social do pessoal em causa para o regime de que já beneficiavam quando para ali foram nomeados.
E isto afigura-se tanto válido para os dirigentes do INE como para o restante pessoal que ali preste serviço em regime de comissão de serviço ou de requisição.
Esta solução permite assegurar uma certa continuidade e estabilidade nos esquemas de protecção social dos trabalhadores em geral, do sector público ou do sector privado, que, durante algum tempo, servem noutro ramo que não aquele a que corresponde o seu lugar permanente, e para onde, em princípio, voltarão, finda a comissão ou requisição (28).
Nem alguma vez, repete-se, esta solução foi posta em crise.
O que se pretende, no contexto do elemento sistemático, é invocar o paralelismo com o estatuto do pessoal dirigente da função pública, e aplicar, ao menos em matéria de aposentação, o regime de que estes beneficiam, nomeadamente o previsto nos artigos 11, nº 1 e 51, nº 1 do Estatuto.
Dir-se-á, porém, que uma interpretação privilegiando esta via confronta-se, desde logo, com o disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 323/89, (diploma que revê o Estatuto do Pessoal Dirigente da Função Pública):
«1 - O presente decreto-lei estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local do Estado e regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos, que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos.
................................................................................................
5 - O regime previsto no presente diploma não se aplica aos institutos públicos cujo pessoal dirigente esteja subordinado ao Estatuto do Gestor Público e àqueles que estejam sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho ou a regimes de direito público privativo:.
O INE é um dos institutos públicos que se encontram abrangidos por esta excepção, pois não só os seus dirigentes estão sujeitos ao Estatuto do Gestor Público - nº 5 do artigo 6º, como o seu pessoal rege-se pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho - nº 1 do artigo 30º, ambos do Decreto-Lei nº 280/89.
Ora, não fará sentido que se apele para um aspecto particular do Estatuto do pessoal dirigente da função pública, o seu regime de aposentação, quando esse Estatuto é rejeitado globalmente para o pessoal dirigente do INE, salvo se fosse manifesta a intenção do legislador em ressalvar este aspecto.
O elemento sistemático conduzirá antes a defender para o funcionário ou agente do Estado, inscrito na Caixa, que seja nomeado dirigente do INE, o mesmo regime de aposentação apontado para os que na mesma situação forem dirigir a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.
O facto de esta ser uma «pessoa colectiva de utilidade pública administrativa: e o INE um instituto público, não se afigura decisivo; o fundamental é que uma e outro têm o seu pessoal coberto pelo regime da Segurança Social.
Nem o pessoal da Santa Casa nem o do INE podem ser inscritos na Caixa; e, por conseguinte, à míngua de uma manifestação em contrário do legislador (29), aplicar-se-à ao funcionário e agente do Estado que ali trabalhar em comissão, o que está previsto no artigo 11º, nº 3 do Estatuto da Aposentação.
7. 2 - Ainda se poderia pretender introduzir uma diferença de regime para os funcionários e agentes do Estado nomeados pessoal dirigente do INE e os nomeados para desempenhar outras funções, tendo em conta a diferente redacção existente entre o artigo 31º, «beneficiarão do sistema de protecção social, incluindo os benefícios de aposentação e sobrevivência, inerentes ao respectivo quadro de origem:, e o nº 1 do artigo 32º, «com garantia do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos:, ambos do Decreto-Lei nº 280/89.
Mas uma tal pretensão esbarra com o elemento racional ou teleológico, na razão de ser da lei, para além de desprezar o elemento sistemático.
O intérprete teria dificuldade em compreender aquela diferença de regime entre os funcionários nomeados em comissão, consoante exercessem funções dirigentes ou não, quando nenhuma justificação é avançada.
Mais, não deixaria de surpreender que num mesmo diploma se consagrasse diversos regimes de aposentação para funcionários que viessem a trabalhar em comissão no INE.
Afigura-se seguro que as diferenças de redacção detectadas não derivam da vontade de diversificar os regimes de protecção social, incluindo o da aposentação, que devem ser semelhantes para os funcionários do Estado que venham a exercer, em comissão, funções, dirigentes ou não, no INE.
O Decreto-Lei nº 280/89 não desenha para os inscritos obrigatoriamente na Caixa e que venham, em comissão, a exercer funções no INE, dirigentes ou não, um regime especial em matéria de aposentação; limita-se a remeter para o Estatuto próprio.
7. 3 - A ideia de resolver silogisticamente a questão, argumentando que o INE, porque é um instituto público, está abrangido pelo nº 1 do artigo 1º do Estatuto da Aposentação, e que, portanto, o regime a aplicar é o do nº 1 e não o do nº 3 do artigo 11º não resiste à reflexão feita anteriormente.
Esquece-se o contexto histórico em que o Estatuto foi elaborado, e a conceiptualização existente na altura relativamente aos institutos públicos, pessoa colectivas de direito público, submetidas a um rígido regime de direito público, mesmo para o seu pessoal.
Depois prova em excesso, porque acarretaria que o pessoal do INE, como instituto público previsto no nº 1 do artigo 1º do Estatuto, fosse inscrito obrigatoriamente na Caixa, contra o que especificamente se determina na lei estatutária do INE, o Decreto-Lei nº 280/89.
Na falta de uma indicação clara, o Estatuto da Aposentação não pode ser interpretado de um modo que leve a considerar o INE como uma das entidades excluídas no nº 1 do artigo 1º para o facto da inscrição obrigatória de trabalhadores na Caixa, mas já se apresentando como uma das entidades ali previstas quando se tratasse de definir o regime de aposentação dos subscritores da Caixa que venham a exercer funções em comissão.
Esta hipótese, que não deixaria de se compaginar mal com as implicações ligadas ao elemento sistemático, poderia evidentemente ser consagrada pelo legislador.
Mas não se descortina essa vontade legislativa (30), nem no texto do Estatuto de Aposentação, apesar de ser um texto reformulado repetidamente, nem sequer nas leis orgânicas de Institutos Públicos que seguem também o modelo eleito para o INE, e que se limitam a repetir idêntico clausulado (31).
Não se apresenta fácil descortinar as razões para a diferença de regime no Estatuto da Aposentação entre o exercício de funções em comissão, consoante elas são exercidas em entidades previstas ou não no nº 1 do seu artigo 1º, ou melhor, entre entidades que têm os seus trabalhadores inscritos ou não obrigatoriamente na Caixa.
Será também escusado especular sobre a diferença de regime entre o pessoal dirigente da função pública e os inscritos na Caixa que, em regime de comissão, dirijam, com o Estatuto de gestor público, Institutos públicos.
São domínios reservados a opção do legislador, e naturalmente estranhos à competência deste Conselho Consultivo.
8 - Note-se que se se vier a pagar quotas com base numa remuneração que acaba por não interessar para o cálculo da pensão de aposentação, as quantias em excesso «serão restituídas pela Caixa, acrescendo-lhes juros à taxa de 4 por cento ao ano, desde a data do requerimento do interessado ou daquela em que a Caixa teve conhecimento da irregularidade da cobrança: - nº 1 do artigo 21º do Estatuto da Aposentação.
9 - Pelo exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1º - O Instituto Nacional de Estatística (INE) é, nos termos, do artigo 1º, nº 1 do Decreto-Lei nº 280/89, de 23 de Agosto, um Instituto público:
2º - Apesar de o INE ser um Instituto público, o seu pessoal dirigente goza do Estatuto de gestor público e não está inscrito na Caixa Geral de Aposentações, mas antes no regime da segurança social dos trabalhadores independentes;
3º - O restante pessoal do INE rege-se pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho, e beneficia do regime geral da Segurança Social;
4º - Os funcionários e agentes do Estado, de institutos públicos e de autarquias locais providos, em regime de comissão de serviço, em cargos dirigentes do INE continuam abrangidos pelo Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Agosto;
5º - Para o cálculo da pensão de aposentação e correspondentes quotizações referentes aos funcionários e agentes mencionados na conclusão anterior relevam as remunerações respeitantes aos cargos de origem.
VOTOS
(António Gomes Lourenço Martins) -Vencido quanto à conclusão 5ª, em conformidade com idêntico voto no Parecer nº 11/95, de 29.03.96, referido no texto.
Perante um quadro legal cuja racionalidade não se consegue perscrutar - cfr. parte final do ponto 7. - parece mais adequado o entendimento que confere razoabilidade à situação em causa: um subscritor da CGA que passa a exercer funções dirigentes no INE conserva o seu estatuto da aposentação como se continuasse na Administração Pública, na globalidade das suas regras.
Diz-se, em contrário, que ao calcular-se a pensão sobre o vencimento último - artigo 51º, nº 1 do EA - se viola o disposto no artigo 11º, nº 3, do mesmo EA. Todavia, se se pretender que a pensão de aposentação seja contada de modo a fazer relevar apenas as remunerações correspondentes do lugar de origem, então viola-se, a nosso ver, o disposto no artigo 32º, nº 1, do Decreto–Lei nº 280/89, que permite chamar funcionários da AP para o desempenho de funções no INE, em comissão de serviço ou requisição, “com garantia do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos”.
Ora, esta norma, apresentar-se-á com características de prevalência sobre a regra daquele artigo 11º.
Se este tipo de mobilidade visa colocar em cargos dirigentes ou de especial relevância técnica os que se apresentem como mais capazes, encontra explicação plausível o facto de não os prejudicar na sua futura aposentação.
A conclusão iria no sentido oposto se estivesse subjacente o propósito de evitar qualquer tipo de expediente propulsionador de situações de favor.
Inclinamo-nos para a primeira hipótese e daí a manutenção do ponto de vista expresso no Parecer nº 11/95.
(Luís Novais Lingnau da Silveira) - Votei vencido quanto à conclusão 5ª, por não ter encontrado razões para alterar a posição que assumi no voto de vencido que formulara, enquanto relator, a respeito do parecer nº 11/95.
Com efeito, também os Estatutos do INE, apesar de mandarem aplicar ao seu pessoal, como regime geral, o do contrato individual de trabalho, o fazem sem carácter absoluto ou de exclusividade, admitindo a esse propósito, expressamente, aspectos ou segmentos de natureza juspublicística.
Este procedimento apresenta-se, de resto, particularmente justificado pelo facto de o INE ter a índole de instituto público.
Um desses segmentos juspublicísticos é constituído pelo artigo 32º, nº 1, dos Estatutos, que, sob a epígrafe “mobilidade”, dispõe que os funcionários da Administração Pública central, institutos públicos e autarquias locais podem “ser chamados” a desempenhar funções no INE em regime de comissão de serviço, “com garantia do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos”. De entre estes direitos avulta, pois, o de, quando objecto do instrumento de modalidade que é a comissão, o funcionário se “mover” no âmbito do funcionalismo.
Aliás, estando em causa um elemento da direcção do INE, o respectivo Estatuto contém até para o correspondente regime de segurança social uma norma específica - a do artigo 31º. Segundo este preceito, e tratando-se de elementos nomeados em “comissão de serviço”, os mesmos beneficiarão” do sistema de protecção social, incluindo os benefícios de aposentação ou reforma e sobrevivência, inerentes ao respectivo quadro de origem”.
A referência a “sistema de protecção social” e a especificação “(benefícios) inerentes ao respectivo quadro de origem” sugerem, com suficiente acutilância, que se quis aplicar a estes elementos, global e integralmente, o regime de segurança social do sector, e não apenas uma sua parcela ou faceta, vincando que por isso manteriam os benefícios que tal regime consigo mesmo arrastaria, porque a ele inerentes.
Anote-se, enfim, que não se afigura convincente o argumento que a CGA esgrime para rebater esta posição, ao alegar que o que relevaria para se decidir entre a aplicação do nº 1 ou do nº 3 do artigo 11º do Estatuto da Aposentação, seria apurar se estaria ou não em causa situação que, em si mesma, implicasse a inscrição obrigatória na Caixa. Este raciocínio parece denunciar um vício de base: é que a inscrição na Caixa é determinada, segundo o artigo 1º do Estatuto da Aposentação, em função da natureza pública da entidade em questão, qualquer que seja o vínculo ao abrigo do qual o trabalho lhe seja prestado.
Por outras palavras: o carácter da entidade empregadora (aqui o INE, instituto público) é que decide, como regra, da inscrição na Caixa, e não já o tipo de cargo exercido ou o modo como nele se é provido.
_______________________________
1) No Parecer nº 11/95, publicado no Diário da República, II Série, de 4 de Janeiro de 1997, o Conselho Consultivo dividiu-se entre aquelas duas possibilidades, concluindo, por maioria, que as remunerações relevantes para o cálculo de aposentação eram as respeitantes aos cargos de origem.
Num dos votos de vencido (o do Relator), assinalava-se a identidade de regimes existente entre a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa e alguns institutos públicos, como o INE: «Ora o regime estabelecido no aludido artigo 29º é paralelo - praticamente idêntico, aliás, aos que, sob a mesma epígrafe de "mobilidade", se encontram consagrados na legislação aplicável a vários institutos públicos cujo regime legal do pessoal é também o do contrato individual de trabalho (INE; ICEP; IEFP; IAPMEI):.
No desenvolvimento deste Parecer, testar-se-á a tese defendida no Parecer nº 11/95, à luz dos argumentos avançados pelo beneficiário em causa, que juntou três pareceres, um do dr. Robin de Andrade, outro do dr. Rui de Almeida Matos (Chefe do serviço de gestão de pesoal do INE), e um terceiro cujo autor não se encontra suficientemente identificado.
2) Alterado pelo Decreto-Lei nº 118/94, de 5 de Maio.
3) Acompanha-se o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 430/93, publicado no Diário da República, I Série, de 22 de Outubro de 1993.
4) Segundo o artigo 33º, nº 2 do Decreto-Lei nº280/89, «a integração do novo quadro implica a opção pelo regime previsto no artigo 30º e a consequente cessação do vínculo à função pública, sem prejuízo de ser contada a totalidade do tempo de serviço até então prestado, designadamente pela aplicação do regime de pensão unificada, a que se refere o Decreto-Lei nº 143/88, de 22 de Abril:.
5) O Regulamento de pessoal do INE, aprovado pela Portaria nº 441/95, de 12 de Maio, estatui no seu artigo 60º:
«1 - Nos termos do artigo 33º do Decreto-Lei nº 280/89, de 23 de Agosto, os trabalhadores do INE estão inscritos na respectiva instituição de segurança social, sem prejuízo de ser contado a totalidade do serviço prestado até à data de admissão, designadamente pela aplicação do regime de pensão unificada a que se refere o Decreto-Lei nº 159/92, de 31 de Julho, e a Portaria nº 2/93, de 2 de Janeiro.
«2 - ......................................................................:.
6) Cfr. o nº 1 do artigo 53º do Decreto-Lei nº 328/93, de 25 de Setembro (com as alterações constantes do Decreto-Lei nº 240/96, de 14 de Dezembro).
7) Aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Agosto, e modificado por diversas vezes, nomeadamente, pelos Decretos-Leis nºs 191-A/79, de 25 de Junho, e 214/83, de 25 de Maio, bem como por algumas leis orçamentais.
8) Na redacção inicial, do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, o nº 1 do artigo 1º referia-se a "servidores" em vez de "funcionários e agentes". E a alínea a) do nº 2 excluía da inscrição obrigatória, "os que exerçam as suas funções em regime de simples prestação de serviços, não se encontrando sujeitos, de modo continuado à direcção e disciplina da respectiva entidade pública, ou obrigando-se apenas a prestar-lhe certo resultado do seu trabalho".
9) "Estatuto da Aposentação, Anotado e comentado", Coimbra, 1973, pág. 15.
10) Note-se que actualmente está consagrada uma determinada categoria de trabalhadores subordinados que, apesar disso, não adquire aquela qualidade, matéria sem interesse na economia do Parecer. Cfr. o Parecer nº 36/96, de 26 de Setembro de 1996.
11) Parecer nº 19/84, de 5 de Abril de 1984.
12) Passa-se a acompanhar o Parecer nº 11/95.
Sobre os conceitos de administração indirecta e administração autónoma, veja-se Freitas do Amaral,
Curso, Vol. I, 2ª edição, págs. 331 e segs..
13) Ob. cit., pág. 363.
14) Redacção com as alterações introduzidas pela Lei nº 30-C/92, de 28 de Dezembro.
15) O princípio transcrito veio, pelo Decreto-Lei nº 286/93, de 20 de Agosto, a ser substituído pelo sistema de cálculo aplicável às pensões dos beneficiários da Segurança Social, mas apenas para os subscritores inscritos na Caixa a partir da entrada em vigor deste diploma.
16) Redacção do Decreto-Lei nº 191-A/79.
«x) Quanto ao destacamento a questão não se põe, pois auferindo o funcionário, nesta situação, a remuneração devida pelo lugar de origem, é sobre esta que, naturalmente, será computada eventual pensão de aposentação:.
17) Tenta-se seguir a linha de raciocínio do voto de vencido do Relator no Parecer nº 11/95.
18) A matéria da "interpretação" tem ocupado com frequência a actividade do Conselho Consultivo.
No desenvolvimento deste número, acompanham-se, de perto, por vezes, ipsis verbis, os Pareceres nºs. 12/81, publicado no BMJ nº 307, págs. 52 e segs. e Diário da República, II Série, Setembro de 1981, 92/81, publicado no Diário da República, II Série, de 27 de Abril de 1982, e no BMJ nº 315, págs. 33 e segs., 103/87, publicado no Diário da República, II Série, de 6 de Junho de 1989, e os Pareceres nº 61/91, de 14 de Maio de 1992, 30/92, de 25 de Junho de 1992, e 66/95, de 20 de Março de 1996.
19) MANUEL DE ANDRADE, "Ensaio sobre a teoria da interpretação das leis", págs. 21 e 26.
20) PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, "Noções Fundamentais do Direito Civil", vol. 2º, 5ª edição, pág. 130.
21) "Código Civil Anotado", vol. I, pág. 16.
22) "Introdução ao direito e ao discurso legitimador", 2ª reimpressão, Coimbra, 1987, págs. 182.
23) Ob. cit., pág. 189.
24) Ob. cit. pág. 350.
25) BAPTISTA MACHADO, ibidem, (Introdução ao direito e ao discurso legitimador), 4ª reimpressão, Coimbra, 1990, pág. 183.
26) BAPTISTA MACHADO, ibidem, pág. 186.
27) JOÃO DE CASTRO MENDES, "Introdução do Estudo do Direito", Lisboa, 1984, pág. 254.
28) Cfr. o referido Parecer, 36/96, onde se estudou o sistema de segurança social de quem preste serviço nos gabinetes ministeriais.
29) Ver, por exemplo, a intervenção legislativa para a Fundação das Descobertas.
No preâmbulo do Decreto-Lei nº 130/96, de 13 de Agosto, escreve-se:
"Para o exercício de funções na Fundação, podem ser requisitados funcionários públicos ou do sector empresarial do Estado, nos termos da legislação aplicável. Torna-se, porém, necessário esclarecer dúvidas quanto à situação destes funcionários no que diz respeito a descontos para a Caixa Geral de Aposentações e para a ADSE, quer os mesmos se encontrem no desempenho dos mandatos correspondentes aos órgãos da Fundação, quer prestem funções nos serviços desta".
E, por conseguinte, estatuiu-se para o nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 361/91, de 3 de Outubro (que aprovou os estatutos da Fundação):
"Os subscritores da Caixa Geral de Aposentações que, com prejuízo do exercício do seu cargo de origem, passem a exercer, a título temporário, funções na Fundação das Descobertas, quer no desempenho dos mandatos correspondentes aos seus órgãos, quer nos serviços da mesma, podem optar, para efeito de descontos para a Caixa Geral de Aposentações e para a ADSE, pela remuneração correspondente ao cargo exercido na Fundação."
30) Recorde-se o Decreto-Lei nº 130/96.
31) Ver, entre vários, os estatutos do ICEP - Instituto do Comércio Externo de Portugal, Decreto-Lei nº 388/86, de 18 de Novembro, artigos 8º, nº 5, 30º. 31º e 32º, e do IAPMEI - Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento, Decreto-Lei nº 387/88, de 25 de Outubro, artigos 11º, 33º, nº 2, e 34º.
Excelência:
1 - Face as divergências surgidas entre Caixa
Geral de Aposentações (CGA) e um seu beneficiário sobre o regime aplicável ao titular do cargo de Presidente da Direcção do Instituto Nacional de Estatística (INE), aquela entidade sugeriu que o Conselho Consultivo fosse ouvido sobre a seguinte questão:
«...., se um subscritor da CGA passar a exercer, em regime de comissão, as funções de Presidente da Direcção do Instituto Nacional de Estatística, e se aposentar enquanto se encontra no exercício destas funções, a sua pensão de aposentação deverá ser calculada com base na remuneração correspondente a estas funções ou com base na remuneração correspondente ao cargo de origem?:
Vossa Excelência anuiu àquela solicitação, pelo que cumpre emitir parecer.
2 - A questão apresentada à ponderação não é nova para este Conselho Consultivo, que recentemente foi chamado a pronunciar-se sobre situação semelhante relativa aos cargos de Provedor, Vice-Provedor e Adjuntos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa; mas é de melindrosa e difícil resolução, não sendo pacífica qualquer das soluções possíveis (1).
2. 1 - A CGA defende, fundada nos artigos 44º, nº
2 e 11º, nº 3 do Estatuto da Aposentação, que ao cargo de Presidente do INE não corresponde direito de aposentação, pelo que o subscritor se mantém inscrito na
CGA com base no cargo de origem e a base de incidência das suas quotas para efeitos de aposentação é a remuneração actualizada correspondente a esse cargo de origem.
Adianta-se na exposição da CGA:
«O que é determinante, na resposta à questão de saber se determinado cargo confere, ou não, direito de aposentação, é a circunstância de o exercício de tal cargo determinar, ou não, a inscrição obrigatória na CGA daqueles que não eram subscritores quando passaram a exercê-lo.
..................................................................................................
«Se ao cargo considerado não corresponder, em abstracto, direito de aposentação, então, se o titular desse cargo não era já subscritor da CGA, ficará abrangido pelo regime de previdência que lhe corresponder nos termos da lei. E se o seu titular era já subscritor da CGA, continuará a sê- lo, mas por referência ao cargo de origem, continuando a descontar quotas sobre a remuneração correspondente a esse cargo, que determina a manutenção da inscrição na CGA:.
Interpretando o artigo 31º do Decreto-Lei nº 280/89, de 23 de Agosto (2) (que aprovou os Estatutos do
INE), a CGA defende que as funções de Presidente do INE não conferem direito de inscrição na CGA, retirando daqui a argumentação essencial para a sua atitude.
2. 2 - Os Pareceres oferecidos pelo beneficiário em causa não contestam o princípio geral de que o cargo de Presidente do INE não confere direito à inscrição na CGA, mas, baseando-se na interpretação do mesmo artigo
31º e do disposto no Estatuto da Aposentação, chegam a uma conclusão oposta.
Para a boa compreensão desta posição, transcreva- se o referido artigo 31º:
«Os membros da direcção ficam sujeitos ao regime de segurança social dos trabalhadores independentes, salvo se nomeados em comissão de serviço ou requisição, caso em que beneficiarão do sistema de protecção social, incluindo os benefícios de aposentação ou reforma e sobrevivência, inerentes ao respectivo quadro de origem:.
Por se apresentar mais completa, retenha-se a fundamentação do dr. Robin de Andrade.
Depois de lembrar que disposições iguais ao referido artigo 31º se encontram nos Estatutos do ICEP e do IAPMEI, escreve:
«.............., e significa a intenção do legislador de que o exercício do cargo de gestor público não cause prejuízos para os direitos e a carreira do que seja como tal designado. Só compreendendo esta função garantística do preceito, se poderá interpretar bem o art. 31º dos Estatutos do INE.
..................................................................................................
«Para além disso, note-se que estas disposições nada estabelecem, até porque não faria sentido que o fizessem, quanto à forma concreta de calcular, no que agora nos interessa, a pensão de aposentação ou a quota devida, antes remetendo em bloco, para o "sistema de protecção social" e para "os benefícios de aposentação (.....) inerentes ao respectivo quadro de origem", não se podendo ler a Lei como se esta estabelecesse que
"a pensão seria aquela que o dirigente receberia se permanecesse no quadro de origem".
«Limitando-se a Lei a remeter para o sistema de aposentação do quadro de origem é óbvio que a aplicação do sistema ao caso concreto significa depois calcular a pensão e a quota segundo as regras determinadas por esse mesmo sistema, tomando por base as remunerações auferidas no caso concreto:.
.................................................................................................
«Efectivamente, nos termos do estabelecido no art. 11º, nº 1 do Estatuto da Aposentação, "o subscritor que, a título temporário e sem prejuízo do exercício do seu cargo passe a prestar (....) em regime de comissão de serviço ou requisição, funções remuneradas por qualquer das entidades referidas no art. 1º e que relevem para o direito à aposentação, descontará quota sobre a remuneração correspondente à nova situação".
«Sendo o INE, enquanto Instituto Público, uma entidade referida no art. 1º, e exercendo aí o eng.º Correia Gago, funções remuneradas que relevam para o direito à aposentação, não existem dúvidas de que deverá descontar sobre a remuneração efectivamente auferida enquanto presidente do INE. A menos que a Caixa pretenda pôr em causa a própria caracterização legal do
INE como instituto público, procedendo a uma interpretação contrária à própria letra da lei!
«Não se percebe, aliás, porque é que a Caixa
Geral de Aposentações invoca o artigo 11º, nº 3 do Estatuto da Aposentação, que apenas se aplica
às situações não abrangidas pelo nº 1 do mesmo artigo:.
Neste termos, apontam-se para o cálculo da pensão, os artigos 46º e segs. e , sobretudo, o artigo 51º do Estatuto da Aposentação.
3. - A solução passa, é certo, pela interpretação do artigo 31º do Decreto-Lei nº 280/89 e das disposições do Estatuto da Aposentação.
Mas a Caixa não merece críticas ao invocar o nº 3 do artigo 11º, sendo legítima a dúvida sobre se efectivamente o INE é uma das entidades abrangidas pelo artigo 1º, ambos do Estatuto da Aposentação.
Atente-se na evolução da natureza jurídica do INE
(3).
3.1 - Antes de 25 de Maio de 1935, as funções de notação, elaboração, publicação e comparação dos elementos estatísticos referentes a aspectos da vida do
País estavam cometidas à Direcção-Geral de Estatística, organismo integrado na estrutura do Ministério das Finanças.
Com a Lei nº 1911, daquela data, criou-se o INE, a quem foram atribuídas aquelas funções, integrado na função pública, subordinado ao Ministro das Finanças.
O Decreto-Lei nº 427/73, de 25 de Agosto, reorganizou o INE, que passou a depender da Presidência do Conselho.
O pessoal dos quadros era provido por nomeação (artigo 32º, nº1), salvo os lugares inferiores que eram providos por contrato.
O INE foi reestruturado mais tarde com o Decreto Regulamentar nº 71-C/79, de 29 de Dezembro, mas manteve aquelas características.
O INE era um organismo inserido na Administração Pública, não detentor de personalidade jurídica ou de qualquer grau de autonomia, apresentando-se como um serviço com um quadro de pessoal vinculado à função pública.
3- 2. - Pela Lei nº 6/89, de 15 de Abril, foram estabelecidas as bases gerais do Sistema Estatístico Nacional, definindo-se o INE como um instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira, e património próprio (artigo 14º, nº 1).
Escreve-se no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 430/93:
«No ensinamento de Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, 1º vol., p. 317), um instituto público «é uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública:.
«Sendo o INE um instituto público, constituirá ele, pelo facto de o ser, de acordo com a posição de alguns autores, um substrato institucional autónomo distinto do Estado, com pessoal privativo que «não é funcionalismo do Estado:
(cf. Freitas do Amaral, ob. cit., vol. cit., p.
328) e que, a menos que a lei disponha inequivocamente em contrário, não pode ser qualificado como órgão do Estado (cf., em sentido algo diferente, Rodrigues Queiró, na Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 90º, p. 317).
«Seja como for, o que é certo é que, à míngua, no nosso ordenamento, de um corpo de normas que, genericamente, regule o estatuto jurídico dos institutos públicos, nada impede que o concreto estatuto de um dado instituto aponte, ao menos na regulamentação do seu pessoal, para a adopção de um regime essencialmente de natureza privada.
«Tudo dependerá, assim, da opção legislativa.
«3 - Em Portugal, no que tange à figura dos institutos públicos, mais recentemente criados, tem-se assistido a que o legislador tem optado, no que respeita ao regime jurídico que regula o pessoal, pela adopção de um regime jurídico- laboral de natureza privada (cf. estatutos do INATEL - Instituto Nacional para o Aproveitamento dos Tempos Livres, revistos pelo Decreto-Lei nº 61/89, de 23 de Fevereiro, e do ICP - Instituto das Comunicações de Portugal, aprovados pelo Decreto-Lei nº 283/89, de 23 de Agosto):.
3. 3 - Nesta mesma sequência e postura, dispõe o nº 5 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 280/89:
«Os membros da direcção ficam sujeitos ao Estatuto do Gestor Público, com as adaptações decorrentes do presente diploma, e têm remuneração e regalias idênticas às dos membros do conselho de gestão ou das comissões executivas das empresas públicas do grupo A:.
Do capítulo VI, sob a epígrafe "pessoal", recolham- se :
«Artigo 30º
1 - O pessoal do INE rege-se, na generalidade, pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho e, na especialidade, pelo disposto em regulamento interno, aprovado por portaria conjunta dos ministros das Finanças e da tutela.
«2 - .........................................................................................:.
«Artigo 32º
«1 - Os funcionários da Administração Pública central, de institutos públicos e de autarquias locais, bem como os trabalhadores das empresas públicas, poderão ser chamados a desempenhar funções no INE em regime de requisição ou de comissão de serviço, com a garantia do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos.
«2 - Os trabalhadores do quadro do INE poderão ser chamados a desempenhar funções do Estado, em institutos públicos ou em autarquias locais, bem como em empresas públicas, em regime de requisição ou de comissão de serviço, com garantia do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos.
É manifesto que o pessoal do INE não pertence à função pública (4), beneficiando do regime geral de segurança social comum aos trabalhadores não vinculados a qualquer título à função pública (5).
E, por isso, não podem estar inscritos na Caixa, nem por esta são aposentados.
Mais, especificamente, os membros da direcção do
INE estão sujeitos ao regime de segurança social dos trabalhadores independentes com direito ao esquema de prestações atribuídas no âmbito do regime geral de previdência: (6).
Em resumo, o pessoal que presta o seu trabalho ao
INE, quer o seu pessoal de direcção quer o seu pessoal do quadro, tem um sistema de previdência diferente daquele que é servido, no que respeita à aposentação, pela Caixa.
4 - Pode detectar-se no Estatuto da Aposentação
(7) uma vocação tendencial para abranger no seu âmbito todo o pessoal que preste o seu trabalho à Administração, considerada globalmente.
4. 1 - O Decreto-Lei nº 191-A/79 introduziu alterações ao referido Estatuto com o objectivo de alargar "o âmbito pessoal em termos que praticamente só não permitirão a inscrição na Caixa às pessoas que prestem serviços em regime de autonomia profissional" - do preâmbulo.
Assim, dispõe o seu artigo 1º, sob a epígrafe "direito de inscrição":
«1 - São obrigatoriamente inscritos como subscritores da Caixa Geral de Aposentações, neste diploma abreviadamente designada por Caixa, os funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na Administração Central
Local e Regional, incluindo federações ou associações de municípios e serviços municipalizados, institutos públicos e outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível, pela sua natureza, de pagamento de quota, nos termos do artigo 6º.
2 - O disposto no número anterior não é aplicável: a) Aos que apenas se obrigam a prestar a qualquer entidade pública certo resultado do seu trabalho desempenhado com autonomia e prévia estipulação de remuneração; b) Aos que devam ser aposentados por entidades diferentes da Caixa" (sublinhado agora).
Contudo, este alargamento é mais aparente que real.
Já na vigência da redacção inicial do referido artigo 1º (8), Simões de Oliveira escrevia:
"O artigo não distingue entre quaisquer modos de vinculação à função que exerce, para abranger a generalidade das situações. Não importa, assim, que o servidor tenha provimento no cargo, por meio de nomeação vitalícia ou temporária ou de comissão ou de requisição, ou por contrato de provimento, ou tenha assalariamento (permanente ou eventual) ou contrato de prestação de serviços
(sem prejuízo do nº 2); que tenha designação interina, provisória ou definitiva, que esteja nos quadros permanentes, nos quadros eventuais ou fora dos quadros, que trabalhe em tempo completo ou em tempo parcial, que sirva em regime de contrato administrativo (-) ou de contrato de direito privado, seja contrato de trabalho (-), seja de prestação de serviço (-), se se houver firmado, com esta designação, contrato fora dos casos que o nº 2 exclui" (9).
Por conseguinte, não se ofereciam "quaisquer dúvidas de que só os trabalhadores autónomos - sem qualquer subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos - não devem ser inscritos na Caixa.
Por outras palavras, todos os funcionários e "agentes administrativos" (10), ...... devem ser inscritos (11).
As entidades contempladas com aquele trabalho são as que integram organicamente a Administração Pública (central, regional e local), incluindo a administração indirecta e a autónoma (12).
Trata-se, assim, da Administração Pública em sentido orgânico, que pode definir-se como "o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem- estar" (13).
E, entre essas pessoas colectivas públicas estarão, em regra, os institutos públicos.
Porém, como reconheceu o Tribunal Constitucional, nada impede que uma lei própria venha dispor de outro modo, mormente para o estatuto do pessoal dos institutos públicos, adoptando um regime essencialmente de natureza privada.
E quando assim acontece, a regra geral de que os trabalhadores dos institutos públicos são inscritos obrigatoriamente na Caixa cede perante a norma especial que impõe a sua inscrição no esquema geral da Segurança Social.
Por conseguinte, nesta hipótese, embora se trate de um instituto público, este é ressalvado das entidades previstas no nº 1 do artigo 1º do Estatuto: o seu pessoal não é obrigatoriamente inscrito e será aposentado por entidade diferente da Caixa.
Foi este, como se viu, o regime especial adoptado para o INE.
4. 2 - Para as situações de comissão de um subscritor da Caixa, previne o artigo 11º do Estatuto, sob a epígrafe "Comissão e serviço militar" (14):
«1. O subscritor que, a título temporário e com prejuízo do exercício do seu cargo, passe a prestar serviço militar, ou a exercer, em regime de comissão de serviço ou requisição prevista na lei, funções remuneradas por qualquer das entidades referidas no artigo 1º e que relevem para o direito à aposentação, descontará quota sobre a remuneração correspondente à nova situação.
2. Salvo o caso de serviço militar, o montante da quota não poderá ser inferior ao que seria devido pelo exercício, durante o mesmo tempo, pelo cargo pelo qual o subscritor estiver inscrito na Caixa.
3. Quando o subscritor preste serviço, nos termos do nº 1, a entidades diversas das que no mesmo número se referem ou exerça funções que não relevem para o efeito para o direito à aposentação, a quota continuará a incidir sobre as remunerações correspondentes ao cargo pelo qual estiver inscrito na Caixa:.
Daqui se infere o seguinte princípio geral: o funcionário descontará uma quota para a Caixa correspondente às suas novas funções, se a entidade onde exerce em comissão for uma das incluídas no nº 1 do artigo 1º do Estatuto, ou seja, uma entidade onde seja obrigatória a inscrição na Caixa dos seus "trabalhadores"; se assim não for, a quota incidirá sobre as remunerações correspondentes ao lugar de origem, ao lugar pelo qual estiver inscrito na Caixa.
Correlativamente, este modo de descontar quota influencia o cálculo da pensão.
Assim dispõem os artigos 44º e 53º, nº 1 do Estatuto:
«Artigo 44º
(Cargo pelo qual se verifica a aposentação)
1. O subscritor é aposentado pelo último cargo em que esteja inscrito na Caixa (15).
2. Se a função exercida pelo subscritor, fora do quadro ou da categoria a que pertença, não corresponder direito de aposentação, esta efectivar-se-á pelo cargo de origem:.
«Artigo 53º (16)
(Cálculo da pensão)
1. A pensão de aposentação é igual a trigésima sexta parte da remuneração que lhe serviu de base multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para a aposentação, até ao limite máximo de trinta e seis anos.
2................................................................................................
3..............................................................................................
4 ............................................................................................:.
Escreveu-se no Parecer nº 11/95:
«Verifica-se, pois, que o princípio geral é o de que a pensão de funcionário aposentado quando em situação de comissão ou de requisição (x) é computada com base na remuneração correspondente
às funções exercidas, se estas o forem em alguma das entidades previstas no artigo 1º do Estatuto de Aposentação. Caso contrário, a pensão é definida em função da remuneração relativa ao lugar de origem:.
Viu-se já que o INE, apesar de instituto público, não tem os seus trabalhadores inscritos obrigatoriamente na Caixa, não é assim uma das entidades previstas no nº 1 do artigo 1º do Estatuto.
Por conseguinte, e, numa primeira aproximação, um funcionário a prestar serviço no INE, em comissão, descontará a quota correspondente ao seu lugar de origem, e a sua pensão deve ser calculada em função da remuneração correspondente a este lugar.
Mas tudo isto não impede que o legislador tivesse estabelecido para o pessoal dirigente do INE um regime especial, que se afastasse daqueles tendencialmente abrangentes.
5 - Não cabendo o INE na previsão do artigo 1º do Estatuto, o seu pessoal rege-se, na generalidade, pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho - nº 1 do artigo 30º do Decreto-Lei nº 280/89.
E os seus trabalhadores são inscritos, não na Caixa, mas na respectiva instituição de segurança social - artigo 60º do Regulamento aprovado pela Portaria nº 441/95.
E, como se viu, o seu pessoal dirigente está sujeito ao regime da segurança social dos trabalhadores independentes.
Quando, portanto, alguém seja provido directamente em algum desses cargos sem possuir qualquer outro lugar de base ou de origem, ficará abrangido por este regime e não pelo da Caixa.
Mas estes cargos dirigentes do INE ainda poderão ser exercidos, em comissão, por funcionários ou agentes do Estado ou de outras entidades públicas.
É a situação prevista no já transcrito artigo 31º do Decreto-Lei nº 280/89, preceito de natureza especial, face ao regime geral do pessoal do INE, que é o do contrato individual de trabalho.
Segundo este artigo, os membros da direcção, em comissão serviço, «beneficiarão do sistema de protecção social, incluindo os benefícios de aposentação ou reforma e sobrevivência, inerentes ao respectivo quadro de origem:.
Existe aqui a preocupação de manter a estabilidade do regime de segurança social.
Quanto aos trabalhadores das empresas públicas, esta matéria encontra-se regulada no artigo 32º, nº 2 do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril:
«Também os trabalhadores das empresas públicas podem exercer funções no Estado, institutos públicos, autarquias locais ou em outras empresas públicas, em comissão de serviço, mantendo todos os direitos inerentes ao seu estatuto profissional na empresa de origem, considerando- se todo o período de comissão como serviço prestado na empresa de origem:.
Este pessoal continuará, mesmo se chamado para a direcção do INE, integrado no sistema de Segurança Social, pois essa já era a sua situação nas empresas públicas de que provém.
Quanto aos funcionários e agentes do Estado, que venham a exercer, em comissão, funções dirigentes, eles continuarão a beneficiar do mesmo sistema de protecção social, incluindo o direito à aposentação.
Este pessoal mantém-se submetido ao regime do Estatuto da Aposentação, e, em princípio, ao que dispõem os seus artigos 11º, nº 3 e 44º, nº 2, ou seja, descontam pela remuneração correspondente ao cargo pelo qual estiverem inscritos na Caixa, e a aposentação efectivar-se-á pelo cargo de origem.
Como ninguém se pode inscrever na Caixa como membro da direcção do INE, a solução encontrada parece intocável.
Uma solução idêntica foi defendida no Parecer nº 11/95, para os dirigentes da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, face a uma norma dos seus Estatutos, o artigo 29º, que estatui:
«1. Os funcionários e agentes do Estado, de institutos públicos e autarquias locais, bem como os trabalhadores de empresas públicas, podem ser chamados, nos termos previstos na lei, a desempenhar funções na Misericórdia de Lisboa ou seus departamentos, em regime de destacamento, requisição ou comissão de serviço, com a garantia do lugar de origem e dos direitos nele adquiridos, considerando-se esse período como serviço prestado nos respectivos quadros:.
Naquele Parecer, trabalharam-se com dois níveis de argumentação: primeiro, a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa é, nos termos do artigo 1º, nº 1, dos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei nº 322/91, de 26 de Agosto, uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, segundo, o exercício de Provedor, Vice- Provedor, Adjunto ou de quaisquer outros cargos dirigentes da Misericórdia de Lisboa não confere, só por si, direito a inscrição na Caixa.
No caso presente, é indubitável que o INE é um instituto público, falecendo, por isso, o primeiro nível de argumentação.
Mais: o regime estabelecido para o INE é semelhante ao de vários institutos públicos cujo regime geral de pessoal é também o do contrato individual de trabalho (INE, ICEP, IEFP, IAPMEI) (17).
Ora, à generalidade dos funcionários e agentes do Estado, institutos públicos e autarquias locais, por seu turno, aplicar-se-á o regime geral de "mobilidade" do funcionalismo, previsto no artigo 23º do Decreto-Lei nº 184/89, e regulado nos artigos 22º e 27º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro.
E é flagrante o paralelismo entre o regime do INE e o da Função Pública no respeitante ao enquadramento jurídico do provimento dos cargos dirigentes.
A divergência cinge-se ao âmbito remuneratório, não atingindo o tipo e o regime de provimento propriamente dito.
O mandato dos órgãos do INE tem a duração de três anos, podendo ser renovado por uma ou mais vezes, continuando, porém, os seus membros em exercício até à efectiva substituição ou declaração de cessação de funções - nº 1 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 280/89; o pessoal dirigente é provido em comissão de serviço por um período de três anos, que poderá ser renovada por iguais períodos - nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.
Por tudo isto, se poderia inferir que a regulamentação da situação dos funcionários e agentes nomeados, em comissão, para dirigentes do INE constitui um dos segmentos especiais de direito público característicos do regime híbrido desta instituição que, embora com um regime de direito privado para o seu pessoal, guardaria para os aspectos atinentes ao provimento e à aposentação o regime dos dirigentes da função pública.
Isto designadamente em termos de tal pessoal dirigente caber na previsão do nº 1 do artigo 11º do Estatuto da Aposentação e, consequentemente, no nº 1 do seu artigo 51º, que dispõe:
«A remuneração mensal relevante para o cálculo da pensão do subscritor que nos últimos três anos tenha exercido cargos dirigentes em regime de comissão de serviço determina-se pela média das remunerações correspondentes a cada um dos cargos exercidos e na proporção do tempo de serviço neles prestado:.
6 - Será que se pretende para os funcionários e agentes do Estado, nomeados em comissão para o INE, ou ao menos para o seu pessoal dirigente, um regime equiparado ao descrito para o pessoal dirigente da função pública?
Tudo passa pela interpretação daquelas disposições legais.
Interpretar uma lei não é mais do que fixar o seu sentido e o alcance com que ela deve valer, ou seja, determinar o seu sentido e alcance decisivos (18) ; o escopo final a que converge todo o processo interpretativo é o de pôr a claro o verdadeiro sentido e alcance da lei (19).
Interpretar, em matéria de leis, quer dizer não só descobrir o sentido que está por detrás da expressão, como também, dentro das várias significações que estão cobertas pela expressão, eleger a verdadeira e decisiva (20).
O artigo 9º do Código Civil afirma expressamente que a reconstituição do pensamento legislativo há-de fazer-se tendo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas de tempo em que é aplicada.
Resumindo, Pires de Lima e Antunes Varela dizem que o sentido decisivo da lei coincidirá com a vontade real do legislador, sempre que esta seja clara e inequivocamente demonstrada através do texto legal, do relatório do diploma ou dos próprios trabalhos preparatórios da lei (21).
A letra ou texto da lei é, naturalmente, o ponto de partida da interpretação, cabendo-lhe, desde logo, como assinala Baptista Machado (22), uma função negativa: eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos, qualquer correspondência ou ressonância nas palavras da lei: "pode ter de proceder-se a uma interpretação extensiva ou restritiva, ou até porventura a uma interpretação correctiva, se a forma verbal foi sumamente infeliz, a ponto de ter falhado completamente o alvo. Mas, ainda neste último caso, será necessário que do texto "falhado" se colha pelo menos indirectamente, uma alusão àquele sentido que o intérprete venha a acolher como resultado de interpretação. Afasta-se, assim, o exagero de um subjectivismo extremo, que propende a abstrair por completo do texto legal, quando através de quaisquer elemento exteriores ao texto, descobre ou julgue descobrir a vontade do legislador" (23).
Ou como diz Oliveira Ascensão, "a letra não é só o ponto de partida, é também um elemento irremovível de toda a interpretação. Quer dizer que o texto funciona também como limite de busca do espírito" (24).
Escreveu-se no citado Parecer nº 61/91:
"..................................................................................................
"Nesta tarefa de interligação e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm elementos lógicos, apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica.
"O elemento sistemático "compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim, como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o
"O elemento histórico compreende todas as matérias relacionadas com a história do preceito material da mesma ou de idêntica questão, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.
"O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar.
"Segundo a doutrina tradicional, o intérprete, socorrendo-se dos elementos interpretativos acabados de referir, acabará por chegar a um dos seguintes resultados ou modalidades de interpretação: interpretação declarativa, interpretação extensiva, interpretação restritiva, interpretação revogatória e interpretação enunciativa.
"Por outras palavras: "o intérprete não deve deixar-se arrastar pelo alcance aparente do texto, mas deve restringir este em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo", se chegar "à conclusão de que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que se pretendia dizer" (26), "o intérprete limita a norma aparente, por entender que o texto vai além do sentido" (27).
7 - Diga-se que a letra da lei não favorece qualquer das interpretações.
7. 1 - Mas, se alguma inferência fosse possível retirar de imediato, seria apenas no sentido que se pretendeu remeter a protecção social do pessoal em causa para o regime de que já beneficiavam quando para ali foram nomeados.
E isto afigura-se tanto válido para os dirigentes do INE como para o restante pessoal que ali preste serviço em regime de comissão de serviço ou de requisição.
Esta solução permite assegurar uma certa continuidade e estabilidade nos esquemas de protecção social dos trabalhadores em geral, do sector público ou do sector privado, que, durante algum tempo, servem noutro ramo que não aquele a que corresponde o seu lugar permanente, e para onde, em princípio, voltarão, finda a comissão ou requisição (28).
Nem alguma vez, repete-se, esta solução foi posta em crise.
O que se pretende, no contexto do elemento sistemático, é invocar o paralelismo com o estatuto do pessoal dirigente da função pública, e aplicar, ao menos em matéria de aposentação, o regime de que estes beneficiam, nomeadamente o previsto nos artigos 11, nº 1 e 51, nº 1 do Estatuto.
Dir-se-á, porém, que uma interpretação privilegiando esta via confronta-se, desde logo, com o disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 323/89, (diploma que revê o Estatuto do Pessoal Dirigente da Função Pública):
«1 - O presente decreto-lei estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local do Estado e regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos, que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos.
................................................................................................
5 - O regime previsto no presente diploma não se aplica aos institutos públicos cujo pessoal dirigente esteja subordinado ao Estatuto do Gestor Público e àqueles que estejam sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho ou a regimes de direito público privativo:.
O INE é um dos institutos públicos que se encontram abrangidos por esta excepção, pois não só os seus dirigentes estão sujeitos ao Estatuto do Gestor Público - nº 5 do artigo 6º, como o seu pessoal rege-se pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho - nº 1 do artigo 30º, ambos do Decreto-Lei nº 280/89.
Ora, não fará sentido que se apele para um aspecto particular do Estatuto do pessoal dirigente da função pública, o seu regime de aposentação, quando esse Estatuto é rejeitado globalmente para o pessoal dirigente do INE, salvo se fosse manifesta a intenção do legislador em ressalvar este aspecto.
O elemento sistemático conduzirá antes a defender para o funcionário ou agente do Estado, inscrito na Caixa, que seja nomeado dirigente do INE, o mesmo regime de aposentação apontado para os que na mesma situação forem dirigir a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.
O facto de esta ser uma «pessoa colectiva de utilidade pública administrativa: e o INE um instituto público, não se afigura decisivo; o fundamental é que uma e outro têm o seu pessoal coberto pelo regime da Segurança Social.
Nem o pessoal da Santa Casa nem o do INE podem ser inscritos na Caixa; e, por conseguinte, à míngua de uma manifestação em contrário do legislador (29), aplicar-se-à ao funcionário e agente do Estado que ali trabalhar em comissão, o que está previsto no artigo 11º, nº 3 do Estatuto da Aposentação.
7. 2 - Ainda se poderia pretender introduzir uma diferença de regime para os funcionários e agentes do Estado nomeados pessoal dirigente do INE e os nomeados para desempenhar outras funções, tendo em conta a diferente redacção existente entre o artigo 31º, «beneficiarão do sistema de protecção social, incluindo os benefícios de aposentação e sobrevivência, inerentes ao respectivo quadro de origem:, e o nº 1 do artigo 32º, «com garantia do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos:, ambos do Decreto-Lei nº 280/89.
Mas uma tal pretensão esbarra com o elemento racional ou teleológico, na razão de ser da lei, para além de desprezar o elemento sistemático.
O intérprete teria dificuldade em compreender aquela diferença de regime entre os funcionários nomeados em comissão, consoante exercessem funções dirigentes ou não, quando nenhuma justificação é avançada.
Mais, não deixaria de surpreender que num mesmo diploma se consagrasse diversos regimes de aposentação para funcionários que viessem a trabalhar em comissão no INE.
Afigura-se seguro que as diferenças de redacção detectadas não derivam da vontade de diversificar os regimes de protecção social, incluindo o da aposentação, que devem ser semelhantes para os funcionários do Estado que venham a exercer, em comissão, funções, dirigentes ou não, no INE.
O Decreto-Lei nº 280/89 não desenha para os inscritos obrigatoriamente na Caixa e que venham, em comissão, a exercer funções no INE, dirigentes ou não, um regime especial em matéria de aposentação; limita-se a remeter para o Estatuto próprio.
7. 3 - A ideia de resolver silogisticamente a questão, argumentando que o INE, porque é um instituto público, está abrangido pelo nº 1 do artigo 1º do Estatuto da Aposentação, e que, portanto, o regime a aplicar é o do nº 1 e não o do nº 3 do artigo 11º não resiste à reflexão feita anteriormente.
Esquece-se o contexto histórico em que o Estatuto foi elaborado, e a conceiptualização existente na altura relativamente aos institutos públicos, pessoa colectivas de direito público, submetidas a um rígido regime de direito público, mesmo para o seu pessoal.
Depois prova em excesso, porque acarretaria que o pessoal do INE, como instituto público previsto no nº 1 do artigo 1º do Estatuto, fosse inscrito obrigatoriamente na Caixa, contra o que especificamente se determina na lei estatutária do INE, o Decreto-Lei nº 280/89.
Na falta de uma indicação clara, o Estatuto da Aposentação não pode ser interpretado de um modo que leve a considerar o INE como uma das entidades excluídas no nº 1 do artigo 1º para o facto da inscrição obrigatória de trabalhadores na Caixa, mas já se apresentando como uma das entidades ali previstas quando se tratasse de definir o regime de aposentação dos subscritores da Caixa que venham a exercer funções em comissão.
Esta hipótese, que não deixaria de se compaginar mal com as implicações ligadas ao elemento sistemático, poderia evidentemente ser consagrada pelo legislador.
Mas não se descortina essa vontade legislativa (30), nem no texto do Estatuto de Aposentação, apesar de ser um texto reformulado repetidamente, nem sequer nas leis orgânicas de Institutos Públicos que seguem também o modelo eleito para o INE, e que se limitam a repetir idêntico clausulado (31).
Não se apresenta fácil descortinar as razões para a diferença de regime no Estatuto da Aposentação entre o exercício de funções em comissão, consoante elas são exercidas em entidades previstas ou não no nº 1 do seu artigo 1º, ou melhor, entre entidades que têm os seus trabalhadores inscritos ou não obrigatoriamente na Caixa.
Será também escusado especular sobre a diferença de regime entre o pessoal dirigente da função pública e os inscritos na Caixa que, em regime de comissão, dirijam, com o Estatuto de gestor público, Institutos públicos.
São domínios reservados a opção do legislador, e naturalmente estranhos à competência deste Conselho Consultivo.
8 - Note-se que se se vier a pagar quotas com base numa remuneração que acaba por não interessar para o cálculo da pensão de aposentação, as quantias em excesso «serão restituídas pela Caixa, acrescendo-lhes juros à taxa de 4 por cento ao ano, desde a data do requerimento do interessado ou daquela em que a Caixa teve conhecimento da irregularidade da cobrança: - nº 1 do artigo 21º do Estatuto da Aposentação.
9 - Pelo exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1º - O Instituto Nacional de Estatística (INE) é, nos termos, do artigo 1º, nº 1 do Decreto-Lei nº 280/89, de 23 de Agosto, um Instituto público:
2º - Apesar de o INE ser um Instituto público, o seu pessoal dirigente goza do Estatuto de gestor público e não está inscrito na Caixa Geral de Aposentações, mas antes no regime da segurança social dos trabalhadores independentes;
3º - O restante pessoal do INE rege-se pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho, e beneficia do regime geral da Segurança Social;
4º - Os funcionários e agentes do Estado, de institutos públicos e de autarquias locais providos, em regime de comissão de serviço, em cargos dirigentes do INE continuam abrangidos pelo Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Agosto;
5º - Para o cálculo da pensão de aposentação e correspondentes quotizações referentes aos funcionários e agentes mencionados na conclusão anterior relevam as remunerações respeitantes aos cargos de origem.
VOTOS
(António Gomes Lourenço Martins) -Vencido quanto à conclusão 5ª, em conformidade com idêntico voto no Parecer nº 11/95, de 29.03.96, referido no texto.
Perante um quadro legal cuja racionalidade não se consegue perscrutar - cfr. parte final do ponto 7. - parece mais adequado o entendimento que confere razoabilidade à situação em causa: um subscritor da CGA que passa a exercer funções dirigentes no INE conserva o seu estatuto da aposentação como se continuasse na Administração Pública, na globalidade das suas regras.
Diz-se, em contrário, que ao calcular-se a pensão sobre o vencimento último - artigo 51º, nº 1 do EA - se viola o disposto no artigo 11º, nº 3, do mesmo EA. Todavia, se se pretender que a pensão de aposentação seja contada de modo a fazer relevar apenas as remunerações correspondentes do lugar de origem, então viola-se, a nosso ver, o disposto no artigo 32º, nº 1, do Decreto–Lei nº 280/89, que permite chamar funcionários da AP para o desempenho de funções no INE, em comissão de serviço ou requisição, “com garantia do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos”.
Ora, esta norma, apresentar-se-á com características de prevalência sobre a regra daquele artigo 11º.
Se este tipo de mobilidade visa colocar em cargos dirigentes ou de especial relevância técnica os que se apresentem como mais capazes, encontra explicação plausível o facto de não os prejudicar na sua futura aposentação.
A conclusão iria no sentido oposto se estivesse subjacente o propósito de evitar qualquer tipo de expediente propulsionador de situações de favor.
Inclinamo-nos para a primeira hipótese e daí a manutenção do ponto de vista expresso no Parecer nº 11/95.
(Luís Novais Lingnau da Silveira) - Votei vencido quanto à conclusão 5ª, por não ter encontrado razões para alterar a posição que assumi no voto de vencido que formulara, enquanto relator, a respeito do parecer nº 11/95.
Com efeito, também os Estatutos do INE, apesar de mandarem aplicar ao seu pessoal, como regime geral, o do contrato individual de trabalho, o fazem sem carácter absoluto ou de exclusividade, admitindo a esse propósito, expressamente, aspectos ou segmentos de natureza juspublicística.
Este procedimento apresenta-se, de resto, particularmente justificado pelo facto de o INE ter a índole de instituto público.
Um desses segmentos juspublicísticos é constituído pelo artigo 32º, nº 1, dos Estatutos, que, sob a epígrafe “mobilidade”, dispõe que os funcionários da Administração Pública central, institutos públicos e autarquias locais podem “ser chamados” a desempenhar funções no INE em regime de comissão de serviço, “com garantia do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos”. De entre estes direitos avulta, pois, o de, quando objecto do instrumento de modalidade que é a comissão, o funcionário se “mover” no âmbito do funcionalismo.
Aliás, estando em causa um elemento da direcção do INE, o respectivo Estatuto contém até para o correspondente regime de segurança social uma norma específica - a do artigo 31º. Segundo este preceito, e tratando-se de elementos nomeados em “comissão de serviço”, os mesmos beneficiarão” do sistema de protecção social, incluindo os benefícios de aposentação ou reforma e sobrevivência, inerentes ao respectivo quadro de origem”.
A referência a “sistema de protecção social” e a especificação “(benefícios) inerentes ao respectivo quadro de origem” sugerem, com suficiente acutilância, que se quis aplicar a estes elementos, global e integralmente, o regime de segurança social do sector, e não apenas uma sua parcela ou faceta, vincando que por isso manteriam os benefícios que tal regime consigo mesmo arrastaria, porque a ele inerentes.
Anote-se, enfim, que não se afigura convincente o argumento que a CGA esgrime para rebater esta posição, ao alegar que o que relevaria para se decidir entre a aplicação do nº 1 ou do nº 3 do artigo 11º do Estatuto da Aposentação, seria apurar se estaria ou não em causa situação que, em si mesma, implicasse a inscrição obrigatória na Caixa. Este raciocínio parece denunciar um vício de base: é que a inscrição na Caixa é determinada, segundo o artigo 1º do Estatuto da Aposentação, em função da natureza pública da entidade em questão, qualquer que seja o vínculo ao abrigo do qual o trabalho lhe seja prestado.
Por outras palavras: o carácter da entidade empregadora (aqui o INE, instituto público) é que decide, como regra, da inscrição na Caixa, e não já o tipo de cargo exercido ou o modo como nele se é provido.
_______________________________
1) No Parecer nº 11/95, publicado no Diário da República, II Série, de 4 de Janeiro de 1997, o Conselho Consultivo dividiu-se entre aquelas duas possibilidades, concluindo, por maioria, que as remunerações relevantes para o cálculo de aposentação eram as respeitantes aos cargos de origem.
Num dos votos de vencido (o do Relator), assinalava-se a identidade de regimes existente entre a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa e alguns institutos públicos, como o INE: «Ora o regime estabelecido no aludido artigo 29º é paralelo - praticamente idêntico, aliás, aos que, sob a mesma epígrafe de "mobilidade", se encontram consagrados na legislação aplicável a vários institutos públicos cujo regime legal do pessoal é também o do contrato individual de trabalho (INE; ICEP; IEFP; IAPMEI):.
No desenvolvimento deste Parecer, testar-se-á a tese defendida no Parecer nº 11/95, à luz dos argumentos avançados pelo beneficiário em causa, que juntou três pareceres, um do dr. Robin de Andrade, outro do dr. Rui de Almeida Matos (Chefe do serviço de gestão de pesoal do INE), e um terceiro cujo autor não se encontra suficientemente identificado.
2) Alterado pelo Decreto-Lei nº 118/94, de 5 de Maio.
3) Acompanha-se o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 430/93, publicado no Diário da República, I Série, de 22 de Outubro de 1993.
4) Segundo o artigo 33º, nº 2 do Decreto-Lei nº280/89, «a integração do novo quadro implica a opção pelo regime previsto no artigo 30º e a consequente cessação do vínculo à função pública, sem prejuízo de ser contada a totalidade do tempo de serviço até então prestado, designadamente pela aplicação do regime de pensão unificada, a que se refere o Decreto-Lei nº 143/88, de 22 de Abril:.
5) O Regulamento de pessoal do INE, aprovado pela Portaria nº 441/95, de 12 de Maio, estatui no seu artigo 60º:
«1 - Nos termos do artigo 33º do Decreto-Lei nº 280/89, de 23 de Agosto, os trabalhadores do INE estão inscritos na respectiva instituição de segurança social, sem prejuízo de ser contado a totalidade do serviço prestado até à data de admissão, designadamente pela aplicação do regime de pensão unificada a que se refere o Decreto-Lei nº 159/92, de 31 de Julho, e a Portaria nº 2/93, de 2 de Janeiro.
«2 - ......................................................................:.
6) Cfr. o nº 1 do artigo 53º do Decreto-Lei nº 328/93, de 25 de Setembro (com as alterações constantes do Decreto-Lei nº 240/96, de 14 de Dezembro).
7) Aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Agosto, e modificado por diversas vezes, nomeadamente, pelos Decretos-Leis nºs 191-A/79, de 25 de Junho, e 214/83, de 25 de Maio, bem como por algumas leis orçamentais.
8) Na redacção inicial, do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, o nº 1 do artigo 1º referia-se a "servidores" em vez de "funcionários e agentes". E a alínea a) do nº 2 excluía da inscrição obrigatória, "os que exerçam as suas funções em regime de simples prestação de serviços, não se encontrando sujeitos, de modo continuado à direcção e disciplina da respectiva entidade pública, ou obrigando-se apenas a prestar-lhe certo resultado do seu trabalho".
9) "Estatuto da Aposentação, Anotado e comentado", Coimbra, 1973, pág. 15.
10) Note-se que actualmente está consagrada uma determinada categoria de trabalhadores subordinados que, apesar disso, não adquire aquela qualidade, matéria sem interesse na economia do Parecer. Cfr. o Parecer nº 36/96, de 26 de Setembro de 1996.
11) Parecer nº 19/84, de 5 de Abril de 1984.
12) Passa-se a acompanhar o Parecer nº 11/95.
Sobre os conceitos de administração indirecta e administração autónoma, veja-se Freitas do Amaral,
Curso, Vol. I, 2ª edição, págs. 331 e segs..
13) Ob. cit., pág. 363.
14) Redacção com as alterações introduzidas pela Lei nº 30-C/92, de 28 de Dezembro.
15) O princípio transcrito veio, pelo Decreto-Lei nº 286/93, de 20 de Agosto, a ser substituído pelo sistema de cálculo aplicável às pensões dos beneficiários da Segurança Social, mas apenas para os subscritores inscritos na Caixa a partir da entrada em vigor deste diploma.
16) Redacção do Decreto-Lei nº 191-A/79.
«x) Quanto ao destacamento a questão não se põe, pois auferindo o funcionário, nesta situação, a remuneração devida pelo lugar de origem, é sobre esta que, naturalmente, será computada eventual pensão de aposentação:.
17) Tenta-se seguir a linha de raciocínio do voto de vencido do Relator no Parecer nº 11/95.
18) A matéria da "interpretação" tem ocupado com frequência a actividade do Conselho Consultivo.
No desenvolvimento deste número, acompanham-se, de perto, por vezes, ipsis verbis, os Pareceres nºs. 12/81, publicado no BMJ nº 307, págs. 52 e segs. e Diário da República, II Série, Setembro de 1981, 92/81, publicado no Diário da República, II Série, de 27 de Abril de 1982, e no BMJ nº 315, págs. 33 e segs., 103/87, publicado no Diário da República, II Série, de 6 de Junho de 1989, e os Pareceres nº 61/91, de 14 de Maio de 1992, 30/92, de 25 de Junho de 1992, e 66/95, de 20 de Março de 1996.
19) MANUEL DE ANDRADE, "Ensaio sobre a teoria da interpretação das leis", págs. 21 e 26.
20) PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, "Noções Fundamentais do Direito Civil", vol. 2º, 5ª edição, pág. 130.
21) "Código Civil Anotado", vol. I, pág. 16.
22) "Introdução ao direito e ao discurso legitimador", 2ª reimpressão, Coimbra, 1987, págs. 182.
23) Ob. cit., pág. 189.
24) Ob. cit. pág. 350.
25) BAPTISTA MACHADO, ibidem, (Introdução ao direito e ao discurso legitimador), 4ª reimpressão, Coimbra, 1990, pág. 183.
26) BAPTISTA MACHADO, ibidem, pág. 186.
27) JOÃO DE CASTRO MENDES, "Introdução do Estudo do Direito", Lisboa, 1984, pág. 254.
28) Cfr. o referido Parecer, 36/96, onde se estudou o sistema de segurança social de quem preste serviço nos gabinetes ministeriais.
29) Ver, por exemplo, a intervenção legislativa para a Fundação das Descobertas.
No preâmbulo do Decreto-Lei nº 130/96, de 13 de Agosto, escreve-se:
"Para o exercício de funções na Fundação, podem ser requisitados funcionários públicos ou do sector empresarial do Estado, nos termos da legislação aplicável. Torna-se, porém, necessário esclarecer dúvidas quanto à situação destes funcionários no que diz respeito a descontos para a Caixa Geral de Aposentações e para a ADSE, quer os mesmos se encontrem no desempenho dos mandatos correspondentes aos órgãos da Fundação, quer prestem funções nos serviços desta".
E, por conseguinte, estatuiu-se para o nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 361/91, de 3 de Outubro (que aprovou os estatutos da Fundação):
"Os subscritores da Caixa Geral de Aposentações que, com prejuízo do exercício do seu cargo de origem, passem a exercer, a título temporário, funções na Fundação das Descobertas, quer no desempenho dos mandatos correspondentes aos seus órgãos, quer nos serviços da mesma, podem optar, para efeito de descontos para a Caixa Geral de Aposentações e para a ADSE, pela remuneração correspondente ao cargo exercido na Fundação."
30) Recorde-se o Decreto-Lei nº 130/96.
31) Ver, entre vários, os estatutos do ICEP - Instituto do Comércio Externo de Portugal, Decreto-Lei nº 388/86, de 18 de Novembro, artigos 8º, nº 5, 30º. 31º e 32º, e do IAPMEI - Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento, Decreto-Lei nº 387/88, de 25 de Outubro, artigos 11º, 33º, nº 2, e 34º.
Legislação
DL 280/89 DE 1989/08/23 ART6 N5 ART18 N1 ART30 ART31 ART32 ART33 N2.
DL 118/94 DE 1994/05/05. DL 260/76 DE 1976/04/08.
P441/95 DE 1995/05/12 ART60. DL 322/91 DE 1991/08/26 ART1 N1.
L 1911 DE 1935/05/25. DL 184/89 DE 1989/06/02 ART23.
DL 427/73 DE 1973/08/25 ART32 N1.
D REG 71-C/79 DE 1979/12/29. DL 427/89 DE 1989/12/07 ART22 ART27.
L 6/89 DE 1989/04/15 ART14 N1. DL 323/89 DE 1989/09/26 ART1 ART5 N1.
DL 328/93 DE 1993/09/25 ART53 N1. DL 130/96 DE 1996/08/13.
DL 240/96 DE 1996/12/14. DL 361/91 DE 1991/10/03 ART4 N2.
EA 72 ART1 N1 ART11 ART44 ART51 N1 ART53 N1.
DL 191-A/79 DE 1979/06/25 ART1.
DL 214/83 DE 1983/05/25.
L 30-C/92 DE 1992/12/28. * CONT REF/COMP
DL 286/93 DE 1993/08/20.
DL 118/94 DE 1994/05/05. DL 260/76 DE 1976/04/08.
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EA 72 ART1 N1 ART11 ART44 ART51 N1 ART53 N1.
DL 191-A/79 DE 1979/06/25 ART1.
DL 214/83 DE 1983/05/25.
L 30-C/92 DE 1992/12/28. * CONT REF/COMP
DL 286/93 DE 1993/08/20.
Jurisprudência
AC TC N 430/93 IN DR I SÉRIE DE 1993/10/22.
Referências Complementares
DIR ADM * FUNÇÃO PUBL * PENSÕES / DIR SEC SOC.*****
* CONT REFLEG
DL 388/86 DE 1986/11/18 ART8 N5 ART30 ART31 ART32.
DL 387/88 DE 1988/10/25 ART11 ART33 N2 ART34.
CCIV66 ART9.
* CONT REFLEG
DL 388/86 DE 1986/11/18 ART8 N5 ART30 ART31 ART32.
DL 387/88 DE 1988/10/25 ART11 ART33 N2 ART34.
CCIV66 ART9.