53/1992, de 24.06.1994

53/1992, de 24.06.1994

24-06-1994

1

Parecer

Unanimidade

Governo

Ministério da Administração Interna

LUCAS COELHO

LEI
REGULAMENTO
PRAZO DE REGULAMENTO
GOVERNADOR CIVIL
AUTARQUIA
CÂMARA MUNICIPAL
ASSEMBLEIA MUNICIPAL
PODER REGULAMENTAR
ESTABELECIMENTO COMERCIAL
HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO
INJUNÇÃO LEGISLATIVA
PRAZO

1 - A fixação por lei de um prazo para a emissão dos regulamentos nela previstos tem o carácter de uma obrigação funcional imposta pelo órgão de soberania com poderes legislativos a um órgão da Administração dotado de atribuições executivas, pelo que, a edição, esgotado o prazo, desses regulamentos constitui violação de um dever funcional da entidade habilitada, mas não priva os regulamentos do poder obrigatório derivado da lei ao abrigo da qual foram emanados;
2 - O prazo de 180 dias fixado no artigo 4, n 1, do Decreto-Lei n 417/83, de 25 de Novembro, reveste a natureza descrita na conclusão anterior;
3 - Consequentemente, o "Regulamento do Horário de Funcionamento dos Estabelecimentos Comerciais e Similares de Hotelaria do Município de Coimbra", aprovado em reunião da Câmara e da Assembleia Municipal, de 18 de Novembro de 1991 e 14 de Abril de 1992, e publicitado por Edital n 77/92, de 20 de Abril de 1992, não é afectado na sua validade pelo mero facto de haver sido emitido fora do prazo indicado no n 1 do artigo 4 do Decreto-Lei n 417/83.

SENHOR MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA,
EXCELÊNCIA:
 
 
I
O Município de Coimbra publicou um «Regulamento do Horário de Funcionamento dos Estabelecimentos Comerciais e Similares de Hotelaria» (1).
O Governo Civil da mesma cidade, considerando o Regula-mento ilegal por haver sido editado decorrido o prazo peremptório de 180 dias fixado no artigo 4º, nº 1, do Decreto-Lei nº 417/83, de 25 de Novembro, remeteu-o ao magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo de Círculo a fim de ser promovida a sua anulação.
O Ministério Público pronunciou-se, no entanto, pela inexistência do apontado motivo de ilegalidade, abstendo-se de instaurar o procedimento pretendido, e o Governo Civil sustentou perante Vossa Excelência o seu ponto de vista, solicitando a emissão de parecer desta instância consultiva (2).
Foi a propósito auscultada a Auditoria Jurídica, que sugeriu igualmente a audição do Conselho Consultivo.
Dignando-se Vossa Excelência anuir, cumpre emitir parecer.
 
 
II
1. O Decreto-Lei nº 417/83, de 25 de Novembro, teve como objectivo alargar e diversificar os horários de funcionamento dos estabelecimentos comerciais.
 
1.1. «Mantendo-se válidos os princípios enunciados» no Decreto-Lei nº 75-T/77, de 28 de Fevereiro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei nº 268/82, de 9 de Julho, diplomas vigentes na matéria, importava, todavia - pondera a nota preambular -, «proceder à alteração da redacção de algumas das suas disposições, tendo em vista permitir-se às câmaras municipais maior flexibilidade na definição e autorização dos períodos de abertura dos estabeleci-mentos, sob a óptica do interesse do consumidor».
O «alargamento do período de abertura e a diversificação de horários» facilitariam, na óptica legal, «o abastecimento dos consu-midores, o aumento dos postos de trabalho e a possibilidade de prestação de trabalho por turnos e, porventura, o descongestiona-mento do trânsito e dos transportes».
O novo diploma «abarca os sectores do comércio e dos serviços sobre os quais não incide legislação especial e reforça o grau de intervenção das autarquias locais».
Os «próprios interessados, através dos órgãos autárquicos e das entidades locais representativas - sindicatos, associações de consumidores e patronais -, e a partir do conhecimento das reali-dades e interesses locais, influenciarão as decisões concretas a adoptar, com flexibilidade, dentro do molde jurídico estabelecido».
«O período de abertura e o período normal de trabalho e as entidades competentes para a respectiva fixação - remata o breve exórdio - serão, naturalmente, claramente distintos: para o primeiro caso, as câmaras municipais; para o segundo o acordo dos interes-sados e as disposições legais e convencionais aplicáveis».
 
1.2. Na intencionalidade assim programaticamente definida, o artigo 1º estabelece nos seus quatro números diferentes períodos de abertura e funcionamento de outras tantas categorias de estabeleci-mentos comerciais, aspectos que não interessa aqui sobremaneira pormenorizar.
O artigo 2º procura, por seu turno, compatibilizar a aplicação desses horários com o regime de duração semanal e diária do traba-lho resultante da lei, de instrumentos de regulamentação colectiva e de contratos individuais de trabalho.
O artigo 3º dispõe:
«Artigo 3º - 1. Compete às câmaras municipais, ouvidos os sindicatos, as associações de consumidores e patronais e os Ministérios do Trabalho e Segurança Social e do Comércio e Turismo, fixar o período de abertura para cada um dos ramos de actividade, dentro dos limites estabelecidos no artigo 1º, a vigorar em todas as épocas do ano ou apenas em épocas determinadas.
2. Em casos devidamente justificados, do ângulo do interes-se dos consumidores, poderão as câmaras municipais, ouvidas as associações mencionadas no nº 1 deste arti-go, autorizar períodos de abertura diversificados para estabelecimentos do mesmo ramo e para diferentes locali-dades.
3. Em localidades em que os interesses de determinadas actividades profissionais, nomeadamente dos ligados ao turismo, o justifiquem, ou no interesse dos consumidores, poderão as câmaras municipais, ouvidas as associações mencionadas no nº 1 deste artigo, alargar os limites fixados no artigo 1º.
4. Na fixação dos períodos de abertura as câmaras munici-pais terão em conta uma desejável diversificação de horá-rios que contribua para o descongestionamento do trânsi-to e dos transportes e, portanto, para a economia de energia.»
Reproduza-se, posto isto, o artigo 4º que está no cerne da problemática equacionada na consulta:
«Artigo 4º - 1 - No prazo máximo de 180 dias, a contar da data de entrada em vigor do presente diploma, deverão os órgãos autárquicos municipais rever os períodos de abertura dos estabelecimentos referidos no artigo 1º.
2. Findo o prazo indicado sem que se tenha verificado o previsto no nº1, poderão os estabelecimentos adaptar os respectivos períodos de abertura aos previstos no presente diploma.»
Os artigos 5º, 6º e 7º, versando matérias tais como, a proibição de alargamento dos horários mediante regulamentos policiais, afixação dos mapas de horários de funcionamento, a definição de contra-ordenações, competência para a aplicação das respectivas coimas, destino das receitas respectivas, revestem-se de escasso interesse na economia do parecer.
Finalmente, o artigo 8º, encerrando o articulado, revoga o Decreto-Lei nº 75-T/77, de 28 de Fevereiro, com a modificação introduzida pelo Decreto-Lei nº 268/82, de 9 de Julho (3).
 
1.3. Resulta do exposto que «são as câmaras municipais as entidades competentes para, no respeito dos limites impostos pelo reproduzido artigo 1º, fixar os horários de abertura e de encerramen-to dos estabelecimentos comerciais, o que observarão no âmbito das suas atribuições, plasmadas na defesa dos interesses autárquicos, através do poder regulamentar [próprio] que a Constituição lhes reconhece - artigo 242º -, aprovados pela respectiva assembleia municipal a postura ou o regulamento em causa - artigo 39º, nº 2, alínea a), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março» (4).
Não consta, aliás, «deste diploma, que rege as atribuições das autarquias locais e a competência dos respectivos órgãos (...) uma disposição concreta e precisa sobre a competência camarária nesta área, o que seria natural no enfoque que o Código Administrativo acentua - artigos 44º e seguintes - relativamente ao princípio da especialidade.»
Hoje, no entanto, «e na sequência da consagração constitucional de um poder local redimensionado axiologicamente, sublinhando-se a tónica no princípio da generalidade, atribui-se às autarquias locais o que diz respeito aos interesses próprios, comuns e específicos das populações respectivas (cfr. o nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 100/84), sem prejuízo de uma enumeração de matérias, a título exemplificativo, nem desrespeito por outros inte-resses, de valor indisponível, prioritariamente considerados, como, aliás, o nº 2 do preceito logo ressalva.»
Havendo, ademais, a considerar «a tradição - legal - de atribuir às câmaras municipais a tarefa do ajustamento do período de abertura dos estabelecimentos, como já acontecia com o Decreto-Lei nº 24402, de 24 de Agosto de 1934, que lhes cometia essa competência (artigo 9º, na sua redacção originária e na seguinte, do Decreto-Lei nº 26917, de 24 de Agosto de 1936), posteriormente reequacionada e reafirmada pelos artigos 24º do Decreto-Lei nº 410/71, de 27 de Setembro, e 1º do Decreto-Lei nº 56/73, de 24 de Fevereiro - «ouvidos os organismos corporativos interessados, bem como os órgãos locais de turismo, quando se trate de estabeleci-mentos situados em zonas ou regiões de turismo».(5).
 
1.4. Nas coordenadas normativas axiais que fluem do expos-to, reverta-se à questão que nos é colocada.
Segundo o Governo Civil de Coimbra, o prazo de 180 dias fixado no nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 417/83 «é peremptó-rio, precludindo a possibilidade de as Câmaras Municipais, após o seu decurso, deliberarem sobre a matéria» (6).
Opinião diversa foi a do Ministério Público no Tribunal Administrativo de Círculo da mesma cidade, para o qual a única consequência do incumprimento do prazo indicado no nº 1 do artigo 4º é a estabelecida no seu nº 2, «ou seja, os próprios estabeleci-mentos, enquanto não fosse aprovado o novo Regulamento, pode-riam adaptar os horários de abertura dentro dos limites previstos no artigo 1º, isto mesmo no caso de ausência de regulamento ou contra regulamento anterior».
Aliás, nem faria sentido que assim não fosse - aduz-se -, pois de contrário «poderia cair-se na situação absurda de, no caso de uma autarquia, por inércia ou outro motivo, não ter cumprido o determinado no artigo 4º, nº 1 do Decreto-Lei nº 417/83, o horário de abertura destes estabelecimentos jamais poder ser regulamenta-do», restando, portanto, a solução, inaceitável, de os horários serem determinados pelo critério de cada proprietário, e a impossibilidade geral de alteração de qualquer regulamento editado mesmo dentro do prazo.
 
 
2. O Conselho Consultivo teve já o ensejo de estudar a questão da inobservância de prazos desta natureza.
O parecer nº 92/81 (7) analisou o artigo 22º do Decreto-Lei nº 499/79, de 22 de Dezembro, que estipulava a regulamentação, por decreto ministerial, no prazo de 90 dias a contar da sua entrada em vigor, de um conjunto de matérias relativas à reestruturação da Direcção-Geral da Contabilidade Pública.
Estando há muito esgotado o prazo quando o regulamento foi publicado, escreveu-se, em ponderação das consequências respecti-vas:
«Mas a fixação de tal prazo não foi feita em termos de uma autorização legislativa condicionada à sua utilização dentro de certo lapso de tempo, como acontece na situação prevista no nº 1 do artigo 168º da Constituição (8).
«Tem apenas o carácter de uma obrigação funcional imposta por um órgão de soberania com poderes legislativos a uma entidade que normalmente dispõe de atribuições executivas.
«Por isso a publicação tardia dos diplomas regulamentares só representa a violação de um dever da Administração. Não os priva do poder obrigatório derivado da lei ou do decreto-lei ao abrigo do qual foram emanados.
«A fixação de tais prazos obedece a razões de maior ou menor urgência e à possibilidade de serem cumpridos. E, assim, seria absurdo que o prejuízo resultante de uma publica-ção tardia se transformasse no prejuízo muito mais grave da inexecução definitiva das disposições a cuja regulamentação se destinam» (9).
Tais, portanto, as consequências contraproducentes de um juízo de ilegalidade do questionado Regulamento do Município de Coimbra fundado na mera inobservância do prazo legal para a sua publicação, ressalvando mesmo não se tratar de uma situação extrema em que o Decreto-Lei nº 417/83 houvesse quedado em situação de absoluta inexecução pela regulamentação tardia.
Certeiramente observa, em contraponto, a doutrina francesa, a propósito, que «l'exécution effective de la loi passe précisément par le refus d'annulation des mesures réglementaires d'application tardive» (10), atitude que a jurisprudência em sintonia sufraga:
«Une jurisprudence constante montre sur ce point que le juge manifeste de nombreuses réticences pour sanctioner le retard de l'administration dans l'application de la loi, qui n'apparaît donc pas in se comme répréhensible, au plan du contentieux de la legalité tout au moins. La prise tardive des décrets d'application, au-delà du terme fixé à cet effet par la loi elle-même (si c'est le cas), n'est parallèlement susceptible de présenter un caractère fautif que pour autant que soient satisfaites un certain nombres d'exigences (-).
«Le juge se refusera notament à prononcer une annulation qui aurait pour effet indirect de confirmer la non exécution de la loi. C'est d'ailleurs cette considération qui détermine l'option contentieuse en faveur d'une action sur le plan indemnitaire plutôt que sur celui de la légalité, la responsabilité de l'admi-nistration pouvant être engagée, pour faute ou même sans faute, en cas d'adoption tardive des décrets d'application, même en dehors de toute illegalité de ce fait (cfr. infra).
«On ne saurait alors invoquer un quelconque «déni d'adminis-tration» (-). Ce pourrait être à l'inverse le cas en raison d'une annulation de nature à paralyser l'exercice, même tardif, du pouvoir réglementaire, dans la mesure où elle aurait indirecte-ment pour conséquence de remettre de facto en cause le caractère obligatoire de la loi» (11).
Inclinamo-nos, por conseguinte, para considerar não constituir ilegalidade susceptível de afectar a validade do Regulamento objecto da consulta, a circunstância de o mesmo haver sido editado após o decurso do prazo de 180 dias estabelecido no artigo 4º, nº 1, do Decreto-Lei nº 417/83, de 25 de Novembro.
 
 
III
Do exposto se conclui:
1. A fixação por lei de um prazo para a emissão dos regulamentos nela previstos tem o carácter de uma obrigação funcional imposta pelo órgão de soberania com poderes legislativos a um órgão da Administração dotado de atribuições executivas, pelo que, a edição, esgotado o prazo, desses regulamentos constitui violação de um dever funcional da entidade habilitada, mas não priva os regulamentos do poder obrigatório derivado da lei ao abrigo da qual foram emanados;
2. O prazo de 180 dias fixado no artigo 4º, nº 1, do Decre-to-Lei nº 417/83, de 25 de Novembro, reveste a natureza descrita na conclusão anterior;
3. Consequentemente, o «Regulamento do Horário de Fun-cionamento dos Estabelecimentos Comerciais e Similares de Hotelaria do Município de Coimbra», aprovado em reuniões da Câmara e da Assembleia Municipal, de 18 de Novembro de 1991 e 14 de Abril de 1992, e publicitado por Edital nº 77/92, de 20 de Abril de 1992, não é afectado na sua validade pelo mero facto de haver sido emitido fora do prazo indicado no nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 417/83.
 
_______________________________
(1) Edital nº 77/92, de 20 de Abril de 1992, em cujo proémio se esclarece ter sido aprovado em reuniões da Câmara e da Assembleia Municipal realizadas, respectivamente, em 18 de Novembro de 1991 e 14 de Abril de 1992.
(2) No respectivo ofício salienta-se ainda que o artigo 3º, alíneas c) e d), do Regulamento alarga os horários de funcionamento dos estabelecimentos previstos nos nºs 2 e 3 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 417/83, em consequência do que «vão aumentar, certamente, os conflitos resultantes dos ruídos produzidos por esses estabelecimentos», além de não ser «seguro que a regulamentação efectuada tenha respeitado os pressupostos legais que permitiam o seu uso».
A questão assim aflorada revela-se, deste modo, lateral, e estranha ao objecto da consulta, relevando, aliás, de pressupostos de facto insuficientes e não susceptíveis de indagação por este Conselho.
Tenha-se apenas em atenção que o aludido alargamento de horários é possibilitado pelo artigo 3º, nº 3, do citado Decreto-Lei, nos termos seguintes: «Em localidades em que os interesses de determinadas actividades profissionais, nomeadamente das ligadas ao turismo, o justifiquem, ou no interesse dos consumidores, poderão as câmaras municipais, ouvidas as associações mencionadas no nº 1 deste artigo [os sindicatos, as associações de consumidores e patronais], alargar os limites fixados no artigo 1º».
Circunscrito, por conseguinte, o tema da consulta ao aspecto do incumprimento do mencionado prazo, compreende-se que nos dispensemos da análise do conteúdo do Regulamento em questão.
(3) Anote-se que tanto o preâmbulo como os normativos dos diplomas revogados se apresentam muito decalcados pelo Decreto-Lei nº 417/83. Inclusive o artigo 4º do Decreto-Lei nº 75-T/77, cuja redacção foi praticamente vertida no nº 1 do artigo 4º, alargando-se, no entanto, o prazo de 90 para 180 dias. Afinidades, em todo o caso, indiferentes na dilucidação do problema que nos ocupa.
(4) Extractámos do parecer deste Conselho nº 86/85, de 3 de Julho de 1986, inédito (ponto 2.4.), que estamos por momentos a acompanhar.
Esclareça-se que a citada alínea a) do nº 2 do artigo 39º, da Lei das Autarquias Locais ficou intocada na nova redacção dada ao mesmo artigo pelo artigo único da Lei nº 18/91, de 12 de Junho.
(5) Parecer nº 86/85, ibidem.
(6) Em abono desta posição invoca-se o acórdão da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 8 de Novembro de 1988, processo nº 26088, de cujo texto, junto ao processo da consulta, se recorta, efectivamente, o parágrafo seguinte: «Estabeleceu-se deste modo um prazo peremptório esgotado o qual ficava vedado aos órgãos autárquicos decidir do regime de funcionamento dos estabelecimentos aludidos e estes eram livres de adoptar o horário que tivessem por mais conveniente, desde que fossem respeitados os limites impostos pelo artigo 1º».
Cfr., todavia, infra, nota 9.
(7) De 8 de Outubro de 1981, «Diário da República», II Série, nº 97, de 27 de Abril de 1982, pág. 3369, e «Boletim do Ministério da Justiça», nº 315, pág. 33 (ponto 4.1.).
(8) Na versão originária, de 1976: «A Assembleia da República pode autorizar o Governo a fazer decretos-leis sobre matérias da sua exclusiva competência, devendo definir o objecto e a extensão da autorização, bem como a sua duração, que poderá ser prorrogada».
(9) Cita-se, no sentido exposto, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 26 de Fevereiro de 1980, ««Boletim do Ministério da Justiça», nº 294, págs. 327 e segs. E chama-se ainda à colação teoreticamente JORGE MIRANDA, Decreto, Separata do «Dicionário Jurídico da Administração Pública», Coimbra, 1974, págs. 61 e seguinte.
(10) JEAN-MARIE BRETON, L'obligation pour l'administration d'exercer son pouvoir réglementaire d'éxécution des lois, «Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l'étranger», nº 6, Novembro/Dezembro de 1993, pág. 1758, nota 16.
(11) BRETON, op. cit., págs. 1759 e seguinte. 

CONST76 ART168 N1 ART242.
CADM36 ART44.
DL 417/83 DE 1983/11/25 ART1 ART2 ART3 ART4 N1 N2 ART5 - ART8.
DL 75-T/77 DE 1977/02/28 ART4.
DL 268/82 DE 1982/07/09.
DL 100/84 DE 1984/03/29 ART2 N1 ART39 N2.
L 18/91 DE 1991/06/12.
DL 24402 DE 1934/08/24 ART9.
DL 26917 DE 1936/08/24.
DL 470/71 DE 1971/09/27 ART24.
DL 56/73 DE 1973/02/24 ART1.
DL 499/79 DE 1979/12/22 ART22.

AC STA DE 1988/11/08.
AC STA DE 1980/02/26 IN BMJ 294 PAG327.

DIR ADM * ADM PUBL / DIR ECON.