22/1996, de 20.05.1995
Número do Parecer
22/1996, de 20.05.1995
Data de Assinatura
20-05-1995
Tipo de Parecer
Informação-Parecer
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério da Justiça
Relator
HENRIQUES GASPAR
Descritores
DIREITO INTERNACIONAL
CONVENÇÃO INTERNACIONAL
DIREITO DO MAR
PLATAFORMA CONTINENTAL
PATRIMÓNIO COMUM DA HUMANIDADE
ÁREA INTERNACIONAL DOS FUNDOS MARINHOS
AUTORIDADE INTERNACIONAL DOS FUNDOS MARINHOS
CONVENÇÃO INTERNACIONAL
DIREITO DO MAR
PLATAFORMA CONTINENTAL
PATRIMÓNIO COMUM DA HUMANIDADE
ÁREA INTERNACIONAL DOS FUNDOS MARINHOS
AUTORIDADE INTERNACIONAL DOS FUNDOS MARINHOS
Conclusões
1 -Conforme foi analisado no Parecer n 68/87, de 24 de Março de 1988, a Convenção de Nações Unidas sobre o Direito do Mar é compatível com a ordem jurídica portuguesa;
2 -O acordo de Implementação da Parte XI da Convenção, pela matéria que constitui o seu objecto, apenas poderá suscitar questões técnicas, económicas e de oportunidade;
3 -A formulação de objecções ou declarações releva de critérios de oportunidade, subtraídos à apreciação de estrita legalidade e compatibilidade com a ordem jurídica nacional.
2 -O acordo de Implementação da Parte XI da Convenção, pela matéria que constitui o seu objecto, apenas poderá suscitar questões técnicas, económicas e de oportunidade;
3 -A formulação de objecções ou declarações releva de critérios de oportunidade, subtraídos à apreciação de estrita legalidade e compatibilidade com a ordem jurídica nacional.
Texto Integral
PROCURADORIA-GERAL DA REPúBLICA 7
I
Determinou Vossa Excelência o envio à Procuradoria-
Geral, para emissão de parecer, do expediente remetido pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros relativo à Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar e tradução revista de Acordo de Implementação da Parte XI, de 28 de Julho de 1994.
Do expediente junto consta também uma relação actualizada (em 7 de Março) de declarações unilaterais e das objecções correspondentes formuladas por outros países, solicitando-se expressamente a transmissão de comentários e propostas de declaração ou objecção que se entenda por conveniente serem apresentadas pelo Estado Português aquando da ratificação desta Convenção.
Cumpre, assim, emitir parecer.
II
1. A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, aprovada em Montego Bay em 10 de Dezembro de
1982, que constitui uma verdadeira codificação do
Direito do Mar, foi já objecto de apreciação no aspecto da sua compatibilidade com a ordem jurídica Portuguesa.
O Parecer 63/87, de 24 de Março de 1988, com efeito, apreciou os vários aspectos que poderiam ser suscitados no plano da compatibilidade, e formulou as seguintes conclusões:
"1ª. A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar é compatível com a ordem jurídica portuguesa.
2ª. A definição, no sistema da Convenção, do mar territorial, da zona contígua e da zona económica exclusiva, e dos correspondentes poderes do Estado costeiro, respeita os princípios constitucionais portugueses sobre território e soberania.
3ª. O artigo 10º da Lei nº 33/77, de 28 de Maio, impõe ao legislador a revisão das normas definidoras do regime jurídico dos espaços marítimos de soberania ou jurisdição nacional em função dos resultados do III Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, que elaborou a Convenção de 1982."
Não há motivo para alterar as conclusões então obtidas a propósito da compatibilidade e das implicações da ratificação da Convenção de 1982 sobre a ordem jurídica nacional.
2. Conforme também se salientou nesse parecer, o regime da Plataforma Continental definido na Convenção de 1982 inova por referência ao regime anterior no que respeita aos critérios de delimitação.
Todavia, a inovação (substituição do critério de profundidade dos águas pelo conceito geomofológico de plataforma e critério da distância), (1) não está construída de modo a reduzir os direitos dos Estados costeiros, mas antes em ampliar os direitos soberanos dos Estados com uma plataforma continental pequena.
De qualquer modo, o conteúdo dos direitos do
Estado costeiro sobre a plataforma continental e o regime jurídico das águas e do espaço aéreo subjacente, não contém modificações em relação ao sistema anterior.
III
1. A Parte XI define os princípios e o regime da
'Área'.
A "Área" (2) significa, nos termos do artigo 1º, nº 1, alínea l), da Convenção "o leito do mar, os fundos marítimos, e o seu subsolo além dos limites da jurisdição nacional". A Área é, deste modo, constituída pelo solo e subsolo marinhos excluídos das jurisdições nacionais exercidas na zona económica exclusiva e na plataforma continental; os limites assim definidos para as jurisdições nacionais determinarão os limites externos da área.
O princípio fundamental que rege a Área vem definido no artigo 136º: a Área e os seus recursos são património comum da Humanidade - conceito com um significado complexo. Humanidade interespacial, porque agrupa todos os contemporâneos, qualquer que seja o lugar onde se encontrem (o seu limite espacial é o planeta) e Humanidade intertemporal, que não considera apenas as pessoas de hoje mas todas as que vierem a existir e viver: Humanidade considerada para lá dos que hoje vivem (3).
Os princípios gerais do regime jurídico da Área e seus recursos vêm enunciados no artigo 137º. Nenhum
Estado pode reivindicar ou exercer soberania sobre contualquer parte da Área, e nenhum Estado ou pessoa jurídica singular se pode apropriar de qualquer parte da
Área ou dos seus recursos.
Todos os direitos sobre os recursos pertencem à Humanidade em geral, em cujo nome actuará a Autoridade.
Esses recursos são inalienáveis, salvo os minerais que poderão sê-lo nos termos estabelecidos no Convenção.
A Autoridade (Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos) - artigos 156º e segs.- é a organização por intermédio da qual os Estados Partes organizam e controlam as actividades na Área, particularmente com vista à gestão dos recursos na Área.
A Autoridade baseia-se no princípio da igualdade soberana de todos os seus membros e tem os poderes e funções que lhe são expressamente atribuídos pela Convenção e ainda os poderes subsidiários, compatíveis com a Convenção, que sejam implícitos e necessários ao exercício dos poderes e funções no que se refere às actividades na área - artigo 157º.
Tem como órgãos principais uma Assembleia, um
Conselho e um Secretariado - artigo 158º e, também, a
Empresa - artigo 170º, que é o órgão da Autoridade que realizará directamente a actividade na Área, nos termos do artigo 153º, parágrafo 2º, alínea a) (4), bem como o transporte, processamento e comercialização dos minerais extraídos da Área.
2. O regime da Área, o aproveitamento dos respectivos recursos (as actividades devem ser realizadas de modo a fomentar o desenvolvimento harmonioso da economia mundial e o crescimento equilibrado do comércio internacional e a promover a cooperação internacional a favor do desenvolvimento geral de todos os países), as funções da Autoridade, a instituição, atribuições e competências dos seus órgãos, os seus recursos financeiros, e o estatuto jurídico, privilégios e imunidades da Autoridade estão definidos nos artigos 139º a 191º.
Tratando-se de matéria e soluções inteiramente novas no âmbito do direito internacional do Mar, e sem implicações com os limites da jurisdição nacional (expressamente salvaguardados na definição de Área), não se mostram questões de compatibilidade com a ordem jurídica nacional. A apreciação do sistema e das vantagens ou desvantagens em aceitá-lo, vinculando o
Estado Português, terá com matriz juízos de decisão política sobre a determinação do interesse nacional.
3. A inovação do regime do leito do mar, fundos marinhos e oceânicos e o seu subsolo, que se situam para além dos limites da jurisdição nacional ("a Área") terá constituído, porventura, a matéria mais significativa da Convenção, como também a que terá produzido maiores dificuldades de aceitação.
O estabelecimento do Acordo Relativo à Aplicação da Parte XI da Convenção, (5) procura responder às alterações políticas e económicas, incluindo as perspectivas do mercado, que afectavam a aplicação da
Parte XI, com a finalidade de facilitar uma participação universal na Convenção.
Nos termos do Acordo, os estados Partes comprometem-se a aplicar a Parte XI da Convenção em conformidade com o Acordo (artigo 1º), sendo o Acordo e a Parte XI da Convenção interpretados e aplicados em conjunto como um único instrumento, mas com prevalência, em caso de incompatibilidade, das disposições do Acordo
(artigo 2º).
O Acordo de 28 de Julho de 1994 é um texto tecnicamente muito detalhado e complexo, contendo matéria técnica e de procedimento relativamente ao regime e modo de exploração dos recursos da "Área".
A matéria que regula, tal como a Parte XI da Convenção, que nalguns pontos substitui, situa-se inteiramente fora dos limites nos quais se poderiam suscitar problemas de soberania e jurisdição, não sendo, por isso, questão de análise de compatibilidade com a ordem jurídica nacional.
A apreciação que poderá suscitar, aquém dos juízos de decisão política sobre a determinação dos interesses relevantes, situa-se em domínios puramente técnicos e económicos, fora do quadro de apreciação jurídica ou de legalidade e compatibilidade com a ordem jurídica nacional.
III
1. Solicitam-se também alguns comentários ou sugestões sobre eventuais declarações a fazer por ocasião da ratificação.
A formulação de eventuais declarações, traduzindo o sentido e interpretação do Estado relativamente às matérias que considere relevantes de ponto de vista do interesse nacional, releva sobretudo de um juízo de decisão política, subtraído à apreciação de legalidade estrita e compatibilidade com a ordem jurídica nacional que é própria da competência desta instância consultiva.
Contudo, a natureza e o tipo de declarações formuladas por outros Estados, poderá permitir sublinhar algumas matérias ou zonas de previsão convencional, ainda com algum suporte no plano jurídico, susceptíveis de merecer ponderação no plano próprio da decisão política.
Podem referir-se, a este propósito, a prevenção relativamente à verificação de alguma das situações referidas no artigo 19º. nº 2 (nomeadamente no caso de passagem inofensiva de navios de guerra - v.g. declarações da Suécia e Finlândia); as questões suscitadas pela interpretação quanto ao âmbito do direito de construção ou autorização de construções de todos os tipos (qualquer que seja a sua natureza e objecto) na Zona Económica Exclusiva; a prática de exercícios ou manobras militares (v.g. as declarações do
Brasil, Alemanha, Itália, Cabo Verde).
O regime previsto no artigo 121º, e nomeadamente no seu par. 3º, poderá, porventura, ser de natureza a justificar a ponderação sobre a produção de algum esclarecimento, dada a especificidade de algumas parcelas do território nacional.
2. Nos termos do artigo 287º da Convenção, um
Estado, ao assinar ou ratificar a Convenção ou a ela aderir, ou em qualquer momento posterior, pode escolher livremente, por meio de declaração escrita, um ou mais dos meios que a disposição prevê para a solução das controvérsias relativas à interpretação e aplicação da Convenção: - o Tribunal Internacional do Direito do Mar
(Anexo VII) o Tribunal Internacional de Justiça, um
Tribunal Arbitral (Anexo VII) um Tribunal Arbitral especial (Anexo VIII).
Perante a necessidade de escolher o meio pretendido para a solução das controvérsias, poderá ser de ponderar a produção da correspondente declaração escrita no momento da ratificação da Convenção.
IV
Em conclusão:
1) Conforme foi analisado no Parecer nº 68/87, de
24 de Março de 1988, a Convenção de Nações Unidas sobre o Direito do Mar é compatível com a ordem jurídica portuguesa;
2) O Acordo de Implementação da Parte XI da Convenção, pela matéria que constitui o seu objecto, apenas poderá suscitar questões técnicas, económicas e de oportunidade;
3) A formulação de objecções ou declarações releva de critérios de oportunidade, subtraídos à apreciação de estrita legalidade e compatibilidade com a ordem jurídica nacional.
Lisboa, 20 de Maio de 1995
O Procurador-Geral Adjunto,
(António Silva Henriques Gaspar)
1) Ver o Parecer nº 63/87, ponto 10.
2) Área ('Zona') Internacional dos Fundos Marinhos.
3) Cfr., René-Jean Dupuy e Daniel Vignes, Traité du
Nouveau Droit de la Mer, Economica - Bruylant, 1985, págs. 499 e segs..
4) As actividades na Área podem ser realizadas pela
Empresa ou por Estado Partes, empresas esttatais ou pessoas jurídicas singulares ou colectivas em associação com a Autoridade.
5) Dos considerandos do texto introdutório.
I
Determinou Vossa Excelência o envio à Procuradoria-
Geral, para emissão de parecer, do expediente remetido pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros relativo à Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar e tradução revista de Acordo de Implementação da Parte XI, de 28 de Julho de 1994.
Do expediente junto consta também uma relação actualizada (em 7 de Março) de declarações unilaterais e das objecções correspondentes formuladas por outros países, solicitando-se expressamente a transmissão de comentários e propostas de declaração ou objecção que se entenda por conveniente serem apresentadas pelo Estado Português aquando da ratificação desta Convenção.
Cumpre, assim, emitir parecer.
II
1. A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, aprovada em Montego Bay em 10 de Dezembro de
1982, que constitui uma verdadeira codificação do
Direito do Mar, foi já objecto de apreciação no aspecto da sua compatibilidade com a ordem jurídica Portuguesa.
O Parecer 63/87, de 24 de Março de 1988, com efeito, apreciou os vários aspectos que poderiam ser suscitados no plano da compatibilidade, e formulou as seguintes conclusões:
"1ª. A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar é compatível com a ordem jurídica portuguesa.
2ª. A definição, no sistema da Convenção, do mar territorial, da zona contígua e da zona económica exclusiva, e dos correspondentes poderes do Estado costeiro, respeita os princípios constitucionais portugueses sobre território e soberania.
3ª. O artigo 10º da Lei nº 33/77, de 28 de Maio, impõe ao legislador a revisão das normas definidoras do regime jurídico dos espaços marítimos de soberania ou jurisdição nacional em função dos resultados do III Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, que elaborou a Convenção de 1982."
Não há motivo para alterar as conclusões então obtidas a propósito da compatibilidade e das implicações da ratificação da Convenção de 1982 sobre a ordem jurídica nacional.
2. Conforme também se salientou nesse parecer, o regime da Plataforma Continental definido na Convenção de 1982 inova por referência ao regime anterior no que respeita aos critérios de delimitação.
Todavia, a inovação (substituição do critério de profundidade dos águas pelo conceito geomofológico de plataforma e critério da distância), (1) não está construída de modo a reduzir os direitos dos Estados costeiros, mas antes em ampliar os direitos soberanos dos Estados com uma plataforma continental pequena.
De qualquer modo, o conteúdo dos direitos do
Estado costeiro sobre a plataforma continental e o regime jurídico das águas e do espaço aéreo subjacente, não contém modificações em relação ao sistema anterior.
III
1. A Parte XI define os princípios e o regime da
'Área'.
A "Área" (2) significa, nos termos do artigo 1º, nº 1, alínea l), da Convenção "o leito do mar, os fundos marítimos, e o seu subsolo além dos limites da jurisdição nacional". A Área é, deste modo, constituída pelo solo e subsolo marinhos excluídos das jurisdições nacionais exercidas na zona económica exclusiva e na plataforma continental; os limites assim definidos para as jurisdições nacionais determinarão os limites externos da área.
O princípio fundamental que rege a Área vem definido no artigo 136º: a Área e os seus recursos são património comum da Humanidade - conceito com um significado complexo. Humanidade interespacial, porque agrupa todos os contemporâneos, qualquer que seja o lugar onde se encontrem (o seu limite espacial é o planeta) e Humanidade intertemporal, que não considera apenas as pessoas de hoje mas todas as que vierem a existir e viver: Humanidade considerada para lá dos que hoje vivem (3).
Os princípios gerais do regime jurídico da Área e seus recursos vêm enunciados no artigo 137º. Nenhum
Estado pode reivindicar ou exercer soberania sobre contualquer parte da Área, e nenhum Estado ou pessoa jurídica singular se pode apropriar de qualquer parte da
Área ou dos seus recursos.
Todos os direitos sobre os recursos pertencem à Humanidade em geral, em cujo nome actuará a Autoridade.
Esses recursos são inalienáveis, salvo os minerais que poderão sê-lo nos termos estabelecidos no Convenção.
A Autoridade (Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos) - artigos 156º e segs.- é a organização por intermédio da qual os Estados Partes organizam e controlam as actividades na Área, particularmente com vista à gestão dos recursos na Área.
A Autoridade baseia-se no princípio da igualdade soberana de todos os seus membros e tem os poderes e funções que lhe são expressamente atribuídos pela Convenção e ainda os poderes subsidiários, compatíveis com a Convenção, que sejam implícitos e necessários ao exercício dos poderes e funções no que se refere às actividades na área - artigo 157º.
Tem como órgãos principais uma Assembleia, um
Conselho e um Secretariado - artigo 158º e, também, a
Empresa - artigo 170º, que é o órgão da Autoridade que realizará directamente a actividade na Área, nos termos do artigo 153º, parágrafo 2º, alínea a) (4), bem como o transporte, processamento e comercialização dos minerais extraídos da Área.
2. O regime da Área, o aproveitamento dos respectivos recursos (as actividades devem ser realizadas de modo a fomentar o desenvolvimento harmonioso da economia mundial e o crescimento equilibrado do comércio internacional e a promover a cooperação internacional a favor do desenvolvimento geral de todos os países), as funções da Autoridade, a instituição, atribuições e competências dos seus órgãos, os seus recursos financeiros, e o estatuto jurídico, privilégios e imunidades da Autoridade estão definidos nos artigos 139º a 191º.
Tratando-se de matéria e soluções inteiramente novas no âmbito do direito internacional do Mar, e sem implicações com os limites da jurisdição nacional (expressamente salvaguardados na definição de Área), não se mostram questões de compatibilidade com a ordem jurídica nacional. A apreciação do sistema e das vantagens ou desvantagens em aceitá-lo, vinculando o
Estado Português, terá com matriz juízos de decisão política sobre a determinação do interesse nacional.
3. A inovação do regime do leito do mar, fundos marinhos e oceânicos e o seu subsolo, que se situam para além dos limites da jurisdição nacional ("a Área") terá constituído, porventura, a matéria mais significativa da Convenção, como também a que terá produzido maiores dificuldades de aceitação.
O estabelecimento do Acordo Relativo à Aplicação da Parte XI da Convenção, (5) procura responder às alterações políticas e económicas, incluindo as perspectivas do mercado, que afectavam a aplicação da
Parte XI, com a finalidade de facilitar uma participação universal na Convenção.
Nos termos do Acordo, os estados Partes comprometem-se a aplicar a Parte XI da Convenção em conformidade com o Acordo (artigo 1º), sendo o Acordo e a Parte XI da Convenção interpretados e aplicados em conjunto como um único instrumento, mas com prevalência, em caso de incompatibilidade, das disposições do Acordo
(artigo 2º).
O Acordo de 28 de Julho de 1994 é um texto tecnicamente muito detalhado e complexo, contendo matéria técnica e de procedimento relativamente ao regime e modo de exploração dos recursos da "Área".
A matéria que regula, tal como a Parte XI da Convenção, que nalguns pontos substitui, situa-se inteiramente fora dos limites nos quais se poderiam suscitar problemas de soberania e jurisdição, não sendo, por isso, questão de análise de compatibilidade com a ordem jurídica nacional.
A apreciação que poderá suscitar, aquém dos juízos de decisão política sobre a determinação dos interesses relevantes, situa-se em domínios puramente técnicos e económicos, fora do quadro de apreciação jurídica ou de legalidade e compatibilidade com a ordem jurídica nacional.
III
1. Solicitam-se também alguns comentários ou sugestões sobre eventuais declarações a fazer por ocasião da ratificação.
A formulação de eventuais declarações, traduzindo o sentido e interpretação do Estado relativamente às matérias que considere relevantes de ponto de vista do interesse nacional, releva sobretudo de um juízo de decisão política, subtraído à apreciação de legalidade estrita e compatibilidade com a ordem jurídica nacional que é própria da competência desta instância consultiva.
Contudo, a natureza e o tipo de declarações formuladas por outros Estados, poderá permitir sublinhar algumas matérias ou zonas de previsão convencional, ainda com algum suporte no plano jurídico, susceptíveis de merecer ponderação no plano próprio da decisão política.
Podem referir-se, a este propósito, a prevenção relativamente à verificação de alguma das situações referidas no artigo 19º. nº 2 (nomeadamente no caso de passagem inofensiva de navios de guerra - v.g. declarações da Suécia e Finlândia); as questões suscitadas pela interpretação quanto ao âmbito do direito de construção ou autorização de construções de todos os tipos (qualquer que seja a sua natureza e objecto) na Zona Económica Exclusiva; a prática de exercícios ou manobras militares (v.g. as declarações do
Brasil, Alemanha, Itália, Cabo Verde).
O regime previsto no artigo 121º, e nomeadamente no seu par. 3º, poderá, porventura, ser de natureza a justificar a ponderação sobre a produção de algum esclarecimento, dada a especificidade de algumas parcelas do território nacional.
2. Nos termos do artigo 287º da Convenção, um
Estado, ao assinar ou ratificar a Convenção ou a ela aderir, ou em qualquer momento posterior, pode escolher livremente, por meio de declaração escrita, um ou mais dos meios que a disposição prevê para a solução das controvérsias relativas à interpretação e aplicação da Convenção: - o Tribunal Internacional do Direito do Mar
(Anexo VII) o Tribunal Internacional de Justiça, um
Tribunal Arbitral (Anexo VII) um Tribunal Arbitral especial (Anexo VIII).
Perante a necessidade de escolher o meio pretendido para a solução das controvérsias, poderá ser de ponderar a produção da correspondente declaração escrita no momento da ratificação da Convenção.
IV
Em conclusão:
1) Conforme foi analisado no Parecer nº 68/87, de
24 de Março de 1988, a Convenção de Nações Unidas sobre o Direito do Mar é compatível com a ordem jurídica portuguesa;
2) O Acordo de Implementação da Parte XI da Convenção, pela matéria que constitui o seu objecto, apenas poderá suscitar questões técnicas, económicas e de oportunidade;
3) A formulação de objecções ou declarações releva de critérios de oportunidade, subtraídos à apreciação de estrita legalidade e compatibilidade com a ordem jurídica nacional.
Lisboa, 20 de Maio de 1995
O Procurador-Geral Adjunto,
(António Silva Henriques Gaspar)
1) Ver o Parecer nº 63/87, ponto 10.
2) Área ('Zona') Internacional dos Fundos Marinhos.
3) Cfr., René-Jean Dupuy e Daniel Vignes, Traité du
Nouveau Droit de la Mer, Economica - Bruylant, 1985, págs. 499 e segs..
4) As actividades na Área podem ser realizadas pela
Empresa ou por Estado Partes, empresas esttatais ou pessoas jurídicas singulares ou colectivas em associação com a Autoridade.
5) Dos considerandos do texto introdutório.
Referências Complementares
DIR INT PUBL * TRATADOS*****
CONV SOBRE O DIREITO DO MAR ONU MONTEGO BAY 1982/12/10 ART1 N1 L ART136 ART137 ART156 ART157.
AC RELATIVO À PARTE XI DA CONV SOBRE O DIREITO DO MAR DA ONU 1994/07/28 ART1 ART2.
CONV SOBRE O DIREITO DO MAR ONU MONTEGO BAY 1982/12/10 ART1 N1 L ART136 ART137 ART156 ART157.
AC RELATIVO À PARTE XI DA CONV SOBRE O DIREITO DO MAR DA ONU 1994/07/28 ART1 ART2.