63/1994, de 10.05.1995
Número do Parecer
63/1994, de 10.05.1995
Data do Parecer
10-05-1995
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministra da Coesão Territorial
Relator
CABRAL BARRETO
Descritores
VALOR DOS PARECERES DO CONSELHO CONSULTIVO
INSTITUIÇÃO DE SEGURANÇA SOCIAL
CENTRO REGIONAL DE SEGURANÇA SOCIAL
CAIXA NACIONAL DE SEGUROS E DOENÇAS PROFISSIONAIS
CAIXA NACIONAL DE PENSÕES
INSTITUIÇÃO DE PREVIDÊNCIA
PESSOA COLECTIVA DE DIREITO PÚBLICO
ADMINISTRAÇÃO INDIRECTA DO ESTADO
INSTITUTO PÚBLICO
FUNDAÇÃO PÚBLICA
DECISÃO
ACTO ADMINISTRATIVO
RECURSO CONTENCIOSO
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO
TRIBUNAL DO TRABALHO
COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA
REVOGAÇÃO DA LEI
INTERPRETAÇÃO DA LEI
INSTITUIÇÃO DE SEGURANÇA SOCIAL
CENTRO REGIONAL DE SEGURANÇA SOCIAL
CAIXA NACIONAL DE SEGUROS E DOENÇAS PROFISSIONAIS
CAIXA NACIONAL DE PENSÕES
INSTITUIÇÃO DE PREVIDÊNCIA
PESSOA COLECTIVA DE DIREITO PÚBLICO
ADMINISTRAÇÃO INDIRECTA DO ESTADO
INSTITUTO PÚBLICO
FUNDAÇÃO PÚBLICA
DECISÃO
ACTO ADMINISTRATIVO
RECURSO CONTENCIOSO
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO
TRIBUNAL DO TRABALHO
COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA
REVOGAÇÃO DA LEI
INTERPRETAÇÃO DA LEI
Conclusões
1 - Os tribunais administrativos de círculo são os competentes, nos termos do artigo 51º, nº 1, alínea b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, para conhecer dos recursos dos actos administrativos das pessoas colectivas públicas;
2 - Os Centros Regionais de Segurança Social, o Centro Nacional de Pensões, as instituições de Previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro, e a Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais são pessoas colectivas públicas;
3 - Para apreciar os recursos dos actos administrativos daquelas instituições, como os de indeferimento de pedido de prestações, são competentes os tribunais administrativos de círculo;
4 - A alínea i) do artigo 64º da Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro, confere aos tribunais de trabalho uma competência residual para conhecer das questões de natureza cível entre as instituições de segurança e seus beneficiários, na medida em que não sejam da competência dos tribunais administrativos e fiscais.
2 - Os Centros Regionais de Segurança Social, o Centro Nacional de Pensões, as instituições de Previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro, e a Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais são pessoas colectivas públicas;
3 - Para apreciar os recursos dos actos administrativos daquelas instituições, como os de indeferimento de pedido de prestações, são competentes os tribunais administrativos de círculo;
4 - A alínea i) do artigo 64º da Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro, confere aos tribunais de trabalho uma competência residual para conhecer das questões de natureza cível entre as instituições de segurança e seus beneficiários, na medida em que não sejam da competência dos tribunais administrativos e fiscais.
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado da Segurança Social,
Excelência:
1. Num despacho de 20 de Junho de 1994 (1), o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa considerou- se incompetente em razão da matéria para conhecer de um recurso interposto de um acto administrativo do Centro Nacional de Pensões que indeferiu um pedido de pensão de sobrevivência, considerando ser competente, para o efeito, o tribunal de trabalho.
«Tendo em atenção que a posição assumida nesta sentença não é genérica e considerando-se da maior importância uma clara definição da competência dos Tribunais para apreciar os recursos interpostos dos actos de indeferimento das prestações dos regimes de segurança social, sob pena de, se assim não for, estar posta em causa a garantia dos cidadãos à protecção social:, solicitou Vossa Excelência parecer «relativamente às seguintes questões: a) quais os Tribunais que têm competência material para apreciar os recursos interpostos dos actos de indeferimento de pedido de prestações praticados por:
- Os Centros Regionais de Segurança Social;
- O Centro Nacional de Pensões;
- As Instituições de Previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro;
- A Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais? b) qual o âmbito de aplicação da alínea i) do artigo 64º da Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro? c) Considera-se necessário promover o aperfeiçoamento de redacção das disposições em causa de modo a evitarem-se conflitos de competência entre Tribunais?:.
Cumpre, por isso, emitir parecer.
2. Permita-se, antes de tudo, que se sublinhe o papel dos pareceres do Conselho Consultivo.
A este órgão compete emitir parecer restrito à matéria de legalidade nos casos de consulta obrigatória previstos na lei e naqueles em que o Governo o solicite, sendo os pareceres sobre disposições de ordem genérica, quando homologados e publicados no Diário da República, para valerem como interpretação oficial, perante os respectivos serviços, das matérias que se destinam a esclarecer [artigos 34º, alínea a), e 40º, nº 1, da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro].
Porém, essa interpretação não vincula os tribunais, os quais são independentes e apenas estão sujeitos à lei, sendo as suas decisões obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas, prevalecendo ainda sobre as de quaisquer outras autoridades (artigos 206º e 208º, nº 2, da Constituição da República) (2).
A competência para conhecer das questões sobre actos das instituições de segurança social relativos aos beneficiários é actualmente discutida nos tribunais; o presente parecer poderá ter,. contudo, uma utilidade prática na resolução do conflito, prestando-se a auxiliar o Ministério Público na atitude a assumir, se a sua doutrina vier a ser tornada obrigatória pelo Procurador- Geral da República, nos termos do artigo 39º, nº 1, da Lei nº 47/86.
Por outro lado, e respondendo à última questão formulada, diga-se que compete ao Conselho Consultivo «informar o Governo, por intermédio do Ministro da Justiça, acerca de quaisquer obscuridades, deficiências ou contradições dos textos legais e propor as devidas alterações: - alínea d) do artigo 34º da Lei no 47/86.
Mesmo que se viesse a constatar que a legislação que rege a competência dos tribunais sobre a referida questão enfermava de algum daqueles defeitos, afigura-se mais prudente aguardar que os tribunais se pronunciem, que se fixe uma corrente jurisprudencial, do que promover, por via legislativa, a solução que se possa ter por mais correcta.
Mais tarde, se a competência fixada através dos mecanismos processuais adequados se revelar em frontal desarmonia com os objectivos que se buscam no âmbito da segurança social, será então mister para uma eventual intervenção legislativa correctora.
3. As normas jurídicas não são imortais, mas sujeitas a modificarem-se e a extinguirem-se; como na natureza, assim no mundo jurídico não há imobilidade, mas transformação: o direito renova-se com os tempos (3).
Se as leis têm, em princípio, um carácter de estabilidade, são tendencialmente de duração indefinida, elas podem, no entanto, deixar de vigorar, por caducidade ou revogação.
O artigo 7º do Código Civil prevê a caducidade e a revogação como formas de cessação da vigência da lei.
A caducidade ocorre por superveniência de um facto previsto pela própria lei; resulta, assim, de uma circunstância a ela inerente.
A revogação pressupõe a entrada em vigor de uma lei nova, resultante de uma outra manifestação de vontade do legislador, em contrário à que serviu de base à vigência da lei (lex posterior derogat priori) (4).
Formalmente, a revogação pode ser expressa, se a nova lei individualiza concretamente a lei ou as disposições anteriores revogadas, ou tácita, se falta essa indicação expressa e a revogação resulta apenas da incompatibilidade existente entre uma lei nova e uma lei anterior, conjugada com o princípio geral da prevalência da vontade mais recente do legislador (5).
Oliveira Ascensão distingue entre revogação expressa ou por declaração, tácita ou por incompatibilidade, e global ou por substituição (6).
A revogação tácita, a que interessa à economia do parecer, apenas se verifica na medida da contrariedade - a Lei precedente é ab-rogada até onde for incompatível com a lei nova, pois onde essa contraditoriedade não tenha lugar é possível a coexistência e compenetração da lei anterior parcialmente revogada com a lei nova modificadora (7).
Na falta de uma revogação expressa, «verificar dentro da mole imensa das leis existentes quais as que são atingidas pela nova lei é trabalho muito grande, e com frequência revela dificuldades com que se não contava. O legislador então poupa-se: quando muito revoga expressamente os preceitos que pretendia directamente substituir, e quanto aos restantes deixa ao intérprete a verificação da sua compatibilidade com os novos textos: (8).
Na revogação tácita, torna-se por vezes difícil saber até que ponto a nova lei interfere com a legislação anterior; o problema reconduz-se a uma questão de interpretação, de descoberta da vontade legislativa, de eleger o verdadeiro sentido que a expressão acolhe.
Não pode a interpretação ficar-se pelo sentido que de imediato emerge da lei, tem de usar os diversos recursos da hermenêutica, combinando-os e controlando-os numa tarefa de conjunto, de modo a descobrir o sentido legislativo da norma no todo do ordenamento jurídico (9).
Uma referência ainda à revogação das leis especiais, atento o disposto no nº 3 do artigo 7º do Código Civil: «a lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador:.
Para Vaz Serra, «o problema é, pura e simplesmente, de interpretação da lei posterior, resumindo-se em apreciar se esta quer ou não revogar a lei especial anterior: (10).
Oliveira Ascensão (11) sustenta que aquela disposição impõe uma presunção no sentido da lei especial; se não houver uma interpretação segura no sentido da revogação, ou se uma conclusão neste sentido não for isenta de dúvidas, intervém a presunção e a lei especial não é revogada.
No Parecer nº 173/80 (12), ponderou-se que na fixação da intenção do legislador, dada a palavra "inequívoca", deve o intérprete ser particularmente exigente, atendendo ao texto da lei, sua conexão, evolução histórica, à história da formação legislativa, e sobretudo nortear-se pelo fim da disposição questionada e o resultado de uma e outra interpretação.
4. No despacho, atrás referido, do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa onde se concluiu que as questões entre as instituições de segurança social e os seus beneficiários devem ser dirimidas nos tribunais de trabalho, estudou-se uma legislação que, ao longo do tempo, se ocupou do tema:
«1 - desde a Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro, e até ao Decreto-Lei nº 348/80, de 3 de Setembro, os tribunais do trabalho conheciam das questões entre instituições de previdência ou de abono de família, seus beneficiários ou contribuintes;
2 - a partir do Decreto-Lei nº 348/80, de 3 de Setembro, os tribunais fiscais passaram a conhecer das questões entre instituições de previdência ou de abono de família e os respectivos contribuintes;
3 - os tribunais do trabalho, porém, continuaram a conhecer das questões entre instituições de previdência ou de abono de família, e seus beneficiários;
4 - a partir da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto, o interessado a quem fosse negada uma prestação devida ou a sua inscrição no regime geral podia recorrer para os tribunais administrativos a fim de obter o reconhecimento dos seus direitos;
5 - Com a Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro, os tribunais do trabalho passam a conhecer das questões entre instituições de previdência ou de abono de família, e seus beneficiários, sem prejuízo da competência própria dos tribunais administrativos e fiscais:.
A aferir da bondade destas asserções se dedicam as observações subsequentes.
5. Recolhendo o disposto no artigo 14º do Código de Processo de Trabalho de 1963, a alínea i) do artigo 66º da Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro (Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais), dispunha que era da competência dos tribunais do trabalho:
«As questões entre instituições de previdência ou de abono de família e os seus beneficiários ou contribuintes, quando respeitem a direitos, poderes ou obrigações legais, regulamentares ou estatutárias de umas ou outros:.
5.1. Escreve-se no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno), de 26 de Março de 1987 (13):
«Sempre assim foi nos domínios dos códigos de processo em tribunais do trabalho de 1940 e 1941 (cf. nº 7 do artigo 11º ) e do Código de Processo do Trabalho de 1963 [cf. al) i) do art. 14º].
«Também na base I da Lei 2091, de 9-4-58, que promulgou a reforma dos tribunais de trabalho, e no art. 1º do Estatuto dos Tribunais de Trabalho, aprovado pelo Dec-Lei 41745, de 21-7-58, se dispôs que as questões que se suscitassem no domínio da legislação da previdência eram da competência dos tribunais de trabalho, com recurso para o STA.
«De acordo com o que se vem a referir, podem ver-se os Acs. de 25-7-57 e de 16-2-60 (cf. Colecção de Acórdãos, ano XIX, p. 506 e ano XXII, p. 262), onde a extinta Secção do Contencioso do Trabalho e Previdência conheceu de acções propostas nos tribunais do trabalho, nas quais se pedia a restituição de contribuições indevidamente pagas à caixa de previdência, com base em preceito idêntico atrás transcrito (arts. 128º do Dec-Lei 45266 e 4º do Dec-Lei 38775, de 5-6-72).
«Também no Ac. do Supremo Tribunal de Justiça de 11-5-84 (cf. Acórdãos Doutrinais, nºs 272/273, p. 1071) se afirma:
«Entendemos, todavia, que os centros de segurança social, dadas as funções que lhes estão cometidas, são instituições de previdência a que se refere a legislação anterior.
«Com efeito, os centros regionais de segurança social são institutos públicos personalizados que prosseguem fins de previdência social, como as instituições de previdência nelas integradas, pelo que não se compreenderia que as soluções entre eles e os seus beneficiários deixassem de ser reguladas processualmente, como eram até aqui, pelas normas processuais que regulavam as relações contenciosas dos beneficiários com as respectivas instituições de previdência, nos termos da al. i) do art. 66º da Lei 82/77 e do art. 157º do CPT.
«Deste modo, continuam os tribunais do trabalho a ser competentes para conhecer daquelas questões, sendo a forma do processo a regulada naquele art. 157º:.
5.2. A competência dos tribunais do trabalho nesta matéria foi reduzida com a revisão da organização judiciária introduzida pelo Decreto-Lei nº 348/80, de 3 de Setembro, que veio dispor para o artigo 66º da Lei nº 82/77 o seguinte:
«Compete aos tribunais do trabalho conhecer, em matéria civil:
............................................................................................
i) Das questões entre as instituições de previdência ou de abono de família e seus beneficiários, quando respeitem a direitos, poderes ou obrigações legais, regulamentares ou estatutárias de umas e outros.
.............................................................................................:.
Da simples comparação da redacção anterior com a conferida por este diploma, resulta que os tribunais de trabalho guardavam competência para conhecer dos conflitos entre as instituições de previdência e os seus beneficiários, mas já não para os eventualmente existentes entre elas e os seus contribuintes.
Aliás, o artigo 5º do Decreto-Lei nº 348/80, veio consagrar:
«1 - Compete aos tribunais fiscais o conhecimento das questões entre instituições de previdência ou de abono de família e os respectivos contribuintes.
2 - Os centros regionais de segurança social em funcionamento, ainda que em regime de instalação, são instituições de previdência para os efeitos referidos no número anterior:.
Por isso que, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 2ª Secção, de 26 de Outubro de 1983 (14), se concluisse: «face ao disposto no art. 5º, nº 1, do Dec-Lei 348/80, de 3-9, os tribunais das contribuições e impostos são competentes, em razão da matéria, para conhecer de questões ente as casas do povo e os respectivos contribuintes:.
O Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 8 de Março de 1985 (15) estudou a questão, afirmando:
«......, com a publicação do Decreto-Lei nº 348/80, de 3 de Setembro, foi retirada aos tribunais de trabalho a competência que, quer pelo artigo 14º, alínea i) do Código de Processo do Trabalho, quer pela primitiva redacção do artigo 66º, alínea i), da Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro (Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais), lhes estava adstrita para conhecer, em matéria cível, das questões entre instituições de previdência ou de abono de família, seus beneficiários ou contribuintes, quando respeitem a direitos, poderes ou obrigações legais, regulamentares ou estatutários de uma ou outros.
«Com efeito, com a publicação do referido Decreto-Lei, da competência dos tribunais do trabalho foram excluídas as faladas questões quando disserem respeito a «contribuintes:, na medida em que ela ficou reservada às surgidas com os «beneficiários:(16).
5.3. A anotação ao Acórdão do STJ, de 8 de Março de 1985, previne:
«Hoje, mesmo no que toca aos beneficiários, haverá que ter em conta o disposto nos artigos 39º e seguintes da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto (Lei da Segurança Social) que fez transitar para a competência dos tribunais administrativos o conhecimento, pelo menos, de algumas das questões contidas na alínea i) do artigo 66º da Lei nº 82/77:.
Efectivamente, a Lei nº 28/84 veio definir as bases em que assenta o sistema de segurança social previsto na Constituição - art. 1º.
No seu artigo 7º, precisa:
«1 - O aparelho administrativo da segurança social compõe-se de serviços integrados na administração directa do Estado e de instituições de segurança social.
2 - As instituições de segurança social são pessoas colectivas de direito público e constituem o sector operacional do aparelho administrativo da segurança social:.
Dispõe, por seu turno o artigo 39º, integrado no capítulo «Das garantias e contencioso:, e epigrafado «Reclamações e queixas::
«1 - Os interessados na concessão de prestações quer dos regimes de segurança social quer da acção social podem apresentar reclamações ou queixas sempre que se considerem lesados nos seus direitos.
2 - As reclamações ou queixas são dirigidas à instituição a quem compete conceder as prestações, sem prejuízo do direito de recurso e acção contenciosa, nos termos da presente lei e demais legislação aplicável.
3 -..............................................................................................:.
E, acrescenta o artigo 40º:
«1 - Todo o interessado a quem seja negada uma prestação devida ou a sua inscrição no regime geral poderá recorrer para os tribunais administrativos a fim de obter o reconhecimento dos seus direitos.
«2 - O recurso previsto no número anterior regular- se-á, enquanto não for publicada a reforma do contencioso administrativo, pelas normas gerais aplicáveis ao recurso contencioso de anulação dos actos administrativos definitivos e executórios.
«3 - A lei determinará as situações de prevenção de carência para efeitos de assistência judiciária na fase de recurso contencioso: (17).
Não é fácil compreender o alcance deste preceitos à luz da repartição de competências existente na altura entre os tribunais do trabalho e os tribunais administrativos, embora resulte que os conflitos (alguns conflitos) entre as instituições de segurança social e os seus beneficiários passaram a ser sindicáveis pelos tribunais administrativos.
Interpretando estas alterações, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Janeiro de 1985 (18) afirmava:
«Esta lei (Lei nº 28/84) não atribui por dispositivo legal competência judiciária, global, para o julgamento ou questões em que a segurança social esteja em causa.
«Não obstante, através de algumas disposições específicas, como as contidas nos arts. 40º, 41º, 44º, nº 3, 46º, nº 2, e 47º, pareça poder concluir- se caber recurso para os tribunais administrativos dos actos das entidades de segurança social que digam respeito a beneficiários:.
Voltando de novo a sua atenção para esta matéria, e sobretudo para o disposto nos artigos 39º e 40º da Lei nº 28/84, o Supremo Tribunal Administrativo, no seu Acórdão de 20 de Fevereiro de 1987 (19), escrevia:
«Daqui se vê imediatamente que a lei se dirige aos interessados que se considerem ofendidos no seus direitos, quer no regime da segurança social, quer da acção social.
«No artigo de que nos estamos ocupando - o 40º - prevêem-se duas situações: a) negação de uma prestação devida; b) negação de inscrição, contra as quais pode reagir o interessado mediante recurso a interpor no foro administrativo.
«O caso vertente não configura uma actuação do interessado, mas sim uma actuação da segurança social.
«No que a tais instituições respeita, elas podem exercer o seu direito de duas formas:
- administrativamente, através da revogação dos actos administrativos que hajam praticado, nos termos e nos prazos previstos pela lei geral, ou, tratando-se de prestações continuadas, a sua suspensão a todo o tempo - cfr. o nº 3 do art. 41º da lei;
- judicialmente, mediante a propositura das respectivas acções.
«Ainda neste capítulo dois aspectos se nos apresentam:
- garantia do pagamento de contribuições cuja cobrança coerciva é feita através do processo de execuções fiscais, conforme se determina no nº 2 do artigo 46º da mesma lei, - as restantes actividades, como, v. g., a necessidade de reaver o que pagou a quem não tinha direito a determinadas prestações.
«Neste segundo caso a lei não prescreve nem o recurso aos tribunais administrativos, nem aos juízos fiscais.
«Ora, como se sabe, a regra geral é a da jurisdição pertencer aos tribunais judiciais sempre que uma causa não seja atribuída a diferente jurisdição, regra expressamente consignada no artigo 14º da Lei nº 82/77.
«E para que uma causa seja atribuída a diferente jurisdição é necessário que um diploma legal o determine:.
5.4. Permita-se uma pausa para ponderar a doutrina que integra o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que se transcreveu.
A caracterização das instituições de segurança social como pessoas colectivas de direito público - nº 2 do artigo 7º, impõe que se retirem as necessárias consequências sobre a natureza e o regime dos seus actos.
As pessoas colectivas de direito público são criadas por acto do poder público, em lei especial para cada caso ou em acto de aplicação da lei geral instituidora de certa categoria de entidades (20).
Estas pessoas colectivas de direito público, dotadas, como o seu nome indica, de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, integram a chamada administração indirecta, e recebem da lei prerrogativas de autoridade, tais como, a faculdade da prática pelos seus órgãos de actos definitivos e executórios anuláveis somente em recurso contencioso e a de executar as decisões dos seus órgãos por autoridade própria; mas isto não quer dizer que tais pessoas não possam ser titulares de direitos privados e exercê-los.
Estas pessoas têm normalmente capacidade de direito público e de direito privado.
No âmbito da sua capacidade de direito público, as pessoas colectivas de direito público praticam actos administrativos definitivos e executórios.
Marcello Caetano considera acto definitivo e executório «a conduta voluntária de um órgão da Administração no exercício de um poder público que para a prossecução de interesses a seu cargo, pondo termo a um processo gracioso ou dando resolução final a uma petição, defina, com força obrigatória e coerciva, situações jurídicas num caso concreto: (21).
Se os actos das instituições de segurança social, pessoas colectivas de direito público, que põem fim a uma reclamação ou queixa, que neguem uma prestação devida ou a inscrição no regime geral, são proferidos no uso dos poderes de autoridade de que estão investidas aquelas pessoas, a sindicabilidade de tais actos terá de ser a que está prevista para a generalidade dos actos administrativos, ou seja, através do recurso contencioso de anulação.
Assim, o artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, estabelece:
«1- Compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer:
......................................................................................................
b) Dos recursos de actos administrativos dos órgãos de serviços públicos dotados de personalidade jurídica e autonomia administrativa;
...................................................................................................:.
De acordo com este regime, a conflituosidade sobre os actos das instituições de segurança social, quando administrativos, é dirimida pelos tribunais administrativos; os restantes, nomeadamente os que não relevam nem se apresentem revestidos de poderes de autoridade, pelos tribunais comuns (22).
5.5. É neste quadro referencial que deve ser interpretado o disposto no artigo 64º da Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro (Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais - LOTJ), (alterada pelas Leis nºs 49/88, de 19 de Abril, 52/88, de 4 de Maio, 24/90, de 4 de Agosto, e 24/92, de 20 de Agosto):
«Compete aos tribunais do trabalho conhecer, em matéria cível:
......................................................................................................
i) Das questões entre instituições de previdência ou de abono de família e seus beneficiários, quando respeitem a direitos, poderes ou obrigações legais, regulamentares ou estatutários de umas ou outros, sem prejuízo da competência própria dos tribunais administrativos e fiscais (sublinhado agora);
...................................................................................................:.
A redacção do preceito corresponde ipsis verbis à dada pelo Decreto-Lei nº 348/80 à alínea i) do artigo 66º da Lei nº 82/77, com o aditamento da ressalva que foi sublinhada.
Segundo esta alínea, os tribunais de trabalho continuam a ter competência para conhecer das questões cíveis (23) entre as instituições de segurança social e os seus beneficiários, excepto nos casos em que esse conhecimento for entregue aos tribunais administrativos ou fiscais.
Esta alínea, ao conferir uma competência residual aos tribunais de trabalho, harmoniza-se, assim, com aquelas outras disposições da Lei 28/84 e do ETAF que prevêem a intervenção dos tribunais administrativos e fiscais (24) para dirimir tais conflitos (25).
Interpretando estas disposições, escreve-se no Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 30 de Março de 1993 (26):
«...é da competência dos tribunais administrativos o conhecimento dos recursos de decisões das instituições de segurança social tomadas no exercício de um poder soberano ou autoritário que lhes é imposto por lei, como é o caso de uma sanção, e não decorrente de regulamentação colectiva, em que, através desta, os trabalhadores lhes outorgam tal poder, como se verifica nos acordos colectivos de trabalho relativamente à entidade patronal privada. Só as deliberações tomadas neste último domínio, ou seja, em matéria inerente à regulamentação colectiva, são da competência dos tribunais de trabalho.
«Daí a prescrição legal, de que compete aos tribunais de trabalho conhecer, em matéria cível, das questões entre instituições de previdência e seus beneficiários relativas a direitos, poderes ou obrigações legais, regulamentares ou estatutárias, mas sem prejuízo da competência própria dos tribunais administrativos e fiscais, o mesmo é dizer que, quando estão em causa questões relativas a direitos, poderes ou obrigações legais, em que aquelas instituições intervêm no exercício de um poder soberano ou autoritário que lhes é reconhecido directamente pela lei, a competência é destes e não daqueles:.
6. Dada a flutuação no conteúdo da competência dos tribunais de trabalho nesta matéria, importa sublinhar que a competência é definida segundo os elementos tal como se apresentam no momento da propositura da acção, sendo, em princípio, irrelevantes quaisquer modificações de facto ou de direito que venham a ocorrer (27).
Dispõe o artigo 18º da LOTJ ( redacção da Lei nº 24/90):
«1. A competência fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, sem prejuízo do disposto no artigo 81º (28).
2. São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa:.
Consagra-se a perpetuatio fori (ou jurisdictionis),
«justificada não só pela necessidade de não desperdiçar o trabalho realizado pelo tribunal da acção, mas também, e principalmente, pela defesa dos interesses do autor: (29).
Se os tribunais de trabalho eram competentes na altura da propositura de uma determinada acção, pouco importará que mais tarde a tenham perdido para os tribunais administrativos ou fiscais; ao abrigo da perpetuatio fori, eles manterão a sua competência até à decisão final sobre o diferendo.
7. Definido o âmbito de aplicação da alínea i) do artigo 64º da Lei nº 38/87, é momento de abordar o tema ainda em aberto, ou seja, quais os tribunais que têm competência material para apreciar os recursos interpostos dos actos de indeferimento de pedido de prestações praticados por :
- os Centros Regionais de Segurança Social;
- Centro Nacional de Pensões;
- as Instituições de Previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-lei nº 549/77;
- a Caixa Nacional de Seguros e Doenças Profissionais.
As respostas inferem-se do que já antes se concluiu sobre a competência dos tribunais administrativos e do trabalho, os únicos que se podem apresentar para conhecer de um recurso interposto de um acto de indeferimento de um pedido de prestações de um eventual beneficiário, e podem desenhar-se sob a forma silogística:
- os actos administrativos praticados pelas pessoas colectivas públicas são sindicáveis pelos tribunais administrativos;
- as instituições referidas na consulta são pessoas colectivas públicas;
- os seus actos administrativos são sindicáveis pelos tribunais administrativos.
7.1. Se a bondade da premissa maior e da conclusão não se presta a controvérsia, já a premissa menor está sujeita a caução, pois a natureza jurídica das instituições de segurança social (30) foi controvertida, mostrando-se durante muito tempo fluida e renitente aos esquemas legais e doutrinais oferecidos para classificar as pessoas colectivas (31).
A este propósito escreveu-se no Parecer nº 43/84:
«Por isso não se estranhará que o Parecer nº 53/60 (x), depois de lembrar, abonando-se em Cabral Moncada (x1), que a respeito das pessoas colectivas poucas doutrinas são pacíficas, se alguma o é, tenha atribuído a natureza de pessoa colectiva de utilidade pública e particular conjuntamente, embora assumindo aspectos de pessoa colectiva de direito público, à Caixa de Abono de Família dos Empregados Bancários:.
Porém, desde 1960, a modificação doutrinal e legislativa a este nível foi profunda.
Marcello Caetano (32), ao estudar as instituições de previdência, sublinhou que se tratava de aliviar o Estado de realizar certos interesses públicos por «meio da entrega ou devolução aos próprios interessados de alguns deles, com os poderes necessários à respectiva prossecução.
«Estamos, por conseguinte, perante certa modalidade de administração pública muito próxima da que se pratica com as autarquias locais.
«Não são associações, mais propriamente devendo ser qualificadas como fundações públicas constituídas pelas instituições dos patrimónios resultantes das contribuições legais e da sua capitalização, afectados aos fins da previdência social.
«Há assim o exercício pelas instituições de previdência de poderes de autoridade em nome próprio, o que, junto à criação por acto do Poder público, permite qualificá-las como pessoas colectivas de direito público:.
Esta concepção de previdência social foi posta em causa pela Constituição de 1976 que passou a segurança social para tarefa estadual, a concretizar pela administração directa ou indirecta.
Segundo o artigo 63º da Constituição da República:
«1. Todos têm direito à segurança social.
2. Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários.
3 .................................................................................................:
4.................................................................................................:.
Gomes Canotilho e Vital Moreira afirmam que «o direito à segurança social é um típico direito positivo, cuja realização exige o fornecimento de prestações por parte do Estado, impondo-lhe verdadeiras obrigações de fazer: (33).
Significativo desta nova orientação é o preâmbulo do Decreto Regulamentar nº 68/77, de 17 de Outubro:
«....................................................................................................
«Assim, os objectivos que as instituições de previdência social prosseguem, desde a entrada em vigor da Constituição da República de 1976, passaram a ser fins do Estado.
«2. As instituições de previdência social há muito consideradas pessoas colectivas de direito público, na medida em que gerem fins próprios do Estado, passam a ser elementos, ainda que descentralizados da Administração Pública, adquirindo características de instituições públicas.
«3. Houve, assim, por força da nova Constituição, uma alteração não só no tocante à posição do Estado perante a previdência social mas também quanto à natureza jurídica das respectivas instituições que, por exercerem funções estatais, adquiriram verdadeira natureza de institutos públicos: (34).
Por instituto público deve entender-se «uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública: (35).
Costuma a doutrina classificar os institutos públicos em serviços personalizados, fundações públicas e empresas públicas (36).
Para a economia do Parecer, anote-se que o instituto público que se destina a gerir um património especial, assume as características de uma fundação pública.
Seria assim possível concluir que as instituições de segurança social são pessoas colectivas de direito público que prosseguem atribuições estaduais de segurança social, integrando-se na chamada administração indirecta; e, como continuam a gerir um património especial, dever- se-á falar mais rigorosamente, dentro da modalidades dos institutos públicos, em fundação pública (37).
7.2. A Lei nº 28/84 afirma no seu artigo 7º, nº 2, que as instituições de segurança social são pessoas colectivas de direito público.
No nº 1 do artigo 57º desta mesma Lei estabelece-se que «as instituições de segurança social são, a nível nacional, o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, o Centro Nacional de Pensões, o Centro de Relações Internacionais e Convenções de Segurança Social e o Centro Nacional de Protecção contra os riscos Profissionais e, a nível distrital (38), os centros regionais de segurança social.
Referindo a lei da segurança social expressamente os Centros regionais de segurança social (39) e o Centro Nacional de Pensões como instituições de segurança social, pessoas colectivas de direito público (40), não restam dúvidas sobre a competência dos tribunais administrativos para conhecer das decisões dos seus órgãos sobre o pedido de prestações.
Essas decisões, traduzindo a vontade final desses órgãos, como actos administrativos definitivos e executórios, devem ser atacadas perante os tribunais administrativos de círculo, como oportunamente se referiu.
7.3. A Lei nº 28/84 preconiza um sistema de segurança social obediente aos princípios da universalidade, da unidade, da igualdade, da eficácia, da descentralização, da garantia judiciária, da solidariedade e da participação - nº 1 do seu artigo 7º.
O nº 3 deste mesmo artigo esclarece que a unidade impõe a articulação dos regimes constitutivos do sistema e do respectivo aparelho com vista à sua unificação.
Mas até que se verifique a pretendida unificação de todas as instituições de previdência social no regime geral da segurança social, a própria Lei º 28/84 prevê que transitoriamente subsistam regimes especiais a integrar gradualmente: de trabalhadores agrícolas ou de outros trabalhadores - artº 69º, da função pública - artº 70º; da protecção no desemprego - artº 71º; da protecção nos acidentes de trabalho - artº 72º; e até a permanência de «regimes especiais geridos pelas instituições de segurança social que garantem direitos a grupos fechados de beneficiários, incluindo as disposições sobre o seu financiamento: - artº 74º.
Descontada esta situação excepcional, todas as instituições de previdência serão integradas gradualmente no sistema geral de segurança social.
Previne o artigo 79º da Lei nº 28/84:
«Até à sua integração no sistema de segurança social, as instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro, ficam sujeitas, com as adaptações necessárias, às disposições da presente lei e à legislação dela decorrente:.
O Decreto-Lei nº 549/77 procurou criar um todo estrutural para o sistema de segurança social que reflicta a real especificidade dos objectivos que o informam em relação aos fins das restantes áreas da política social, prevendo uma orgânica assente num princípio de unificação - do seu preâmbulo.
Mas, para além de uma referência expressa à integração das Casas do Povo nos serviços regionais da segurança social - artº 41º (41), este diploma não se preocupou com a natureza jurídica das instituições de previdência então existentes.
Estas instituições, considerando a sua criação, os fins e o respectivo regime, tinham as características antes assinaladas de institutos públicos (42); ao reafirmar no seu artigo 79º que se lhes aplicam as suas disposições, a Lei nº 28/84 não fez mais do que confirmar um regime que já lhes era próprio, ou seja, e no que importa, que das decisões de tais instituições de previdência que recusem prestações se deve recorrer para o tribunal administrativo de círculo.
7.4. O que vem de dizer-se sobre as instituições de previdência ainda não integradas no regime geral recebe amplo conforto quando se isola uma delas, e se descortina o seu regime jurídico.
Tome-se, como exemplo, a instituição referida expressamente na consulta, a Caixa Nacional de Seguros e Doenças Profissionais (CNSDP).
A CNSDP foi criada pelo Decreto-Lei nº 44307, de 27 de Abril de 1962, visando especificamente melhorar a cobertura dos riscos da silicose, doença profissional que constituía na época um factor de particular preocupação, aproveitando-se a oportunidade para se alargar a cobertura «de outras enfermidades profissionais, atenta a insidiosidade da sua evolução e os problemas em todo o ponto análogos: aos da silicose - do preâmbulo do diploma.
No mesmo preâmbulo se explicita que à CNSDP é aplicável o regime das Caixas Sindicais de Previdência, das quais se distingue não só pelas eventualidades protegidas, mas ainda pelo facto de, para o seu financiamento, apenas contribuírem as entidades patronais.
O artigo 1º do Decreto-Lei nº 44307 estabelece que a CNSDP fica incluída na 1ª categoria das instituições de previdência social (43); e o artigo 4º que ela se rege pela legislação sobre caixas sindicais de previdência.
O artigo 5º do Regulamento das Caixas sindicais de previdência, aprovado pelo Decreto nº 25935, de 12 de Outubro de 1935, estabelece: «as Caixas sindicais de previdência, depois de legalmente constituídas, têm personalidade jurídica:, o que se mostra repetido na Base VII da Lei nº 2115.
E, se a natureza jurídica das Caixas de previdência esteve sujeita a controvérsia, hoje o seu carácter de pessoa colectiva de direito público mostra-se inquestionável; e, por identidade de regime, o mesmo se diga da Caixa Nacional de Seguros e Doenças Profissionais.
Aliás, este regime decorre das próprias funções e poderes de que se encontra investida.
A Caixa terá, diz o artº 13º, além dos fundos previstos no seu regulamento, um fundo de assistência para a concessão de socorros extraordinários, ao qual serão afectos o remanescente dos saldos técnicos da Caixa e os donativos de entidades privadas e subsídios do Estado, designadamente do Fundo do Desemprego (44).
O Decreto-Lei nº 478/73, de 27 de Setembro, adoptou medidas destinadas a incrementar a expansão da Caixa, tarefa continuada pelo Decreto-Lei nº 200/81, de 9 de Julho, que alargou o âmbito da Caixa a todas as actividades abrangidas pelo regime da Previdência (45).
O Decreto-Lei nº 227/81, de 18 de Julho, transferiu definitivamente a cobertura e responsabilidade em matéria de doença profissional do âmbito da actividade seguradora para a Caixa.
São suas atribuições nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 44307:
«a) Assegurar a prestação da assistência médica e medicamentosa; b) Pagar indemnizações pelo salário perdido por incapacidade temporária e pensões por incapacidade permanente; c) Conceder pensões de sobrevivência aos familiares das vítimas das doenças profissionais; d) Promover, na medida das suas possibilidades, a recuperação e reclassificação profissional dos beneficiários; e) Diligenciar no sentido da colocação dos beneficiários reabilitados em ocupações compatíveis com a sua saúde e a sua capacidade de trabalho:.
O artigo 10º do Decreto-Lei nº 44307 dispõe:
«As entidades patronais que, nos termos deste diploma ou do Regulamento da Caixa, nesta devam escrever-se obrigatoriamente, concorrerão com as contribuições estabelecidas naquele Regulamento:.
Por sua vez, o artigo 33º do Regulamento da CNSDP, aprovado por alvará publicado no Diário do Governo, II Série, de 17 de Abril de 1963, prescreve que «as contribuições serão fixadas em função dos riscos, e em relação a cada estabelecimento, empresa ou actividade, pelo Ministro das Corporações e Previdência Social, em despacho publicado no Diário do Governo e que se considerará parte integrante deste Regulamento:.
O Parecer nº 64/80 afirmou que estas contribuições para a CNSDP são taxas, o que reforça o carácter público da instituição.
Por conseguinte, deve concluir-se que a CNSDP, como as Caixas de Previdência, em cujo modelo jurídico se inspirou, é também um instituto público, criado por vontade estadual, para prosseguir objectivos de segurança social, gerindo um fundo.
Se a Caixa indeferir um pedido de prestação solicitado por um dos seus beneficiários, a decisão dos seus órgãos assume a natureza de acto administrativo, proferido por uma pessoa colectiva de direito público, e, por isso, sindicável perante os tribunais administrativos de círculo.
8. Pelo exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - Os tribunais administrativos de círculo são os competentes, nos termos do artigo 51º, nº 1, alínea b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, para conhecer dos recursos dos actos administrativos das pessoas colectivas públicas;
2ª - Os Centros Regionais de Segurança Social, o Centro Nacional de Pensões, as instituições de Previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro, e a Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais são pessoas colectivas públicas;
3ª- Para apreciar os recursos dos actos administrativos daquelas instituições, como os de indeferimento de pedido de prestações, são competentes os tribunais administrativos de círculo;
4ª - A alínea i) do artigo 64º da Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro, confere aos tribunais de trabalho uma competência residual para conhecer das questões de natureza cível entre as instituições de segurança e seus beneficiários, na medida em que não sejam da competência dos tribunais administrativos e fiscais.
1) - Confirmado por sentença de 24 de Outubro de 1994.
2) Cfr., nomeadamente, o Parecer nº 1/94, no Diário da República, II Série, de 21 de Junho de 1994.
3) Francesco Ferrara, Interpretação e Aplicação das Leis, 2ª ed., 1963, págs. 189-190. Cfr., sobre a matéria, o Parecer nº 38/92, de 10 de Março de 1993, que se acompanha de perto.
4) Cfr., entre outros, Pires de Lima e Antunes Varela, Noções Fundamentais de Direito Civil, 4ª ed., vol. I, págs. 405 e segs., Oliveira Ascensão, O Direito - Introdução e Teoria Geral, 4ª ed., Verbo, 1987, págs. 237 e segs., Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 1990, págs. 165-166, e, para além do já citado, os Pareceres nºs 159/83 e 63/84, publicados no Boletim do Ministério da Justiça nº 339, pág. 119, e nº 343, pág. 64, e nºs 12/91, de 24 de Abril de 1991, e 37/91, de 11 de Julho de 1991.
5) Pires de Lima e Antunes Varela, ob. cit., pág. 405.
6) Ob. cit., págs.. 237 e segs..
7) Francesco Ferrara, ob. cit., pág. 193.
8) Oliveira Ascensão, ob. cit., págs. 237-238.
9) Cfr., para além do citado Parecer nº 38/92, os Pareceres nºs 12/91, e 37/91.
10) Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 99º, pág 334.
11) Ob. cit., pág 262.
12) Publicado no Boletim do Ministério da Justiça nº 305, págs. 164 e segs.; ver, ainda, o Parecer nº 35/92, de 9 de Junho de 1994.
13) Publicado no Apêndice ao Diário da República, de 4 de Novembro de 1988, págs.. 275 e segs.
14) Publicado no Apêndice ao Diário da República, de 20 de Junho de 1986, págs. 600 e segs..
15) Publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 345, págs. 306 e segs..
16) Alberto Leite Ferreira, Código de Processo do Trabalho, Coimbra, 1989, pág 68 e seg. escreve:«As questões entre instituições de previdência e de abono de família e os contribuintes dizem respeito, fundamentalmente, à falta: a) de participação pelas entidades patronais, para efeitos da sua inscrição, da sua actividade; b) de entrega das folhas de ordenados ou salários; c) de pagamentos de contribuições.
...............................................................................................................................
«Nos casos das precedentes alíneas a) e b) está-se em face de transgressões que terão de ser apreciadas no respectivo processo declarativo; no caso da alínea c) - falta de pagamento de contribuições - está-se em face duma dívida. O que então a entidade credora tem a fazer é recorrer a meios de coacção indirecta com vista a forçar o devedor, manu militari, à satisfação do seu dever de contribuir.
«A primeira destas medidas é a instauração contra o contribuinte devedor da competente acção executiva; a segunda, é o recurso à acção penal, pelo crime de abuso de confiança contra a entidade empregadora que tenha desviado para fins diversos as importâncias que, a título de contribuições, tenha deduzido nas retribuições - art. 46º da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto - Lei da Segurança Social.
«Ora a competência para conhecer das transgressões referidas nas precedentes alíneas a) e b), e das execuções previstas na alínea c), passou, por imposição do art. 8º do Dec-Lei nº 511/76, de 3 de Julho, dos tribunais de trabalho para os serviços de Justiça fiscal.
«Por outro lado, para conhecer da acção penal por desvio de contribuições, competentes são, naturalmente, os tribunais criminais:.
Ver, também, no mesmo sentido, Soveral Martins, "A organização dos Tribunais Portugueses", I vol, Coimbra, 1990, pág 227.
17) Ver ainda os artigos 41, nº 3, 44º, 46, nº 2, e 47º desta Lei.
18) Publicado no Apêndice ao Diário da República, de 30 de Dezembro de 1988, págs. 177 e segs..
19) Publicado nos Acórdãos Doutrinais, Ano XXVI, nº 310, págs. 1350 e segs..
20) Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, 10ª edição, reimpressão, Coimbra, 1980, pág 183.
21) Ob. cit., I, pág. 463.
22) A Lei nº 28/84 continha regras próprias para os actos administrativos a praticar pelas instituições de segurança social, nomeadamente sobre a revogação por ilegalidade e sobre a declaração de nulidade da inscrição - nºs 3 e 4 do artigo 41º.
Este regime foi estudado no Parecer nº 38/92, onde se chegou, entre outras, à seguinte conclusão: «Os artigos 41º, nºs 3 e 4, da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto, e 15º do Decreto-Lei nº 133/88, de 20 de Abril, foram revogados com a entrada em vigor do Código do Procedimento Administrativo:.
23) Para as eventuais questões do foro criminal serão naturalmente competentes os tribunais criminais. Note- se que, de acordo com o nº 3 do artigo 46º da Lei nº 28/84, «o desvio pelas entidades empregadoras de importâncias deduzidas nas retribuições a título de contribuições é punido, nos termos da legislação geral, como crime de abuso de confiança:.
24) O nº 2 do artigo 46º da Lei nº 28/84 estabelece: «A cobrança coerciva das contribuições para a segurança social é feita através do processo de execuções fiscais, cabendo aos respectivos tribunais a competência para conhecer das impugnações ou contestações suscitadas pelas entidades executadas:.
25) Cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª Secção, de 22 de Fevereiro de 1990, Recurso nº 27.395, não publicado, onde se aborda a competência dos tribunais administrativos já após a entrada em vigor da Lei nº 38/87, e onde se concluiu: «Os tribunais administrativos de círculo são competentes para conhecer de recurso contencioso interposto de acto administrativo de uma Caixa Sindical de Previdência relativo à exigência de contribuições a ela devidas e à prestação de assistência na doença:.
26) Publicado no Apêndice ao Diário da República de 27 de Fevereiro de 1995.
27) Cfr. Miguel Teixeira de Sousa, "A competência declarativa dos tribunais comuns", Lisboa, 1994, págs. 33 e segs.
28) Sem interesse na economia do Parecer, o art. 81º refere várias situações em que a competência do tribunal da comarca se transfere para o tribunal de círculo - cfr. os nºs 1, al) c), 2 e 3.
29) Miguel Teixeira de Sousa, ob. cit. , pág. 33.
30) A partir da Lei nº 28/84, utliza-se a expressão «instituições de segurança social: para descrever o que antes se conhecia como «instituições de previdência:; de qualquer modo, às subsistentes instituições de previdência aplica-se o disposto para as instituições de segurança social - cfr. os artigos 68º e 79º daquele diploma.
31) Parecer nº 43/84, publicado no Diário da República, II Série, Suplemento, de 1 de Julho de 1986.
«x) Publicado no Diário do Governo, II Série, de 16 de Março de 1961". x1) "Lições de Direito Civil", 2ª edição, vol I, pág. 403".
32) Ob. cit., I, pág. 392 e segs.
33) Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pág. 338.
34) Ideia repetida nas Portarias nºs 38-A/78, de 19 de Janeiro, 193/79, de 21 de Abril, e 38-A/80, de 12 de Fevereiro, e no Decreto-Lei nº 278/79, de 20 de Julho, que apelidam as instituições de previdência social de institutos públicos, pessoas colectivas de direito público, ou de serviços oficiais.
35) Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", Vol. I, Coimbra, 1993, pág. 317.
36) Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 320, acrescenta ainda os estabelecimentos públicos como espécie de instituto público.
37) Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 323, escreve:
«Também as «Caixas de Previdência:, incluídas na organização da segurança social, constituem fundações públicas, quer dizer, institutos públicos que revestem a modalidade de fundação; têm, porém, vindo a ser integradas nos Centros Regionais da Segurança Social:.
38) Nos termos do artigo 2º, nº 1, do Decreto-Lei nº 260/93, de 23 de Julho, estes Centros passaram a ter âmbito regional.
39) Para a evolução deste instituto, ver o Parecer nº 42/92, publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Julho de 1993.
40 ) Aliás, a natureza de pessoa colectiva de direito público do Centro regional de segurança social já resultava do nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro, e a do Centro Nacional de Pensões do nº 2 do artigo 1º do Decreto Regulamentar nº
2/81, de 15 de Janeiro; ambos os diplomas falam da personalidade jurídica daqueles serviços públicos.
41) Para as vicissitudes desta solução, ver o Parecer nº 48/92.
42) Cfr. o Parecer nº 58/91, publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Setembro de 1992.
43) Segundo a Base III da Lei nº 2115, de 18 de Junho de 1962, pertencem à 1ª categoria as instituições de previdência de inscrição obrigatória, fundamentalmente destinadas a proteger os trabalhadores por conta de outrem. Cfr. o Parecer nº 61/80, publicado no Diário da República, II Série, de 20 de Janeiro de 1981, e no Boletim do Ministério da Justiça nº 305, págs. 81 e segs..
44) Entretanto extinto pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 40/86, de 4 de Março.
45) Ver o Despacho Normativo nº 162/78, de 23 de Junho.
Excelência:
1. Num despacho de 20 de Junho de 1994 (1), o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa considerou- se incompetente em razão da matéria para conhecer de um recurso interposto de um acto administrativo do Centro Nacional de Pensões que indeferiu um pedido de pensão de sobrevivência, considerando ser competente, para o efeito, o tribunal de trabalho.
«Tendo em atenção que a posição assumida nesta sentença não é genérica e considerando-se da maior importância uma clara definição da competência dos Tribunais para apreciar os recursos interpostos dos actos de indeferimento das prestações dos regimes de segurança social, sob pena de, se assim não for, estar posta em causa a garantia dos cidadãos à protecção social:, solicitou Vossa Excelência parecer «relativamente às seguintes questões: a) quais os Tribunais que têm competência material para apreciar os recursos interpostos dos actos de indeferimento de pedido de prestações praticados por:
- Os Centros Regionais de Segurança Social;
- O Centro Nacional de Pensões;
- As Instituições de Previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro;
- A Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais? b) qual o âmbito de aplicação da alínea i) do artigo 64º da Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro? c) Considera-se necessário promover o aperfeiçoamento de redacção das disposições em causa de modo a evitarem-se conflitos de competência entre Tribunais?:.
Cumpre, por isso, emitir parecer.
2. Permita-se, antes de tudo, que se sublinhe o papel dos pareceres do Conselho Consultivo.
A este órgão compete emitir parecer restrito à matéria de legalidade nos casos de consulta obrigatória previstos na lei e naqueles em que o Governo o solicite, sendo os pareceres sobre disposições de ordem genérica, quando homologados e publicados no Diário da República, para valerem como interpretação oficial, perante os respectivos serviços, das matérias que se destinam a esclarecer [artigos 34º, alínea a), e 40º, nº 1, da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro].
Porém, essa interpretação não vincula os tribunais, os quais são independentes e apenas estão sujeitos à lei, sendo as suas decisões obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas, prevalecendo ainda sobre as de quaisquer outras autoridades (artigos 206º e 208º, nº 2, da Constituição da República) (2).
A competência para conhecer das questões sobre actos das instituições de segurança social relativos aos beneficiários é actualmente discutida nos tribunais; o presente parecer poderá ter,. contudo, uma utilidade prática na resolução do conflito, prestando-se a auxiliar o Ministério Público na atitude a assumir, se a sua doutrina vier a ser tornada obrigatória pelo Procurador- Geral da República, nos termos do artigo 39º, nº 1, da Lei nº 47/86.
Por outro lado, e respondendo à última questão formulada, diga-se que compete ao Conselho Consultivo «informar o Governo, por intermédio do Ministro da Justiça, acerca de quaisquer obscuridades, deficiências ou contradições dos textos legais e propor as devidas alterações: - alínea d) do artigo 34º da Lei no 47/86.
Mesmo que se viesse a constatar que a legislação que rege a competência dos tribunais sobre a referida questão enfermava de algum daqueles defeitos, afigura-se mais prudente aguardar que os tribunais se pronunciem, que se fixe uma corrente jurisprudencial, do que promover, por via legislativa, a solução que se possa ter por mais correcta.
Mais tarde, se a competência fixada através dos mecanismos processuais adequados se revelar em frontal desarmonia com os objectivos que se buscam no âmbito da segurança social, será então mister para uma eventual intervenção legislativa correctora.
3. As normas jurídicas não são imortais, mas sujeitas a modificarem-se e a extinguirem-se; como na natureza, assim no mundo jurídico não há imobilidade, mas transformação: o direito renova-se com os tempos (3).
Se as leis têm, em princípio, um carácter de estabilidade, são tendencialmente de duração indefinida, elas podem, no entanto, deixar de vigorar, por caducidade ou revogação.
O artigo 7º do Código Civil prevê a caducidade e a revogação como formas de cessação da vigência da lei.
A caducidade ocorre por superveniência de um facto previsto pela própria lei; resulta, assim, de uma circunstância a ela inerente.
A revogação pressupõe a entrada em vigor de uma lei nova, resultante de uma outra manifestação de vontade do legislador, em contrário à que serviu de base à vigência da lei (lex posterior derogat priori) (4).
Formalmente, a revogação pode ser expressa, se a nova lei individualiza concretamente a lei ou as disposições anteriores revogadas, ou tácita, se falta essa indicação expressa e a revogação resulta apenas da incompatibilidade existente entre uma lei nova e uma lei anterior, conjugada com o princípio geral da prevalência da vontade mais recente do legislador (5).
Oliveira Ascensão distingue entre revogação expressa ou por declaração, tácita ou por incompatibilidade, e global ou por substituição (6).
A revogação tácita, a que interessa à economia do parecer, apenas se verifica na medida da contrariedade - a Lei precedente é ab-rogada até onde for incompatível com a lei nova, pois onde essa contraditoriedade não tenha lugar é possível a coexistência e compenetração da lei anterior parcialmente revogada com a lei nova modificadora (7).
Na falta de uma revogação expressa, «verificar dentro da mole imensa das leis existentes quais as que são atingidas pela nova lei é trabalho muito grande, e com frequência revela dificuldades com que se não contava. O legislador então poupa-se: quando muito revoga expressamente os preceitos que pretendia directamente substituir, e quanto aos restantes deixa ao intérprete a verificação da sua compatibilidade com os novos textos: (8).
Na revogação tácita, torna-se por vezes difícil saber até que ponto a nova lei interfere com a legislação anterior; o problema reconduz-se a uma questão de interpretação, de descoberta da vontade legislativa, de eleger o verdadeiro sentido que a expressão acolhe.
Não pode a interpretação ficar-se pelo sentido que de imediato emerge da lei, tem de usar os diversos recursos da hermenêutica, combinando-os e controlando-os numa tarefa de conjunto, de modo a descobrir o sentido legislativo da norma no todo do ordenamento jurídico (9).
Uma referência ainda à revogação das leis especiais, atento o disposto no nº 3 do artigo 7º do Código Civil: «a lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador:.
Para Vaz Serra, «o problema é, pura e simplesmente, de interpretação da lei posterior, resumindo-se em apreciar se esta quer ou não revogar a lei especial anterior: (10).
Oliveira Ascensão (11) sustenta que aquela disposição impõe uma presunção no sentido da lei especial; se não houver uma interpretação segura no sentido da revogação, ou se uma conclusão neste sentido não for isenta de dúvidas, intervém a presunção e a lei especial não é revogada.
No Parecer nº 173/80 (12), ponderou-se que na fixação da intenção do legislador, dada a palavra "inequívoca", deve o intérprete ser particularmente exigente, atendendo ao texto da lei, sua conexão, evolução histórica, à história da formação legislativa, e sobretudo nortear-se pelo fim da disposição questionada e o resultado de uma e outra interpretação.
4. No despacho, atrás referido, do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa onde se concluiu que as questões entre as instituições de segurança social e os seus beneficiários devem ser dirimidas nos tribunais de trabalho, estudou-se uma legislação que, ao longo do tempo, se ocupou do tema:
«1 - desde a Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro, e até ao Decreto-Lei nº 348/80, de 3 de Setembro, os tribunais do trabalho conheciam das questões entre instituições de previdência ou de abono de família, seus beneficiários ou contribuintes;
2 - a partir do Decreto-Lei nº 348/80, de 3 de Setembro, os tribunais fiscais passaram a conhecer das questões entre instituições de previdência ou de abono de família e os respectivos contribuintes;
3 - os tribunais do trabalho, porém, continuaram a conhecer das questões entre instituições de previdência ou de abono de família, e seus beneficiários;
4 - a partir da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto, o interessado a quem fosse negada uma prestação devida ou a sua inscrição no regime geral podia recorrer para os tribunais administrativos a fim de obter o reconhecimento dos seus direitos;
5 - Com a Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro, os tribunais do trabalho passam a conhecer das questões entre instituições de previdência ou de abono de família, e seus beneficiários, sem prejuízo da competência própria dos tribunais administrativos e fiscais:.
A aferir da bondade destas asserções se dedicam as observações subsequentes.
5. Recolhendo o disposto no artigo 14º do Código de Processo de Trabalho de 1963, a alínea i) do artigo 66º da Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro (Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais), dispunha que era da competência dos tribunais do trabalho:
«As questões entre instituições de previdência ou de abono de família e os seus beneficiários ou contribuintes, quando respeitem a direitos, poderes ou obrigações legais, regulamentares ou estatutárias de umas ou outros:.
5.1. Escreve-se no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno), de 26 de Março de 1987 (13):
«Sempre assim foi nos domínios dos códigos de processo em tribunais do trabalho de 1940 e 1941 (cf. nº 7 do artigo 11º ) e do Código de Processo do Trabalho de 1963 [cf. al) i) do art. 14º].
«Também na base I da Lei 2091, de 9-4-58, que promulgou a reforma dos tribunais de trabalho, e no art. 1º do Estatuto dos Tribunais de Trabalho, aprovado pelo Dec-Lei 41745, de 21-7-58, se dispôs que as questões que se suscitassem no domínio da legislação da previdência eram da competência dos tribunais de trabalho, com recurso para o STA.
«De acordo com o que se vem a referir, podem ver-se os Acs. de 25-7-57 e de 16-2-60 (cf. Colecção de Acórdãos, ano XIX, p. 506 e ano XXII, p. 262), onde a extinta Secção do Contencioso do Trabalho e Previdência conheceu de acções propostas nos tribunais do trabalho, nas quais se pedia a restituição de contribuições indevidamente pagas à caixa de previdência, com base em preceito idêntico atrás transcrito (arts. 128º do Dec-Lei 45266 e 4º do Dec-Lei 38775, de 5-6-72).
«Também no Ac. do Supremo Tribunal de Justiça de 11-5-84 (cf. Acórdãos Doutrinais, nºs 272/273, p. 1071) se afirma:
«Entendemos, todavia, que os centros de segurança social, dadas as funções que lhes estão cometidas, são instituições de previdência a que se refere a legislação anterior.
«Com efeito, os centros regionais de segurança social são institutos públicos personalizados que prosseguem fins de previdência social, como as instituições de previdência nelas integradas, pelo que não se compreenderia que as soluções entre eles e os seus beneficiários deixassem de ser reguladas processualmente, como eram até aqui, pelas normas processuais que regulavam as relações contenciosas dos beneficiários com as respectivas instituições de previdência, nos termos da al. i) do art. 66º da Lei 82/77 e do art. 157º do CPT.
«Deste modo, continuam os tribunais do trabalho a ser competentes para conhecer daquelas questões, sendo a forma do processo a regulada naquele art. 157º:.
5.2. A competência dos tribunais do trabalho nesta matéria foi reduzida com a revisão da organização judiciária introduzida pelo Decreto-Lei nº 348/80, de 3 de Setembro, que veio dispor para o artigo 66º da Lei nº 82/77 o seguinte:
«Compete aos tribunais do trabalho conhecer, em matéria civil:
............................................................................................
i) Das questões entre as instituições de previdência ou de abono de família e seus beneficiários, quando respeitem a direitos, poderes ou obrigações legais, regulamentares ou estatutárias de umas e outros.
.............................................................................................:.
Da simples comparação da redacção anterior com a conferida por este diploma, resulta que os tribunais de trabalho guardavam competência para conhecer dos conflitos entre as instituições de previdência e os seus beneficiários, mas já não para os eventualmente existentes entre elas e os seus contribuintes.
Aliás, o artigo 5º do Decreto-Lei nº 348/80, veio consagrar:
«1 - Compete aos tribunais fiscais o conhecimento das questões entre instituições de previdência ou de abono de família e os respectivos contribuintes.
2 - Os centros regionais de segurança social em funcionamento, ainda que em regime de instalação, são instituições de previdência para os efeitos referidos no número anterior:.
Por isso que, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 2ª Secção, de 26 de Outubro de 1983 (14), se concluisse: «face ao disposto no art. 5º, nº 1, do Dec-Lei 348/80, de 3-9, os tribunais das contribuições e impostos são competentes, em razão da matéria, para conhecer de questões ente as casas do povo e os respectivos contribuintes:.
O Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 8 de Março de 1985 (15) estudou a questão, afirmando:
«......, com a publicação do Decreto-Lei nº 348/80, de 3 de Setembro, foi retirada aos tribunais de trabalho a competência que, quer pelo artigo 14º, alínea i) do Código de Processo do Trabalho, quer pela primitiva redacção do artigo 66º, alínea i), da Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro (Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais), lhes estava adstrita para conhecer, em matéria cível, das questões entre instituições de previdência ou de abono de família, seus beneficiários ou contribuintes, quando respeitem a direitos, poderes ou obrigações legais, regulamentares ou estatutários de uma ou outros.
«Com efeito, com a publicação do referido Decreto-Lei, da competência dos tribunais do trabalho foram excluídas as faladas questões quando disserem respeito a «contribuintes:, na medida em que ela ficou reservada às surgidas com os «beneficiários:(16).
5.3. A anotação ao Acórdão do STJ, de 8 de Março de 1985, previne:
«Hoje, mesmo no que toca aos beneficiários, haverá que ter em conta o disposto nos artigos 39º e seguintes da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto (Lei da Segurança Social) que fez transitar para a competência dos tribunais administrativos o conhecimento, pelo menos, de algumas das questões contidas na alínea i) do artigo 66º da Lei nº 82/77:.
Efectivamente, a Lei nº 28/84 veio definir as bases em que assenta o sistema de segurança social previsto na Constituição - art. 1º.
No seu artigo 7º, precisa:
«1 - O aparelho administrativo da segurança social compõe-se de serviços integrados na administração directa do Estado e de instituições de segurança social.
2 - As instituições de segurança social são pessoas colectivas de direito público e constituem o sector operacional do aparelho administrativo da segurança social:.
Dispõe, por seu turno o artigo 39º, integrado no capítulo «Das garantias e contencioso:, e epigrafado «Reclamações e queixas::
«1 - Os interessados na concessão de prestações quer dos regimes de segurança social quer da acção social podem apresentar reclamações ou queixas sempre que se considerem lesados nos seus direitos.
2 - As reclamações ou queixas são dirigidas à instituição a quem compete conceder as prestações, sem prejuízo do direito de recurso e acção contenciosa, nos termos da presente lei e demais legislação aplicável.
3 -..............................................................................................:.
E, acrescenta o artigo 40º:
«1 - Todo o interessado a quem seja negada uma prestação devida ou a sua inscrição no regime geral poderá recorrer para os tribunais administrativos a fim de obter o reconhecimento dos seus direitos.
«2 - O recurso previsto no número anterior regular- se-á, enquanto não for publicada a reforma do contencioso administrativo, pelas normas gerais aplicáveis ao recurso contencioso de anulação dos actos administrativos definitivos e executórios.
«3 - A lei determinará as situações de prevenção de carência para efeitos de assistência judiciária na fase de recurso contencioso: (17).
Não é fácil compreender o alcance deste preceitos à luz da repartição de competências existente na altura entre os tribunais do trabalho e os tribunais administrativos, embora resulte que os conflitos (alguns conflitos) entre as instituições de segurança social e os seus beneficiários passaram a ser sindicáveis pelos tribunais administrativos.
Interpretando estas alterações, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Janeiro de 1985 (18) afirmava:
«Esta lei (Lei nº 28/84) não atribui por dispositivo legal competência judiciária, global, para o julgamento ou questões em que a segurança social esteja em causa.
«Não obstante, através de algumas disposições específicas, como as contidas nos arts. 40º, 41º, 44º, nº 3, 46º, nº 2, e 47º, pareça poder concluir- se caber recurso para os tribunais administrativos dos actos das entidades de segurança social que digam respeito a beneficiários:.
Voltando de novo a sua atenção para esta matéria, e sobretudo para o disposto nos artigos 39º e 40º da Lei nº 28/84, o Supremo Tribunal Administrativo, no seu Acórdão de 20 de Fevereiro de 1987 (19), escrevia:
«Daqui se vê imediatamente que a lei se dirige aos interessados que se considerem ofendidos no seus direitos, quer no regime da segurança social, quer da acção social.
«No artigo de que nos estamos ocupando - o 40º - prevêem-se duas situações: a) negação de uma prestação devida; b) negação de inscrição, contra as quais pode reagir o interessado mediante recurso a interpor no foro administrativo.
«O caso vertente não configura uma actuação do interessado, mas sim uma actuação da segurança social.
«No que a tais instituições respeita, elas podem exercer o seu direito de duas formas:
- administrativamente, através da revogação dos actos administrativos que hajam praticado, nos termos e nos prazos previstos pela lei geral, ou, tratando-se de prestações continuadas, a sua suspensão a todo o tempo - cfr. o nº 3 do art. 41º da lei;
- judicialmente, mediante a propositura das respectivas acções.
«Ainda neste capítulo dois aspectos se nos apresentam:
- garantia do pagamento de contribuições cuja cobrança coerciva é feita através do processo de execuções fiscais, conforme se determina no nº 2 do artigo 46º da mesma lei, - as restantes actividades, como, v. g., a necessidade de reaver o que pagou a quem não tinha direito a determinadas prestações.
«Neste segundo caso a lei não prescreve nem o recurso aos tribunais administrativos, nem aos juízos fiscais.
«Ora, como se sabe, a regra geral é a da jurisdição pertencer aos tribunais judiciais sempre que uma causa não seja atribuída a diferente jurisdição, regra expressamente consignada no artigo 14º da Lei nº 82/77.
«E para que uma causa seja atribuída a diferente jurisdição é necessário que um diploma legal o determine:.
5.4. Permita-se uma pausa para ponderar a doutrina que integra o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que se transcreveu.
A caracterização das instituições de segurança social como pessoas colectivas de direito público - nº 2 do artigo 7º, impõe que se retirem as necessárias consequências sobre a natureza e o regime dos seus actos.
As pessoas colectivas de direito público são criadas por acto do poder público, em lei especial para cada caso ou em acto de aplicação da lei geral instituidora de certa categoria de entidades (20).
Estas pessoas colectivas de direito público, dotadas, como o seu nome indica, de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, integram a chamada administração indirecta, e recebem da lei prerrogativas de autoridade, tais como, a faculdade da prática pelos seus órgãos de actos definitivos e executórios anuláveis somente em recurso contencioso e a de executar as decisões dos seus órgãos por autoridade própria; mas isto não quer dizer que tais pessoas não possam ser titulares de direitos privados e exercê-los.
Estas pessoas têm normalmente capacidade de direito público e de direito privado.
No âmbito da sua capacidade de direito público, as pessoas colectivas de direito público praticam actos administrativos definitivos e executórios.
Marcello Caetano considera acto definitivo e executório «a conduta voluntária de um órgão da Administração no exercício de um poder público que para a prossecução de interesses a seu cargo, pondo termo a um processo gracioso ou dando resolução final a uma petição, defina, com força obrigatória e coerciva, situações jurídicas num caso concreto: (21).
Se os actos das instituições de segurança social, pessoas colectivas de direito público, que põem fim a uma reclamação ou queixa, que neguem uma prestação devida ou a inscrição no regime geral, são proferidos no uso dos poderes de autoridade de que estão investidas aquelas pessoas, a sindicabilidade de tais actos terá de ser a que está prevista para a generalidade dos actos administrativos, ou seja, através do recurso contencioso de anulação.
Assim, o artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, estabelece:
«1- Compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer:
......................................................................................................
b) Dos recursos de actos administrativos dos órgãos de serviços públicos dotados de personalidade jurídica e autonomia administrativa;
...................................................................................................:.
De acordo com este regime, a conflituosidade sobre os actos das instituições de segurança social, quando administrativos, é dirimida pelos tribunais administrativos; os restantes, nomeadamente os que não relevam nem se apresentem revestidos de poderes de autoridade, pelos tribunais comuns (22).
5.5. É neste quadro referencial que deve ser interpretado o disposto no artigo 64º da Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro (Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais - LOTJ), (alterada pelas Leis nºs 49/88, de 19 de Abril, 52/88, de 4 de Maio, 24/90, de 4 de Agosto, e 24/92, de 20 de Agosto):
«Compete aos tribunais do trabalho conhecer, em matéria cível:
......................................................................................................
i) Das questões entre instituições de previdência ou de abono de família e seus beneficiários, quando respeitem a direitos, poderes ou obrigações legais, regulamentares ou estatutários de umas ou outros, sem prejuízo da competência própria dos tribunais administrativos e fiscais (sublinhado agora);
...................................................................................................:.
A redacção do preceito corresponde ipsis verbis à dada pelo Decreto-Lei nº 348/80 à alínea i) do artigo 66º da Lei nº 82/77, com o aditamento da ressalva que foi sublinhada.
Segundo esta alínea, os tribunais de trabalho continuam a ter competência para conhecer das questões cíveis (23) entre as instituições de segurança social e os seus beneficiários, excepto nos casos em que esse conhecimento for entregue aos tribunais administrativos ou fiscais.
Esta alínea, ao conferir uma competência residual aos tribunais de trabalho, harmoniza-se, assim, com aquelas outras disposições da Lei 28/84 e do ETAF que prevêem a intervenção dos tribunais administrativos e fiscais (24) para dirimir tais conflitos (25).
Interpretando estas disposições, escreve-se no Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 30 de Março de 1993 (26):
«...é da competência dos tribunais administrativos o conhecimento dos recursos de decisões das instituições de segurança social tomadas no exercício de um poder soberano ou autoritário que lhes é imposto por lei, como é o caso de uma sanção, e não decorrente de regulamentação colectiva, em que, através desta, os trabalhadores lhes outorgam tal poder, como se verifica nos acordos colectivos de trabalho relativamente à entidade patronal privada. Só as deliberações tomadas neste último domínio, ou seja, em matéria inerente à regulamentação colectiva, são da competência dos tribunais de trabalho.
«Daí a prescrição legal, de que compete aos tribunais de trabalho conhecer, em matéria cível, das questões entre instituições de previdência e seus beneficiários relativas a direitos, poderes ou obrigações legais, regulamentares ou estatutárias, mas sem prejuízo da competência própria dos tribunais administrativos e fiscais, o mesmo é dizer que, quando estão em causa questões relativas a direitos, poderes ou obrigações legais, em que aquelas instituições intervêm no exercício de um poder soberano ou autoritário que lhes é reconhecido directamente pela lei, a competência é destes e não daqueles:.
6. Dada a flutuação no conteúdo da competência dos tribunais de trabalho nesta matéria, importa sublinhar que a competência é definida segundo os elementos tal como se apresentam no momento da propositura da acção, sendo, em princípio, irrelevantes quaisquer modificações de facto ou de direito que venham a ocorrer (27).
Dispõe o artigo 18º da LOTJ ( redacção da Lei nº 24/90):
«1. A competência fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, sem prejuízo do disposto no artigo 81º (28).
2. São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa:.
Consagra-se a perpetuatio fori (ou jurisdictionis),
«justificada não só pela necessidade de não desperdiçar o trabalho realizado pelo tribunal da acção, mas também, e principalmente, pela defesa dos interesses do autor: (29).
Se os tribunais de trabalho eram competentes na altura da propositura de uma determinada acção, pouco importará que mais tarde a tenham perdido para os tribunais administrativos ou fiscais; ao abrigo da perpetuatio fori, eles manterão a sua competência até à decisão final sobre o diferendo.
7. Definido o âmbito de aplicação da alínea i) do artigo 64º da Lei nº 38/87, é momento de abordar o tema ainda em aberto, ou seja, quais os tribunais que têm competência material para apreciar os recursos interpostos dos actos de indeferimento de pedido de prestações praticados por :
- os Centros Regionais de Segurança Social;
- Centro Nacional de Pensões;
- as Instituições de Previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-lei nº 549/77;
- a Caixa Nacional de Seguros e Doenças Profissionais.
As respostas inferem-se do que já antes se concluiu sobre a competência dos tribunais administrativos e do trabalho, os únicos que se podem apresentar para conhecer de um recurso interposto de um acto de indeferimento de um pedido de prestações de um eventual beneficiário, e podem desenhar-se sob a forma silogística:
- os actos administrativos praticados pelas pessoas colectivas públicas são sindicáveis pelos tribunais administrativos;
- as instituições referidas na consulta são pessoas colectivas públicas;
- os seus actos administrativos são sindicáveis pelos tribunais administrativos.
7.1. Se a bondade da premissa maior e da conclusão não se presta a controvérsia, já a premissa menor está sujeita a caução, pois a natureza jurídica das instituições de segurança social (30) foi controvertida, mostrando-se durante muito tempo fluida e renitente aos esquemas legais e doutrinais oferecidos para classificar as pessoas colectivas (31).
A este propósito escreveu-se no Parecer nº 43/84:
«Por isso não se estranhará que o Parecer nº 53/60 (x), depois de lembrar, abonando-se em Cabral Moncada (x1), que a respeito das pessoas colectivas poucas doutrinas são pacíficas, se alguma o é, tenha atribuído a natureza de pessoa colectiva de utilidade pública e particular conjuntamente, embora assumindo aspectos de pessoa colectiva de direito público, à Caixa de Abono de Família dos Empregados Bancários:.
Porém, desde 1960, a modificação doutrinal e legislativa a este nível foi profunda.
Marcello Caetano (32), ao estudar as instituições de previdência, sublinhou que se tratava de aliviar o Estado de realizar certos interesses públicos por «meio da entrega ou devolução aos próprios interessados de alguns deles, com os poderes necessários à respectiva prossecução.
«Estamos, por conseguinte, perante certa modalidade de administração pública muito próxima da que se pratica com as autarquias locais.
«Não são associações, mais propriamente devendo ser qualificadas como fundações públicas constituídas pelas instituições dos patrimónios resultantes das contribuições legais e da sua capitalização, afectados aos fins da previdência social.
«Há assim o exercício pelas instituições de previdência de poderes de autoridade em nome próprio, o que, junto à criação por acto do Poder público, permite qualificá-las como pessoas colectivas de direito público:.
Esta concepção de previdência social foi posta em causa pela Constituição de 1976 que passou a segurança social para tarefa estadual, a concretizar pela administração directa ou indirecta.
Segundo o artigo 63º da Constituição da República:
«1. Todos têm direito à segurança social.
2. Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários.
3 .................................................................................................:
4.................................................................................................:.
Gomes Canotilho e Vital Moreira afirmam que «o direito à segurança social é um típico direito positivo, cuja realização exige o fornecimento de prestações por parte do Estado, impondo-lhe verdadeiras obrigações de fazer: (33).
Significativo desta nova orientação é o preâmbulo do Decreto Regulamentar nº 68/77, de 17 de Outubro:
«....................................................................................................
«Assim, os objectivos que as instituições de previdência social prosseguem, desde a entrada em vigor da Constituição da República de 1976, passaram a ser fins do Estado.
«2. As instituições de previdência social há muito consideradas pessoas colectivas de direito público, na medida em que gerem fins próprios do Estado, passam a ser elementos, ainda que descentralizados da Administração Pública, adquirindo características de instituições públicas.
«3. Houve, assim, por força da nova Constituição, uma alteração não só no tocante à posição do Estado perante a previdência social mas também quanto à natureza jurídica das respectivas instituições que, por exercerem funções estatais, adquiriram verdadeira natureza de institutos públicos: (34).
Por instituto público deve entender-se «uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública: (35).
Costuma a doutrina classificar os institutos públicos em serviços personalizados, fundações públicas e empresas públicas (36).
Para a economia do Parecer, anote-se que o instituto público que se destina a gerir um património especial, assume as características de uma fundação pública.
Seria assim possível concluir que as instituições de segurança social são pessoas colectivas de direito público que prosseguem atribuições estaduais de segurança social, integrando-se na chamada administração indirecta; e, como continuam a gerir um património especial, dever- se-á falar mais rigorosamente, dentro da modalidades dos institutos públicos, em fundação pública (37).
7.2. A Lei nº 28/84 afirma no seu artigo 7º, nº 2, que as instituições de segurança social são pessoas colectivas de direito público.
No nº 1 do artigo 57º desta mesma Lei estabelece-se que «as instituições de segurança social são, a nível nacional, o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, o Centro Nacional de Pensões, o Centro de Relações Internacionais e Convenções de Segurança Social e o Centro Nacional de Protecção contra os riscos Profissionais e, a nível distrital (38), os centros regionais de segurança social.
Referindo a lei da segurança social expressamente os Centros regionais de segurança social (39) e o Centro Nacional de Pensões como instituições de segurança social, pessoas colectivas de direito público (40), não restam dúvidas sobre a competência dos tribunais administrativos para conhecer das decisões dos seus órgãos sobre o pedido de prestações.
Essas decisões, traduzindo a vontade final desses órgãos, como actos administrativos definitivos e executórios, devem ser atacadas perante os tribunais administrativos de círculo, como oportunamente se referiu.
7.3. A Lei nº 28/84 preconiza um sistema de segurança social obediente aos princípios da universalidade, da unidade, da igualdade, da eficácia, da descentralização, da garantia judiciária, da solidariedade e da participação - nº 1 do seu artigo 7º.
O nº 3 deste mesmo artigo esclarece que a unidade impõe a articulação dos regimes constitutivos do sistema e do respectivo aparelho com vista à sua unificação.
Mas até que se verifique a pretendida unificação de todas as instituições de previdência social no regime geral da segurança social, a própria Lei º 28/84 prevê que transitoriamente subsistam regimes especiais a integrar gradualmente: de trabalhadores agrícolas ou de outros trabalhadores - artº 69º, da função pública - artº 70º; da protecção no desemprego - artº 71º; da protecção nos acidentes de trabalho - artº 72º; e até a permanência de «regimes especiais geridos pelas instituições de segurança social que garantem direitos a grupos fechados de beneficiários, incluindo as disposições sobre o seu financiamento: - artº 74º.
Descontada esta situação excepcional, todas as instituições de previdência serão integradas gradualmente no sistema geral de segurança social.
Previne o artigo 79º da Lei nº 28/84:
«Até à sua integração no sistema de segurança social, as instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro, ficam sujeitas, com as adaptações necessárias, às disposições da presente lei e à legislação dela decorrente:.
O Decreto-Lei nº 549/77 procurou criar um todo estrutural para o sistema de segurança social que reflicta a real especificidade dos objectivos que o informam em relação aos fins das restantes áreas da política social, prevendo uma orgânica assente num princípio de unificação - do seu preâmbulo.
Mas, para além de uma referência expressa à integração das Casas do Povo nos serviços regionais da segurança social - artº 41º (41), este diploma não se preocupou com a natureza jurídica das instituições de previdência então existentes.
Estas instituições, considerando a sua criação, os fins e o respectivo regime, tinham as características antes assinaladas de institutos públicos (42); ao reafirmar no seu artigo 79º que se lhes aplicam as suas disposições, a Lei nº 28/84 não fez mais do que confirmar um regime que já lhes era próprio, ou seja, e no que importa, que das decisões de tais instituições de previdência que recusem prestações se deve recorrer para o tribunal administrativo de círculo.
7.4. O que vem de dizer-se sobre as instituições de previdência ainda não integradas no regime geral recebe amplo conforto quando se isola uma delas, e se descortina o seu regime jurídico.
Tome-se, como exemplo, a instituição referida expressamente na consulta, a Caixa Nacional de Seguros e Doenças Profissionais (CNSDP).
A CNSDP foi criada pelo Decreto-Lei nº 44307, de 27 de Abril de 1962, visando especificamente melhorar a cobertura dos riscos da silicose, doença profissional que constituía na época um factor de particular preocupação, aproveitando-se a oportunidade para se alargar a cobertura «de outras enfermidades profissionais, atenta a insidiosidade da sua evolução e os problemas em todo o ponto análogos: aos da silicose - do preâmbulo do diploma.
No mesmo preâmbulo se explicita que à CNSDP é aplicável o regime das Caixas Sindicais de Previdência, das quais se distingue não só pelas eventualidades protegidas, mas ainda pelo facto de, para o seu financiamento, apenas contribuírem as entidades patronais.
O artigo 1º do Decreto-Lei nº 44307 estabelece que a CNSDP fica incluída na 1ª categoria das instituições de previdência social (43); e o artigo 4º que ela se rege pela legislação sobre caixas sindicais de previdência.
O artigo 5º do Regulamento das Caixas sindicais de previdência, aprovado pelo Decreto nº 25935, de 12 de Outubro de 1935, estabelece: «as Caixas sindicais de previdência, depois de legalmente constituídas, têm personalidade jurídica:, o que se mostra repetido na Base VII da Lei nº 2115.
E, se a natureza jurídica das Caixas de previdência esteve sujeita a controvérsia, hoje o seu carácter de pessoa colectiva de direito público mostra-se inquestionável; e, por identidade de regime, o mesmo se diga da Caixa Nacional de Seguros e Doenças Profissionais.
Aliás, este regime decorre das próprias funções e poderes de que se encontra investida.
A Caixa terá, diz o artº 13º, além dos fundos previstos no seu regulamento, um fundo de assistência para a concessão de socorros extraordinários, ao qual serão afectos o remanescente dos saldos técnicos da Caixa e os donativos de entidades privadas e subsídios do Estado, designadamente do Fundo do Desemprego (44).
O Decreto-Lei nº 478/73, de 27 de Setembro, adoptou medidas destinadas a incrementar a expansão da Caixa, tarefa continuada pelo Decreto-Lei nº 200/81, de 9 de Julho, que alargou o âmbito da Caixa a todas as actividades abrangidas pelo regime da Previdência (45).
O Decreto-Lei nº 227/81, de 18 de Julho, transferiu definitivamente a cobertura e responsabilidade em matéria de doença profissional do âmbito da actividade seguradora para a Caixa.
São suas atribuições nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 44307:
«a) Assegurar a prestação da assistência médica e medicamentosa; b) Pagar indemnizações pelo salário perdido por incapacidade temporária e pensões por incapacidade permanente; c) Conceder pensões de sobrevivência aos familiares das vítimas das doenças profissionais; d) Promover, na medida das suas possibilidades, a recuperação e reclassificação profissional dos beneficiários; e) Diligenciar no sentido da colocação dos beneficiários reabilitados em ocupações compatíveis com a sua saúde e a sua capacidade de trabalho:.
O artigo 10º do Decreto-Lei nº 44307 dispõe:
«As entidades patronais que, nos termos deste diploma ou do Regulamento da Caixa, nesta devam escrever-se obrigatoriamente, concorrerão com as contribuições estabelecidas naquele Regulamento:.
Por sua vez, o artigo 33º do Regulamento da CNSDP, aprovado por alvará publicado no Diário do Governo, II Série, de 17 de Abril de 1963, prescreve que «as contribuições serão fixadas em função dos riscos, e em relação a cada estabelecimento, empresa ou actividade, pelo Ministro das Corporações e Previdência Social, em despacho publicado no Diário do Governo e que se considerará parte integrante deste Regulamento:.
O Parecer nº 64/80 afirmou que estas contribuições para a CNSDP são taxas, o que reforça o carácter público da instituição.
Por conseguinte, deve concluir-se que a CNSDP, como as Caixas de Previdência, em cujo modelo jurídico se inspirou, é também um instituto público, criado por vontade estadual, para prosseguir objectivos de segurança social, gerindo um fundo.
Se a Caixa indeferir um pedido de prestação solicitado por um dos seus beneficiários, a decisão dos seus órgãos assume a natureza de acto administrativo, proferido por uma pessoa colectiva de direito público, e, por isso, sindicável perante os tribunais administrativos de círculo.
8. Pelo exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - Os tribunais administrativos de círculo são os competentes, nos termos do artigo 51º, nº 1, alínea b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, para conhecer dos recursos dos actos administrativos das pessoas colectivas públicas;
2ª - Os Centros Regionais de Segurança Social, o Centro Nacional de Pensões, as instituições de Previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro, e a Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais são pessoas colectivas públicas;
3ª- Para apreciar os recursos dos actos administrativos daquelas instituições, como os de indeferimento de pedido de prestações, são competentes os tribunais administrativos de círculo;
4ª - A alínea i) do artigo 64º da Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro, confere aos tribunais de trabalho uma competência residual para conhecer das questões de natureza cível entre as instituições de segurança e seus beneficiários, na medida em que não sejam da competência dos tribunais administrativos e fiscais.
1) - Confirmado por sentença de 24 de Outubro de 1994.
2) Cfr., nomeadamente, o Parecer nº 1/94, no Diário da República, II Série, de 21 de Junho de 1994.
3) Francesco Ferrara, Interpretação e Aplicação das Leis, 2ª ed., 1963, págs. 189-190. Cfr., sobre a matéria, o Parecer nº 38/92, de 10 de Março de 1993, que se acompanha de perto.
4) Cfr., entre outros, Pires de Lima e Antunes Varela, Noções Fundamentais de Direito Civil, 4ª ed., vol. I, págs. 405 e segs., Oliveira Ascensão, O Direito - Introdução e Teoria Geral, 4ª ed., Verbo, 1987, págs. 237 e segs., Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 1990, págs. 165-166, e, para além do já citado, os Pareceres nºs 159/83 e 63/84, publicados no Boletim do Ministério da Justiça nº 339, pág. 119, e nº 343, pág. 64, e nºs 12/91, de 24 de Abril de 1991, e 37/91, de 11 de Julho de 1991.
5) Pires de Lima e Antunes Varela, ob. cit., pág. 405.
6) Ob. cit., págs.. 237 e segs..
7) Francesco Ferrara, ob. cit., pág. 193.
8) Oliveira Ascensão, ob. cit., págs. 237-238.
9) Cfr., para além do citado Parecer nº 38/92, os Pareceres nºs 12/91, e 37/91.
10) Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 99º, pág 334.
11) Ob. cit., pág 262.
12) Publicado no Boletim do Ministério da Justiça nº 305, págs. 164 e segs.; ver, ainda, o Parecer nº 35/92, de 9 de Junho de 1994.
13) Publicado no Apêndice ao Diário da República, de 4 de Novembro de 1988, págs.. 275 e segs.
14) Publicado no Apêndice ao Diário da República, de 20 de Junho de 1986, págs. 600 e segs..
15) Publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 345, págs. 306 e segs..
16) Alberto Leite Ferreira, Código de Processo do Trabalho, Coimbra, 1989, pág 68 e seg. escreve:«As questões entre instituições de previdência e de abono de família e os contribuintes dizem respeito, fundamentalmente, à falta: a) de participação pelas entidades patronais, para efeitos da sua inscrição, da sua actividade; b) de entrega das folhas de ordenados ou salários; c) de pagamentos de contribuições.
...............................................................................................................................
«Nos casos das precedentes alíneas a) e b) está-se em face de transgressões que terão de ser apreciadas no respectivo processo declarativo; no caso da alínea c) - falta de pagamento de contribuições - está-se em face duma dívida. O que então a entidade credora tem a fazer é recorrer a meios de coacção indirecta com vista a forçar o devedor, manu militari, à satisfação do seu dever de contribuir.
«A primeira destas medidas é a instauração contra o contribuinte devedor da competente acção executiva; a segunda, é o recurso à acção penal, pelo crime de abuso de confiança contra a entidade empregadora que tenha desviado para fins diversos as importâncias que, a título de contribuições, tenha deduzido nas retribuições - art. 46º da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto - Lei da Segurança Social.
«Ora a competência para conhecer das transgressões referidas nas precedentes alíneas a) e b), e das execuções previstas na alínea c), passou, por imposição do art. 8º do Dec-Lei nº 511/76, de 3 de Julho, dos tribunais de trabalho para os serviços de Justiça fiscal.
«Por outro lado, para conhecer da acção penal por desvio de contribuições, competentes são, naturalmente, os tribunais criminais:.
Ver, também, no mesmo sentido, Soveral Martins, "A organização dos Tribunais Portugueses", I vol, Coimbra, 1990, pág 227.
17) Ver ainda os artigos 41, nº 3, 44º, 46, nº 2, e 47º desta Lei.
18) Publicado no Apêndice ao Diário da República, de 30 de Dezembro de 1988, págs. 177 e segs..
19) Publicado nos Acórdãos Doutrinais, Ano XXVI, nº 310, págs. 1350 e segs..
20) Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, 10ª edição, reimpressão, Coimbra, 1980, pág 183.
21) Ob. cit., I, pág. 463.
22) A Lei nº 28/84 continha regras próprias para os actos administrativos a praticar pelas instituições de segurança social, nomeadamente sobre a revogação por ilegalidade e sobre a declaração de nulidade da inscrição - nºs 3 e 4 do artigo 41º.
Este regime foi estudado no Parecer nº 38/92, onde se chegou, entre outras, à seguinte conclusão: «Os artigos 41º, nºs 3 e 4, da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto, e 15º do Decreto-Lei nº 133/88, de 20 de Abril, foram revogados com a entrada em vigor do Código do Procedimento Administrativo:.
23) Para as eventuais questões do foro criminal serão naturalmente competentes os tribunais criminais. Note- se que, de acordo com o nº 3 do artigo 46º da Lei nº 28/84, «o desvio pelas entidades empregadoras de importâncias deduzidas nas retribuições a título de contribuições é punido, nos termos da legislação geral, como crime de abuso de confiança:.
24) O nº 2 do artigo 46º da Lei nº 28/84 estabelece: «A cobrança coerciva das contribuições para a segurança social é feita através do processo de execuções fiscais, cabendo aos respectivos tribunais a competência para conhecer das impugnações ou contestações suscitadas pelas entidades executadas:.
25) Cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª Secção, de 22 de Fevereiro de 1990, Recurso nº 27.395, não publicado, onde se aborda a competência dos tribunais administrativos já após a entrada em vigor da Lei nº 38/87, e onde se concluiu: «Os tribunais administrativos de círculo são competentes para conhecer de recurso contencioso interposto de acto administrativo de uma Caixa Sindical de Previdência relativo à exigência de contribuições a ela devidas e à prestação de assistência na doença:.
26) Publicado no Apêndice ao Diário da República de 27 de Fevereiro de 1995.
27) Cfr. Miguel Teixeira de Sousa, "A competência declarativa dos tribunais comuns", Lisboa, 1994, págs. 33 e segs.
28) Sem interesse na economia do Parecer, o art. 81º refere várias situações em que a competência do tribunal da comarca se transfere para o tribunal de círculo - cfr. os nºs 1, al) c), 2 e 3.
29) Miguel Teixeira de Sousa, ob. cit. , pág. 33.
30) A partir da Lei nº 28/84, utliza-se a expressão «instituições de segurança social: para descrever o que antes se conhecia como «instituições de previdência:; de qualquer modo, às subsistentes instituições de previdência aplica-se o disposto para as instituições de segurança social - cfr. os artigos 68º e 79º daquele diploma.
31) Parecer nº 43/84, publicado no Diário da República, II Série, Suplemento, de 1 de Julho de 1986.
«x) Publicado no Diário do Governo, II Série, de 16 de Março de 1961". x1) "Lições de Direito Civil", 2ª edição, vol I, pág. 403".
32) Ob. cit., I, pág. 392 e segs.
33) Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pág. 338.
34) Ideia repetida nas Portarias nºs 38-A/78, de 19 de Janeiro, 193/79, de 21 de Abril, e 38-A/80, de 12 de Fevereiro, e no Decreto-Lei nº 278/79, de 20 de Julho, que apelidam as instituições de previdência social de institutos públicos, pessoas colectivas de direito público, ou de serviços oficiais.
35) Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", Vol. I, Coimbra, 1993, pág. 317.
36) Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 320, acrescenta ainda os estabelecimentos públicos como espécie de instituto público.
37) Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 323, escreve:
«Também as «Caixas de Previdência:, incluídas na organização da segurança social, constituem fundações públicas, quer dizer, institutos públicos que revestem a modalidade de fundação; têm, porém, vindo a ser integradas nos Centros Regionais da Segurança Social:.
38) Nos termos do artigo 2º, nº 1, do Decreto-Lei nº 260/93, de 23 de Julho, estes Centros passaram a ter âmbito regional.
39) Para a evolução deste instituto, ver o Parecer nº 42/92, publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Julho de 1993.
40 ) Aliás, a natureza de pessoa colectiva de direito público do Centro regional de segurança social já resultava do nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro, e a do Centro Nacional de Pensões do nº 2 do artigo 1º do Decreto Regulamentar nº
2/81, de 15 de Janeiro; ambos os diplomas falam da personalidade jurídica daqueles serviços públicos.
41) Para as vicissitudes desta solução, ver o Parecer nº 48/92.
42) Cfr. o Parecer nº 58/91, publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Setembro de 1992.
43) Segundo a Base III da Lei nº 2115, de 18 de Junho de 1962, pertencem à 1ª categoria as instituições de previdência de inscrição obrigatória, fundamentalmente destinadas a proteger os trabalhadores por conta de outrem. Cfr. o Parecer nº 61/80, publicado no Diário da República, II Série, de 20 de Janeiro de 1981, e no Boletim do Ministério da Justiça nº 305, págs. 81 e segs..
44) Entretanto extinto pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 40/86, de 4 de Março.
45) Ver o Despacho Normativo nº 162/78, de 23 de Junho.
Legislação
CONST76 ART63 ART206 ART208 N2.
ETAF84 ART51. CCIV66 ART7.
LOMP86 ART34 A D ART39 N1 ART40 N1.
LOTJ87 ART18 ART64 I ART81.
LOTJ77 ART66 I. CPT63 ART14.
L 2115 DE 1962/06/18 BIII BVII.
L 28/84 DE 1984/08/14 ART1 ART7 ART39 ART40 ART41 N3 ART44 ART46 N2 ART47 ART57 ART68 ART69 ART70 ART71 ART74 ART79.
DL 478/73 DE 1973/09/27. DL 511/76 DE 1976/07/03 ART8.
L 49/88 DE 1988/04/19. L 52/88 DE 1988/05/04.
L 24/90 DE 1990/08/04. L 24/92 DE 1992/08/20.
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DL 133/88 DE 1988/04/20 ART15. DL 278/79 DE 1979/07/20.
DL 348/80 DE 1988/09/03 ART5. DL 200/81 DE 1981/07/09.*CONT REF/COMP
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L 49/88 DE 1988/04/19. L 52/88 DE 1988/05/04.
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DL 133/88 DE 1988/04/20 ART15. DL 278/79 DE 1979/07/20.
DL 348/80 DE 1988/09/03 ART5. DL 200/81 DE 1981/07/09.*CONT REF/COMP
Jurisprudência
AC STA DE 1983/10/26 IN AP-DR DE 1986/06/20 PAG600.
AC STJ DE 1985/01/17 IN AP-DR DE 1987/12/30 PAG177.
AC STJ DE 1985/03/08 IN BMJ N345 PAG306.
AC STA DE 1987/02/20 IN AD ANOXXVI N310 PAG1350.
AC STA DE 1987/03/26 IN AP-DR DE 1988/11/04 PAG275.
AC STA DE 1990/02/22 RECURSO N27395 (INÉDITO).
AC TCONF DE 1993/03/30 AP-DR DE 1995/02/27.
AC STJ DE 1985/01/17 IN AP-DR DE 1987/12/30 PAG177.
AC STJ DE 1985/03/08 IN BMJ N345 PAG306.
AC STA DE 1987/02/20 IN AD ANOXXVI N310 PAG1350.
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Referências Complementares
DIR ADM * ADM PUBL * GARANT ADM * CONT ADM / DIR JUDIC* CONT REF/COMP*****
* CONT ANJUR
* ORG COMP TRIB / DIR SEG SOCIAL.
* CONT REFPAR
P000421992 P000481992 P000011994
* CONT REFLEG
DL 227/81 DE 1981/07/18. DL 549/77 DE 1977/12/31.
DL 260/93 DE 1993/07/23 ART2 N1.
D 25935 DE 1935/10/12 ART5 ART13.
DRGU 68/77 DE 1977/10/17. DRGU 2/81 DE 1981/01/15 ART1 N2.
PORT 38-A/78 DE 1978/01/19. PORT 193/79 DE 1979/04/21.
PORT 38-A/80 DE 1980/02/12. DN 162/78 DE 1978/06/23.
* CONT ANJUR
* ORG COMP TRIB / DIR SEG SOCIAL.
* CONT REFPAR
P000421992 P000481992 P000011994
* CONT REFLEG
DL 227/81 DE 1981/07/18. DL 549/77 DE 1977/12/31.
DL 260/93 DE 1993/07/23 ART2 N1.
D 25935 DE 1935/10/12 ART5 ART13.
DRGU 68/77 DE 1977/10/17. DRGU 2/81 DE 1981/01/15 ART1 N2.
PORT 38-A/78 DE 1978/01/19. PORT 193/79 DE 1979/04/21.
PORT 38-A/80 DE 1980/02/12. DN 162/78 DE 1978/06/23.