30/1996, de 20.10.1996

30/1996, de 20.10.1996

20-10-1996

Informação-Parecer

Governo

Ministério da Justiça

GARCIA MARQUES

CONSELHO DA EUROPA
CONVENÇÃO INTERNACIONAL
AMBIENTE
DIREITO AO AMBIENTE
SUBSTÂNCIA PERIGOSA
ACTIVIDADE PERIGOSA
DANO
RESPONSABILIDADE CIVIL
RESPONSABILIDADE OBJECTIVA

1- A Convenção relativa à responsabilidade civil por danos resultantes de actividades perigosas para o ambiente do Conselho da Europa, aberta à assinatura em Junho de 1993, não suscita juízos de desconformidade com a ordem jurídica portuguesa nos planos constitucional e infraconstitucional;
2- A emissão da declaração prevista no artigo 34 ou das reservas enunciadas no artigo 35 releva de opções de política legislativa, devendo ser tomadas em conta, a esse propósito, as considerações produzidas no ponto 2.16.5, com as remissões aí indicadas para outros pontos do presente parecer.

PROCURADORIA-GERAL DA REPúBLICA 10 Senhor Ministro da Justiça,
Excelência:
1.
Dignou-se Vossa Excelência determinar o envio à Procuradoria--Geral da República do ofício nº 569, de 12 de Março findo, do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e do expediente que o acompanhava, solicitando a emissão de parecer técnico sobre o texto da Convenção relativa à responsabilidade civil por danos resultantes de actividades perigosas para o ambiente.
Trata-se de uma Convenção do Conselho da Europa, aberta à assinatura em Junho de 1993, tendo sido assinada, até Março passado, por oito países - Chipre,
Finlândia, Grécia, Islândia, Itália, Liechtenstein,
Luxemburgo e Países Baixos -, não tendo sido ainda, até
àquela data, ratificada por qualquer país.
O parecer ora solicitado tem em vista permitir dar início ao respectivo processo de assinatura e ratificação por Portugal, como expressamente refere o citado ofício nº 569, do MNE, o qual precisa, adicionalmente, carecer-se, para o efeito, de um
"parecer técnico e avaliação política daquele instrumento jurídico".
Cumpre, pois, emitir o parecer solicitado por
Vossa Excelência, não se cuidando, pois, dos vectores e implicações políticas, alheios à vocação deste Conselho Cosultivo, mas apenas da conformidade jurídica do tratado com o nosso ordenamento constitucional e infraconstitucional.
2.
A extensão do texto da Convenção não só dispensa como até desaconselha a transcrição do seu articulado
(1). Justificar-se-á, assim, descrever a sua sistematização, procedendo-se à reprodução dos trechos mais significativos do articulado, com vista à recolha e enunciação dos princípios fundamentais que acolheu. Isso dar-nos-á fundamento suficiente para, em seguida, se cuidar da apreciação da sua conformidade com o ordenamento jurídico em vigor.
2.1. A respectiva motivação consta de um preâmbulo que, a título de elucidação, se reproduz:
"Os Estados membros do Conselho da Europa, os outros Estados e a Comunidade Económica Europeia signatários da presente Convenção;
Considerando que o fim do Conselho da Europa consiste em realizar uma união mais estreita entre os seus membros;
Considerando que um dos objectivos do Conselho da
Europa consiste em contribuir para a qualidade da vida das pessoas, especialmente mediante a promoção de um ambiente natural, são a agradável;
Considerando a vontade do Conselho da Europa de cooperar com outros Estados no domínio da conservação da natureza e da protecção do ambiente;
Tendo consciência que o homem, o ambiente e os seus bens estão expostos a perigos específicos resultantes de outras actividades;
Considerando que emissões produzidas num (certo) país podem causar danos num outro país e que, por consequência, o problema de uma adequada reparação desse género de danos reveste também natureza internacional;
Considerando a oportunidade de estabelecer neste domínio um regime de responsabilidade objectiva tendo em conta o princípio "poluidor-pagador";
Conscientes dos trabalhos já prosseguidos a nível internacional, em particular para prevenir e tratar os danos causados pelas substâncias nucleares e o transporte de mercadorias perigosas;
Tendo tomado em atenção o princípio 13 da Declaração do Rio de 1992 sobre o ambiente e o desenvolvimento, nos termos do qual "os Estados devem elaborar legislação nacional relativa à responsabilidade pelos danos causados pela poluição e outros danos ao ambiente e pela indemnização das vítimas; devem igualmente cooperar com diligência e de maneira mais resoluta tendo em vista a elaboração de novas medidas de direito internacional relativas à responsabilidade e à indemnização no que diz respeito aos efeitos nocivos de danos causados ao ambiente por actividades relevando da sua competência ou do seu poder em regiões situadas para lá dos limites da sua jurisdição";
Reconhecendo a necessidade de adoptar disposições suplementares para tratar as actividades perigosas representando ameaças graves e iminentes de danos, e de facilitar a produção da prova para as pessoas que requeiram a reparação de tais danos;
Acordaram no seguinte:
(...)".
2.2. O articulado distribui-se por trinta e sete artigos, organizados nos oito capítulos seguintes:
- Capítulo I - "Disposições gerais" - artigos 1º a
4º;
- Capítulo II - "Responsabilidade" - artigos 5º a
12º;
- Capítulo III - "Acesso à informação" - artigos
13º a 16º;
- Capítulo IV - "Acções de indemnização e outros pedidos" - artigos 17º a 24º;
- Capítulo V - "Relação entre a presente Convenção e outras disposições" - artigo 25º;
- Capítulo VI - "Comité permanente" - artigos
26º a 28º;
- Capítulo VII - "Alterações à Convenção" - artigos 29º a 31º;
- Capítulo VIII - "Disposições finais" - artigos 32º a 37º
Adicionalmente, em complemento do articulado, figurem dois Anexos: o primeiro, sobre "substâncias perigosas"; o segundo relativo a "instalações ou locais de incineração, tratamento, manipulação em reciclagem de resíduos".
2.3. Sob a epígrafe "Objecto e finalidade" ("objet et but"), o artigo 1º prescreve que a Convenção visa assegurar uma reparação adequada dos danos resultantes das actividades perigosas para o ambiente e prevê igualmente meios de prevenção e de reconstituição da situação anterior (à ocorrência dos danos).
Como melhor se verá, trata-se da fixação de objectivos que encontram uma confessada precipitação na
Lei de Bases do Ambiente (Lei nº 11/87, de 7 de Abril) - cfr. verbi gratia, o artigo 3º, alíneas a), g) e h), do citado diploma.
Por sua vez, o artigo 2º (da Convenção) faz o enunciado das definições de diversos conceitos e expressões, como é o caso das seguintes: "actividade perigosa", substância perigosa", "organismo geneticamente modificado", "micro-organismo", "operador"
(2), "pessoa" (3), "dano", "medidas de restituição à situação pré-existente ("mesures de remise en état"),
"medidas de salvaguarda", "ambiente" (4), e "incidente"
(5).
Os artigos 3º e 4º respeitam, respectivamente, ao campo geográfico de aplicação da Convenção e às excepções ao respectivo âmbito de aplicação.
A Convenção não se aplica, assim, aos danos provenientes de uma operação de transporte (nº1 do artigo 4º), aos provocados por uma substância nuclear, nos termos indicados no nº 2, nem na medida em que for incompatível com os princípios jurídicos relativos aos acidentes de trabalho ou ao regime de segurança social
(nº 3).
2.4. No âmbito do Capítulo II ("Responsabilidade"), o nº 1 do artigo 5º (epigrafado de "Disposições transitórias") prescreve que as disposições do referido capítulo se aplicam aos incidentes(6) ocorridos depois da entrada em vigor da Convenção relativamente a uma Parte. Quando o acontecimento consistir num facto continuado ou numa sucessão de factos tendo a mesma origem e uma parte de tais factos se verificar depois da entrada em vigor da Convenção, o presente capítulo só se aplica aos danos (7) causados pelos factos ou pela parte do facto continuado verificados depois de tal entrada em vigor.
O nº 2 refere-se à aplicação das disposições do capítulo em apreço aos danos causados por resíduos colocados num local ("site") de armazenamento permanente de resíduos, enunciando ainda as situações susceptíveis de isentarem de responsabilidade a Parte em cujo território se encontrar o referido local.
Os artigos 6º e 7º constituem dispositivos de nuclear importância no contexto dos objectivos visados pelo instrumento em análise. Referem-se, respectivamente, à "responsabilidade a respeito das substâncias, organismos e certas instalções ou locais ("sites") de resíduos" (artigo 6º) e à "responsabilidade a respeito dos locais ("sites") de armazenamento permanente de resíduos" (artigo 7º) e definem, no essencial, a verificação, neste domínio, de uma responsabilidade de natureza virtualmente objectiva.
Dispõem os nºs 1 dos referidos artigos o seguinte:
Artigo 6º:
"O operador (explorador) de uma actividade perigosa mencionada no artigo 2º, nº 1, alíneas a) a c),
é responsável pelos danos causados por essa actividade, resultantes de incidentes (acontecimentos) ocorridos no momento ou durante o período em que exercia o controlo da mesma".
Artigo 7º:
"É responsável pelos danos causados pelos resíduos colocados num local ("site") de armazenamento permanente de resíduos o operador (explorador) do local no momento em que surgirem os danos. Se os danos causados pelos resíduos depostos antes do encerramento do local só aparecerem depois de tal encerramento, é responsável o
último operador (explorador)".
Os artigos em causa, nos seus demais números, estabelecem ainda os princípios aplicáveis no caso de a responsabilidade derivar de factos continuados ou de sucessão de factos, casos em que, em regra, se verifica a responsabilidade solidária dos operadores que sucessivamente tiverem exercido o controlo sobre a actividade perigosa (8).
Em tais casos, no entanto, se um operador provar que o facto ocorrido no momento em que ele exercia o controlo da actividade perigosa apenas foi causa de uma parte do dano, ele apenas será responsável por essa parte do prejuízo (nºs 2 e 3 do artigo 6º).
Por outro lado, se o dano resultante da actividade perigosa apareceu depois da cessação definitiva da mesma, o último explorador da actividade será responsável pelo dano, salvo se ele próprio ou a vítima fizerem prova de que todo ou parte do dano foi causado por incidente ocorrido antes de ele se ter tornado operador (cfr., verbi gratia, o nº 4 do artigo 6º).
Enfim, preceitua-se nos citados artigos que nenhuma disposição da Convenção poderá prejudicar o exercício do direito de acção do operador contra qualquer terceiro (nº 5 do artigo 6º e nº 4 do artigo
7º).
2.4.1. Ter-se-á presente, ao nível do nosso ordenamento jurídico, que o artigo 41º da LBA (Lei nº
11/87, de 7 de Abril) veio introduzir, no quadro da responsabilidade civil no domínio do ambiente, a responsabilidade objectiva, inovação da maior relevância, em face do princípio geral do nº 2 do artigo
483º do Código Civil, segundo o qual "só existe obrigação de indemnizar independentemente de culpa, nos casos especificados na lei" (9)
Estabelece, o artigo 41º da Lei de Bases do Ambiente:
"1- Existe obrigação de indemnizar, independentemente de culpa, sempre que o agente tenha causado danos significativos no ambiente, em virtude de uma acção especialmente perigosa, muito embora com respeito do normativo aplicável.
"2- O quantitativo da indemnização a fixar por danos causados no ambiente será estabelecido em legislação complementar".
Ou seja, até à data da entrada em vigor da LBA, inexistindo norma (excepcional) que admitisse a indemnização sem culpa do agente, forçoso era concluir, de acordo com os princípios gerais, que apenas nos casos em que se provasse dolo ou mera culpa, existiria a obrigação de indemnizar os correspondentes danos. Nas demais situações estes não seriam ressarcidos.
Como escreve um anotador da legislação do "Direito do Ambiente", (10) tal regime era, por assim dizer, algo penalizante para os valores ambientais e manifestamente benéfico para as agressões praticadas sem culpa do agente. A manterem-se os pressupostos tradicionais da responsabilidade civil boa parte dos danos causados ao ambiente ficariam por ressarcir, já que, na maioria dos casos, eles não têm na sua origem qualquer conduta culposa e, mesmo quando esta exista, será sempre difícil o apuramento de factos que inequivocamente a demonstrem, tanto mais que apenas ao lesado cumpre fazer a culpa do autor da lesão (artigo 487º do Código Civil).
2.4.2. Consagrando a "responsabilidade objectiva", o artigo 41º da LBA veio ampliar os pressupostos da responsabilidade civil no domínio do ambiente, já que prescreveu a obrigação de indemnizar independentemente de culpa do agente. Segundo João Pereira Reis, "aqui residiu a grande inovação da Lei de Bases. Com efeito, nas situações em que o autor da lesão tivesse actuado com culpa já era inquestionável, face às regras gerais do Código Civil, que sobre ele impendia o dever de ressarcir os danos causados ao ambiente" (11).
Todavia, no regime do citado artigo da LBA, a obrigação de indemnizar, embora num quadro de responsabilidade objectiva, fica ainda dependente da verificação de dois requisitos. Em primeiro lugar, será necessário que o agente cause danos significativos. Em segundo lugar, que os danos decorram de uma acção especialmente perigosa (12).
2.5. Num breve cotejo entre os dispositivos dos artigos 6º e 7º do texto da Convenção com o artigo 41º do LBA, reconhecer-se-á que, contrariamente ao que aconteceu com o normativo da lei nacional, no texto convencional não se faz referência expressa à ocorrência de "danos significativos", nem, por outro lado, a actividade de que provêm é qualificada como uma "acção especialmente perigosa". Todavia, se se tiverem presentes as definições constantes do artigo 2º do texto convencional, de "actividade perigosa" (cfr. nº 1), e de
"dano" (cfr. nº 7), facilmente se conclui que não só tais "actividades" podem ser qualificadas como "especialmente perigosas", mas também que os "danos" previstos na Convenção são, por certo, danos "significativos".
Em qualquer caso, e ainda que a caracterização da responsabilidade objectiva não fosse feita em termos rigorosamente idênticos nos dois textos em apreço, sempre se deveria entender que uma Convenção, devidamente aprovada e ratificada por Portugual, seria instrumento normativo adequado para o reconhecimento de efeitos jurídicos da situação (excepcional) de responsabilidade objectiva, em conformidade com o disposto pelo nº 2 do artigo 483º do Código Civil.
2.6. Os artigos 8º, 9º e 10º da Convenção, sobre causas de exclusão da responsabilidade ("exonération"), culpa da vítima e nexo de causalidade confirmam a natureza objectiva da responsabilidade prevista nos artigos 6º e 7º (13).
2.6.1. Estabelece, com efeito, o artigo 8º que o operador (explorador) não é responsável pelo dano, se fizer prova de que o mesmo resultou: a) de um acto de guerra, de hostilidades, de uma guerra civil, de uma insurreição ou de um fenómeno natural de carácter excepcional, inevitável e irresistível; b) de um acto cometido por um terceiro com a intenção de causar um dano, apesar (a despeito) das medidas de segurança apropriadas ao tipo de actividade perigosa em causa; c) inevitavelmente, do cumprimento de uma ordem ou de uma medida imperativa específica emanada de uma autoridade pública; d) de uma poluição de nível aceitável tendo presentes as circunstâncias locais pertinentes; ou e) de uma actividade perigosa realizada licitamente no interesse da vítima, na medida em que era razoável expô-la aos riscos de tal actividade perigosa (14).
Ou seja, as causas de exclusão de responsabilidade constantes das alíneas a), b) e c) configuram a ocorrência de factos estranhos ao operador, ou porque lhe são exteriores, (factos de força maior ou de terceiros), ou porque representam o cumprimento de ordem legítima da autoridade pública. A tais circunstâncias acresce a relativa à prática do acto no interesse da vítima (alínea e)). Apenas na alínea d) se poderá configurar, como causa de exclusão da responsabilidade, a prática de actos do próprio operador, recondutíveis, então, eventualmente, a uma actividade não especialmente perigosa (15), já que causadora de uma poluição de nível aceitável em face das circunstâncias. De qualquer modo,
é omitida qualquer referência à ausência de culpa por parte do operador, como causa de exclusão da sua responsabilidade.
2.6.2. O artigo 9º dispõe, por sua vez, o seguinte:
"Se a vítima ou uma pessoa por quem a vítima for responsável de acordo com o respectivo direito interno tiver culposamente contribuído para o dano, a indemnização pode ser reduzida ou suprimida, tendo em atenção todas as circunstâncias".
Haverá, na hipótese figurada neste normativo de redução da indemnização, uma con-causalidade do dano, o qual será devido não só à actividade perigosa realizada sob o controlo do operador mas também a culpa da própria vítima ou de outrém por quem a vítima é juridicamente responsável.
Nesse caso, o quantitativo da indemnização a fixar pelos danos causados deverá ser manifestamente reduzido, sendo determinado em função das circunstâncias, entre as quais se contarão a maior ou menor dimensão da culpa da vítima e o maior ou menor perigo da actividade realizada pelo operador.
O artigo 10º estabelece, por sua vez, na sequência lógica do preceituado pelo dispositivo anterior que, quando apreciar a prova do nexo de causalidade entre o incidente (16) e o dano ou, no quadro de uma actividade perigosa definida no artigo 2º, nº 1, alínea d) (17), entre essa actividade e o dano, o Tribunal terá devidamente em atenção o risco acrescido susceptível de provocar o dano inerente à actividade perigosa.
Ou seja, prescreve-se a necessidade de ponderar devidamente a natureza especialmente perigosa da actividade ou dos factos susceptíveis de gerarem o dano.
2.7. O artigo 11º, sob a epígrafe "pluralidade de instalações ou de locais ("sites"), estabelece o princípio da responsabilidade solidária dos exploradores das instalações ou dos locais onde foram produzidos os incidentes causadores do dano. Responsabilidade solidária pela totalidade do prejuízo.
Todavia, acrescenta-se, se um operador (explorador) provar que apenas uma parte do dano foi causada por um incidente ocorrido na instalação ou no local onde ele exerceu a actividade perigosa, será o mesmo apenas responsável por essa parte do dano (18).
Enfim, do artigo 12º, epigrafado "Régime de sécurité financière obligatoire", resulta para as Partes a obrigação de velar por que, em certos casos, tendo em conta os riscos da actividade, os respectivos operadores participem num regime de seguro financeiro, ou que mantenham uma outra garantia financeira, até um certo limite, de acordo com o determinado pelos respectivos direitos internos, de forma a cobrir a responsabilidade visada pela Convenção (19).
2.8. No Capítulo III definem-se os princípios relativos ao acesso (por qualquer pessoa) às informações relativas ao ambiente em poder das autoridades públicas
(artigo 14º) (20), às informações detidas por organismos com responsabilidades públicas em matéria de ambiente
(artigo 15º) e a informações específicas detidas pelos operadores (exploradores) (artigo 16º).
Revestem-se de particular interesse as disposições do artigo 14º e alguns preceitos do artigo 16º (21).
O nº 1 do artigo 14º prescreve, como princípio- regra, o de que qualquer pessoa (cfr., quanto ao conceito de "pessoa", o disposto no nº 6 do artigo 2º, bem como o que se disse supra, na nota (3)) terá o direito de acesso, mediante requerimento, sem que tenha de fazer a prova de interesse (próprio), às informações relativas ao ambiente em poder das autoridades públicas, cabendo às Partes definir as modalidades segundo as quais a informação será tornada acessível.
Todavia, no nº 2, é prevista a possibilidade de o direito interno introduzir restrições ao direito de acesso, quando o pedido disser respeito à confidencialidade das deliberações das autoridades públicas, das relações internacionais ou ao segredo de
Estado (segredo de defesa nacional), à segurança pública, ao segredo de justiça (alargando-se ao processo disciplinar), ao segredo comercial e industrial, incluindo a propriedade intelectual, à confidencialidade dos dados e/ou aos "dossiers" pessoais, aos dados fornecidos por um terceiro, sem que este seja obrigado a permitir o exercício do correspondente direito de acesso, ou aos dados cuja divulgação seria, pelo contrário, susceptível de provocar prejuízos ao ambiente.
A parte final do nº 2 refere-se à comunicação parcial dos dados, sempre que seja possível excluir da mesma as referências relativas aos interesses e objectivos merecedores de tutela, já mencionados.
Os nºs 3 a 6 prescrevem especificamente sobre as seguintes matérias:
- rejeição do pedido de informação, sempre que implicasse a comunicação de dados incompletos ou de natureza interna, ou quando fosse manifestamente abusiva ou formulada de maneira demasiadamente genérica - nº 3;
- dever de a Administração (autoridade pública) responder ao interessado num prazo máximo de dois meses, devendo fundamentar sempre a recusa de comunicar a informação - nº 4;
- direito de recurso contencioso ou gracioso por parte do particular a quem tenha sido recusada a informação ou a quem tenha sido prestada informação não satisfatória - nº 5;
- possibilidade de as Partes condicionarem a comunicação da informação ao pagamento de um "preço" de montante razoável.
Por sua vez, o artigo 16º permite que a vítima de um dano possa, em qualquer momento, pedir ao Tribunal que ordene ao "operador" (explorador) que lhe forneça informações específicas, na medida em que tal seja necessário para fundamentar a existência do seu direito
à indemnização nos termos da Convenção (nºs 1 e 3).
Por sua vez, após a dedução de um pedido judicial de indemnização contra certo operador, este pode pedir ao Tribunal que ordene a outro operador que lhe forneça informações específicas, necessárias para a determinação da sua responsabilidade e/ou de um eventual direito subjectivo de ser, por sua vez, indemnizado (nº 2).
A pessoa que solicitar as informações pagará encargos de montante razoável, podendo os mesmos ser suportados pelo operador obrigado a indemnizar (nº 7).
2.8.1. Vejamos, desde já, em que medida os princípios constantes do Capítulo III da Convenção estão, ou não, em conformidade com o ordenamento jurídico nacional.
Nos termos do nº 2 do artigo 268º da Constituição da República, que consagra o princípio do arquivo aberto ou da administração aberta, "os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas".
Por sua vez, o nº 1 do mesmo artigo 268º já dispunha que "os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tornadas".
Este artigo da CRP estabelece os direitos e garantias dos administrados, ou seja, os direitos fundamentais do cidadão enquanto administrado: o direito de informação sobre o andamento dos processos em que seja interessado (nº 1), o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos (nº 2), o direito de notificação dos actos administrativos (nº 3, 1ª parte), o direito à fundamentação dos actos que lhe afectem direitos ou interesses protegidos (nº 3, 2ª parte), e, enfim, o direito de recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos administrativos, bem como o direito à tutela judicial dos seus direitos e interesses jurídicos em geral (nºs 4 e 5) (22). Ademais, o nº 6, aditado pela Lei Constitucional nº 1/89, estabelece a obrigatoriedade do legislador fixar um prazo máximo de resposta por parte da Administração, sempre que os particulares requeiram a informação (nº 1) ou solicitem o direito de acesso aos registos e processos administrativos (nº 2). Na fixação do prazo, a lei deve observar o princípio da proporcionalidade não estabelecendo prazos tão longos que dificultem desnecessariamente os direitos e interesses dos cidadãos (23).
2..8.2. Desenvolvendo o princípio consagrado no nº
2 do artigo 268º do texto constitucional, e na esteira do preceituado pelo Código do Procedimento Administrativo (24) (artigos 61º a 65º, que integram o
Capítulo II, epigrafado "Do direito à informação"), a
Lei nº 65/93, de 26 de Agosto, regulou o acesso pelos cidadãos aos documentos administrativos. Neste diploma, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº
8/95, de 29 de Março (25), estão compreendidos os princípios fundamentais na matéria, os quais, diga-se, desde já, não são desrespeitados pelas normas constantes do Capítulo III da Convenção em análise.
Enunciam-se, por razões de método e de completude da presente análise, os aludidos princípios basilares que disciplinam o exercício do direito de acesso pelos cidadãos aos documentos da Administração.
Consagrado, no artigo 1º, a regra da "Administração aberta", do qual decorre que o mencionado acesso será efectuado de acordo com os príncipios da publicidade, da tranparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade, e fixados o objecto e o âmbito do diploma (artigos 2º e 3º), são definidos, no artigo 4º, os conceitos de "documentos administrativos",
"documentos nominativos" e "dados pessoais" (26).
Imediatamente após estabelecem-se duas áreas sensíveis, sujeitas a regimes mais rigorosos de acesso. Trata-se da segurança interna e externa (artigo 5º) e do segredo de justiça (artigo 6º). No primeiro caso, os documentos que contenham informações dessa natureza ficam sujeitos a interdição de acesso ou a acesso sob autorização, durante o tempo estritamente necesário. No segundo, o acesso aos respectivos documentos é regulado por legislação própria.
O artigo 7º define em seguida os princípios a que fica condicionado o exercício do direito de acesso.
Merecem particular destaque os nºs 1 e 2, que, por isso, se reproduzem:
"1 - Todos têm direito à informação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo.
"2 - O direito de acesso aos documentos nominativos é reservado à pessoa a quem os dados digam respeito e a terceiros que demonstrem interesse directo e pessoal, nos termos do artigo seguinte" (27).
Ou seja, o exercício do direito de acesso, independentemente da prova da existência de um interesse pessoal e directo, a que se refere o nº 1 do artigo 14º da Convenção, deverá limitar-se às informações constantes de documentos não nominativos (28), de harmonia com o disposto pelos referidos preceitos do artigo 7º da Lei nº 65/93.
2.8.3. Algumas das restantes restrições ao direito de acesso (para além das relativas à segurança interna e externa e ao segredo de justiça), enumerados no nº 2 do artigo 14º da Convenção, podem encontrar paralelo no disposto pelo artigo 10º da Lei nº 65/93, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º da Lei nº 8/95, de 29 de
Março.
Aí se estabelece que a Administração pode recusar o acesso a documentos cuja comunicação ponha em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas (nº 1), acrescentando a proibição da utilização de informações com desrespeito dos direitos de autor e dos direitos de propriedade industrial, assim como a reprodução, difusão e utilização de tais documentos e respectivas informações que possam configurar práticas de concorrência desleal (nº 2).
Por outro lado, a confidencialidade dos dados pessoais é assegurada, como se viu, desde logo, pelo princípio constante do nº 2 do artigo 7º (da Lei nº
65/93), que veda o acesso a tais dados a quem quer que não demonstre interesse directo e pessoal.
Por outro lado, tratando-se de dados pessoais ou de dados públicos (cfr. artigo 2º, alíneas a) e b), da
Lei nº 10/91) tratados informaticamente, aplicar-se-á o disposto no artigo 35º da CRP e na Lei nº 10/91, com as alterações introduzidas pela Lei nº 28/94, de 29 de
Agosto, e com respeito pela Convenção nº 108 do Conselho da Europa sobre a protecção dos dados pessoais informatizados (29).
Poderá, pois, no concernente aos dispositivos integrantes do Capítulo III da Convenção concluir-se não haver razões substanciais de conflito com o ordenamento jurídico nacional. Atentar-se-á, por outro lado, no facto de que as restrições ao direito de acesso elencadas no nº 2 do artigo 14º são de natureza facultativa, ficando na disponibilidade de cada Parte dar-lhes (ou não) concretização (30).
2.9. Os artigos 17º a 24º integram o Capítulo IV
"Acções de indemnização e outros pedidos", incluindo, na maior parte dos casos, regras de natureza processual não conflituantes com o nosso ordenamento jurídico.
O artigo 17º ("Délais"), relativo à prescrição, estabelece, no nº 1, que a acção de indemnização prescreve no prazo de três anos a contar da data em que o autor teve conhecimento, ou deveria razoavelmente ter tido conhecimento, do dano, bem como da identidade do explorador (31).
Recordar-se-á que o nº 1 do artigo 498º do Código
Civil também fixa o prazo de três anos para a prescrição do direito de indemnização, prazo esse a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso.
Todavia, se o facto ilícito consituir crime para o qual a lei estabeleça prescrição sujeita a prazo mais longo, é este o prazo aplicável - nº 3 do artigo 498º do
Código Civil.
Pensa-se que a intencionalidade da norma do nº 1 do artigo 17º da Convenção se compatibiliza com a aplicação do prazo de prescrição do facto ilícito, se este constituir crime. Ou seja, o prazo de prescrição previsto no referido nº 1 do artigo 17º cederá perante o prazo (mais longe) de prescrição criminal aplicável de acordo com o direito interno das Partes.
No seu nº 2, o artigo 17º estabelece que, no entanto, nenhuma acção de indemnização poderá ser proposta depois de decorrido o prazo de trinta anos a contar da data em que se produziu o incidente (acontecimento) causador do dano (32).
Trata-se de uma disposição que visa dar estabilidade e segurança às relações sociais tuteladas pelo direito permitindo a consolidação dos efeitos verificados, sempre que, eventualmente, por desconhecimento (compreensível) do lesado, não tenha sido proposta a acção de indemnização, transcorrido um tão longo período de tempo.
2.10. No artigo 18º, nº 1, prescreve-se que qualquer associação ou fundação que, em conformidade com os seus estatutos, tenham por objecto a protecção do ambiente e que dê satisfação aos requisitos suplementares impostos pelo direito interno das Partes pode, em qualquer momento, requerer judicialmente: a interdição de uma actividade perigosa ilícita que constitua uma ameaça séria de dano ao ambiente (33); a aplicação de injunções ao operador para que este tome medidas susceptíveis de prevenirem um incidente ou um dano, ou, após a ocorrência de um acidente, para que sejam tomadas medidas susceptíveis de prevenirem um dano, ou ainda no sentido da adopção de providências com vista à "restituição à situação anterior".
Nos termos do nº 3, o direito interno pode precisar a instância, administrativa ou judicial, à qual o requerimento indicado no nº 1 deve ser dirigido, devendo, em qualquer caso, estar prevista a possibilidade de interposição de recurso.
2.10.1 A Lei nº 10/87, de 4 de Abril, (Lei das Associações de Defesa do Ambiente) define os direitos de paricipação e de intervenção de tais associações junto da administração central, regional e local com vista à promoção de um ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado (artigo 1º) (34).
Depois de o artigo 6º prescrever que tais associações podem promover junto das entidades competentes todos os meios administrativos de defesa do ambiente nos termos e para os efeitos da LBA, o artigo
7º, sob a epígrafe "Direito de prevenção e controlo" preceitua o seguinte, no seu nº 1:
"As associações de defesa do ambiente têm legitimidade (35) para: a) Propor acções necessárias à prevenção ou cessação de actos ou omissões de entidades públicas ou privadas que constituem factor de degradação do ambiente; b) Recorrer contenciosamente dos actos administrativos que violem as disposições legais que, nos termos do artigo 66º da Constituição da República, protegem o ambiente e a qualidade de vida; c) Constituir-se, de acordo com o seu âmbito, assistente nos processos crime contra o ambiente e o equilíbrio ecológico (...); d) [...]".
Pode, assim, constatar-se a harmonização existente entre os dispositivos dos nºs 1 e 3 do artigo 18º da Convenção e as normas transcritas do nº 1 do artigo 7º da Lei nº 10/87.
2.11. O nº 3 do artigo 18º, complementado pelos nºs 3 e 4 do artigo 19º do texto convencional, sobre a competência, prevê que, de acordo com o respectivo direito nacional, os factos ilícitos praticados contra o ambiente sejam qualificados como crimes ou como contra- ordenações. Paralelamente, a nossa Lei de Bases do
Ambiente prescreve nos artigos 46º e 47º a propósito dos
"crimes contra o ambiente" e das "contra-ordenações".
Resulta, nomeadamente, do nº 1 do artigo 47º da LBA que todas as infracções à legislação ambiental que não forem punidas como crime deverão ser qualificadas como ilícitos de mera ordenação social e consequentemente sancionadas com coima.
Nos nºs 1 e 2, o artigo 19º da Convenção fixa, sem margem para reparos, a competência dos tribunais para a propositura das acções de indemnização (nº 1) e para conhecimento e decisão dos pedidos formulados mediante requerimentos de acesso às informações (nº 2) (36).
2.12. Os artigos 20º, 21º e 22 dispõem, em termos que não justificam reparos críticos, sobre "notificação", "litispendência" (37) e "conexão de pedidos" deduzidos perante tribunais de Partes diferentes (38).
2.13. O artigo 23º, sob a epígrafe "Reconhecimento e execução", prescreve que qualquer decisão proferida por um tribunal competente nos termos do artigo 19º, que não seja passível de recurso, é reconhecida em qualquer das outras Partes, salvo nas situações, descritas nas alíneas a) a d) do nº 1. Aí se prevêem as situações de ofensa aos princípios da ordem pública da Parte requerida; da falta de citação ou de notificação regulares do réu vencido na acção; e de violação de caso julgado formado na Parte requerida ou num Estado terceiro em acção que tenha corrido entre as mesmas partes, tendo o processo o mesmo pedido e a mesma causa de pedir.
O nº 2 (do artigo 23º) prescreve acerca da executoriedade da decisão reconhecida em todas as Partes em que os procedimentos para tal exigidos pelos respectivos direitos nacionais tenham sido preenchidos.
O artigo 24º, por seu turno, pronuncia-se acerca da prevalência (sobre as normas convencionais) das regras constantes de tratado que vincule duas ou mais
Partes, que estabeleça regras de competência jurisdicional ou que preveja o reconhecimento e a execução numa Parte das decisões proferidas noutra.
Nenhuma das disposições ora analisadas justifica a formulação de reparo ou crítica.
2.14. O Capítulo V, apenas constituído pelo artigo
25º, tem como epígrafe "Relação entre a presente Convenção e outras disposições".
No seu nº 1, o citado artigo prevê que nenhuma disposição da Convenção poderá ser interpretada, como limitando ou violando direitos que poderiam ser reconhecidos à vítima de um dano ou como susceptível de impor uma limitação às disposições relativas à protecção ou à reconstituição do ambiente, de acordo com as leis das Partes ou de tratados de que sejam parte.
Considerando a circunstância de Portugal ser membro da União Europeia, justifica-se conhecer o disposto no nº 2:
"Nas suas relações mútuas, as Partes que são membros das Comunidade económica europeia aplicam as regras comunitárias, não aplicando portanto as regras resultantes da presente Convenção a não ser na medida em que não exista qualquer regra comunitária regendo o assunto concreto em apreço".
O artigo 25º representa, pois, um dispositivo de segurança, visando dar prioridade, por um lado, às disposições mais favoráveis do direito interno ou de outros tratados vigentes no ordenamento jurídico das
Partes (nº 1) e, por outro, às regras comunitárias em vigor, no quadro das relações recíprocas entre as Partes que sejam membros da União Europeia.
2.15. O Capítulo VI ("Comité permanente") compreende os artigos 26º a 28º, sob as epígrafes, respectivamente: "Comité permanente", "Funções do Comité permanente" e "Relatórios do Comité permanente".
Seleccionemos os normativos de maior interesse, tendo presente e economia do parecer.
Depois de os nºs 1 e 2 do artigo 26º estabeleceram que é constituído, para os fins da presente Convenção, em comité permanente, no qual qualquer Parte se pode fazer representar por um ou vários delegados, o nº 3 preceitua que cada delegação tem um voto e acrescenta:
"Todavia, nos domínios relevando da sua competência, a Comunidade económica europeia exerce o seu direito de voto no Comité permanente com um número de votos igual ao número dos seus
Estados membros que são Partes na presente Convenção. Ela não exerce o seu direito de voto no caso em que os Estados membros exerçam o seu, e reciprocamente. Enquanto nenhum membro da CEE for Parte, a Comunidade, como Parte, dispõe de um voto".
Os nºs 4 a 11 dispõem sobre matérias regimentais e de organização tais como; representação por um observador; convite formulado pelo Comité permanente a
Estados e organismos internacionais ou nacionais, governamentais ou não governamentais, para participarem em reuniões na qualidade de observadores; recurso a pareceres de peritos; convocação e reuniões do Comité; quorum para a realização de reuniões (um terço das
Partes); necessidade da presença de, pelo menos, metade das Partes, para serem tomadas decisões; regra da maioria dos membros presentes para que o Comité possa tomar decisões (salvo o disposto nos artigos 27º e 29º a
31º); elaboração do regimento interno do Comité permanente.
Nos termos do artigo 27º, o Comité em apreço acompanha os problemas relativos à presente Convenção, podendo, em particular, examinar qualquer questão de ordem geral relativa à sua interpretação ou aplicação - adoptando para o efeito conclusões com a forma de recomendação - e propor as alterações necessárias à Convenção e aos seus anexos.
Por fim, o artigo 28º determina que, depois de cada reunião, o Comité permanente transmitirá um relatório às Partes e ao Comité de Ministros do Conselho da Europa.
2.16. Os capítulos VII e VII têm por objecto, respectivamente, as "alterações à Convenção" (artigos
29º, 30º e 31º) e as "cláusulas finais" (artigos 32º a
37º) . Atenta a sua natureza adjectiva, e procedimental, não justificam que sobre eles nos detenhamos, a não ser por razões de pormenor. Com efeito, a sua leitura, para que se remete, é suficientemente esclarecedora acerca do seu conteúdo, preenchido em alguns casos pelas habituais "cláusulas de estilo".
2.16.1. Os artigos 29º e 30º (integrantes do
Capítulo VII) respeitam, respectivamente, às alterações ao articulado e às alterações aos anexos. Nada há a objectar aos minuciosos mecanismos de procedimento que prevêem.
Já o artigo 31º ("Alterações tácitas ao anexo I, partes A e B) merece uma referência particular, em virtude de o referido Anexo definir os critérios e métodos a aplicar às categorias de substâncias perigosas e à lista das substâncias perigosas (partes A e B, respectivamente) com base em diversas directivas comunitárias (39).
Compreende-se, pois, que, no seu nº 1, o referido artigo disponha que, quando a CEE adoptar uma alteração a um dos anexos das directivas mencionadas no Anexo I, parte A e I, parte B da presente Convenção, o Secretário-
Geral do Conselho da Europa (CE) comunicá-lo-á a todas as Partes, o mais tardar quatro meses depois da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
A entrada em vigor da alteração, diz a parte final do nº 3 do mesmo artigo 31º , é reportada à data fixada aos Estados membros da CEE para a transposição para o seu direito interno da directiva, se esta data for posterior à que resultar do prazo mencionado na primeira parte do citado nº 3 (sem relevo, no presente momento).
2.16.2 O artigo 32º sobre "assinatura, ratificação e entrada em vigor" - o primeiro dos artigos que constituem o capítulo VII - estabelece, no nº 1, que a Convenção é aberta à assinatura dos Estados membros do
CE, dos Estados não membros que participaram na sua elaboração e da CEE. O nº 2 preceitua que a Convenção será submetida à ratificação, aceitação ou aprovação e os instrumentos respectivos serão depositados junto do Secretário-Geral do CE.
Nos termos do nº 3, a Convenção entrará em vigor no primeiro dia depois da expiração de um prazo de três meses após a data em que três Estados, incluindo, pelo menos, dois Estados membros do CE, tiverem manifestado o seu consentimento no sentido de se vincularem pela Convenção.
Enfim, o nº 3 prescreve que para todo o signatário que exprima posteriormente o consentimento no sentido de se vincular pela Convenção, esta entrará em vigor no primeiro dia do mês que se seguir à expiração de um período de três meses após a data do depósito do seu instrumento de ratificação, de aceitação ou de aprovação.
2.16.3. O artigo 33º refere-se ao convite a formular aos Estados não membros do CE no sentido de aderirem à Convenção, o qual poderá ser endereçado nos termos ali previstos, após a data da sua entrada em vigor.
2.16.4. De acordo com o artigo 34º, nº 1, qualquer
Estado signatário pode, no momento da assinatura ou aquando do depósito do instrumento de ratificação, aceitação ou aprovação, designar o território ou os territórios a que aplicará a Convenção. Por sua vez, o nº 2 do mesmo artigo prescreve que qualquer Parte pode, em qualquer momento posterior, mediante uma declaração dirigida ao Secretário Geral do Conselho da Europa, estender a aplicação da Convenção a qualquer outro território designado na declaração de que (ela) assegure as relações internacionais ou relativamente ao qual
(ela) esteja habilitada a estipular (assumir compromissos internacionais).
3.16.5. Entretanto, nos termos do artigo 35º,
("Reservas") qualquer signatário pode, no momento da assinatura ou no do depósito do seu instrumento de ratificação, aceitação ou aprovação, declarar que se reserva o direito de: a) não aplicar o artigo 3º, alínea a), (40) aos danos sofridos no território dos Estados que não sejam Parte na Convenção, salvo com base no princípio da reciprocidade; b) prever no seu direito interno, sem prejuízo do artigo 8º, (41) que o operador não é responsável se provar que, no caso de um dano causado por uma actividade perigosa referida no artigo 2º, nº 1, alíneas a) e b), o estado dos conhecimentos científicos e técnicos no momento do incidente não permitia conhecer a existência das propriedades perigosas da substância ou o risco significativo que apresentava a operação; c) não aplicar o artigo 18º (42).
Sublinhe-se a atenuação introduzida ao princípio da responsabilidade objectiva atenta a possibilidade de formulação da declaração prevista na alínea b) do nº 1 do artigo 35º. Ou seja, o texto convencional, ao abrir a possibilidade de formulação de declaração tendente à exclusão de responsabilidade com fundamento na insuficiência dos conhecimentos científicos e técnicos,
à data de ocorrência do incidente, introduz uma significativa maleabilização quanto ao nascimento da obrigação de indemnizar independentemente de culpa.
Os nºs 2 a 4 do artigo 35º dispõem, por sua vez, o seguinte:
"2- Todo o signatário ou qualquer outro Estado que formule uma reserva deve notificar ao Secretário Geral do Conselho da Europa o conteúdo pertinente do seu direito interno.
"3- Qualquer Parte que estenda a aplicação da presente Convenção a um território designado através de uma declaração prevista em aplicação do nº 2 do artigo 34º pode, para o referido território, formular uma reserva, de acordo com as disposições dos números precedentes.
"4- Nenhuma reserva pode ser formulada às disposições da presente Convenção, salvo as mencionadas neste artigo".
Caberia reflectir agora sobre se se justificará emitir a declaração a que se refere o artigo 34º, sobre a aplicação territorial, ou formular qualquer das reservas previstas no artigo 35º.
Trata-se, todavia, manifestamente, de opções de natureza político-legislativa ao alcance dos órgãos competentes para a ratificação da Convenção, mas estranhas à vocação de juridicidade que orienta este parecer.
Com efeito, a eventual formulação da declaração de "aplicação territorial" e/ou da reserva prevista na alínea a) do nº 1 do artigo 35º, com ela articulada, é matéria que releva obviamente de competências exteriores a esta instância consultiva. Quanto à reserva da alínea b) do nº 1 do artigo 35º, apenas se poderá dizer que, atentas as razões expostas oportunamente (cfr. supra, pontos 2.4.1., 2.4.2., 2.5., 2.6., 2.6.1. e 2.6.2.), o nosso direito interno admite amplamente, em matéria de direito do ambiente, a responsabilidade civil objectiva, pelo que, do ponto de vista jurídico, não se exige a emissão de qualquer reserva.
Também no que se refere à intervenção processual das associações da defesa do ambiente, não há colisão, como se viu, entre o artigo 18º e o nosso direito interno - cf. supra, pontos 2.10. e 2.10.1., motivo por que, no plano da juridicidade, não se divisa a necessidade de formulação da reserva prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 35º.
2.16.6. Nenhum juízo negativo no plano da juridicidade suscitam os artigos 36º, relativo à "denúncia" da Convenção, e 37º, sobre "notificações".
3.
Apreciaram-se já, ao longo da análise do articulado do texto convencional, diversas disposições legais do nosso direito interno, mais imediatamente convocadas à teia discursiva em face da sua conexão com os normativos da Convenção.
Importa agora, no entanto, prosseguir o conhecimento do ordenamento jurídico nacional, com especial prioridade para os princípios consagrados na nossa Constituição, sem esquecer as regras constantes das pertinentes directivas comunitárias. Tudo com o objectivo de concluir se algum conflito se divisa entra a Convenção e a ordem jurídica portuguesa
3.1. Dispõe a Constituição da República, na alínea e) do artigo 9º, que uma das tarefas fundamentais do
Estado consiste em "proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território". Não se trata da simples obrigação unilateral do Estado mas também, em vários aspectos, de verdadeiros direitos e deveres dos cidadãos.
Assim, o artigo 66º da CRP, sob a epígrafe "Ambiente e qualidade de vida"(43), preceitua o seguinte:
"1. Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender.
"2. Incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e por apelo e apoio a iniciativas populares: a) Prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão; b) Ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e paisagens biologicamente equilibradas; c) Criar e desenvolver reservas e parques de recreio ...; d) Promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica".
O nº 2, articulado com outros preceitos constitucionais (cfr. artigos 9º, alínea e), 81º, alíneas a), e n), 91º e 96º, alínea d)), sugere os princípios fundamentais de uma política do ambiente, entre os quais importa sublinhar os seguintes: a) princípio da prevenção, segundo o qual as acções incidentes sobre o meio ambiente devem evitar sobretudo a criação de poluições e perturbações na origem e não apenas combater posteriormente os seus efeitos, sendo melhor prevenir a degradação ambiental do que remediá-la a posteriori; b) princípio da cooperação, que aponta para a procura de soluções concertadas com outros países e organizações internacionais: Neste sentido, a alínea n) do artigo 81º estabelece que incumbe prioritariamente ao Estado no âmbito económico e social "adoptar uma política nacional de energia, como preservação dos recursos naturais e do equilíbrio ecológico, promovendo, neste domínio, a cooperação internacional" (44).
Se o princípio da cooperação se prende intimamente com a intencionalidade que preside ao próprio texto convencional, tendo em vista a sua adopção pelas Partes
(45) o princípio da prevenção é, desde logo, enunciado a propósito do objecto e finalidades da Convenção, no seu artigo 1º.
Aí se estabelece, relembra-se, que a Convenção visa assegurar uma reparação adequada dos danos resultantes das actividades perigosas para o ambiente e prevê igualmente meios de prevenção e de restituição ao estado anterior ("remise en état").
3.2. A nossa Constituição não se basta com um
"direito ao ambiente"; impõe também a todos um "dever de defesa do ambiente" (artigo 66º, nº 1, "in fine"). Dever que se pode traduzir legalmente em deveres de abstenção ou de acção, eventualmente tutelados por via penal.
Pode, assim, comportar dois aspectos: a) obrigação de não atentar contra o ambiente (v.g., obrigação de não poluir); b) dever de impedir os atentados de outrem ao ambiente.
Também a Lei de Bases do Ambiente enuncia os princípios da prevenção e da cooperação internacional no elenco dos princípios específicos do seu artigo 3º.
Assim, a alínea a), sobre a prevenção, estabelece que as actuações com efeitos imediatos ou a prazo no ambiente devem ser consideradas de forma antecipativa, reduzindo ou eliminando as suas causas. Por sua vez, a alínea e), a respeito da cooperação internacional, prescreve que tal princípio "determina a procura de soluções concertadas com outros países ou organizações internacionais para os problemas do ambiente e de gestão dos recursos naturais" (46).
Nesta linha, o artigo 50º do mesmo diploma, sob a epígrafe "Convenções e acordos internacionais", preceitua que "a regulamentação, as normas e, de um modo geral, toda a matéria incluída na legislação especial que regulamentará a aplicação da presente lei terão em conta as convenções e acordos internacionais aceites e ratificados por Portugal e que tenham a ver com a matéria em causa, assim como as normas e critérios aprovados multi ou bilateralmente entre Portugal e outros países".
Este artigo mais não é do que o corolário da cláusula geral da recepção plena do direito internacional consagrada no artigo 8º da CRP. Tendo
Portugal procedido à assinatura e ratificação de um tratado, convenção ou acordo internacional no domínio do ambiente, é manifesto que a normação do direito interno não pode deixar de ter em atenção os princípios constantes dos referidos textos e de respeitar as obrigações assumidas pelo nosso País.
3.3. Mas a Convenção em análise não se basta com a afirmação do princípio da prevenção. O seu objectivo primordial consiste em assegurar a reparação adequada dos danos ocorridos, prevendo também meios e medidas de recuperação da situação anterior (ao incidente) - cfr. o artigo 1º do texto em apreciação.
Ou seja, dois princípios específicos, assumem, na economia da Convenção, uma particular relevância.
Referimo-nos aos princípios da recuperação e da responsabilização, a que se referem, de resto, as alíneas g) e h) do artigo 3º da Lei de Bases do Ambiente.
3.3.1 O artigo 48º do mesmo diploma prescreve acerca da obrigatoriedade de remoção das causas da infracção e de reconstituição da situação anterior, dispondo dos seguintes termos:
"1- Os infractores são obrigados a remover as causas da infracção e a repor a situação anterior
à mesma ou equivalente, salvo o disposto no nº 3.
2- Se os infractores não cumprirem as obrigações acima referidas no prazo que lhes for indicado, as entidades competentes mandarão proceder às demolições, obras e trabalhos necessários à reposição da situação anterior às infracções a expensas dos infractores.
3- Em caso de não ser possível a reposição da situação anterior à injunção, os infractores ficam obrigados ao pagamento de uma indemnização especial a definir por legislação e à realização das obras necessárias à minimização das consequências provocadas" (47).
3.3.2. O princípio da responsabilização, vertido na alínea h) do artigo 3º da LBA, é o afloramento de um princípio geral de direito, consagrado, desde logo, como já se disse, no Código Civil (48). Ao estabelecer que o citado princípio "aponta para a assunção pelos agentes das consequências, para terceiros, da sua acção, directa ou indirecta, sobre os recursos naturais", o legislador reconheceu que uma acção "directa ou indirecta"(49) pode implicar prejuízos para terceiros e consequentemente o respectivo autor deve responder pelos danos que causar.
Se, por exemplo, um determinado operador industrial lançar para um curso de água produtos poluentes que afectem o normal exercício de pesca deverá o mesmo indemnizar todos aqueles que vivam desta actividade pelos danos patrimoniais que sofrerem.
Em face do disposto pelo artigo 26º da LBA, toda a actividade poluidora (50) gera a obrigação de indemnizar os danos patrimoniais e não patrimoniais que por ela sejam causados. Isto a menos que a conduta poluidora seja expressamente autorizada por lei e se conformar com os parâmetros e regras nela fixados. Por outro lado, apenas nesta última hipótese será legítimo falar de responsabilidade objectiva, posto que, em todos os demais casos, se estará perante o domínio geral da responsabilidade por facto ilícito. Parece ser, com efeito, esta a orientação que melhor se enquadra quer no nosso sistema jurídico, quer nos princípios que resultam dos artigos 40º, nº 4 e 5, 41º e 43º da Lei de Bases do Ambiente.
Entretanto, embora o legislador não tenha consagrado expressamente o princípio do "poluidor- pagador" no artigo 3º da LBA, o certo é que se encontra um evidente afloramento deste princípio na alínea r) do nº 1 do artigo 27º do referido diploma. Quando se prevê a fixação de taxas pela rejeição de efluentes e quando se considera tal mecanismo como um instrumento de política do ambiente, está-se, na prática, a reconhecer o primado do princípio do "poluidor-pagador".
Justificar-se-á chamar ainda à colação o disposto nos nºs 2, 3, 4 e 5 do artigo 24º da LBA ("resíduos e efluentes"), que estabelecem um conjunto de regras e princípios de acordo com os quais o produtor de resíduos e efluentes é o único responsável pelo seu destino final, pelo que responde pelos prejuízos que os mesmos causarem a terceiros ou no ambiente, além de que está obrigado a proceder à sua recolha, armazenagem, transporte, eliminação ou rentabilização de forma a não causar prejuízos, imediatos ou potenciais, à saúde humana ou ao ambiente.
No artigo 25º o legislador indica, o título exemplificativo, as acções que devem ser adoptadas com vista ao controlo e combate à poluição decorrente de substâncias radioactivas.
Nenhuma das normas referenciadas colide com os princípios acolhidos pela convenção.
3.4. Alguns diplomas legais devem ser ainda destacados, na órbita da análise do texto convencional a que se procede.
3.4.1. Através do Decreto-Lei nº 310/95, de 20 de Novembro, foram estabelecidas as regras a que fica sujeita a gestão de resíduos. Transpôs ainda para a nossa ordem jurídica as Directivos nºs 91/156/CEE, de 18 de Março, e 91/689/CEE, de 12 de Dezembro, do Conselho.
Tendo revogado as definições de resíduos e de resíduos perigosos constantes do Decreto-Lei nº 191/90, de 9 de Abril, (artigo 21º, alínea a)), (51) são fornecidas, no artigo 2º, definições, entre outros, dos seguintes conceitos: "resíduos", "resíduos perigosos",
"resíduos industriais", "resíduos urbanos", "resíduos hospitalares" (52).
Deverá, a este propósito, tendo presente o disposto sobre o regime de seguro obrigatório para que aponta o artigo 12º da Convenção, salientar-se o preceituado pelo artigo 13º, do Decreto-Lei nº 191/90, segundo o qual o trânsito e a entrada em território nacional dos resíduos perigosos ficam condicionados à realização de um seguro da responsabilidade civil dos danos causados ao ambiente e à saúde pública com um determinado capital seguro mínimo, que é fixado.
Atento o disposto pelo nº 1 do artigo 4º da Convenção, esta não se aplicará ao transporte de resíduos (53).
3.4.2. Observar-se-á ainda o disposto nos artigos
5º, 6º e 7º do Decreto-Lei nº 109/91, de 15 de Março, respectivamente, sobre o "dever geral da prevenção de riscos", "seguro da responsabilidade civil" por aqueles que exercem actividades industriais que envolvam alto grau de risco, e "reclamações" fundamentadas relativas à instalação, alteração e laboração de estabelecimentos industriais.
3.4.3 Em cumprimento da Directiva do Conselho nº 88/379/CEE, de 7 de Junho de 1988, adaptada ao progresso técnico pelas Directivas nº 89/178/CEE, de 22 de Fevereiro de 1989, e 90/492/CEE, de 5 de Setembro de
1990, ambas de Comissão, e ainda da Directiva nº 90/35/CEE, de 19 de Dezembro de 1989, foram publicados o Decreto-Lei nº 120/92, de 30 de Junho, que estabelece as regras a observar na classificação, embalagem e rotulagem das preparações perigosas, e, posteriormente, em regulamentação do citado diploma, a Portaria nº
1164/92, de 18 de Dezembro, mais tarde alterada pela
Portaria nº 396/94, de 21 de Junho.
3.4.4. Entretanto, o Decreto-Lei nº 390/93, de 20 de Novembro, transpôs para a ordem jurídica interna a Directiva nº 90/394/CEE, do Conselho, de 28 de Junho, que estabelece as prescrições mínimas de segurança e saúde relativas à protecção dos trabalhadores expostos a agentes cancerígenos.
Por sua vez, o Decreto-Lei nº 82/95, de 22 de
Abril transpôs para a ordem jurídica interna a Directivo nº 67/548/CEE, do Conselho, de 27 de Julho, e outras
(54), relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem de substâncias perigosas.
Nenhum juízo negativo de juridicidade se divisa entre a Convenção do Conselho da Europa, em análise, e os normativos dos diplomas enumerados.
4.
Termos em que se conclui:
1º - A Convenção relativa à responsabilidade civil por danos resultantes de actividades perigosas para o ambiente do Conselho da Europa, aberta à assinatura em
Junho de 1993, não suscita juízos de desconformidade com a ordem jurídica portuguesa nos planos constitucional e infraconstitucional;
2º - A emissão da declaração prevista no artigo
34º ou das reservas enunciadas no artigo 35º releva de opções de política legislativa, devendo ser tomadas em conta, a esse propósito, as considerações produzidas no ponto 2.16.5, com as remissões aí indicadas para outros pontos do presente parecer.
Lisboa, 20 de Setembro de 1996
O Procurador-Geral Adjunto,
(José Augusto Sacadura Garcia Marques)
1) Que nos foi presente em línguas francesa e inglesa, em edição provisória que passaremos a acompanhar. Por razões de inteligibilidade, optou-se, nas transcrições dos dispositivos do articulado, em traduzir para português os normativos do texto convencional, sendo todas as traduções, feitas, fundamentalmente, a partir do texto em língua francesa, embora com adaptações recolhidas do texto em inglês, da nossa responsabilidade.
2) "Operator" em língua inglesa Termo que se preferirá, em princípio, em relação a "explorador" ("exploitant", em francês). Significa a pessoa que "explora ou opera com", exercendo, ou devendo exercer, o controlo sobre uma actividade perigosa.
3) Significando qualquer pessoa singular ou colectiva ("personne physique ou morale"), ou qualquer entidade de direito público ou de direito privado, dotada ou não de personalidade jurídica, incluindo um Estado e as suas subdivisões (tradução praticamente literal do texto francês). Trata-se de uma acepção muito ampla, utilizada,segundo se pensa, para mais eficazmente viabilizar a responsabilização judicial de algumas pessoas colectivas de direito público, a partir da actuação de serviços administrativos que, em si mesmos, não são dotados de personalidade jurídica.
4) Mais do que uma definição de "ambiente", prescreve o nº 9 do artigo 2º que o ambiente compreende os recursos naturais, tais como o ar, a água, o solo, a fauna e a flora e a interacção entre tais factores, os bens que compõem a herança cultural e os aspectos característicos da paisagem.
Vejam-se, quanto à definição do "ambiente" e aos seus "componentes", os artigos 5º, nº 2, alínea a), e 6º, da Lei de Bases do Ambiente.
5) A partir do texto inglês ("incident"). Termo que se preferirá relativamente a "acontecimento", que seria a tradução literal do termo francês "évenement".
6) Nos termos do nº 11 do arigo 2º, "incidente" significa qualquer facto instantâneo ou continuado, ou qualquer sucessão de factos tendo a mesma origem, que causa um dano ou que cria uma ameaça grave ou iminente de dano.
7) "Dano" significa, nos termos do nº 7 do artigo 2º, essencialmente, o seguinte: a) a morte ou lesões corporais; b) qualquer perda ou prejuízo causado a bens patrimoniais diversos da própria instalação ou dos bens que se encontrem no local da actividade perigosa, colocados sob o controlo do operador; c) toda a perda ou prejuízo resultantes da alteração do ambiente; d) o custo das medidas de salvaguarda (cfr. nº 9 do artigo 2º), assim como qualquer perda ou prejuízo causados pelas mesmas. Isto na medida em que a perda ou o dano referidos nas alíneas a) a c) provierem ou resultarem de substâncias perigosas, de organismos geneticamente transformados ou de micro-organismos, ou ainda de resíduos ("déjets").
8) O artigo 12º do Código Civil fornece a noção de "obrigação solidária".
Veja-se também o artigo 497º, nº 1, do referido
Código.
9) Prescreve o nº 1 que "aquele que, com dolo ou mera culpa, violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios fica obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violação".
10) JOÃO PEREIRA REIS, "Leis de Bases do Ambiente Anotada e Comentada, Legislação Complementar", Almedina,
Coimbra, 1992, pág. 86.
11) Loc. cit., pág. 87.
12) Não resultando da LBA critérios que permitam qualificar uma actividade como "especialmente perigosa", deve concluir-se que se trata de matéria a esclarecer em sede regulamentar.
13) Com efeito, contrariamente à técnica adoptada no artigo 41º da LBA, em tais normativos não se faz expressa menção à desnecessidade de culpa ("independentemente de culpa) e, adjuvantemente, ao "respeito do normativo aplicável", pelo que a caracterização de um regime de responsabilidade objectiva é menos óbvia no texto convencional. De qualquer modo, a intencionalidade de todo o instrumento, bem evidente, desde logo, no preâmbulo, e nos artigos em apreço, associada às causas de exoneração da responsabilidade constantes do artigo
8º, apontam claramente para a consagração de uma obrigação de indemnizar independentemente de culpa.
14) Veja-se porém, o disposto no artigo 35º, nº 1, alínea b), e infra, o ponto 2.16.5.
15) Para se utilizar a terminologia utilizada na nossa lei - cfr. nº 1 do artigo 41º da Lei de Bases do Ambiente.
16) Cfr. o nº 11, do artigo 2º, que, como se disse, define o conceito de "évènement" ou de "incident".
17) Ou seja, "a exploração de um local ("site") de armazenamento permanente de resíduos".
18) Trata-se de mais um afloramento do regime constante da segunda parte dos ns 2 e 3 do artigo 6º.
19) O artigo 43º da LBA, sob a epígrafe "Seguro de responsabilidade civil", prescreve que aqueles que exerçam actividades que envolvam alto grau de risco para o ambiente e como tal venham a ser classificados serão obrigados a segurar a sua responsabilidade civil".
Como salienta JOÃO PEREIRA REIS, o disposto neste artigo é o corolário lógico do estatuído no artigo
41º. Na verdade, admitindo a lei que o agente causador do dano possa responder independentemente de culpa, é justo abrir-lhe a possibilidade de transferir para terceiros o pagamento da respectiva indemnização - cfr. loc. cit., pág. 93.
20) Por sua vez, o artigo 13º define, para efeitos da Convenção, o conceito de "autoridades públicas".
21) O artigo 15º remete para as condições previstas no artigo 14º.
22) GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª edição revista,
Coimbra Editora, 1993, págs. 933 e 934.
23) Cfr. loc. cit. na nota anterior, pág. 943.
24) Aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro.
25) Que regulamentou os serviços de apoio à Comissão de
Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) e clarificou aspectos da disciplina do acesso aos documentos da Administração Pública.
26) Em termos, aliás, não coincidentes com os constantes do artigo 2º, alínea a), da Lei nº 10/91, de 29 de
Abril, que definiu, no desenvolvimento do artigo 35º da CRP, o regime jurídico da protecção dos dados pessoais informatizados. Veja-se, sobre este assunto, abordando desenvolvidamente o regime das Leis nºs
10/91 (com as alterações introduzidas pela Lei nº
28/94, de 29 de Agosto) e 65/93, o parecer nº 23/95, de 8 de Junho de 1995.
27) O artigo 8º, relativo ao acesso aos documentos nominativos, remete, com as necessárias adaptações, para o regime do direito de acesso constante da lei aplicável ao tratamento automatizado de dados pessoais
- a referida Lei nº 10/91.
28) Documentos nominativos são, na definição da alínea b) do nº 1 do artigo 4º da Lei nº 65/93, quaisquer suportes de informação que contenham dados pessoais.
29) A economia do presente parecer não justifica o desenvolvimento da matéria em apreço, que assume carácter lateral relativamente a uma temática que, já de si, reveste natureza adjectiva na sistemática do texto convencional. Remete-se, pois, nessa medida, para o parecer nº 23/95, de 8 de Junho de 1995.
30) Trata-se, nesta parte, de disposições "non self executing". Com efeito, o dispositivo em referência prescreve que "o direito interno pode restringir o direito de acesso, quando...".
31) Na sua parte final, o referido preceito remete para o direito das Partes no concernente à suspensão ou interrupção do prazo de prescrição.
32) Acrescenta-se o seguinte no referido nº 2: "Quando o incidente consistir num facto contínuo, o prazo de trinta anos corre a partir do termo desse facto.
Quando o incidente consistir numa sucessão de factos com a mesma origem, o prazo de trinta anos corre a partir do último desses factos. Se se tratar de um local de armazenamento permanente de resíduos, o prazo
[...] corre, o mais tardar, a contar da data em que o local foi encerrado de acordo com as disposições do direito interno".
33) O artigo 42º da LBA, sob a epígrafe "embargo administrativo", permite aos ofendidos que requeiram que seja mandado suspender imediatamente a actividade causadora do dano, seguindo-se, para o efeito, o processo de embargo administrativo.
34) Para os efeitos da lei, entende-se por associações de defesa do ambiente as associações dotadas de personalidade jurídica que não tenham por fim o lucro económico dos seus associados e que sejam constituídas exclusivamente para defesa do ambiente, do património natural e construído, conservação da natureza e promoção da qualidade de vida (artigo 2º, nº 1).
35) Sobre o conceito processual de legitimidade, cfr. o artigo 26º do Código de Processo Civil.
36) Para as acções de indemnização o tribunal competente poderá ser: o do local onde o dano é produzido; o do local onde é exercida a actividade perigosa; e o local da residência do réu. Para os pedidos de acesso às informações será competente o Tribunal do local onde é realizada a actividade perigosa e o da residência do operador a quem as informações foram pedidas.
37) Estabelece o nº 1 do artigo 21º que, quando forem apresentadas acções com o mesmo pedido e a mesma causa de pedir perante tribunais de Partes diferentes, o tribunal solicitado a pronunciar-se em segundo lugar suspende oficiosamente a apreciação do pedido até que esteja estabelecida a competência do primeiro tribunal.
38) São conexos, para os efeitos do artigo 32º, os pedidos ligados entre si por uma relação tão estrita que há interesse em que sejam julgados ao memso tempo a fim de evitar soluções que poderiam ser inconciliáveis se as causas fossem julgadas em segredo
- nº 3 do artigo 22º.
39) Concretamente, na parte A (artigo 2º, nº 2, alínea b)):
- Directiva do Conselho das Comunidades Europeias 67/548/CEE, de 27 de Junho de 1967, tal como foi alterada pela sétima vez pela Directiva do Conselho 92/32/CEE, de 30 de Abril de 1992 (JOCE nº L154/1) e tal como foi adaptada ao progresso técnico, pela décima sexta vez, pela Directiva da Comissão 92/37/CEE, de 30 de Abril de 1992 (JOCE nº L154/30);
- Directiva do Conselho 88/379/CEE, de 7 de Junho de
1988 (JOCE nº L187/44), tal como adaptada ao progresso técnico, pela segunda vez, pela Directiva da Comissão 90/492/CEE, de 5 de Outubro de 1990 (JOCE nº 275/35).
Quanto à parte B (artigo 2º, nº 2, alínea b)):
- Anexo I da Directiva do Conselho 67/548/CEE, de 27 de Junho de 1967 (JOCE nº L196/1), tal como adaptada ao progresso técnico pela décima sexta vez pela Directiva da Comissão 92/37/CEE, de 30 de Abril de
1992 (JOCE nº L154/30).
40) Segundo o qual, sem prejuízo das disposições do
Capítulo III, a Convenção aplica-se aos incidentes ocorridos no território de uma Parte, tal como é definido no artigo 34º, independentemente do lugar onde o dano é sofrido.
41) Sobre causas de exclusão da responsabilidade - cfr. supra, ponto 2.6. e nota (11-A).
42) Relativo às petições formuladas pelas associações de defesa do ambiente.
43) A Constituição não define ambiente e qualidade de vida nem distingue estes dois conceitos. Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, as nossa lei fundamental aponta para uma visão unitária do ambiente, em consonância, aliás, com diplomas internacionais, abrangendo o conjunto dos sistemas físicos, químicos e biológicos e de factores económicos, sociais e culturais -cfr. os artigos 5º nº 2, e 6º da Lei de
Bases do ambiente (Lei nº 11/87 de 7 de Abril). A qualidade de vida, por seu turno, não se identifica com o ambiente, representando um resultado, uma correspondência derivada que se traduz fundamentalmente numa situação de bem-estar físico, mental, social e cultural, no plano individual e em relações de solidariedade e fraternidade no plano colectivo - cfr. loc. cit., anotação I ao artigo 66º, pág. 347, onde se apela à definição do conceito constante do artigo 5º, nº 1, da Lei de Bases do Ambiente.
44) Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira; loc. cit., anotação III ao artigo 66º, pág. 348.
45) Nos termos do nº 2 do artigo 8º da CRP. "as normas constantes da convenções internacionais, regularmente ratificadas ou aprovadas vigoram na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado português"- cfr. ainda os artigos 122º, nº 1, alínea b), 164º, alínea j), 200º, nº 1, alíneas b) e c), e 203º, nº 1, alínea d), todos do CRP.
46) O instrumento privilegiado para a aplicação deste princípio é o "direito internacional do ambiente" que, nos últimos anos, tem vindo a ganhar cada vez maior relevância. Apenas ele pode assegurar com eficácia que as actividades desenvolvidas no território de certo
Estado não prejudiquem outros Estados, mormente os
Estados vizinhos, nem causem danos aos respectivos cidadãos, ou, se esses danos ocorrerem, que os mesmos possam ser ressarcidos com justiça e prontidão.
47) Vejam-se, em sintonia com estes objectivos, os nºs 8 e 9 do artigo 2º da Convenção.
48) Cfr. ainda os artigos 562º e seguintes do Código
Civil.
49) O que terá também reflexos ao nível do nexo de casualidade. Parece que a relação "causa-efeito" poderá decorrer de uma intervenção directa sobre o ambiente ou por via de uma actuação indirecta.
50) Acerca dos factores e causas da poluição do ambiente, cfr. o artigo 21º.
51) Além de ter revogado também o Decreto-Lei nº 488/85, de 25 de Novembro, que tinha criado as bases de gestão dos resíduos.
52) Excluem-se, entre outros, da aplicação do diploma, os resíduos radioactivos - artigo 1º, nº 2, alínea a). O mesmo já preceituava o Decreto-Lei nº 121/90.
53) Cfr. o artigo 13º do Decreto-Lei nº 310/95. A propósito da movimentação transfronteiriça de resíduos perigosos, cfr. os artigos 7º e 9º do Decreto-Lei nº
191/90.
54) Trata-se das Directivas nºs 91/325/CEE, 91/326/CEE,
91/410/CEE, 91/632/CEE, 92/37/CEE, 92/69/CEE,
93/21/CEE, 93/67/CEE, 93/72/CEE, 93/90/CEE,
93/101/CEE, 93/105/CEE, e 93/112/CEE, de Comissão, de
1 de Março, 5 de Março, 22 de Julho, 28 de Outubro, 30 de Abril, 31 de Julho, 27 de Abril, 20 de Julho, 1 de Setembro, 29 de Outubro, 11 de Novembro, 25 de
Novembro e 10 de Dezembro, respectivamente, e as Directivas nºs 90/517/CEE e 92/32/CEE, do Conselho, de
9 de Outubro e 30 de Abril, que alteraram e adaptaram no progresso técnico a Directiva nº 67/548/CEE.

CONVENÇÃO 108 DO CONSELHO DA EUROPA RELATIVA À PROTECÇÃO DOS DADOS PESSOAIS. CPC 67 ART26. CPADM91 ART61 ART65.
CONST76 ART9 ART35 ART66 ART122 N1 B ART164 J ART200 ART203 N1 D ART268 N1 N2. CCIV66 ART12 ART483 ART497 N1 ART498 ART562.
L 8/95 DE 1995/03/29. L 10/87 DE 1987/04/04 ART1 ART6 ART7.
L 11/87 DE 1987/04/07 ART3 ART5 ART6 ART24 ART26 ART41 ART42 ART46 ART47 ART48 ART50. L 10/91 DE 1991/04/29 ART2.
L 65/93 DE 1993/08/26 ART7 ART10. L 28/94 DE 1994/08/29.
L 8/95 DE 1995/03/29. DL 191/90 DE1990/04/09 ART7 ART9.
DL 109/91 DE 1991/03/15 ART5 ART66 ART7.
DL 390/93 DE 1993/11/20. DL 82/95 DE 1995/04/22.
DL 310/95 DE 1995/11/20 ART13.
DL 488/95 DE 1995/11/25.
PORT 1164/92 DE 1992/12/18. PORT 394/94 DE 1994/06/21.

DIR AMB / DIR CIV * DIR OBG * RESP CIV / DIR INT PUBL * TRATADOS.