81/1991, de 17.06.1993
Número do Parecer
81/1991, de 17.06.1993
Data do Parecer
17-06-1993
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério das Obras Públicas
Relator
LUCAS COELHO
Descritores
CAMINHOS DE FERRO PORTUGUESES
GABINETE DA PONTE FERROVIÁRIA SOBRE O RIO DOURO
COMISSÃO DE SERVIÇO
GABINETE DO NÓ FERROVIÁRIO DO PORTO
REQUISIÇÃO
DESTACAMENTO
ENCARGOS
REMUNERAÇÃO
AJUDAS DE CUSTO
ACTO ADMINISTRATIVO
INTERPRETAÇÃO
ACLARAÇÃO CONFIRMATIVA
GABINETE DA PONTE FERROVIÁRIA SOBRE O RIO DOURO
COMISSÃO DE SERVIÇO
GABINETE DO NÓ FERROVIÁRIO DO PORTO
REQUISIÇÃO
DESTACAMENTO
ENCARGOS
REMUNERAÇÃO
AJUDAS DE CUSTO
ACTO ADMINISTRATIVO
INTERPRETAÇÃO
ACLARAÇÃO CONFIRMATIVA
Conclusões
1 - Os trabalhadores das empresas públicas chamados a exercer funções em comissão de serviço no Estado, institutos públicos, autarquias locais, ou outras empresas públicas, mantêm todos os direitos inerentes ao seu estatuto profissional na empresa de que são oriundos - considerando-se, inclusivamente, todo o período da comissão como serviço prestado nesta empresa - e podem optar pelo vencimento auferido no seu quadro de origem ou pelo correspondente às funções que vão desempenhar, o qual constitui, em qualquer caso, encargo da entidade onde se encontrem a exercer efectivamente funções (artigo 32º do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril);
2 - O encargo salarial relativo ao pessoal requisitado nos termos do Decreto-Lei nº 165/82, de 10 de Maio, a empresas públicas para, ao abrigo do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, prestar serviço na administração central, nos institutos públicos - serviços personalizados ou fundos públicos - e nas autarquias locais, é suportado pelo departamento requisitante (artigos 9º, nº 2, alínea f), e 20º do Decreto-Lei nº 165/82);
3 - Requisitado um técnico auxiliar dos Caminhos de Ferro Portugueses EP (CP), por despacho conjunto dos membros do Governo competentes - "Diário da República", II Série, nº 43, de 22 de Fevereiro de 1983, páginas 1455 e seguintes -, nos termos do artigo 32º do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, e do artigo 20º do Decreto-Lei nº 165/82, para, em comissão de serviço, exercer funções públicas no Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro, os encargos salariais respectivos, inerentes àquele trabalhador, são suportados por este Gabinete - hoje Gabinete do Nó Ferroviário do Porto;
4 - Os encargos aludidos na conclusão 3ª compreendem, designadamente, o "subsídio compensatório" e os abonos de despesas de deslocação em serviço - pagamento das "horas de viagem" - previstos no estatuto laboral da CP, que o trabalhador requisitado tivesse o direito de auferir se estivesse ao serviço da sua empresa de origem, neste sentido devendo ser interpretado o despacho conjunto de requisição na parte respectiva: "(...) o requisitado opta pelo vencimento que auferia no seu lugar de origem (22.800$00), sem prejuízo dos demais abonos e regalias sociais a que tem direito, o qual passará a constituir encargo do GPFD".
2 - O encargo salarial relativo ao pessoal requisitado nos termos do Decreto-Lei nº 165/82, de 10 de Maio, a empresas públicas para, ao abrigo do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, prestar serviço na administração central, nos institutos públicos - serviços personalizados ou fundos públicos - e nas autarquias locais, é suportado pelo departamento requisitante (artigos 9º, nº 2, alínea f), e 20º do Decreto-Lei nº 165/82);
3 - Requisitado um técnico auxiliar dos Caminhos de Ferro Portugueses EP (CP), por despacho conjunto dos membros do Governo competentes - "Diário da República", II Série, nº 43, de 22 de Fevereiro de 1983, páginas 1455 e seguintes -, nos termos do artigo 32º do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, e do artigo 20º do Decreto-Lei nº 165/82, para, em comissão de serviço, exercer funções públicas no Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro, os encargos salariais respectivos, inerentes àquele trabalhador, são suportados por este Gabinete - hoje Gabinete do Nó Ferroviário do Porto;
4 - Os encargos aludidos na conclusão 3ª compreendem, designadamente, o "subsídio compensatório" e os abonos de despesas de deslocação em serviço - pagamento das "horas de viagem" - previstos no estatuto laboral da CP, que o trabalhador requisitado tivesse o direito de auferir se estivesse ao serviço da sua empresa de origem, neste sentido devendo ser interpretado o despacho conjunto de requisição na parte respectiva: "(...) o requisitado opta pelo vencimento que auferia no seu lugar de origem (22.800$00), sem prejuízo dos demais abonos e regalias sociais a que tem direito, o qual passará a constituir encargo do GPFD".
Texto Integral
I
Por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano, da Habitação, Obras Públicas e Transportes e da Reforma Administrativa, de 1 de Fevereiro de 1983, foi requisitado à CP - Caminhos de Ferro Portugueses, E.P., o técnico auxiliar (...), para, em regime de comissão de serviço, exercer funções da sua especialidade no Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro pelo período de 1 ano, renovável por igual período.
O requisitado optou pelo vencimento que auferia no lugar de origem, sem prejuízo dos demais abonos e regalias sociais a que tinha direito.
A comissão de serviço teve início em 1 de Março de 1983, prolongando-se até Novembro de 1987.
Regressando o aludido técnico à CP no termo dela, veio reclamar ao Gabinete o pagamento de 181.536$00 relativos a: diferenças, a seu favor, entre os abonos por «ajudas de custo» recebidos do Gabinete e os mesmos abonos segundo as tabelas em vigor na CP, compreendendo estes, ademais, o pagamento autónomo das próprias horas de viagem(1);um «subsídio compensatório» no valor de 7$50 por cada dia de trabalho, que teria auferido se estivesse ao serviço desta empresa (2) (3).
O Gabinete parece haver aceite em certo momento pagar o subsídio, recusando, porém, solver as diferenças no capítulo das «ajudas de custo».
E estas porque, havendo sido processadas e pagas as concernentes a deslocações que o reclamante efectuara, em condições idênticas às dos demais trabalhadores da função pública da sua categoria não se divisava «quadro legal que permitisse tratamento diverso».
O Gabinete sempre pagou, aliás, ao reclamante, «para além do vencimento, subsídio de refeição e diuturnidades, o prémio de produtividade instituído pela CP, ou sejam, todas as remunerações que se podem classificar como certas e permanentes».
E, sendo-lhe atribuída «a categoria de técnico auxiliar da orgânica da função pública», não se via «como seria possível ao Gabinete processar, a favor do reclamante, valores diferentes daqueles que legalmente foram estabelecidos para a generalidade dos funcionários públicos, que se resumem, como é sabido, ao pagamento de deslocações (transportes) e ajudas de custo» (5).
Solicitou por isso o Gabinete a apreciação deste corpo consultivo sobre os fundamentos legais que lhe permitam proceder de forma diferente e satisfazer ao reclamante as verbas por este exigidas.
Anuindo Vossa Excelência à pretensão, cumpre emitir parecer, extensivo, se bem pensamos, não só às «ajudas de custo», mas igualmente ao denominado «subsídio compensatório».
Com efeito, embora no oficio de solicitação do parecer, endereçado ao Chefe de Gabinete de Vossa Excelência, explicitamente apenas se aluda àquelas, o certo é que parece questionar-se, do mesmo passo, a soma global reclamada, que inclui também a quantia total do mencionado subsídio.
II
Colha-se, antes de prosseguir, uma ideia acerca da natureza da CP e do Gabinete, assim como do regime jurídico geral a que se encontra sujeito o respectivo pessoal.
1. Os «Caminhos de Ferro Portugueses, E.P.,«denominação que passou a ter com o Decreto-Lei nº 109/77, de 25 de Março, a empresa pública denominada «Companhia dos Caminhos de Ferro Portugueses», nacionalizada pelo Decreto-Lei nº 205-B/75, de 16 de Abril, têm a natureza de pessoa colectiva de direito público, e, mais precisamente, de empresa pública dotada de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial (artigo 12 do Decreto-Lei citado em primeiro lugar, e artigo 1º, nº1, dos seus Estatutos anexos ao mesmo diploma).
O objecto principal da CP - «abreviatura tradicional que mantém» (artigo 1º, nº 1, dos Estatutos) - «é a exploração, em regime industrial, da rede ferroviária nacional, constituída pelas linhas férreas e ramais, de interesse público, enumerados na relação anexa ao presente estatuto, bem como dos que nela venham a ser incluídos» (artigo 2º, nº 1).
São órgãos da CP, a cuja composição, competência e funcionamento é dedicado o Capítulo II dos Estatutos (artigos 3º a 20º), o conselho geral, o conselho de gerência e a comissão de fiscalização.
O regime da tutela e da intervenção do Governo estão regulados no Capítulo III (artigos 21º a 25º).
Basicamente, cabe ao Governo, «através do Ministro dos Transportes e Comunicações, definir os objectivos e o enquadramento geral no qual se deve desenvolver a actividade da empresa, com vista a harmonizá-la com as políticas globais e sectoriais, nos termos definidos na lei» (artigo 21º, nº1).
Da aprovação do Ministro dos Transportes e Comunicações depende, entre outras matérias, «o estatuto do pessoal, em particular no que respeita à fixação de remunerações» - artigo 21º, nº2, alínea b), acrescentando o nº 3 ser também necessária, neste aspecto, a autorização ou aprovação do Ministro do Trabalho.
O artigo 22º precisa, de resto, que o estatuto do pessoal das CP se rege «pelas normas de direito privado, aplicando-se para o efeito o regime jurídico do contrato individual de trabalho».
Consequentemente, a «via utilizada para a fixação das remunera-ções e outras condições de trabalho será a da contratação colectiva com o sindicato ou sindicatos representativos dos trabalhadores ao serviço da CP» (artigo 23º).
Também o «regime de previdência a adoptar para os trabalhadores da CP será o regime geral das instituições de previdência» (artigo 25º).
2. Debrucemo-nos agora sobre o organismo em que foi prestada a comissão de serviço de (...).
2.1. O Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro surgiu inicialmente para fazer face à situação de «estrangulamento de carga, velocidade e capacidade da Ponte ferroviária D. Maria Pia» e às «constantes indecisões quanto à construção de uma nova ponte ferroviária» sobre aquele rio - lê-se na nota preambular do Decreto-Lei nº 307/81, de 13 de Novembro, que criou o Gabinete.
Com o objectivo, pois, «de levar a cabo, de forma muito dinâmica e eficiente, todas as acções relacionadas com os estudos, projectos e construção da nova ponte ferroviária, foi decidido - continua a mesma nota -, através da Resolução do Conselho de Ministros nº 229/81, criar um gabinete para o efeito, com carácter eventual, uma vez que no estado actual do processo se não poderá definir com segurança o período de tempo necessário ao cabal desempenho das funções que lhe ficarão cometidas».
Nestes termos é, portanto, «criado no Ministério da Habitação, Obras Públicas e Transportes, com carácter eventual, o Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro (GPFD), com personalidade jurídica e autonomia administrativa» (artigo 1º, nº 1), o qual «ficará na dependência directa» daquele mesmo Ministério (nº 2).
Trata-se, pois, de uma pessoa colectiva de direito público, de um instituto público, porventura na modalidade de serviço personalizado.
O Gabinete tem por fim «a promoção e coordenação de todas as actividades relacionadas com o empreendimento» (artigo 2º nº1, competindo-lhe, nomeadamente, as elencadas nas alíneas a) a i) deste normativo.
O Gabinete é «constituído por 1 director e 3 vogais» nomeados pelo Ministro, os quais constituirão o seu conselho administrativo (artigo 3º).
O «pessoal técnico, administrativo e auxiliar necessário ao fun-cionamento do Gabinete será assegurado pelo Ministério da Habitação, Obras Públicas e Transportes» (artigo 5º, nº 1).
Um conselho técnico consultivo, composto por representantes de diversos Ministérios e outras entidades, também nomeados pelo Ministro da Habitação, Obras Públicas e Transportes, assiste o Gabinete (artigo 6º2).
Os «vencimentos e gratificações dos membros do Gabinete, do pessoal a ele afecto e dos membros do conselho técnico consultivo serão fixados por despacho conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e do Plano, da Habitação, Obras Públicas e Transportes e da Reforma Administrativa» (artigo 8º).
As despesas são suportadas «por verbas a inscrever no orçamento do Gabinete do Ministro da Habitação, Obras Públicas e Transportes» e, no ano económico de publicação do diploma, enquanto não forem inscritas aquelas verbas, são «suportadas por comparticipações financeiras do Fundo Especial de Transportes Terrestres» (artigo 9º, nºs 1 e 2).
A mobilização de importâncias destinadas ao pagamento de despesas do Gabinete é objecto de outras específicas previsões (artigo 9º, nºs 3 e 4), estabelecendo-se a obrigatoriedade de prestação anual de contas de gerência ao Tribunal de Contas (artigo 10º).
2.2. Todavia, no desenvolvimento da ampla competência outorgada ao Gabinete pelo Decreto-Lei nº 307/81, de 13 de Novembro, verificou-se entretanto uma considerável ampliação das suas atribuições e competências, «que passaram da mera construção da ponte ferroviária sobre o rio Douro para todos os trabalhos referentes ao nó ferroviário do Porto».
Ora, como o Gabinete existente não se encontrava preparado «para arcar com as novas responsabilidades», urgia criar, em lugar dele, «o Gabinete do Nó Ferroviário do Porto, apto a desenvolver os seus projectos sem entraves burocráticos ou de organização».
Tratando-se, aliás, «de um conjunto de projectos que atingiram considerável dimensão sob o ponto de vista financeiro», e de «uma infra-estrutura que se destina a ser utilizada e explorada por uma única empresa – Caminhos de Ferro Portugueses (CP) -, compreende-se a necessidade de assegurar um nível de rentabilidade adequada para os fundos investidos e, por outro lado, associar intimamente essa empresa ao processo de decisão relativo à execução do projecto; de facto, terá a CP de suportar na exploração da ponte ferroviária e das obras complementares que lhe estão associadas todas as consequências das decisões que estão sendo tomadas pelo Gabinete para execução dos projectos que integrarão a remodelação do nó ferroviário do Porto».
Assim discorrendo preambularmente, o Decreto-Lei nº347/86, de 15 de Outubro, revogando o Decreto-Lei nº 307/81 (artigo 15% extingue o Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro e cria em sua substituição o Gabinete do Nó Ferroviário do Porto, com natureza em tudo idêntica à do Gabinete extinto: o carácter eventual, a submissão à tutela do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, a personalidade jurídica e 'a autonomia administrativa (artigo 1º, nº 1).
Os «direitos e obrigações, contratuais ou não», do precedente organismo são «transferidos automaticamente» para o novo Gabinete (artigo 2º, n 1) e, também aqui, o «pessoal técnico, administrativo e auxiliar necessário ao funcionamento do Gabinete será assegurado pelo Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações» (nº 2).
O elenco de atribuições reproduz «grosso modo» o enunciado do artigo 2º do Decreto-Lei nº 307/81 (artigo 3º, nº 1).
Definem-se, porém, os aspectos nucleares das relações entre o Gabinete e a CP, assim como as formas mais relevantes da intervenção e participação orgânica desta empresa, de acordo com a intencionalidade anunciada no relatório preambular (artigos 3º, nºs 2 e 3, 4º e seguintes).
O novo Gabinete é dirigido por um conselho directivo constituído por presidente - um dos membros do conselho de gerência da CP especialmente designado pelo Governo para esse efeito - e três vogais - um dos quais indicado pela CP - nomeados pelo Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (artigo 5º).
As competências dos membros do órgão e o seu funcionamento vêm regulados nos artigos 6º e 7º.
O conselho directivo é assistido pelo conselho técnico consultivo, composto por 9 representantes de departamentos ministeriais e outras entidades, entre as quais, também, os «Caminhos de Ferro Portugueses, E. P.», nomeados igualmente pelo Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (artigo 7º).
Os vencimentos e gratificações dos membros do conselho directivo, do pessoal a este afecto, e dos membros do conselho técnico consultivo são agora fixados por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (artigo 10º).
No tocante, por último, ao encargo das despesas de funcionamento do Gabinete, movimentação das importâncias destinadas ao seu pagamento e fiscalização do Tribunal de Contas consagram-se «grosso modo» soluções que já advinham do Decreto-Lei nº 307/81 (artigos 11º e segs.).
III
As relações materiais e, por último, institucionais entre a CP e o Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro, agora Gabinete do Nó Ferroviário do Porto, permitem porventura compreender melhor a requisição de empregados da CP - o interessado na consulta e outros de que o processo dá notícia - para desempenharem funções no Gabinete.
1.Vejamos então os termos em que o requerente foi colocado numa similar situação, mediante o despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano - ou, mais precisamente, Ministro de Estado, das Finanças e do Plano -, da Habitação, Obras Públicas e Transportes e da Reforma Administrativa, de 1 de Fevereiro de 1983 (6) :
Ao abrigo do artigo 32 do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, e cumprido o disposto no artigo 20º do Decreto-Lei nº 165/82, de 10 de Maio, é requisitado à CP - Caminhos de Ferro Portugueses, E.P., o técnico auxiliar (...), para, em regime de comissão de serviço, exercer funções da sua especialidade no Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro, pelo período de 1 ano, renovável por igual período.
Para os efeitos do disposto no artigo 8º do Decreto-Lei nº 307/81, de 13 de Novembro, o requisitado opta pelo vencimento que auferia no seu lugar de origem (22.800$), sem prejuízo dos demais abonos e regalias sociais a que tem direito, o qual passará a constituir encargo do GPFD.
Para efeitos da isenção prevista no § 1º. do artigo 4º do Decreto-Lei nº 44305, de 27 de Abril de 1962, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 132/81, de 28 de Maio, é-lhe atribuída a letra de vencimento J, correspondente à categoria de técnico auxiliar de documentação na orgânica do funcionalismo público.
Para os efeitos do disposto no nº 1 do artigo º3 do Decreto-Lei d 146-C/80, de 22 de Maio, é reconhecida a urgente conveniência de serviço, a partir da presente data.
(O visto do TC será a posteriori.)
Ministérios das Finanças e do Plano, da Habitação, Obras Públicas e Transportes e da Reforma Administrativa, 1 de Fevereiro de 1983. - Pelo Ministro de Estado e das Finanças e do Plano, Alípio Barrosa Pereira Dias, Secretário de Estado do Orçamento. - 0 Ministro da Habitação, Obras Públicas e Transportes, José Carlos Pinto Soromenho Viana Baptista. - Pelo Ministro da Reforma Administrativa, António Jorge de Figueiredo Lopes, Secretário de Estado da Reforma Administrativa».
2. Em primeiro lugar, (...) foi requisitado à CP ao abrigo do artigo 32ºdo Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, cumprido o disposto no artigo 20º, do Decreto-Lei nº 165/82, de 10 de Maio.
2.1. O Decreto-Lei nº 260/76 veio estabelecer as bases gerais das empresas públicas, estatuindo o seu artigo 32º:
«Artigo 32º»
(Comissões de serviço)
1.Podem exercer funções de carácter específico nas empresas públicas em comissão de serviço, por período não superior a um ano ou pelo período do mandato, quando se tratar do exercício de cargos nos órgãos das empresas, funcionários do Estado e dos institutos públicos, das autarquias locais, bem como trabalhadores de outras empresas públicas, os quais manterão todos os direitos inerentes ao seu quadro de origem, incluindo os benefícios de aposentação e reforma ou sobrevivência, considerando-se todo o período da comissão como serviço prestado nesse quadro.
2.Também os trabalhadores das empresas públicas podem exercer funções no Estado, institutos públicos, autarquias locais ou em outras empresas públicas, em comissão de serviço, mantendo todos os direitos inerentes ao seu estatuto profissional na empresa de origem, considerando-se todo o período da comissão como serviço prestado na empresa de origem.
3.Os trabalhadores em comissão de serviço, nos termos dos números anteriores, poderão optar pelo vencimento anteriormente auferido no seu quadro de origem ou pelo correspondente às funções que vão desempenhar.
4. O vencimento dos trabalhadores em comissão de serviço constituirá encargo da entidade onde se encontrem a exercer efectivamente funções».
2.2. O Decreto-Lei nº 165/82, de 10 de Maio, procurou implementar «um sistema de gestão previsional conducente à criação e reorganização de serviços, quadros e carreiras de pessoal», introduzindo «novas concepções de mobilidade interdepartamental e interprofissional» - tal a elucidativa síntese do conteúdo do diploma que se lê no «sumário» da folha oficial em que foi publicado.
Interessa registar que o regime assim criado abrange, em princípio, nos termos do artigo 1º, nº 1, os serviços ou organismos e respectivos funcionários e agentes afectos: a) à administração central; b) aos institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados e de fundos públicos; c) às autarquias locais, para certos efeitos.
A requisição está prevista no artigo 9º como instrumento de «Mobilidade interministerial», ao lado da «permuta» e do «destacamen-to», a que se referem os artigos 8º e 10º respectivamente.
Na noção daquele normativo, a requisição «corresponde ao exercício transitório de funções que não possam ser asseguradas pelo pessoal de um serviço ou organismo, por parte de funcionários ou agentes de outro serviço ou organismo» (artigo 9º, nº 1), e caracteriza-se (nº 2):
«a) Por ser de natureza transitória, fazendo-se pelo prazo de 1 ano, prorrogável por igual período;
b) Por respeitar ao exercício de funções compatíveis com as habilitações (...);
c) Por depender da anuência do funcionário ou agente, salvo (...);
d) Por carecer de despacho do membro ou membros do Governo competentes, consoante a requisição se fizer, respectivamente, para serviço ou organismo do mesmo ou de diferente ministério;
e) Por não dar origem à abertura de vaga ( ... );
f) Pelo facto de os encargos com o funcionário ou agente requisitado deverem ser suportados pelo orçamento do serviço ou organismo requisitante;
g)Por carecer de anotação ou de visto do Tribunal de Contas, consoante( ... )».
A «requisição» distingue-se do «destacamento», nomeadamente, pelo facto de «os vencimentos do funcionário ou agente destacado continuarem a ser suportados pelo serviço ou organismo de origem, salvo no que se refere ao pagamento das remunerações complementares inerentes ao respectivo serviço utilizador» (artigo 10º, nº 2, alínea f».
Na requisição, pelo contrário, todos os encargos com o funcionário ou agente requisitado são suportados pelo serviço ou organismo requisi-tante (artigo 9º, nº2, alínea f)).
O artigo 20º define os condicionalismos a que deve obedecer a requisição a empresas públicas:
«Artigo 20º
(Condicionamentos das requisições a empresas públicas e privadas)
1. A requisição de pessoal a empresas ao abrigo do Decreto-Lei nº 719/74, de 18 de Dezembro, do Decreto-Lei nº 485/76, de 21 de Junho (7)ou do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, quando o encargo salarial recaia sobre o departamento requisitante (8), depende de prévia concordância do Ministro de Estado e das Finanças e do Plano e dos Ministros da Reforma Administrativa e da pasta respectiva.
2. A concordância a que se refere o número anterior dependerá da situação concreta que motivou a requisição, do prazo pelo qual é efectuada e da remuneração prevista.
3. No despacho de requisição devem ser fixadas a sua duração e a
respectiva remuneração.
4. ( ... )
5. ( ... )».
O Decreto-Lei nº 165/82 foi expressamente revogado pelo Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro (artigo 42 2 , alínea e», mas os destacamentos e requisições efectuados antes da sua entrada em vigor fica-ram ressalvados, continuando «a reger-se, até ao seu termo - assim dis-pôs o artigo 39º -, pelas disposições legais na base das quais foram feitos».
Anote-se, em todo o caso, que a requisição e o destacamento mantêm, em quanto aqui mais importa, as características apontadas.
Os «encargos com o funcionário ou agente requisitado são suportados pelo orçamento do serviço requisitante, podendo, porém, o interessado optar pelo estatuto remuneratório do lugar de origem» (artigo 25º, nº 2, alínea c)), não prejudicando, ademais, a requisição «quaisquer direitos e regalias dos funcionários ou agentes requisitados» inerentes a esse mesmo lugar (alínea d».
Ao invés, os «encargos com o funcionário ou agente destacado são suportados pelo serviço ou instituto público de origem, salvo no que se refere ao pagamento de remunerações complementares inerentes ao serviço utilizador», (artigo 24º , nº2, alínea e)).
O artigo 37º constitui, por seu turno, preceito homólogo do artigo 20º do Decreto-Lei nº 165/82:
«Artigo 37º
(Condicionamentos das requisições a empresas públicas e privadas)
1. A requisição de pessoal a empresas ao abrigo do Decreto-Lei nº 719/74, de 18 de Dezembro, do Decreto-Lei nº 485/76, de 21 de Junho, ou do Decreto-Lei nº260/76, de 8 de Abril, quando o encargo salarial recaia sobre o departamento requisitante, depen-de de prévia concordância do Ministro das Finanças e do Plano, do Secretário de Estado da Administração Pública e do ministro da pasta respectiva.
2. A concordância a que se refere o número anterior dependerá da situação concreta que motiva a requisição, do prazo pela qual é efectuada e da remuneração prevista.
3. No despacho de requisição devem ser fixadas a sua duração e a respectiva remuneração.
4. ( ... )
5. Os requisitados nos termos do presente artigo ficam sujeitos a imposto profissional, no caso de optarem pela remuneração de origem(9).
6. ( ... )» (10).
2.3. Justifica-se uma breve pausa para assentar ideias.
Os trabalhadores das empresas públicas requisitados para exercerem funções em comissão de serviço no Estado, institutos públicos, ou outras empresas públicas, ao abrigo do artigo 32º do Decreto-Lei nº 260/76, mantêm todos os direitos inerentes ao seu estatuto profissional na empresa de origem, incluindo, portanto, os benefícios de carácter remuneratório (artigo 32º, nº 2).
Podem optar pelo vencimento auferido na origem ou pelo correspondente às funções que vão desempenhar (artigo 32º, nº 3).
Por outro lado, dispõe o nº 4 do mesmo preceito que o vencimento constitui encargo da entidade onde se encontram a exercer efectivamente funções.
Mas, para os efeitos deste normativo, não será só o vencimento estritamente, mas todos os benefícios remuneratórios inerentes ao estatuto de origem que a entidade requisitante irá suportar.
É o que parece concluir-se do regime próprio da requisição, definido quanto a este aspecto na alínea f) do nº 2 do artigo 9º , do Decreto-Lei nº 165/82, de 10 de Maio, ao fazer impender sobre o orçamento do serviço ou organismo requisitante todos os encargos com o funcionário requisitado sem distinguir, como distingue, por exemplo a vizinha disposição do artigo 10º , nº 2, alínea f), do mesmo diploma para o caso de destacamento (11) (12).
E assim se compreende que a requisição dependa da concordância, designadamente, do Ministro das Finanças (artigo 20º) - quando justa-mente sobre o departamento requisitante recaia o encargo salarial (13), um encargo mais gravoso do que o praticado na função pública -, em lugar de se bastar com a decisão do membro ou membros do Governo do ministério ou ministérios onde opera a requisição (artigo 9º, nº 2, alínea f» - quando o departamento requisitante suporta o encargo salarial normal adentro do funcionalismo público.
3.Para os efeitos do disposto no artigo 8º do Decreto-Lei nº 307/81, de 13 de Novembro - declara, em segundo lugar, o despacho conjunto -, «o requisitado opta pelo vencimento que auferia no seu lugar de origem
(22.800$00), sem prejuízo dos demais abonos e regalias sociais a que
tem direito, o qual passará a constituir encargo do GPFD).
3.1. Já sabemos qual o significado da invocação do artigo 8º do Decreto-Lei nº 307/81, de 13 de Novembro.
Nos termos deste preceito, os vencimentos e gratificações do pessoal afecto ao Gabinete são fixados por despacho conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e do Plano, da Habitação, Obras Públicas e Transportes e da Reforma Administrativa.
Foi, portanto, esse objectivo, também, da fixação dos vencimen-tos de (...) no Gabinete, que visou a citada declaração: o vencimento em sentido estrito do seu lugar de origem (22.800$00), acrescido dos demais abonos e regalias sociais inerentes ao mesmo lugar de origem, tudo a cargo do Gabinete.
O Gabinete não teve, neste sentido, dúvidas em pagar-lhe, «além do vencimento, subsídio de refeição e diuturnidades, o prémio de produtividade instituído pela CP, ou sejam, todas as remunerações que se podem classificar como certas e permanentes».
Recusou, porém, solver-lhe as «ajudas de custo» nos termos vigentes na CP - além da deslocação propriamente dita, o pagamento das horas de viagem -, e o denominado «Subsídio com-pensatório», alegando, como vimos, quanto àquelas, haver sido atribuída ao reclamante «a categoria de técnico auxiliar da orgânica da função pública», o que impossibilitaria pagar-lhe «valores diferentes daqueles que legalmente foram estabelecidos para a generalidade dos funcionários públicos, que se resumem, como é sabido, ao pagamento de deslocações (transportes e
ajudas de custo»(14).
Em informação dos serviços do Gabinete (15) atribui-se, aliás, relevo, no mesmo sentido, à letra do despacho conjunto: «o qual», referido a vencimento, significaria que apenas este e não, portanto, «os demais abonos e regalias sociais a que tem direito» passaria a constituir encargo do Gabinete.
Descontado o entendimento, implícito nesta última posição, de os referidos abonos e regalias serem os inerentes ao lugar de origem, pensa-se não assistir razão ao Gabinete nos dois argumentos invocados.
A começar pelo último, assente numa interpretação do acto de requisição para nós muito difícil de sufragar.
3.2. Em presença de um «acto administrativo intencional - pondera-se (16) - é necessário apurar o que se pretendia mediante a manifestação da vontade e a qualidade e extensão dos resultados jurídicos produzidos: nisto consiste a sua interpretação.
«Não poucas vezes acontece que, por defeito de expressão, um órgão administrativo manifesta uma vontade dúbia ou incerta: não se sabe se quis ou não nomear; se concedeu ou não a licença pedida, se autorizou ou apenas mandou praticar actos de que se reservou a aprovação, etc.
«É o que sucede, por exemplo, com o despacho de «visto» tão frequentemente lançado sobre petições e informações e cujo significado pode variar muito.
«Torna-se então necessário determinar o sentido exacto do acto administrativo».
Os elementos a atender na interpretação do acto administrativo, observa-se doutrinariamente(17), «correspondem àqueles que se utilizam na interpretação das normas jurídicas.»
Assim, «atender-se-á aos termos da declaração do órgão administrativo - é o elemento textual; ao tipo legal do acto, por se dever presumir que o órgão pretendeu obter os efeitos normalmente produzidos por actos daquela espécie; pelas cir-cunstâncias histórico-ambientais em que o acto foi produzido - é o elemento histórico (x1); aos motivos que levaram o órgão a actuar e actuar naquele sentido e ao fim ou interesse que através dele se procurou alcançar (x2) - é o elemento racional; pelas praxes administrativas que esclarecem sobre o sentido que se costuma atribuir àquele tipo de condutas».
Aliás, a interpretação do acto pode ser levada a cabo pela pró-pria Administração mediante um acto interpretativo de aclara-ção emitido segundo os ditames das mesmas regras.
Acrescente-se, em aparte, que de aclaração pode, inclusiva-mente, falar-se em diversas hipóteses.
Na lição dos autores(18), em primeiro lugar, «quando o órgão administrativo, sponte sua, ou a requerimento do particular, vem declarar qual o completo e inequívoco sentido que deve ser dado a um seu acto anterior e esse sentido se compreende, sem dificuldade e de acordo com os referidos cânones de interpretação, na sua primeira declaração de juízo, de vontade ou de ciência.
«Esta aclaração do acto anterior - usualmente designada como aclaração confirmativa (19) para a distinguir daquelas outras de que adiante se falará - está sujeita a um regime jurídico condizente com a sua natureza confirmativa, o qual se traduz na sua eficácia retroactiva (20) e no facto de o prazo para a interposição do recurso contencioso se contar desde o acto aclarado, e não do acto de aclaração»(21)
3.3. A teoria da interpretação do acto administrativo socorre-se, pois, das regras que presidem à interpretação em geral das normas jurídicas (22) ponderando-as à luz de especificidades próprias publicísticas.
O texto do acto é, pois, basicamente, o ponto de partida e o ponto de chegada, o limite, da interpretação .
À primeira noção inteligível do acto acede o intérprete mercê do teor literal que imediatamente o habilita ao percurso herme-nêutico, mais ou menos sinuoso, pelas sendas histórica, lógica e teleológica, conducentes a um certo conteúdo significativo.
Neste momento torna-se, porém, mister reverter ao texto para apurar se o resultado atingido obtém na letra um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
Tanto basta, segundo os ditames da interpretação da lei, como da declaração negocial formal (artigos 9º, n º 2, e 238º, nº 1, do Código Civil), para que o acto deva valer com o conteúdo assim determinado.
Ora, se bem vemos, o próprio teor gramatical da questionada expressão do despacho conjunto oferece bem mais do que o mínimo postulado pela lei, em apoio do entendimento segundo o qual tanto o vencimento em sentido estrito, quanto os «demais abonos e regalias sociais a que tem direito» passa - passam, se se entender mais rigoroso - a constituir encargo do Gabinete.
A solução assim adoptada no despacho conjunto é, aliás, como se viu a seu tempo, a correspondente ao regime legal (ao tipo legal) da concreta requisição estipulada, regime que estava bem presente no espírito dos autores do acto quando houveram de o fundamentar de direito nas pertinentes disposições de lei.
De resto, a requisição em causa foi determinada pelos Ministros de Estado e das Finanças e do Plano, da Habitação, Obras Públicas, e da Reforma Administrativa, não só porque a estes compete a fixação dos vencimentos do pessoal do Gabinete (artigo 8º do Decreto-Lei nº 307/81, de 13 de Novembro), como se disse há momentos, mas ainda pela circunstância de os encargos salariais implicados na requisição serem suportados pelo depar-tamento requisitante - artigo 20º do Decreto-Lei nº 165/82, cujo cumprimento o despacho conjunto expressamente se arroga.
Note-se, inclusive, que, tratando-se de «requisição voluntária», a opção pelo mais favorável estatuto de origem constitui, viu-se do antecedente, forte motivação à sua aceitação pelo trabalhador. E a legítima confiança deste na incidência de semelhante estatuto seria injustamente defraudada por solução oposta.
Afigura-se, portanto, que (...) tem direito ao pagamento pelo Gabinete do «subsídio compen-satório» e das diferenças relativas a «ajudas de custo» que teria auferido na CP.
4. Não obsta ao pagamento destas últimas - e assim se passa ao outro argumento aduzido pelo Gabinete - a circunstância de, para específicos efeitos, lhe haver sido atribuída neste organismo a categoria de técnico auxiliar de documentação da função pública, a que correspondia a letra J da tabela de vencimentos.
Essa categoria é-lhe realmente outorgada no terceiro parágrafo do despacho conjunto «para efeitos da isenção prevista no § 1º do artigo 4º do Decreto-Lei nº 44305, de 27 de Abril de 1962, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 132/81, de 28 de Maio».
O Decreto-Lei nº44305 aprovou o Código do Imposto Profissional.
Incidindo o imposto sobre «os rendimentos do trabalho em dinheiro ou em espécie, de natureza contratual ou não, periódicos ou ocasionais, fixos ou variáveis, seja qual for a sua proveniência ou o local, moeda e forma estipulada para o seu cálculo e pagamento» (artigo 1º do Código), «quando auferidos por pessoas singulares, nacionais ou es-trangeiras, que no continente ou ilhas adjacentes», além do mais, «exerçam qualquer actividade por conta de outrem» (artigo 2º, alínea a)), previram-se, todavia, certas isenções, nomeadamente a favor dos servidores do Estado:
«Art. 4º. Estão isentos de imposto profissional:
a) Os servidores do Estado e de qualquer dos seus serviços, estabelecimentos e organismos, ainda que personalizados ( ... ) ( ... )»
O § 1º deste artigo, na redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 132/81, de 28 de Maio, alude, entre outras, a esta isenção, dispondo:
«§ 1º. As isenções estabelecidas nas alíneas a), b), c) e g) respeitam apenas às remunerações base das correspondentes categorias constantes das tabelas de vencimentos da função pública ou, quando superiores e previstas na lei, às remunerações certas das correspondentes categorias do serviço onde sejam exercidas as funções, ficando sujeitos ao imposto os excedentes e pelas taxas respectivas.»
Uma vez que (...) era trabalhador da CP, auferindo aí a remuneração da sua categoria nos quadros de pessoal da empresa, segundo esquemas do contrato individual de tra-balho não correspondentes às categorias e tabelas de vencimentos da função pública vigentes no seio do Gabinete, houve que atribuir-lhe uma categoria com a respectiva letra de vencimentos da tabela do fun-cionalismo, a fim de possibilitar a concretização da isenção de imposto profissional de que passava a beneficiar na qualidade de «servidor do Estado»(23) resultante da requisição para ali exercer funções em comissão de serviço(24)
É certo que o Decreto-Lei nº 41/84 veio sujeitar a imposto profissional o pessoal nestas condições, ou seja o pessoal requisitado em empresas públicas nos termos do Decreto-Lei nº 260/76, quando os requisitados optassem pela remuneração de origem (artigo 37º, nº 5; cfr. supra, ponto 2.2.).
Recorde-se, porém, que as requisições efectuadas antes da sua entrada em vigor, como sucedeu no caso que nos ocupa, continuaram a reger-se, até ao seu termo, pelas disposições legais na base das quais foram feitas (artigo 39º do Decreto-Lei nº 41/84).
Foi, como quer que seja, para os indicados efeitos que se atribuiu ao reclamante a letra J, correspondente à categoria de técnico auxiliar de documentação da orgânica do funcionalismo.
Seria, pois, ilegítimo extrapolar da atribuição consequências diversas.
A perfilhar-se o argumento do Gabinete seguir-se-ia, logicamente, recusar ao reclamante, não apenas o «subsídio compensatório» e o pagamento das horas de viagem nas deslocações em serviço, do estatuto laboral da CP, mas igualmente qualquer outro abono próprio desse estatuto, incluindo, por exemplo, o prémio de produtividade em vigor na CP, que o Gabinete não teve dúvidas em solver.
O que tudo redundaria na negação dos direitos e regalias sociais do estatuto profissional de origem, que (..) inequivocamente manteve.
5. Tal, em nosso entender, a interpretação correcta do despacho conjunto segundo os cânones hermenêuticos aplicáveis.
Caso, porém, se considerasse subsistirem dúvidas, face, inclusiva-mente, a elementos relevantes de interpretação desconhecidos deste Conselho, seria ainda possível o recurso à aclaração confirmativa do acto, com eficácia retroactiva, nos termos e com as prevenções oportunamente aludidas.
IV
Do exposto se conclui:
1. Os trabalhadores das empresas públicas chamados a exercer funções em comissão de serviço no Estado, institutos públicos, autarquias locais, ou outras empresas públicas, mantêm todos os direitos inerentes ao seu estatuto profissional na empresa de que são oriundos - considerando-se, inclusivamente, todo o período da comissão como serviço prestado nesta empresa - e podem optar pelo vencimento auferido no seu quadro de origem ou pelo correspondente às funções que vão desempenhar, o qual constitui, em qualquer caso, encargo da entidade onde se encontrem a exercer efectivamente funções (artigo 32º do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril);
2. O encargo salarial relativo ao pessoal requisitado nos termos do Decreto-Lei n 165/82, de 10 de Maio, a empresas públicas para, ao abrigo do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, prestar serviço na administração central, nos institutos públicos - serviços personalizados ou fundos públicos - e nas autarquias locais, é suportado pelo departamento requisitante (artigos 9º, nº 2, alínea f), e 20º do Decreto -Lei nº 165/82);
3. Requisitado um técnico auxiliar dos Caminhos de Ferro Portugueses, E.P. (CP), por despacho conjunto dos membros do Governo competentes - «Diário da República», II Série, nº43, de 22 de Fevereiro de 1983, págs. 1455 e seguinte -, nos termos do artigo 32º do Decreto -Lei nº 260/76, de 8 de Abril, e do artigo 20º do Decreto-Lei nº 165/82, para, em comissão de serviço, exercer funções públicas no Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro, os encargos salariais respectivos, inerentes àquele trabalhador, são suportados por este Gabinete - hoje Gabinete do Nó Ferroviário do Porto;
4. Os encargos aludidos na conclusão 3. compreendem, designadamente, o «subsídio compensatório» e os abonos de despesas de deslocação em serviço - pagamento das «horas de viagem» - previstos no estatuto laboral da CP, que o trabalhador requisitado tivesse o direito de auferir se estivesse ao serviço da sua empresa de origem, neste sentido devendo ser interpretado o despacho conjunto de requisição na parte respectiva: «( ... ) o requisitado opta pelo vencimento que auferia no seu lugar de origem (22.800$00), sem prejuízo dos demais abonos e regalias sociais a que tem direito, o qual passará a constituir encargo do GPFD».
__________________________________
(1) Num exemplo extraído do mapa discriminativo das verbas devidas, elaborado pelo reclamante, consta, no tocante ao mês de Fevereiro de 1986: como «recebido do Gabinete» na rubrica “deslocações” 1.075$00; quando «teria direito, segundo a CP», a 1.730$00 nessa mesma rubrica, acrescidos de 3.492$30, de «horas de viagem», num total de 5.222$30.
A diferença representaria um crédito de 4.147$00 integrador, com outras semelhantes parcelas, da soma global reclamada de 181.536$80.
No desenvolvimento do parecer, como o ponto não vem questionado, admitiremos por hipótese que na CP os trabalhadores tenham efectivamente direito às aludidas «horas de viagem».
(2) Subsídio previsto na cláusula 103ª-B do AE/86, abonado aos trabalhadores da CP a partir de 1 de Fevereiro de 1986.
(3)No mapa aludido na nota 1 inclui-se, por exemplo, como verba não recebida, relativa a este “subsídio compensatório” no mês de Março de 1986, o valor de 150$00. E o total correspondente ao subsídio, no período de Fevereiro de 1986 a Novembro de 1987 é de 3.067$50.
(4) Ao reclamante fora atribuída, no despacho ministerial conjunto de requisição, para «efeitos da isenção prevista no § 1º do artigo 4º do Decreto-Lei nº 44305, de 27 de Abril de 1962 ( ... ) a letra de vencimento J, correspondente à categoria de técnico auxiliar de documentação na orgânica do funcionalismo público».
(5) Em informação do mesmo Gabinete observa-se ainda que os abonos seriam devidos ao reclamante se estivesse ao serviço da CP, tal como teria igual direito a eles «se, ao serviço do Gabinete, não lhe tivesse sido atribuída qualquer equiparação e os abonos fossem processados pela CP, embora posteriormente debitados ao Gabinete».
Só que, acrescenta-se, «nessa hipótese não usufruiria da isenção do imposto profissional de uma parte do seu vencimento, como aconteceu durante cerca de cinco anos».
(6) "Diário da República", II Série, nº43, de 22 de Fevereiro de 1983, págs. 1455 e seguinte.
(7) 0 Decreto-Lei nº 719/74, de 18 de Dezembro, regulou a requisição por parte do Estado de quaisquer gestores ou técnicos das empresas do sector privado em certas condições, enquanto o Decreto-Lei nº 485/76, de 21 de Junho, introduziu normas de uniformização da requisição de técnicos e gestores de empresas nacionalizadas pela administração pública.
(8) Ao contrário das requisições nos termos do Decreto-Lei nº 260/76, em que os encargos salariais são sempre suportados pela entidade requisitante (artigo 32º nº 4), a possibilidade de solução inversa resulta, de certo modo, do artigo 6º do Decreto-Lei nº 719/74, e, sobretudo, do artigo 4º do Decreto-Lei nº 485/76, que, para melhor elucidação, se reproduz: «Art. 4º Os técnicos e gestores das empresas acima referidas, requisitados, poderão optar pelo vencimento que recebiam na respectiva empresa ou pelo correspondente às funções que vão desempenhar, o qual deverá ser suportado pela mesma empresa ou pelo departamento requisitante, nos termos do despacho de requisição.»
(9) Preceito novo, sem correspondência no artigo 20º do Decreto-Lei nº 165/82.
(10) Os citados artigos 24º, 25º, e 39º do Decreto-Lei nº 41/84 foram expressamente revogados pelo artigo 45º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, que veio redefinir o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública, em termos sem interesse para a situação de requisição focada na consulta, a qual já havia cessado no momento da publicação deste diploma.
(11) 0 artigo 25º, nº 2, alíneas c) e d), do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro, é ainda mais claro no sentido exposto.
(12) De algum modo no mesmo sentido, veja-se ADALBERTO J.B.M. MACEDO A requisição na função pública portuguesa, «Revista da Administração Pública», Ano II (1979), nº 3, págs. 75 e seguintes.
Entre os «requisitos ou elementos essenciais» da requisição (voluntária) aponta, justamente, a «possibilidade de opção entre o regime de vencimento do serviço de origem e do serviço requisitante», a qual «constituirá uma motivação muito forte à aceitação pelo trabalhador da requisição de que é objecto, já que a ele assiste o direito de optar pelo regime que considera mais favorável, a suportar, em todo o caso, pelo serviço requisitante» (sublinhado agora).
Para uma complementar análise teórica da figura, datada de 30 de Abril de 1982, cfr. a perspectiva crítica do mesmo autor, As requisições no âmbito dos gabinetes ministeriais do sector empresarial e da função pública propriamente dita, «Revista» citada, Ano V (1982), nº 15, págs. 39 e seguintes.
(13) ADALBERTO J. B.M. MACEDO, Contributos para uma teoria da mobilidade, «Revista de Direito Público», Ano II (1988), nº 4, pág. 63.
(14) Na função pública, «as ajudas de custo - lê-se, por exemplo, no parecer deste Conselho nº 109/88, de 29 de Março de 1989, acolhendo uma noção de JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol. II, Coimbra, 1988, págs. 839 e seg. - são abonos visando compensar ou indemnizar os funcionários e agentes de despesas efectuadas por virtude de deslocação em serviço, designadamente de alimentação e alojamento, quando a viagem ultrapasse determinados limites mínimos espaciais e temporais».
(15) Informação nº08/MD/89, de 14 de Março de 1989.
(16) MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10º edição (2ª-reimpressão), revista e actualizada por FREITAS DO AMARAL, tomo I, Coimbra, 1982, pág. 488, que agora acompanhamos por instantes.
(17) MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. I, 2ª reimpressão, Coimbra, 1984, págs. 529 e seg., que ora passamos a seguir de perto.
(x1) «Atender-se-á também aos elementos constantes do processo gracioso e à pretensão sobre a qual o órgão se pronunciou.»
(x2) «Ou não se conhecendo este, pelo fim legal que deveria ter sido prosseguido».
MARCELLO CAETANO, op. cit., pág. 489, precisa haver sempre que ter em atenção «o interesse público protegido pela lei e considerar esses elementos de acordo com as normas legais relativas à competência, às formalidades, ao objecto, à forma e ao fim do acto, normas aqui tanto mais importantes quanto mais nítido for o carácter funcional da vontade administrativa.
Sem esquecer ainda, com SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, vol. I, Lisboa, pág. 391, o concurso inestimável da fundamentação do acto.
(18) ESTEVES DE OLIVEIRA, Ibidem.
19) Na mesma terminologia, MARCELLO CAETANO, op., cit., pág. 488, citando AFONSO QUEIRÓ, Aclaração, «Dicionário Jurídico da Administração Pública», vol.I.
(20)) Em idêntico sentido, o parecer deste Conselho nº 29/60, de 9 de Julho de 1960 (ponto 4.).
Dispõe a este respeito actualmente o Código do Procedimento Administrativo:
«Artigo 128º»
(Eficácia retroactiva)
1. Têm eficácia retroactiva os actos administrativos:
a) Que se limitem a interpretar actos anteriores;
(...)
(...)»
(21) No tocante a outras modalidades de aclaração, cuja teoria não interessará directamente ao tema da consulta, escreve ainda ESTEVES DE OLIVEIRA, Ibidem:
«Diferentemente se passam as coisas com outras hipóteses que vêm usualmente designadas também como aclaração do acto administrativo: é o que acontece quando, praticado um acto com conteúdo que peca por ambíguo ou obscuro - pelo que não se consegue determinar qual o efeito que com ele se pretende produzir - a Administração vem aclarar o sentido que deve ser dado à sua anterior declaração, sem fazer uso, como é óbvio, de regras de interpretação, já que a ininteligibilidade do primeiro acto não permite que sobre ele se faça hermenêutica.
«Neste caso, o acto de aclaração é, para nós, o verdadeiro acto administrativo definitivo e executório (-), e não deveria sequer falar-se em acto aclarado (que é juridicamente inexistente) ou em aclaração: no mundo jurídico só o acto com conteúdo determinado, inteligível, existe (-).
«Não há, naturalmente, neste caso, efeitos retroactivos e o prazo para o recurso contencioso conta-se do acto de «aclaração».
«Finalmente, uma terceira hipótese é a da chamada aclaração modificativa: agora a Administração, sob a capa de uma pretensa interpretação, vem dar a um a.a. anterior um sentido que nele não se comportava de acordo com as regras doutrinais e jurisprudenciais de interpretação. 0 que se trata, portanto, é da revogação dum acto administrativo com a sua substituição por outro de efeitos diferentes.
«Pelo que, é muito razoável a posição, pacífica entre os nossos AA e tribunais (-), de exigirem que a aclaração modificativa só se faça legalmente dentro dos limites traçados pelo artigo 18º da Lei Orgânica do S.T.A. e que se lhe aplique o regime (quanto a eficácia temporal e prazo para recurso) próprio do acto revogatório - art. 230º do CPAG (P)».
(22) Ver também o parecer do Conselho nº 43/61, de 25 de Maio de 1961 (ponto 7).
(23) JOAO ALFAIA, op. cit., vol. I, Coimbra, 1985, págs. 141 e segs., qualifica os trabalhadores requisitados para lugares públicos como «agentes administrativos».
Por falta do requisito da profissionalidade, que flui da precariedade do vínculo, estaria arredada a qualificação como «funcionários». Cfr. também, similarmente, o parecer desta instância consultiva nº 55/78, de 24 de Maio de 1978, «Boletim do Ministério da Justiça», nº 282, págs. 32 e seguintes (ponto 4.2.).
Em detalhe quanto ao funcionamento do § 1º, visando a isenção da alínea a), na óptica, justamente, dos técnicos de empresas públicas requisitados para a função pública, ANTÓNIO BAPTISTA DA SILVA/JOSÉ ALVES HENRIQUES, Códigos dos Impostos Profissional e Complementar Anotados e Comentados, Lisboa, 1984, págs. 96 e 98.
(24) Quanto às afinidades e diferenças entre as figuras da «comissão de serviço» e da «requisição», do tipo a que respeita a consulta, cfr. JOÃO ALFAIA, op. cit., págs. 323 e segs. e 327 e seguintes.
Por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano, da Habitação, Obras Públicas e Transportes e da Reforma Administrativa, de 1 de Fevereiro de 1983, foi requisitado à CP - Caminhos de Ferro Portugueses, E.P., o técnico auxiliar (...), para, em regime de comissão de serviço, exercer funções da sua especialidade no Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro pelo período de 1 ano, renovável por igual período.
O requisitado optou pelo vencimento que auferia no lugar de origem, sem prejuízo dos demais abonos e regalias sociais a que tinha direito.
A comissão de serviço teve início em 1 de Março de 1983, prolongando-se até Novembro de 1987.
Regressando o aludido técnico à CP no termo dela, veio reclamar ao Gabinete o pagamento de 181.536$00 relativos a: diferenças, a seu favor, entre os abonos por «ajudas de custo» recebidos do Gabinete e os mesmos abonos segundo as tabelas em vigor na CP, compreendendo estes, ademais, o pagamento autónomo das próprias horas de viagem(1);um «subsídio compensatório» no valor de 7$50 por cada dia de trabalho, que teria auferido se estivesse ao serviço desta empresa (2) (3).
O Gabinete parece haver aceite em certo momento pagar o subsídio, recusando, porém, solver as diferenças no capítulo das «ajudas de custo».
E estas porque, havendo sido processadas e pagas as concernentes a deslocações que o reclamante efectuara, em condições idênticas às dos demais trabalhadores da função pública da sua categoria não se divisava «quadro legal que permitisse tratamento diverso».
O Gabinete sempre pagou, aliás, ao reclamante, «para além do vencimento, subsídio de refeição e diuturnidades, o prémio de produtividade instituído pela CP, ou sejam, todas as remunerações que se podem classificar como certas e permanentes».
E, sendo-lhe atribuída «a categoria de técnico auxiliar da orgânica da função pública», não se via «como seria possível ao Gabinete processar, a favor do reclamante, valores diferentes daqueles que legalmente foram estabelecidos para a generalidade dos funcionários públicos, que se resumem, como é sabido, ao pagamento de deslocações (transportes) e ajudas de custo» (5).
Solicitou por isso o Gabinete a apreciação deste corpo consultivo sobre os fundamentos legais que lhe permitam proceder de forma diferente e satisfazer ao reclamante as verbas por este exigidas.
Anuindo Vossa Excelência à pretensão, cumpre emitir parecer, extensivo, se bem pensamos, não só às «ajudas de custo», mas igualmente ao denominado «subsídio compensatório».
Com efeito, embora no oficio de solicitação do parecer, endereçado ao Chefe de Gabinete de Vossa Excelência, explicitamente apenas se aluda àquelas, o certo é que parece questionar-se, do mesmo passo, a soma global reclamada, que inclui também a quantia total do mencionado subsídio.
II
Colha-se, antes de prosseguir, uma ideia acerca da natureza da CP e do Gabinete, assim como do regime jurídico geral a que se encontra sujeito o respectivo pessoal.
1. Os «Caminhos de Ferro Portugueses, E.P.,«denominação que passou a ter com o Decreto-Lei nº 109/77, de 25 de Março, a empresa pública denominada «Companhia dos Caminhos de Ferro Portugueses», nacionalizada pelo Decreto-Lei nº 205-B/75, de 16 de Abril, têm a natureza de pessoa colectiva de direito público, e, mais precisamente, de empresa pública dotada de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial (artigo 12 do Decreto-Lei citado em primeiro lugar, e artigo 1º, nº1, dos seus Estatutos anexos ao mesmo diploma).
O objecto principal da CP - «abreviatura tradicional que mantém» (artigo 1º, nº 1, dos Estatutos) - «é a exploração, em regime industrial, da rede ferroviária nacional, constituída pelas linhas férreas e ramais, de interesse público, enumerados na relação anexa ao presente estatuto, bem como dos que nela venham a ser incluídos» (artigo 2º, nº 1).
São órgãos da CP, a cuja composição, competência e funcionamento é dedicado o Capítulo II dos Estatutos (artigos 3º a 20º), o conselho geral, o conselho de gerência e a comissão de fiscalização.
O regime da tutela e da intervenção do Governo estão regulados no Capítulo III (artigos 21º a 25º).
Basicamente, cabe ao Governo, «através do Ministro dos Transportes e Comunicações, definir os objectivos e o enquadramento geral no qual se deve desenvolver a actividade da empresa, com vista a harmonizá-la com as políticas globais e sectoriais, nos termos definidos na lei» (artigo 21º, nº1).
Da aprovação do Ministro dos Transportes e Comunicações depende, entre outras matérias, «o estatuto do pessoal, em particular no que respeita à fixação de remunerações» - artigo 21º, nº2, alínea b), acrescentando o nº 3 ser também necessária, neste aspecto, a autorização ou aprovação do Ministro do Trabalho.
O artigo 22º precisa, de resto, que o estatuto do pessoal das CP se rege «pelas normas de direito privado, aplicando-se para o efeito o regime jurídico do contrato individual de trabalho».
Consequentemente, a «via utilizada para a fixação das remunera-ções e outras condições de trabalho será a da contratação colectiva com o sindicato ou sindicatos representativos dos trabalhadores ao serviço da CP» (artigo 23º).
Também o «regime de previdência a adoptar para os trabalhadores da CP será o regime geral das instituições de previdência» (artigo 25º).
2. Debrucemo-nos agora sobre o organismo em que foi prestada a comissão de serviço de (...).
2.1. O Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro surgiu inicialmente para fazer face à situação de «estrangulamento de carga, velocidade e capacidade da Ponte ferroviária D. Maria Pia» e às «constantes indecisões quanto à construção de uma nova ponte ferroviária» sobre aquele rio - lê-se na nota preambular do Decreto-Lei nº 307/81, de 13 de Novembro, que criou o Gabinete.
Com o objectivo, pois, «de levar a cabo, de forma muito dinâmica e eficiente, todas as acções relacionadas com os estudos, projectos e construção da nova ponte ferroviária, foi decidido - continua a mesma nota -, através da Resolução do Conselho de Ministros nº 229/81, criar um gabinete para o efeito, com carácter eventual, uma vez que no estado actual do processo se não poderá definir com segurança o período de tempo necessário ao cabal desempenho das funções que lhe ficarão cometidas».
Nestes termos é, portanto, «criado no Ministério da Habitação, Obras Públicas e Transportes, com carácter eventual, o Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro (GPFD), com personalidade jurídica e autonomia administrativa» (artigo 1º, nº 1), o qual «ficará na dependência directa» daquele mesmo Ministério (nº 2).
Trata-se, pois, de uma pessoa colectiva de direito público, de um instituto público, porventura na modalidade de serviço personalizado.
O Gabinete tem por fim «a promoção e coordenação de todas as actividades relacionadas com o empreendimento» (artigo 2º nº1, competindo-lhe, nomeadamente, as elencadas nas alíneas a) a i) deste normativo.
O Gabinete é «constituído por 1 director e 3 vogais» nomeados pelo Ministro, os quais constituirão o seu conselho administrativo (artigo 3º).
O «pessoal técnico, administrativo e auxiliar necessário ao fun-cionamento do Gabinete será assegurado pelo Ministério da Habitação, Obras Públicas e Transportes» (artigo 5º, nº 1).
Um conselho técnico consultivo, composto por representantes de diversos Ministérios e outras entidades, também nomeados pelo Ministro da Habitação, Obras Públicas e Transportes, assiste o Gabinete (artigo 6º2).
Os «vencimentos e gratificações dos membros do Gabinete, do pessoal a ele afecto e dos membros do conselho técnico consultivo serão fixados por despacho conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e do Plano, da Habitação, Obras Públicas e Transportes e da Reforma Administrativa» (artigo 8º).
As despesas são suportadas «por verbas a inscrever no orçamento do Gabinete do Ministro da Habitação, Obras Públicas e Transportes» e, no ano económico de publicação do diploma, enquanto não forem inscritas aquelas verbas, são «suportadas por comparticipações financeiras do Fundo Especial de Transportes Terrestres» (artigo 9º, nºs 1 e 2).
A mobilização de importâncias destinadas ao pagamento de despesas do Gabinete é objecto de outras específicas previsões (artigo 9º, nºs 3 e 4), estabelecendo-se a obrigatoriedade de prestação anual de contas de gerência ao Tribunal de Contas (artigo 10º).
2.2. Todavia, no desenvolvimento da ampla competência outorgada ao Gabinete pelo Decreto-Lei nº 307/81, de 13 de Novembro, verificou-se entretanto uma considerável ampliação das suas atribuições e competências, «que passaram da mera construção da ponte ferroviária sobre o rio Douro para todos os trabalhos referentes ao nó ferroviário do Porto».
Ora, como o Gabinete existente não se encontrava preparado «para arcar com as novas responsabilidades», urgia criar, em lugar dele, «o Gabinete do Nó Ferroviário do Porto, apto a desenvolver os seus projectos sem entraves burocráticos ou de organização».
Tratando-se, aliás, «de um conjunto de projectos que atingiram considerável dimensão sob o ponto de vista financeiro», e de «uma infra-estrutura que se destina a ser utilizada e explorada por uma única empresa – Caminhos de Ferro Portugueses (CP) -, compreende-se a necessidade de assegurar um nível de rentabilidade adequada para os fundos investidos e, por outro lado, associar intimamente essa empresa ao processo de decisão relativo à execução do projecto; de facto, terá a CP de suportar na exploração da ponte ferroviária e das obras complementares que lhe estão associadas todas as consequências das decisões que estão sendo tomadas pelo Gabinete para execução dos projectos que integrarão a remodelação do nó ferroviário do Porto».
Assim discorrendo preambularmente, o Decreto-Lei nº347/86, de 15 de Outubro, revogando o Decreto-Lei nº 307/81 (artigo 15% extingue o Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro e cria em sua substituição o Gabinete do Nó Ferroviário do Porto, com natureza em tudo idêntica à do Gabinete extinto: o carácter eventual, a submissão à tutela do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, a personalidade jurídica e 'a autonomia administrativa (artigo 1º, nº 1).
Os «direitos e obrigações, contratuais ou não», do precedente organismo são «transferidos automaticamente» para o novo Gabinete (artigo 2º, n 1) e, também aqui, o «pessoal técnico, administrativo e auxiliar necessário ao funcionamento do Gabinete será assegurado pelo Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações» (nº 2).
O elenco de atribuições reproduz «grosso modo» o enunciado do artigo 2º do Decreto-Lei nº 307/81 (artigo 3º, nº 1).
Definem-se, porém, os aspectos nucleares das relações entre o Gabinete e a CP, assim como as formas mais relevantes da intervenção e participação orgânica desta empresa, de acordo com a intencionalidade anunciada no relatório preambular (artigos 3º, nºs 2 e 3, 4º e seguintes).
O novo Gabinete é dirigido por um conselho directivo constituído por presidente - um dos membros do conselho de gerência da CP especialmente designado pelo Governo para esse efeito - e três vogais - um dos quais indicado pela CP - nomeados pelo Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (artigo 5º).
As competências dos membros do órgão e o seu funcionamento vêm regulados nos artigos 6º e 7º.
O conselho directivo é assistido pelo conselho técnico consultivo, composto por 9 representantes de departamentos ministeriais e outras entidades, entre as quais, também, os «Caminhos de Ferro Portugueses, E. P.», nomeados igualmente pelo Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (artigo 7º).
Os vencimentos e gratificações dos membros do conselho directivo, do pessoal a este afecto, e dos membros do conselho técnico consultivo são agora fixados por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (artigo 10º).
No tocante, por último, ao encargo das despesas de funcionamento do Gabinete, movimentação das importâncias destinadas ao seu pagamento e fiscalização do Tribunal de Contas consagram-se «grosso modo» soluções que já advinham do Decreto-Lei nº 307/81 (artigos 11º e segs.).
III
As relações materiais e, por último, institucionais entre a CP e o Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro, agora Gabinete do Nó Ferroviário do Porto, permitem porventura compreender melhor a requisição de empregados da CP - o interessado na consulta e outros de que o processo dá notícia - para desempenharem funções no Gabinete.
1.Vejamos então os termos em que o requerente foi colocado numa similar situação, mediante o despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano - ou, mais precisamente, Ministro de Estado, das Finanças e do Plano -, da Habitação, Obras Públicas e Transportes e da Reforma Administrativa, de 1 de Fevereiro de 1983 (6) :
Ao abrigo do artigo 32 do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, e cumprido o disposto no artigo 20º do Decreto-Lei nº 165/82, de 10 de Maio, é requisitado à CP - Caminhos de Ferro Portugueses, E.P., o técnico auxiliar (...), para, em regime de comissão de serviço, exercer funções da sua especialidade no Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro, pelo período de 1 ano, renovável por igual período.
Para os efeitos do disposto no artigo 8º do Decreto-Lei nº 307/81, de 13 de Novembro, o requisitado opta pelo vencimento que auferia no seu lugar de origem (22.800$), sem prejuízo dos demais abonos e regalias sociais a que tem direito, o qual passará a constituir encargo do GPFD.
Para efeitos da isenção prevista no § 1º. do artigo 4º do Decreto-Lei nº 44305, de 27 de Abril de 1962, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 132/81, de 28 de Maio, é-lhe atribuída a letra de vencimento J, correspondente à categoria de técnico auxiliar de documentação na orgânica do funcionalismo público.
Para os efeitos do disposto no nº 1 do artigo º3 do Decreto-Lei d 146-C/80, de 22 de Maio, é reconhecida a urgente conveniência de serviço, a partir da presente data.
(O visto do TC será a posteriori.)
Ministérios das Finanças e do Plano, da Habitação, Obras Públicas e Transportes e da Reforma Administrativa, 1 de Fevereiro de 1983. - Pelo Ministro de Estado e das Finanças e do Plano, Alípio Barrosa Pereira Dias, Secretário de Estado do Orçamento. - 0 Ministro da Habitação, Obras Públicas e Transportes, José Carlos Pinto Soromenho Viana Baptista. - Pelo Ministro da Reforma Administrativa, António Jorge de Figueiredo Lopes, Secretário de Estado da Reforma Administrativa».
2. Em primeiro lugar, (...) foi requisitado à CP ao abrigo do artigo 32ºdo Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, cumprido o disposto no artigo 20º, do Decreto-Lei nº 165/82, de 10 de Maio.
2.1. O Decreto-Lei nº 260/76 veio estabelecer as bases gerais das empresas públicas, estatuindo o seu artigo 32º:
«Artigo 32º»
(Comissões de serviço)
1.Podem exercer funções de carácter específico nas empresas públicas em comissão de serviço, por período não superior a um ano ou pelo período do mandato, quando se tratar do exercício de cargos nos órgãos das empresas, funcionários do Estado e dos institutos públicos, das autarquias locais, bem como trabalhadores de outras empresas públicas, os quais manterão todos os direitos inerentes ao seu quadro de origem, incluindo os benefícios de aposentação e reforma ou sobrevivência, considerando-se todo o período da comissão como serviço prestado nesse quadro.
2.Também os trabalhadores das empresas públicas podem exercer funções no Estado, institutos públicos, autarquias locais ou em outras empresas públicas, em comissão de serviço, mantendo todos os direitos inerentes ao seu estatuto profissional na empresa de origem, considerando-se todo o período da comissão como serviço prestado na empresa de origem.
3.Os trabalhadores em comissão de serviço, nos termos dos números anteriores, poderão optar pelo vencimento anteriormente auferido no seu quadro de origem ou pelo correspondente às funções que vão desempenhar.
4. O vencimento dos trabalhadores em comissão de serviço constituirá encargo da entidade onde se encontrem a exercer efectivamente funções».
2.2. O Decreto-Lei nº 165/82, de 10 de Maio, procurou implementar «um sistema de gestão previsional conducente à criação e reorganização de serviços, quadros e carreiras de pessoal», introduzindo «novas concepções de mobilidade interdepartamental e interprofissional» - tal a elucidativa síntese do conteúdo do diploma que se lê no «sumário» da folha oficial em que foi publicado.
Interessa registar que o regime assim criado abrange, em princípio, nos termos do artigo 1º, nº 1, os serviços ou organismos e respectivos funcionários e agentes afectos: a) à administração central; b) aos institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados e de fundos públicos; c) às autarquias locais, para certos efeitos.
A requisição está prevista no artigo 9º como instrumento de «Mobilidade interministerial», ao lado da «permuta» e do «destacamen-to», a que se referem os artigos 8º e 10º respectivamente.
Na noção daquele normativo, a requisição «corresponde ao exercício transitório de funções que não possam ser asseguradas pelo pessoal de um serviço ou organismo, por parte de funcionários ou agentes de outro serviço ou organismo» (artigo 9º, nº 1), e caracteriza-se (nº 2):
«a) Por ser de natureza transitória, fazendo-se pelo prazo de 1 ano, prorrogável por igual período;
b) Por respeitar ao exercício de funções compatíveis com as habilitações (...);
c) Por depender da anuência do funcionário ou agente, salvo (...);
d) Por carecer de despacho do membro ou membros do Governo competentes, consoante a requisição se fizer, respectivamente, para serviço ou organismo do mesmo ou de diferente ministério;
e) Por não dar origem à abertura de vaga ( ... );
f) Pelo facto de os encargos com o funcionário ou agente requisitado deverem ser suportados pelo orçamento do serviço ou organismo requisitante;
g)Por carecer de anotação ou de visto do Tribunal de Contas, consoante( ... )».
A «requisição» distingue-se do «destacamento», nomeadamente, pelo facto de «os vencimentos do funcionário ou agente destacado continuarem a ser suportados pelo serviço ou organismo de origem, salvo no que se refere ao pagamento das remunerações complementares inerentes ao respectivo serviço utilizador» (artigo 10º, nº 2, alínea f».
Na requisição, pelo contrário, todos os encargos com o funcionário ou agente requisitado são suportados pelo serviço ou organismo requisi-tante (artigo 9º, nº2, alínea f)).
O artigo 20º define os condicionalismos a que deve obedecer a requisição a empresas públicas:
«Artigo 20º
(Condicionamentos das requisições a empresas públicas e privadas)
1. A requisição de pessoal a empresas ao abrigo do Decreto-Lei nº 719/74, de 18 de Dezembro, do Decreto-Lei nº 485/76, de 21 de Junho (7)ou do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, quando o encargo salarial recaia sobre o departamento requisitante (8), depende de prévia concordância do Ministro de Estado e das Finanças e do Plano e dos Ministros da Reforma Administrativa e da pasta respectiva.
2. A concordância a que se refere o número anterior dependerá da situação concreta que motivou a requisição, do prazo pelo qual é efectuada e da remuneração prevista.
3. No despacho de requisição devem ser fixadas a sua duração e a
respectiva remuneração.
4. ( ... )
5. ( ... )».
O Decreto-Lei nº 165/82 foi expressamente revogado pelo Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro (artigo 42 2 , alínea e», mas os destacamentos e requisições efectuados antes da sua entrada em vigor fica-ram ressalvados, continuando «a reger-se, até ao seu termo - assim dis-pôs o artigo 39º -, pelas disposições legais na base das quais foram feitos».
Anote-se, em todo o caso, que a requisição e o destacamento mantêm, em quanto aqui mais importa, as características apontadas.
Os «encargos com o funcionário ou agente requisitado são suportados pelo orçamento do serviço requisitante, podendo, porém, o interessado optar pelo estatuto remuneratório do lugar de origem» (artigo 25º, nº 2, alínea c)), não prejudicando, ademais, a requisição «quaisquer direitos e regalias dos funcionários ou agentes requisitados» inerentes a esse mesmo lugar (alínea d».
Ao invés, os «encargos com o funcionário ou agente destacado são suportados pelo serviço ou instituto público de origem, salvo no que se refere ao pagamento de remunerações complementares inerentes ao serviço utilizador», (artigo 24º , nº2, alínea e)).
O artigo 37º constitui, por seu turno, preceito homólogo do artigo 20º do Decreto-Lei nº 165/82:
«Artigo 37º
(Condicionamentos das requisições a empresas públicas e privadas)
1. A requisição de pessoal a empresas ao abrigo do Decreto-Lei nº 719/74, de 18 de Dezembro, do Decreto-Lei nº 485/76, de 21 de Junho, ou do Decreto-Lei nº260/76, de 8 de Abril, quando o encargo salarial recaia sobre o departamento requisitante, depen-de de prévia concordância do Ministro das Finanças e do Plano, do Secretário de Estado da Administração Pública e do ministro da pasta respectiva.
2. A concordância a que se refere o número anterior dependerá da situação concreta que motiva a requisição, do prazo pela qual é efectuada e da remuneração prevista.
3. No despacho de requisição devem ser fixadas a sua duração e a respectiva remuneração.
4. ( ... )
5. Os requisitados nos termos do presente artigo ficam sujeitos a imposto profissional, no caso de optarem pela remuneração de origem(9).
6. ( ... )» (10).
2.3. Justifica-se uma breve pausa para assentar ideias.
Os trabalhadores das empresas públicas requisitados para exercerem funções em comissão de serviço no Estado, institutos públicos, ou outras empresas públicas, ao abrigo do artigo 32º do Decreto-Lei nº 260/76, mantêm todos os direitos inerentes ao seu estatuto profissional na empresa de origem, incluindo, portanto, os benefícios de carácter remuneratório (artigo 32º, nº 2).
Podem optar pelo vencimento auferido na origem ou pelo correspondente às funções que vão desempenhar (artigo 32º, nº 3).
Por outro lado, dispõe o nº 4 do mesmo preceito que o vencimento constitui encargo da entidade onde se encontram a exercer efectivamente funções.
Mas, para os efeitos deste normativo, não será só o vencimento estritamente, mas todos os benefícios remuneratórios inerentes ao estatuto de origem que a entidade requisitante irá suportar.
É o que parece concluir-se do regime próprio da requisição, definido quanto a este aspecto na alínea f) do nº 2 do artigo 9º , do Decreto-Lei nº 165/82, de 10 de Maio, ao fazer impender sobre o orçamento do serviço ou organismo requisitante todos os encargos com o funcionário requisitado sem distinguir, como distingue, por exemplo a vizinha disposição do artigo 10º , nº 2, alínea f), do mesmo diploma para o caso de destacamento (11) (12).
E assim se compreende que a requisição dependa da concordância, designadamente, do Ministro das Finanças (artigo 20º) - quando justa-mente sobre o departamento requisitante recaia o encargo salarial (13), um encargo mais gravoso do que o praticado na função pública -, em lugar de se bastar com a decisão do membro ou membros do Governo do ministério ou ministérios onde opera a requisição (artigo 9º, nº 2, alínea f» - quando o departamento requisitante suporta o encargo salarial normal adentro do funcionalismo público.
3.Para os efeitos do disposto no artigo 8º do Decreto-Lei nº 307/81, de 13 de Novembro - declara, em segundo lugar, o despacho conjunto -, «o requisitado opta pelo vencimento que auferia no seu lugar de origem
(22.800$00), sem prejuízo dos demais abonos e regalias sociais a que
tem direito, o qual passará a constituir encargo do GPFD).
3.1. Já sabemos qual o significado da invocação do artigo 8º do Decreto-Lei nº 307/81, de 13 de Novembro.
Nos termos deste preceito, os vencimentos e gratificações do pessoal afecto ao Gabinete são fixados por despacho conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e do Plano, da Habitação, Obras Públicas e Transportes e da Reforma Administrativa.
Foi, portanto, esse objectivo, também, da fixação dos vencimen-tos de (...) no Gabinete, que visou a citada declaração: o vencimento em sentido estrito do seu lugar de origem (22.800$00), acrescido dos demais abonos e regalias sociais inerentes ao mesmo lugar de origem, tudo a cargo do Gabinete.
O Gabinete não teve, neste sentido, dúvidas em pagar-lhe, «além do vencimento, subsídio de refeição e diuturnidades, o prémio de produtividade instituído pela CP, ou sejam, todas as remunerações que se podem classificar como certas e permanentes».
Recusou, porém, solver-lhe as «ajudas de custo» nos termos vigentes na CP - além da deslocação propriamente dita, o pagamento das horas de viagem -, e o denominado «Subsídio com-pensatório», alegando, como vimos, quanto àquelas, haver sido atribuída ao reclamante «a categoria de técnico auxiliar da orgânica da função pública», o que impossibilitaria pagar-lhe «valores diferentes daqueles que legalmente foram estabelecidos para a generalidade dos funcionários públicos, que se resumem, como é sabido, ao pagamento de deslocações (transportes e
ajudas de custo»(14).
Em informação dos serviços do Gabinete (15) atribui-se, aliás, relevo, no mesmo sentido, à letra do despacho conjunto: «o qual», referido a vencimento, significaria que apenas este e não, portanto, «os demais abonos e regalias sociais a que tem direito» passaria a constituir encargo do Gabinete.
Descontado o entendimento, implícito nesta última posição, de os referidos abonos e regalias serem os inerentes ao lugar de origem, pensa-se não assistir razão ao Gabinete nos dois argumentos invocados.
A começar pelo último, assente numa interpretação do acto de requisição para nós muito difícil de sufragar.
3.2. Em presença de um «acto administrativo intencional - pondera-se (16) - é necessário apurar o que se pretendia mediante a manifestação da vontade e a qualidade e extensão dos resultados jurídicos produzidos: nisto consiste a sua interpretação.
«Não poucas vezes acontece que, por defeito de expressão, um órgão administrativo manifesta uma vontade dúbia ou incerta: não se sabe se quis ou não nomear; se concedeu ou não a licença pedida, se autorizou ou apenas mandou praticar actos de que se reservou a aprovação, etc.
«É o que sucede, por exemplo, com o despacho de «visto» tão frequentemente lançado sobre petições e informações e cujo significado pode variar muito.
«Torna-se então necessário determinar o sentido exacto do acto administrativo».
Os elementos a atender na interpretação do acto administrativo, observa-se doutrinariamente(17), «correspondem àqueles que se utilizam na interpretação das normas jurídicas.»
Assim, «atender-se-á aos termos da declaração do órgão administrativo - é o elemento textual; ao tipo legal do acto, por se dever presumir que o órgão pretendeu obter os efeitos normalmente produzidos por actos daquela espécie; pelas cir-cunstâncias histórico-ambientais em que o acto foi produzido - é o elemento histórico (x1); aos motivos que levaram o órgão a actuar e actuar naquele sentido e ao fim ou interesse que através dele se procurou alcançar (x2) - é o elemento racional; pelas praxes administrativas que esclarecem sobre o sentido que se costuma atribuir àquele tipo de condutas».
Aliás, a interpretação do acto pode ser levada a cabo pela pró-pria Administração mediante um acto interpretativo de aclara-ção emitido segundo os ditames das mesmas regras.
Acrescente-se, em aparte, que de aclaração pode, inclusiva-mente, falar-se em diversas hipóteses.
Na lição dos autores(18), em primeiro lugar, «quando o órgão administrativo, sponte sua, ou a requerimento do particular, vem declarar qual o completo e inequívoco sentido que deve ser dado a um seu acto anterior e esse sentido se compreende, sem dificuldade e de acordo com os referidos cânones de interpretação, na sua primeira declaração de juízo, de vontade ou de ciência.
«Esta aclaração do acto anterior - usualmente designada como aclaração confirmativa (19) para a distinguir daquelas outras de que adiante se falará - está sujeita a um regime jurídico condizente com a sua natureza confirmativa, o qual se traduz na sua eficácia retroactiva (20) e no facto de o prazo para a interposição do recurso contencioso se contar desde o acto aclarado, e não do acto de aclaração»(21)
3.3. A teoria da interpretação do acto administrativo socorre-se, pois, das regras que presidem à interpretação em geral das normas jurídicas (22) ponderando-as à luz de especificidades próprias publicísticas.
O texto do acto é, pois, basicamente, o ponto de partida e o ponto de chegada, o limite, da interpretação .
À primeira noção inteligível do acto acede o intérprete mercê do teor literal que imediatamente o habilita ao percurso herme-nêutico, mais ou menos sinuoso, pelas sendas histórica, lógica e teleológica, conducentes a um certo conteúdo significativo.
Neste momento torna-se, porém, mister reverter ao texto para apurar se o resultado atingido obtém na letra um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
Tanto basta, segundo os ditames da interpretação da lei, como da declaração negocial formal (artigos 9º, n º 2, e 238º, nº 1, do Código Civil), para que o acto deva valer com o conteúdo assim determinado.
Ora, se bem vemos, o próprio teor gramatical da questionada expressão do despacho conjunto oferece bem mais do que o mínimo postulado pela lei, em apoio do entendimento segundo o qual tanto o vencimento em sentido estrito, quanto os «demais abonos e regalias sociais a que tem direito» passa - passam, se se entender mais rigoroso - a constituir encargo do Gabinete.
A solução assim adoptada no despacho conjunto é, aliás, como se viu a seu tempo, a correspondente ao regime legal (ao tipo legal) da concreta requisição estipulada, regime que estava bem presente no espírito dos autores do acto quando houveram de o fundamentar de direito nas pertinentes disposições de lei.
De resto, a requisição em causa foi determinada pelos Ministros de Estado e das Finanças e do Plano, da Habitação, Obras Públicas, e da Reforma Administrativa, não só porque a estes compete a fixação dos vencimentos do pessoal do Gabinete (artigo 8º do Decreto-Lei nº 307/81, de 13 de Novembro), como se disse há momentos, mas ainda pela circunstância de os encargos salariais implicados na requisição serem suportados pelo depar-tamento requisitante - artigo 20º do Decreto-Lei nº 165/82, cujo cumprimento o despacho conjunto expressamente se arroga.
Note-se, inclusive, que, tratando-se de «requisição voluntária», a opção pelo mais favorável estatuto de origem constitui, viu-se do antecedente, forte motivação à sua aceitação pelo trabalhador. E a legítima confiança deste na incidência de semelhante estatuto seria injustamente defraudada por solução oposta.
Afigura-se, portanto, que (...) tem direito ao pagamento pelo Gabinete do «subsídio compen-satório» e das diferenças relativas a «ajudas de custo» que teria auferido na CP.
4. Não obsta ao pagamento destas últimas - e assim se passa ao outro argumento aduzido pelo Gabinete - a circunstância de, para específicos efeitos, lhe haver sido atribuída neste organismo a categoria de técnico auxiliar de documentação da função pública, a que correspondia a letra J da tabela de vencimentos.
Essa categoria é-lhe realmente outorgada no terceiro parágrafo do despacho conjunto «para efeitos da isenção prevista no § 1º do artigo 4º do Decreto-Lei nº 44305, de 27 de Abril de 1962, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 132/81, de 28 de Maio».
O Decreto-Lei nº44305 aprovou o Código do Imposto Profissional.
Incidindo o imposto sobre «os rendimentos do trabalho em dinheiro ou em espécie, de natureza contratual ou não, periódicos ou ocasionais, fixos ou variáveis, seja qual for a sua proveniência ou o local, moeda e forma estipulada para o seu cálculo e pagamento» (artigo 1º do Código), «quando auferidos por pessoas singulares, nacionais ou es-trangeiras, que no continente ou ilhas adjacentes», além do mais, «exerçam qualquer actividade por conta de outrem» (artigo 2º, alínea a)), previram-se, todavia, certas isenções, nomeadamente a favor dos servidores do Estado:
«Art. 4º. Estão isentos de imposto profissional:
a) Os servidores do Estado e de qualquer dos seus serviços, estabelecimentos e organismos, ainda que personalizados ( ... ) ( ... )»
O § 1º deste artigo, na redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 132/81, de 28 de Maio, alude, entre outras, a esta isenção, dispondo:
«§ 1º. As isenções estabelecidas nas alíneas a), b), c) e g) respeitam apenas às remunerações base das correspondentes categorias constantes das tabelas de vencimentos da função pública ou, quando superiores e previstas na lei, às remunerações certas das correspondentes categorias do serviço onde sejam exercidas as funções, ficando sujeitos ao imposto os excedentes e pelas taxas respectivas.»
Uma vez que (...) era trabalhador da CP, auferindo aí a remuneração da sua categoria nos quadros de pessoal da empresa, segundo esquemas do contrato individual de tra-balho não correspondentes às categorias e tabelas de vencimentos da função pública vigentes no seio do Gabinete, houve que atribuir-lhe uma categoria com a respectiva letra de vencimentos da tabela do fun-cionalismo, a fim de possibilitar a concretização da isenção de imposto profissional de que passava a beneficiar na qualidade de «servidor do Estado»(23) resultante da requisição para ali exercer funções em comissão de serviço(24)
É certo que o Decreto-Lei nº 41/84 veio sujeitar a imposto profissional o pessoal nestas condições, ou seja o pessoal requisitado em empresas públicas nos termos do Decreto-Lei nº 260/76, quando os requisitados optassem pela remuneração de origem (artigo 37º, nº 5; cfr. supra, ponto 2.2.).
Recorde-se, porém, que as requisições efectuadas antes da sua entrada em vigor, como sucedeu no caso que nos ocupa, continuaram a reger-se, até ao seu termo, pelas disposições legais na base das quais foram feitas (artigo 39º do Decreto-Lei nº 41/84).
Foi, como quer que seja, para os indicados efeitos que se atribuiu ao reclamante a letra J, correspondente à categoria de técnico auxiliar de documentação da orgânica do funcionalismo.
Seria, pois, ilegítimo extrapolar da atribuição consequências diversas.
A perfilhar-se o argumento do Gabinete seguir-se-ia, logicamente, recusar ao reclamante, não apenas o «subsídio compensatório» e o pagamento das horas de viagem nas deslocações em serviço, do estatuto laboral da CP, mas igualmente qualquer outro abono próprio desse estatuto, incluindo, por exemplo, o prémio de produtividade em vigor na CP, que o Gabinete não teve dúvidas em solver.
O que tudo redundaria na negação dos direitos e regalias sociais do estatuto profissional de origem, que (..) inequivocamente manteve.
5. Tal, em nosso entender, a interpretação correcta do despacho conjunto segundo os cânones hermenêuticos aplicáveis.
Caso, porém, se considerasse subsistirem dúvidas, face, inclusiva-mente, a elementos relevantes de interpretação desconhecidos deste Conselho, seria ainda possível o recurso à aclaração confirmativa do acto, com eficácia retroactiva, nos termos e com as prevenções oportunamente aludidas.
IV
Do exposto se conclui:
1. Os trabalhadores das empresas públicas chamados a exercer funções em comissão de serviço no Estado, institutos públicos, autarquias locais, ou outras empresas públicas, mantêm todos os direitos inerentes ao seu estatuto profissional na empresa de que são oriundos - considerando-se, inclusivamente, todo o período da comissão como serviço prestado nesta empresa - e podem optar pelo vencimento auferido no seu quadro de origem ou pelo correspondente às funções que vão desempenhar, o qual constitui, em qualquer caso, encargo da entidade onde se encontrem a exercer efectivamente funções (artigo 32º do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril);
2. O encargo salarial relativo ao pessoal requisitado nos termos do Decreto-Lei n 165/82, de 10 de Maio, a empresas públicas para, ao abrigo do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, prestar serviço na administração central, nos institutos públicos - serviços personalizados ou fundos públicos - e nas autarquias locais, é suportado pelo departamento requisitante (artigos 9º, nº 2, alínea f), e 20º do Decreto -Lei nº 165/82);
3. Requisitado um técnico auxiliar dos Caminhos de Ferro Portugueses, E.P. (CP), por despacho conjunto dos membros do Governo competentes - «Diário da República», II Série, nº43, de 22 de Fevereiro de 1983, págs. 1455 e seguinte -, nos termos do artigo 32º do Decreto -Lei nº 260/76, de 8 de Abril, e do artigo 20º do Decreto-Lei nº 165/82, para, em comissão de serviço, exercer funções públicas no Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro, os encargos salariais respectivos, inerentes àquele trabalhador, são suportados por este Gabinete - hoje Gabinete do Nó Ferroviário do Porto;
4. Os encargos aludidos na conclusão 3. compreendem, designadamente, o «subsídio compensatório» e os abonos de despesas de deslocação em serviço - pagamento das «horas de viagem» - previstos no estatuto laboral da CP, que o trabalhador requisitado tivesse o direito de auferir se estivesse ao serviço da sua empresa de origem, neste sentido devendo ser interpretado o despacho conjunto de requisição na parte respectiva: «( ... ) o requisitado opta pelo vencimento que auferia no seu lugar de origem (22.800$00), sem prejuízo dos demais abonos e regalias sociais a que tem direito, o qual passará a constituir encargo do GPFD».
__________________________________
(1) Num exemplo extraído do mapa discriminativo das verbas devidas, elaborado pelo reclamante, consta, no tocante ao mês de Fevereiro de 1986: como «recebido do Gabinete» na rubrica “deslocações” 1.075$00; quando «teria direito, segundo a CP», a 1.730$00 nessa mesma rubrica, acrescidos de 3.492$30, de «horas de viagem», num total de 5.222$30.
A diferença representaria um crédito de 4.147$00 integrador, com outras semelhantes parcelas, da soma global reclamada de 181.536$80.
No desenvolvimento do parecer, como o ponto não vem questionado, admitiremos por hipótese que na CP os trabalhadores tenham efectivamente direito às aludidas «horas de viagem».
(2) Subsídio previsto na cláusula 103ª-B do AE/86, abonado aos trabalhadores da CP a partir de 1 de Fevereiro de 1986.
(3)No mapa aludido na nota 1 inclui-se, por exemplo, como verba não recebida, relativa a este “subsídio compensatório” no mês de Março de 1986, o valor de 150$00. E o total correspondente ao subsídio, no período de Fevereiro de 1986 a Novembro de 1987 é de 3.067$50.
(4) Ao reclamante fora atribuída, no despacho ministerial conjunto de requisição, para «efeitos da isenção prevista no § 1º do artigo 4º do Decreto-Lei nº 44305, de 27 de Abril de 1962 ( ... ) a letra de vencimento J, correspondente à categoria de técnico auxiliar de documentação na orgânica do funcionalismo público».
(5) Em informação do mesmo Gabinete observa-se ainda que os abonos seriam devidos ao reclamante se estivesse ao serviço da CP, tal como teria igual direito a eles «se, ao serviço do Gabinete, não lhe tivesse sido atribuída qualquer equiparação e os abonos fossem processados pela CP, embora posteriormente debitados ao Gabinete».
Só que, acrescenta-se, «nessa hipótese não usufruiria da isenção do imposto profissional de uma parte do seu vencimento, como aconteceu durante cerca de cinco anos».
(6) "Diário da República", II Série, nº43, de 22 de Fevereiro de 1983, págs. 1455 e seguinte.
(7) 0 Decreto-Lei nº 719/74, de 18 de Dezembro, regulou a requisição por parte do Estado de quaisquer gestores ou técnicos das empresas do sector privado em certas condições, enquanto o Decreto-Lei nº 485/76, de 21 de Junho, introduziu normas de uniformização da requisição de técnicos e gestores de empresas nacionalizadas pela administração pública.
(8) Ao contrário das requisições nos termos do Decreto-Lei nº 260/76, em que os encargos salariais são sempre suportados pela entidade requisitante (artigo 32º nº 4), a possibilidade de solução inversa resulta, de certo modo, do artigo 6º do Decreto-Lei nº 719/74, e, sobretudo, do artigo 4º do Decreto-Lei nº 485/76, que, para melhor elucidação, se reproduz: «Art. 4º Os técnicos e gestores das empresas acima referidas, requisitados, poderão optar pelo vencimento que recebiam na respectiva empresa ou pelo correspondente às funções que vão desempenhar, o qual deverá ser suportado pela mesma empresa ou pelo departamento requisitante, nos termos do despacho de requisição.»
(9) Preceito novo, sem correspondência no artigo 20º do Decreto-Lei nº 165/82.
(10) Os citados artigos 24º, 25º, e 39º do Decreto-Lei nº 41/84 foram expressamente revogados pelo artigo 45º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, que veio redefinir o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública, em termos sem interesse para a situação de requisição focada na consulta, a qual já havia cessado no momento da publicação deste diploma.
(11) 0 artigo 25º, nº 2, alíneas c) e d), do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro, é ainda mais claro no sentido exposto.
(12) De algum modo no mesmo sentido, veja-se ADALBERTO J.B.M. MACEDO A requisição na função pública portuguesa, «Revista da Administração Pública», Ano II (1979), nº 3, págs. 75 e seguintes.
Entre os «requisitos ou elementos essenciais» da requisição (voluntária) aponta, justamente, a «possibilidade de opção entre o regime de vencimento do serviço de origem e do serviço requisitante», a qual «constituirá uma motivação muito forte à aceitação pelo trabalhador da requisição de que é objecto, já que a ele assiste o direito de optar pelo regime que considera mais favorável, a suportar, em todo o caso, pelo serviço requisitante» (sublinhado agora).
Para uma complementar análise teórica da figura, datada de 30 de Abril de 1982, cfr. a perspectiva crítica do mesmo autor, As requisições no âmbito dos gabinetes ministeriais do sector empresarial e da função pública propriamente dita, «Revista» citada, Ano V (1982), nº 15, págs. 39 e seguintes.
(13) ADALBERTO J. B.M. MACEDO, Contributos para uma teoria da mobilidade, «Revista de Direito Público», Ano II (1988), nº 4, pág. 63.
(14) Na função pública, «as ajudas de custo - lê-se, por exemplo, no parecer deste Conselho nº 109/88, de 29 de Março de 1989, acolhendo uma noção de JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol. II, Coimbra, 1988, págs. 839 e seg. - são abonos visando compensar ou indemnizar os funcionários e agentes de despesas efectuadas por virtude de deslocação em serviço, designadamente de alimentação e alojamento, quando a viagem ultrapasse determinados limites mínimos espaciais e temporais».
(15) Informação nº08/MD/89, de 14 de Março de 1989.
(16) MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10º edição (2ª-reimpressão), revista e actualizada por FREITAS DO AMARAL, tomo I, Coimbra, 1982, pág. 488, que agora acompanhamos por instantes.
(17) MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. I, 2ª reimpressão, Coimbra, 1984, págs. 529 e seg., que ora passamos a seguir de perto.
(x1) «Atender-se-á também aos elementos constantes do processo gracioso e à pretensão sobre a qual o órgão se pronunciou.»
(x2) «Ou não se conhecendo este, pelo fim legal que deveria ter sido prosseguido».
MARCELLO CAETANO, op. cit., pág. 489, precisa haver sempre que ter em atenção «o interesse público protegido pela lei e considerar esses elementos de acordo com as normas legais relativas à competência, às formalidades, ao objecto, à forma e ao fim do acto, normas aqui tanto mais importantes quanto mais nítido for o carácter funcional da vontade administrativa.
Sem esquecer ainda, com SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, vol. I, Lisboa, pág. 391, o concurso inestimável da fundamentação do acto.
(18) ESTEVES DE OLIVEIRA, Ibidem.
19) Na mesma terminologia, MARCELLO CAETANO, op., cit., pág. 488, citando AFONSO QUEIRÓ, Aclaração, «Dicionário Jurídico da Administração Pública», vol.I.
(20)) Em idêntico sentido, o parecer deste Conselho nº 29/60, de 9 de Julho de 1960 (ponto 4.).
Dispõe a este respeito actualmente o Código do Procedimento Administrativo:
«Artigo 128º»
(Eficácia retroactiva)
1. Têm eficácia retroactiva os actos administrativos:
a) Que se limitem a interpretar actos anteriores;
(...)
(...)»
(21) No tocante a outras modalidades de aclaração, cuja teoria não interessará directamente ao tema da consulta, escreve ainda ESTEVES DE OLIVEIRA, Ibidem:
«Diferentemente se passam as coisas com outras hipóteses que vêm usualmente designadas também como aclaração do acto administrativo: é o que acontece quando, praticado um acto com conteúdo que peca por ambíguo ou obscuro - pelo que não se consegue determinar qual o efeito que com ele se pretende produzir - a Administração vem aclarar o sentido que deve ser dado à sua anterior declaração, sem fazer uso, como é óbvio, de regras de interpretação, já que a ininteligibilidade do primeiro acto não permite que sobre ele se faça hermenêutica.
«Neste caso, o acto de aclaração é, para nós, o verdadeiro acto administrativo definitivo e executório (-), e não deveria sequer falar-se em acto aclarado (que é juridicamente inexistente) ou em aclaração: no mundo jurídico só o acto com conteúdo determinado, inteligível, existe (-).
«Não há, naturalmente, neste caso, efeitos retroactivos e o prazo para o recurso contencioso conta-se do acto de «aclaração».
«Finalmente, uma terceira hipótese é a da chamada aclaração modificativa: agora a Administração, sob a capa de uma pretensa interpretação, vem dar a um a.a. anterior um sentido que nele não se comportava de acordo com as regras doutrinais e jurisprudenciais de interpretação. 0 que se trata, portanto, é da revogação dum acto administrativo com a sua substituição por outro de efeitos diferentes.
«Pelo que, é muito razoável a posição, pacífica entre os nossos AA e tribunais (-), de exigirem que a aclaração modificativa só se faça legalmente dentro dos limites traçados pelo artigo 18º da Lei Orgânica do S.T.A. e que se lhe aplique o regime (quanto a eficácia temporal e prazo para recurso) próprio do acto revogatório - art. 230º do CPAG (P)».
(22) Ver também o parecer do Conselho nº 43/61, de 25 de Maio de 1961 (ponto 7).
(23) JOAO ALFAIA, op. cit., vol. I, Coimbra, 1985, págs. 141 e segs., qualifica os trabalhadores requisitados para lugares públicos como «agentes administrativos».
Por falta do requisito da profissionalidade, que flui da precariedade do vínculo, estaria arredada a qualificação como «funcionários». Cfr. também, similarmente, o parecer desta instância consultiva nº 55/78, de 24 de Maio de 1978, «Boletim do Ministério da Justiça», nº 282, págs. 32 e seguintes (ponto 4.2.).
Em detalhe quanto ao funcionamento do § 1º, visando a isenção da alínea a), na óptica, justamente, dos técnicos de empresas públicas requisitados para a função pública, ANTÓNIO BAPTISTA DA SILVA/JOSÉ ALVES HENRIQUES, Códigos dos Impostos Profissional e Complementar Anotados e Comentados, Lisboa, 1984, págs. 96 e 98.
(24) Quanto às afinidades e diferenças entre as figuras da «comissão de serviço» e da «requisição», do tipo a que respeita a consulta, cfr. JOÃO ALFAIA, op. cit., págs. 323 e segs. e 327 e seguintes.
Legislação
DL 109/77 DE 1977/03/25 ART1.
ESTATUTO ANEXO AO DL 109/77 DE 1977/03/25.
DL 307/81 DE 1981/11/13 ART1 ART2 ART3 ART5 ART6 ART8 ART9 ART10.
DL 347/86 DE 1986/10/15 ART1 ART2 ART3 ART5 ART6 ART7 ART10 ART11 ART15.
DL 260/76 DE 1976/04/08 ART32.
DL 165/82 DE 1982/05/10 ART1 ART8 ART9 ART10 ART20.
DL 41/84 DE 1984/02/03 ART24 ART25 ART37 ART39 ART42.
DL 44305 DE 1962/04/27 ART4.
DL 132/81 DE 1981/05/28.
CCIV66 ART9 N2 ART238 N1.
ESTATUTO ANEXO AO DL 109/77 DE 1977/03/25.
DL 307/81 DE 1981/11/13 ART1 ART2 ART3 ART5 ART6 ART8 ART9 ART10.
DL 347/86 DE 1986/10/15 ART1 ART2 ART3 ART5 ART6 ART7 ART10 ART11 ART15.
DL 260/76 DE 1976/04/08 ART32.
DL 165/82 DE 1982/05/10 ART1 ART8 ART9 ART10 ART20.
DL 41/84 DE 1984/02/03 ART24 ART25 ART37 ART39 ART42.
DL 44305 DE 1962/04/27 ART4.
DL 132/81 DE 1981/05/28.
CCIV66 ART9 N2 ART238 N1.
Referências Complementares
DIR ADM * FUNÇÃO PUBL.