47/1991, de 27.11.1992
Número do Parecer
47/1991, de 27.11.1992
Data do Parecer
27-11-1992
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação
Relator
LUCAS COELHO
Descritores
REFORMA AGRÁRIA
DIREITO DE RESERVA
EXTRACÇÃO DE CORTIÇA
INDEMNIZAÇÂO DEFINITIVA
AVALIAÇÂO
CONTENCIOSOS FUNDIÁRIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DIREITO DE RESERVA
EXTRACÇÃO DE CORTIÇA
INDEMNIZAÇÂO DEFINITIVA
AVALIAÇÂO
CONTENCIOSOS FUNDIÁRIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Conclusões
1 - As expressões "contencioso" e "contencioso fundiário", traduzem em abstracto uma susceptibilidade de controvérsia, de dúvida, de incerteza acerca da titularidade, do domínio ou da posse da terra, passível de discussão, em derradeiro termo, ante os tribunais;
2 - Na economia do Despacho Normativo n 101/89, de 25 de Outubro de 1989, do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação ("Diário da República", I Série, n 258, de 9 de Novembro de 1989), nas suas conexões normativas, nomeadamente com o Decreto-Lei n 189-C/81, de 3 de Julho, ratificado pela Lei n 26/82, de 23 de Setembro, e o Decreto-Lei n 312/85, de 31 de Julho, as aludidas expressões representam a condensação conceitual das situações tipicamente descritas na previsão dos ns 2 e 3 do artigo 6 destes diplomas legais;
3 - Deve, pois, entender-se que existe "contencioso fundiário", na acepção e para os efeitos dos ns 1 e 2 do citado Despacho Normativo, quando, no momento da distribuição e destinação do produto líquido da venda da cortiça aos fins indicados nas alíneas a), b) e c) do n 2 do artigo 5 dos Decretos-Leis referidos na conclusão 2., se comprove a existência de reservas demarcadas, de pedidos de reserva ou de propostas de declaração de não expropriabilidade dos prédios em que fora produzida a cortiça.
2 - Na economia do Despacho Normativo n 101/89, de 25 de Outubro de 1989, do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação ("Diário da República", I Série, n 258, de 9 de Novembro de 1989), nas suas conexões normativas, nomeadamente com o Decreto-Lei n 189-C/81, de 3 de Julho, ratificado pela Lei n 26/82, de 23 de Setembro, e o Decreto-Lei n 312/85, de 31 de Julho, as aludidas expressões representam a condensação conceitual das situações tipicamente descritas na previsão dos ns 2 e 3 do artigo 6 destes diplomas legais;
3 - Deve, pois, entender-se que existe "contencioso fundiário", na acepção e para os efeitos dos ns 1 e 2 do citado Despacho Normativo, quando, no momento da distribuição e destinação do produto líquido da venda da cortiça aos fins indicados nas alíneas a), b) e c) do n 2 do artigo 5 dos Decretos-Leis referidos na conclusão 2., se comprove a existência de reservas demarcadas, de pedidos de reserva ou de propostas de declaração de não expropriabilidade dos prédios em que fora produzida a cortiça.
Texto Integral
SENHOR MINISTRO DA AGRICULTURA,
EXCELÊNCIA:
I.
Dignou-se Vossa Excelência solicitar parecer a este corpo consultivo nos termos seguintes:
"1 - A partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 199/88, de 31 de Maio que regula o pagamento das indemnizações definitivas aos ex-titulares de prédios expropriados, objecto de medida de nacionalização global ou de medidas de reforma agrária, o pagamento do valor das cortiças extraídas naqueles prédios, que posteriormente vieram integrar ré servas, constitui um segmento da indemnização final (vide alínea c) do nº 1 do artigo 3º daquele diploma). Por outro lado,
"2 - Salvo melhor opinião, o disposto nos nºs. 2 e 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 189-C/81, de 3 de Julho, na redacção da Lei nº 26/82, de 23 de Setembro, e nºs 2 e 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 312/85, de 31 de Julho, não são aplicáveis aos casos em que inexista "contencioso fundiário". Os ex-titulares que não detivessem ao tempo (à data da distribuição do valor da cortiça) expectativa jurídica validamente tutelada (nem reserva pendente ou pedido de declaração de inexpropriabilidade) não estavam em situação de "contencioso fundiário" que lhes permita receber aquelas verbas. Foi também este o entendimento propalado no conhecido Despacho Normativo nº 101/89, de 25 de outubro do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação.
"3 - Contudo, dada a complexidade de interpretação do conceito de "contencioso fundiário", solicito, nos legais termos, parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, sobre esta matéria".
Cumpre, pois, emiti-lo.
II.
A boa compreensão da consulta supõe alguma clarificação e o conhecimento, desde logo, dos preceitos cita dos por Vossa Excelência, nas suas conexões normativas relevantes. Não se tratará, porém, de uma indagação exaustiva, as de aproximação perfunctória, suficiente ao desenvolvimento do curso da investigação.
1. Em primeiro lugar, o artigo 3º, nº 1, alínea c), do Decreto-Lei nº 199/88, de 31 de Maio.
1.1. 0 diploma teve como objectivo primordial assegurar o pagamento das indemnizações definitivas no âmbito da reforma agrária, estabelecendo critérios de avaliação dos bens e direitos envolvidos. Deixou-se, a propósito, consignado no preâmbulo:
"Ao contrário do que sucedeu com as nacionalizações de sociedades e participações sociais, em que a própria Lei nº 80/77, de 26 de outubro, definiu os critérios para a determinação das indemnizações definitivas, no caso das nacionalizações e expropriações ao abrigo da legislação sobre a reforma agrária nenhum critério consta dessa lei como fonte de determinação dos valores devidos, limitando-se a mesma a determinar, no seu artigo 37º, nº 1, que o Governo fixará em decreto-lei os critérios de avaliação dos bens e dos direitos nacionalizados ou expropriados ao abrigo daquela legislação (1) .
"Ora, decorridos que estão cerca de treze anos sobre essas nacionalizações e expropriações, verifica-se que continuam por pagar, e mesmo por deter minar, os valores devidos como indemnização definitiva aos particulares afectados por tais medidas, pois nunca foi aprovado o decreto-lei definindo os necessários critérios de avaliação.
"É esta grave lacuna do nosso sistema jurídico que o Governo se propõe agora integrar, no âmbito das normas gerais que em 1977 a Assembleia da República definiu no exercício da sua competência reservada, como normas reguladoras da atribuição e pagamento das indemnizações por nacionalizações".
Ao definir os critérios de avaliação, o Governo propôs-se "assegurar - prossegue o exórdio - a observância do princípio, fundamental do nosso sistema jurídico, de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação". Adverte-se, todavia, por um lado, que, ao valor do prédio rústico nacionalizado ou expropriado, determinado com base nesse critério e nos métodos adjuvantes que o visam concretizar, "há-de ser deduzido o valor do prédio ou parte do prédio devolvido ulteriormente, por força do exercício do direito de reserva. Os critérios de avaliação do prédio ou parte do prédio devolvido ou reservado serão forçosamente os mesmos que estiveram na base de avaliação do prédio nacionalizado e atenderão, por isso, ao estado real do prédio devolvido à data da devolução".
E, por outro lado, que o "período de tempo que medeou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva.
Consequentemente, tais "prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização deverão ser igualmente. objecto de reparação".
Continuando a respigar do relatório preambular a motivação que maior interesse apresente relativamente ao cerne da consulta, registem-se ainda duas observações.
"Propositadamente - afirma-se, em primeiro lugar a lei omite qualquer definição de critério de indemnização de frutos pendentes, remetendo toda esta matéria para legislação ou regulamentação própria".
Em segundo lugar, esclarece-se, no tocante à "iniciativa para desencadear o processo de avaliação", "dever a mesma partir do indemnizando", já que, "pressupondo a avaliação a estabilização e clarificação dos bens e direitos a avaliar" e dependendo estas, em larga medida, daquele, "caberá ao titular de direitos sobre o prédio declarar, no inicio do processo de avaliação, que está já definido o conjunto dos bens e direitos expropriados que devem ser indemnizados, não estando pendentes reclamações que possam modificar o objecto da indemnização".
1.2. A intencionalidade politico-legislativa assim manifestada no preâmbulo do Decreto-Lei nº 199/88 veio, na verdade, a obter consagração no articulado. Vejamos sumariamente em que condições. Aos danos indemnizáveis aludem as três alíneas do nº 1 do artigo 2º, e do nº 1 do artigo 3º:
"Art. 2º-1- Serão objecto imediato de indemnização definitiva, calculada nos termos deste diploma:
a) os prédios rústicos objecto de expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, neles se compreendendo todo o capital fundiário constituído por terra e plantações, melhoramentos fundiários e obras e construções;
b) 0 capital de exploração existente no prédio rústico expropriado ou nacionalizado e que haja igualmente sido retirado pelo Estado ao seu titular, nele se compreendendo os gados, as máquinas, alfaias e equipamentos, bem como outros factores de produção sob a forma de produtos armazenados;
c) os prédios urbanos expropriados ou nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária.
2 - A indemnização definitiva pela perda dos frutos pendentes dos prédios rústicos nacionalizados ou expropriados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária continuará a ser determinada e paga ao abrigo das disposições em vigor sobre a matéria" (2) .
"Art. 3º -1- As indemnizações definitivas calculadas nos termos deste diploma visam compensar:
a) A perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita, sobre os bens indicados no artigo 2º, nº 1;
b) A caducidade dos direitos do arrendatário sobre os bens indicados no artigo 2º, nº 1, alíneas a) e c);
c) A privação temporária do uso e fruição dos bens indicados no artigo 2º, nº 1, alíneas a) e c), no caso de devolução desses bens em momento ulterior ao da sua nacionalização ou expropriação.
2 – (...)” (3) .
Desperta especial atenção a alínea c) do nº 1 do artigo 3º, citada na consulta, pelo que importa conhecer o teor do artigo 5º, que pretendeu dar-lhe concretização:
"Art. 5º-1- A indemnização pela privação temporária do uso e fruição prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 3º corresponderá ao rendimento liquido dos bens durante o período em que o seu titular houver ficado privado do respectivo uso e fruição.
2 - 0 rendimento líquido a que se refere o nº 1 será calculado com base nos critérios definidos no artigo 10º, nº 2.
3 - No caso de a propriedade estar arrendada
4 - Se a reserva houver sido atribuída sobre prédio diverso do que foi ocupado, nacionalizado ou expropriado, haverá lugar à indemnização por privação temporária de uso e fruição, na medida em que o valor da reserva houver sido abatido ao valor do prédio ocupado nacionalizado ou expropriado nos termos do artigo 3º, nº 2, alínea a)".
Saltemos ao artigo 10º, citado no nº 2 do artigo 5º.
Estabelecendo o artigo 7º, em consonância com a intenção governamental projectada no preâmbulo, que as indemnizações "serão fixadas com base no valor real e corrente" dos bens e direitos, "apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos" (nº 1), com referência "à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar" (nº 2), havia que estabelecer métodos e critérios tendentes à definição do “quantum" indemnizatório (4) .
Tal o objectivo visado pelo artigo 10º, assim como pelos subsequentes artigos que integram o Capítulo III - "Critérios para determinação do valor das indemnizações":
"Art. 10º - 1 - 0 valor do capital fundiário resulta da soma dos dois valores seguintes:
a) Valor da terra, plantações e melhoramentos fundiários;
b) Valor das construções.
2 - o valor da terra, plantações e melhoramentos fundiários será calculado de acordo com o método analítico geral para avaliação da propriedade rústica, em função do rendimento liquido médio anual susceptível de ser obtido por uma exploração racional da terra, tendo em atenção:
a) 0 estado real da terra ( ... ), a sua configuração e condições de acesso, os melhoramentos e benfeitorias fundiárias existentes, o clima ( ... );
b) As culturas predominantes na região (...);
c) os preços médios dos produtos da terra, os custos médios dos factores de produção e as taxas de capitalização indicados nos anexos a este diploma nºs 1 a 9.
3 - 0 valor das construções existentes (...) base no seu valor intrínseco (...) e o seu estado de conservação de acordo com as percentagens indicadas no anexo nº 10 a este diploma.
4 - o valor intrínseco apurado nos termos do número anterior será corrigido(...).
5 - No caso de dúvida ou incerteza (...)”.
Retenha-se que os dez anexos ao Decreto-Lei nº 199//88 compendiam, além das percentagens referidas no nº 3, os preços, custos e taxas aludidos no nº 2, alínea c), respeitando o "Anexo III", precisamente, aos "preços médios da cortiça amadia no mato", já empilhada, por arroba, em 1974, 1975 e 1976, nos diversos distritos e municípios compreendidos (5) .
Em estreita articulação com os artigos 3º, nº 1, alínea c), e 5º, estatui ainda o artigo 14º:
"Art. 14º-1- Os proprietários ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre bens nacionalizados ou expropriados a quem haja sido atribuída reserva em data posterior à da ocupação, nacionalização ou expropriação terão direito a uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos bens devolvidos.
2- A indemnização prevista no número anterior corresponderá aos rendimentos líquidos previsíveis do bem atribuído à data da expropriação ou nacionalização e à data da devolução como reserva, e após dedução das compensações já recebidas pela perda de alguns desses rendimentos.
3 – (...).
4 – (...)”.
1.3. Compreende-se já, pelo exposto, a afirmação de Vossa Excelência.
0 "pagamento do valor das cortiças extraídas" nos prédios expropriados, objecto de medida de nacionalização global ou de medidas de reforma agrária que "posteriormente vieram a integrar reservas", constitui um "segmento de indemnização final" (cfr. supra, nota 3), na medida em que o respectivo titular ficou temporariamente privado do seu uso e fruição.
Importa, no entanto, prosseguir ainda a análise dos termos da consulta. Por isso deixámos deliberadamente para o fim, na ponderação do regime instituído pelo Decreto-Lei nº 199/88, a questão da iniciativa, cometida aos titulares do direito de indemnização, no desencadear do processo conducente à sua atribuição.
A tal processo foi dedicado o Capítulo II. - "Processo para determinação do valor das indemnizações", compreendendo os artigos 8º e 9º Interessa particularmente o artigo 8º, que se transcreve na parte útil, para melhor elucidação:
"Art. 8º- 1 - A indemnização definitiva devida pelas nacionalizações ou expropriações ao abrigo da legislação sobre reforma agrária será determinada a pedido dos indemnizandos.
2 - Podem requerer a determinação da indemnização definitiva os titulares de bens ou direitos nacionalizados ou expropriados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária ou os seus herdeiros ou legatários que declarem não ser titulares ao abrigo da legislação em vigor de direito à atribuição de reservas, ainda por exercer total ou parcialmente (6) .
3 - (...).
4 - (...).
5 - (...).
6 - (...).
7 - (...).
8 - (...)” (7) .
Nos termos do nº 2, os candidatos à indemnização devem, pois, declarar não serem titulares "de direito à atribuição de reservas, ainda por exercer total ou parcialmente".
Reservas ainda por exercer total ou parcialmente".
Reflectindo sobre o inciso, ponderou-se há pouco nesta instância consultiva que o exercício total ou parcial do direito de reserva não se reporta ao "acto de demarcação" da reserva, o acto terminal do processo respectivo a que se refere o artigo 15º do Decreto-Lei nº 81/78, de 29 de Abril, mas ao requerimento para a atribuição da reserva (artigos 7Q e 18Q desse diploma) ou para revisão de reserva anteriormente demarcada (artigos 22º a 24º), que haja dado entrada nos serviços do Ministério da Agricultura até ao dia 13 de Novembro de 1977 (8) . Acrescentando-se:
"A exigência legal da declaração de não titularidade, ao abrigo da lei em vigor, do direito a reserva ainda não exercido, como pressuposto do requerimento de fixação e atribuição da indemnização definitiva, deriva do facto de o exercício ou o não exercício de tal direito influir decisivamente, como, aliás, resulta dos artigos 12º do Decreto-Lei nº 2/79 (9) e 3º, nº 2, alíneas a) e b) e 14º nº 1, do Decreto-Lei nº 199/88, na fixação do valor indemnizatório seja a titulo provisório, seja a titulo definitivo.
"A referida norma inspira-se no princípio da celeridade e da economia processual, que envolve todo o ordenamento jurídico-processual, que é essencial à eficácia da acção da Administração na fixação do "quantum" indemnizatório correspondente à nacionalização ou expropriação de direitos sobre os prédios rústicos em apreço.
"A questão do exercício ou não exercício do direito de reserva deverá, pois, estar, aquando da formulação do requerimento para fixação da indemnização a titulo definitivo, ultrapassada".
Em suma, se nos fosse permitida neste momento uma sugestão de síntese, adiantaríamos já ser efectivamente desejável que a eventual controvérsia existente em matéria de reservas se encontre de algum modo equacionada e clarificada no instante em que a Administração vai encarar a atribuição de uma indemnização susceptível de ser condicionada precisamente pelo conteúdo dos direitos e obrigações dinamicamente implicados nesse "contencioso fundiário".
Mas isto seria ir longe de mais na apropriação de uma expressão cujo sentido queda ainda indeterminado.
Deve, todavia, notar-se que ela não é usada "qua tale" em nenhum dos diplomas legislativos citados por Vossa Excelência.
0 Decreto-Lei nº 199/88 já se passou em revista.
Resta o Decreto-Lei nº 189-C/81, de 31 de Julho, por um lado, e o Decreto-Lei nº 312/85, de 31 de Julho, por outro.
2. Em primeiro lugar, o Decreto-Lei nº 189-C/81, de 3 de Julho, na versão resultante da ratificação levada a efeito pela Lei nº 26/82, de 23 de Setembro (Extracção, comercialização e transporte de cortiça amadia).
2.1. A filosofia que lhe presidiu encontra-se esboçada na nota preambular do diploma primitivo, que convém conhecer na integra:
"0 Decreto-Lei nº 98/80, de 5 de Maio, veio cometer ao Instituto dos Produtos Florestais o controle das operações de transporte e comercialização da cortiça proveniente dos prédios expropriados e nacionalizados.
"A prática veio, contudo, demonstrar que o sistema instituído por aquele diploma não é o mais adequado à consecução dos objectivos visados.
"Com efeito, são conferidos ao Instituto dos Produtos Florestais poderes que este só pode exercer mediante o recurso sistemático ao apoio de serviços integrados no Ministério da Agricultura e Pescas, criando-se, assim, verdadeiros estrangulamentos no processo de comercialização da cortiça, a que urge pôr termo.
"Acresce ainda que o Decreto-Lei nº 221/77, de 28 de Maio - Lei Orgânica do Ministério da Agricultura e Pescas -, cometeu ao então criado Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária a coordenação e fiscalização da gestão do património fundiário nacional formado pelas terras expropriadas e nacionalizadas no âmbito da Reforma Agrária, tarefa cujo cabal desempenho se encontra prejudicado pelos condicionalismos atrás descritos.
"Por outro lado, o sistema de livre negociação da cortiça que aquele diploma consagra mostrou-se pouco adequado à desejada uniformização de critérios de comercialização, pese embora as cautelas de que era rodeado.
"Pensa-se, assim, que as alterações ora introduzidas (centralização da competência sobre esta matéria no Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária e comercialização de cortiça mediante concurso) virão contribuir para um controle mais perfeito das operações de extracção, transporte e comercialização da cortiça, necessidade que é tanto mais sentida quanto é certo que está em causa a tutela de bens pertencentes à comunidade e dos quais ela deve, portanto, beneficiar".
Tendo assim, por escopo regular em novos moldes as operações de extracção, comercialização e transporte de cortiça amadia proveniente de prédios rústicos nacionalizados ou expropriados no âmbito da reforma agrária, o Decreto-Lei nº 189-C/81 delineou, nesse sentido duas medidas nucleares: a centralização da competência na matéria no Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária (I.G.E.F.), em lugar do Instituto dos Produtos Florestais; a comercialização da cortiça precedendo concurso público, em vez do sistema de livre comercialização.
2.2. Tais medidas obtêm projecção em passos do articulado (cfr. v.g. os artigos 2º, nº 1, alínea c), 3º, 4º, 6º,
nº 1, 8º, 9º, e 12º, nº 2) de utilidade secundária no âmbito do presente parecer.
Interessará, no entanto, chegar às disposições dos nºs 2 e 3 do artigo 6º aludidas por Vossa Excelência.
Vejamos esquematicamente alguns aspectos do novo esquema de comercialização da cortiça, prescindindo, obvia mente, de pormenores despiciendos em vista do nosso objectivo.
Aberto concurso público pelo I.G.E.F. (artigo 3º), fica o adquirente, além do mais, obrigado a celebrar o contrato de compra e venda (artigo 4º, alínea a)) e a proceder ao pagamento do preço por depósito em conta especial do I.G.E.F. na Caixa Geral de Depósitos (artigos 4º, alínea c), e 6º, nº 1, alíneas b) e d)).
O destino a dar ao produto da venda da cortiça vem especificado no artigo 5º:
"Artigo 5º
1 - Do produto da venda da cortiça amadia a que se referem os artigos anteriores retirar-se-ão as importâncias correspondentes à liquidação dos encargos com:
a) Operações de extracção em (10) empilhamento de cortiça;
b) Operações culturais e de exploração do montado.
2 - 0 valor liquido dos encargos referidos no número anterior terá a seguinte aplicação (11):
a) Entrega directa ao Tesouro, a titulo de remuneração, do capital investido pelo Estado sob a forma de indemnizações fundiárias;
b) Cobertura de:
1) Acções de estruturação fundiária já realizadas ou a realizar;
2) Acções de investigação e de desenvolvimento da subericultura e tecnologia corticeira.
c) Entrega às entidades referidas no artigo 1º deste diploma (12);
3 – (...).
4 – (...).
5 – (...)” (13).
A distribuição das verbas a que se refere o artigo 5º é da competência do I.G.E.F., com subordinação, todavia, a determinadas condições:
"Artigo 6º
1- Ao Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária cabe:
a) (...).
b) (...).
c) (...).
d) (...).
e) (...).
f) (...).
g) Efectuar, para cada contrato, a distribuição das verbas a que se refere o artigo 5º.
2 - A entrega das verbas referidas no nº 2 do artigo 5º, para cada contrato, fica dependente da prévia confirmação da inexistência de reservas de marcadas, de pedidos de reserva ou de propostas de declaração de não expropriabilidade sobre os prédios rústicos citados no artigo 1º, dos quais tenha sido extraída a cortiça comercializada através do citado contrato.
3 - Se existirem reservas demarcadas, pedidos de reserva ou propostas de declaração de não expropriabilidade, deverá a quantia referida no número anterior ser entregue aos interessados a partir do momento da entrega da área de reserva ou da desocupação do prédio em causa, comprovada pela competente direcção regional de agricultura".
Quer dizer, o preço da cortiça, líquido dos encargos aludidos no nº 1 do artigo 5º, é distribuído e aplicado pela forma indicada nas alíneas a), b) e c) do nº 2 do mesmo artigo, desde que não haja reservas demarcadas, pedidos de reserva ou propostas de declaração de inexpropriabilidade dos prédios de onde foi extraída a mesma cortiça (artigo 6º, nº 2). Se as houver, não se procede àquela distribuição, revertendo as verbas respectivas para os interessados na reserva ou na declaração de não expropriabilidade após, conforme o caso, a entrega da área da reserva ou a desocupação do prédio (artigo 6º, nº 3).
Compreende-se.
O prédio foi nacionalizado ou expropriado, transferindo-se para o Estado o domínio da terra e dos montados (13-A).
Inexistindo sobre o prédio pretensões de reserva ou de inexpropriabilidade, o Estado pode destinar o produto da venda da cortiça aos fins de interesse público definidos na lei.
Não assim na hipótese contrária, porque, se vierem a proceder as pretensões aludidas, as cortiças extraídas e, portanto, o respectivo preço, pertencem ao reservatório e ao proprietário desexpropriado (14).
Sempre constituiriam, por outro lado, um segmento da indemnização, acaso a estes devida, pela privação temporária do uso e fruição da terra.
É, pois, lógico sobrestar na aplicação do produto da alienação aos fins previstos.
Até que, entregue a reserva, desocupado o prédio, procedentes, dito de outro modo, as inerentes pretensões, possa aquele produto ser entregue aos legítimos interessados.
Até que, dir-se-ia, o "contencioso fundiário" existente no momento da distribuição do produto líquido da venda da cortiça obtenha a sua resolução.
Não é, todavia, oportuna uma semelhante formulação quando se encontra ainda parcialmente inexplorada a compreensão do conceito que está no cerne das dúvidas afloradas na consulta.
Volva-se, por isso, a atenção para o Decreto-Lei nº 312/85, de 31 de Julho.
3. Este diploma legal, com início de vigência programado para 1 de Janeiro de 1986 (artigo 13º), revogou o Decreto-Lei nº 189-C/81, de 3 de Julho, pelas razões constantes do breve relatório preambular que se reproduz:
"0 Decreto-Lei nº 189-C/81, de 3 de Julho, alterado, por ratificação, pela Lei nº 26/82, de 23 de Setembro, centralizou no Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária as competências sobre extracção, comercialização e transporte de cortiça amadia e atribuiu à extinta Direcção-Geral de Ordenamento e Gestão Florestal a competência para organizar o corpo de assistência técnica e de fiscalização com funcionários do seu quadro de pessoal, responsabilizando-a pela sua deficiente actuação.
"A prática veio, porém, demonstrar que o sistema instituído por aquele diploma não é o mais adequado à prossecução dos objectivos visados, uma vez que aquelas acções têm vindo a ser desenvolvidas na sua quase totalidade pela Direcção-Geral das Florestas, com base em acordos e protocolos celebrados entre os dois organismos, sem contudo se alcançar a articulação e simplificação desejáveis.
"Considerando que há todo o interesse em sujeitar ao regime da lei geral a tramitação dos concursos públicos relativos à venda da cortiça;
"Considerando, por outro lado, que deve ser aceite a garantia bancária como bom e efectivo pagamento e que deve ser facultada a confirmação da pesagem e cubicagem da cortiça submetida a concurso;
“Atendendo ainda a que, para além da extracção, comercialização e transporte da cortiça amadia, há também a considerar as mesmas operações relativamente à cortiça secundeira, à cortiça virgem e aos bocados, que, embora de expressão inferior àquela, representam valores significativos na exploração dos montados de sobro;
“Nestes termos:
"0 Governo (...)”
Claro que nem todas as alterações anunciadas se prendem imediatamente com a consulta.
Por outro lado, os mecanismos de comercialização da cortiça mantiveram-se estruturalmente inalterados.
Circunstâncias que autorizam, portanto, a delimitação da exegese pelo modo seguinte.
Aberto o concurso público, agora sob a égide da Direcção-Geral das Florestas (artigo 3º), o adquirente assume, entre outras, a obrigação de concluir o contrato de compra e venda da cortiça (artigo 4º, alínea a)) e de efectuar o pagamento do preço mediante depósito em conta especial constituída por aquela Direcção-Geral na Caixa Geral de Depósitos (artigos 4º, alínea c), e 6º, nº 1, alíneas b), c) e d)).
No artigo 5º especificou-se, por seu turno, uma vez mais, o destino a dar ao produto da venda da cortiça.
Diga-se, aliás, que o teor do artigo 5º, nºs 1 e 2 é literalmente idêntico ao dos paralelos dispositivos do Decreto-Lei nº 189-C/81 (supra, 2.2.),com pequenas diferenças de redacção (15).
Novamente, a distribuição das verbas aludidas no artigo 5º, confiada também à Direcção-Geral das Florestas (artigo 6º, nº 1, alínea g)), é submetida, pelos nºs 2 e 3 do artigo 6º, ao mesmo preciso condicionalismo estabelecido nos homólogos preceitos do Decreto-Lei nº 189-C/81, de cujo conteúdo nos inteirámos há instantes (supra, 2.2.).
São, assim, inteiramente pertinentes face ao novo diploma as observações que o revogado Decreto-Lei nº 189-C/81 há momentos suscitava.
0 preço da cortiça, liquido dos encargos mencionados no nº 1 do artigo 5º, tem os fins indicados nas alíneas a), b) e c) do nº 2 deste artigo, uma vez que inexistam reservas demarcadas, pedidos de reserva ou propostas de declaração de inexpropriabilidade dos prédios de que provém a cortiça (artigo 6º, nº 2).
Caso contrário não se efectua aquela distribuição e as verbas respectivas reverterão afinal para os reservatórios, ou titulares do prédio inexpropriável, após a entrega da reserva ou a desocupação do prédio, consoante o caso (artigo 6º, nº 3).
E as razões de semelhantes procedimentos são, "mutatis mutandis", as que há pouco se apontaram a propósito do Decreto-Lei nº 189-C/81.
Por isso se poderia agora afirmar igualmente ser o "contencioso fundiário" existente no momento da distribuição do produto liquido da venda o impedimento à destinação das verbas que de outra forma teria lugar.
E que tal impedimento deixa de subsistir no momento da resolução desse contenciso.
Não vamos neste preciso momento assentar em definitivo num similar enquadramento do conceito.
Alguns passos se torna mister ensaiar ainda.
4. A expressão não é utilizada como tal nos diplomas legislativos mencionados por Vossa Excelência.
Mas vamos encontrá-la finalmente no Despacho Normativo nº 101/89, de 25 de Outubro de 1989, de Sua Excelência o Senhor Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação (16) .
Importa, pois, analisá-lo.
4.1. A extensão deste instrumento é ainda apreciável, mas não se pode efectivamente dispensar a sua leitura integral:
"DESPACHO NORMATIVO Nº 101/89
"Na sequência da legislação de reforma agrária, posterior a 25 de Abril de 1974, o Estado estatuiu, na zona de intervenção da reforma agrária (ZIRA), o principio do controlo e indisponibilidade da cortiça amadia pertencente a prédios expropriados ou abrangidos por medida global de nacionalização.
"0 Decreto nº 407-B/75, de 30 de Julho, foi a primeira medida naquele sentido, seguindo-se o Decreto-Lei nº 521/76, de 5 de Julho, o Decreto-Lei nº 260/77, de 21 de Junho, o Decreto-Lei nº 119/79, de 5 de Maio, o Decreto-Lei nº 209/79, de 11 de Julho, o Decreto-Lei nº 98/80, de 5 de Maio, e o Decreto-Lei nº 189-C/81, alterado, por ratificação, pela Lei nº 26/82, de 23 de Setembro.
"Investido nesta dominialidade, o Estado criou obviamente um conjunto de direitos e deveres a que, até então, não era sujeito.
"Desde o inicio da reforma agrária que foi cria do, contudo, um sistema de salvaguarda dos direitos dos reservatórios ao valor da cortiça extraída dos montados já abrangidos ou a abranger em áreas de reserva.
"Tal sistema, iniciado ainda no quadro da Lei nº 77/77, de 29 de Setembro, hoje revogada pela Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, mantém-se no espírito e articulado no Decreto-Lei nº 312/85, de 31 de Julho, nomeadamente no seu artigo 6º.
"Esta orientação manteve-se inalterável até à publicação da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, tendo o Estado, no estrito cumprimento dos diplomas entretanto publicados e relativos à comercialização da cortiça em prédios expropriados e nacionalizados, procedido à distribuição das verbas relativas ao valor liquido de encargos para cada contrato, sempre que os serviços regionais respectivos assegurassem não existir, no momento, reservas em curso, pedidos de reserva, ou propostas de declaração de não expropriabilidade para os prédios rústicos a que se referiam os contratos.
"Esta situação verificou-se igualmente naqueles contratos que, por efeito da extinção do Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária (IGEF), transitaram para a Direcção-Geral das Florestas (DGF), que reteve os respectivos montantes.
"Tendo em atenção a reduzida dimensão das áreas de reserva entregues ao abrigo da Lei nº 77/77, de 29 de Setembro, e o volume de valores arrecadados com a comercialização da cortiça extraída nas áreas excedentárias a essas reservas, procurou o Estado, sempre que possível, compensar os reservatórios pela perda dos valores relativos a cortiças já extraídas naquelas áreas nos anos que antecederam as entregas, tendo-se regulamentado esta questão através do despacho normativo de 4 de Maio de 1983.
"Porém, a publicação da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, veio alterar os limites e pressupostos de atribuição de reservas, tendo-se ampliado, de forma muito significativa, as áreas correspondentes àqueles direitos e aumentado em idêntica proporção a indemnização devida por valores de cortiças extraídas anteriormente a 1988 e a devolver aos
reservatórios no âmbito de aplicação do despacho normativo acima referido.
”Verifica-se, assim, uma nova necessidade de regulamentar esta questão, sobretudo se se tiver em atenção que a grande maioria dos contratos celebrados para as campanhas corticeiras que antecederam a publicação da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, se encontrava já distribuída naquela data e que, mesmo nesta situação, o Estado assegurou sempre aos reservatórios a indemnização devida, e relativa ao valor liquido de encargos, a qual foi suportada pelas receitas entretanto arrecadadas com os contratos de comercialização que iam sendo celebrados. Face ao volume de encargos decorrente da aplicação cumulativa da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, e do despacho normativo de 4 de Maio de 1983, constata-se não ser já possível assegurar a totalidade dos adiantamentos à indemnização devida, tal como vinha sendo praticada.
"Exceptuam-se desta situação não só os casos já referidos em que não foi efectuada pelo IGEF a distribuição normal das verbas por existência daqueles contenciosos como também os valores das campanhas corticeiras posteriores à publicação da Lei nº 109/88 para as quais não foi efectuada qualquer distribuição tendo em conta a expectativa jurídica de recebimento de terras criada com aquela publicação e perfeitamente reconhecida nas determinações contidas no Despacho nº 1/89, de 25 de Janeiro.
"Assim, determino o seguinte:
1 - Verificando-se que as verbas a que se reporta o artigo 5º do Decreto-Lei nº 312/85, de 31 de Julho, já se encontram atribuídas às entidades referidas naquele preceito, deverão os beneficiários das reservas ser indemnizados nos termos do Decreto-Lei nº 199188, de 31 de Maio, pela privação temporária daqueles rendimentos.
2 - Relativamente aos contratos de cortiça comercializada pelo Instituto dos Produtos Florestais e pelo IGEF, cujos valores líquidos não foram aplicados em resultado do contencioso fundiário então existente, deverá a DGF proceder à sua distribuição aos interessados a partir do momento da entrega da área de reserva, da reversão, da declaração de inexpropriabilidade ou de não estarem os prédios abrangidos pela medida global de nacionalização, comprovada pela competente direcção regional de agricultura.
3 - Relativamente à cortiça extraída após a publicação da Lei nº 109188, de 26 de Setembro, sempre que se verifique ter sido solicitada salvaguarda dos valores respectivos, por existência de expectativa jurídica de recebimento da área relativa à extracção ou comercialização, deverá a DGF proceder à entrega da cortiça ou dos respectivos valores, desde que se verifique ter sido efectivamente entregue aquela área.
4 - É revogado o despacho normativo do Ministro da Agricultura, Comércio e Pescas de 4 de Maio de 1983”.
4.2. Acentua-se, no preâmbulo do Despacho Normativo nº 101/89, que desde o início da reforma agrária foi criado “um sistema de salvaguarda dos direitos dos reservatórios ao valor da cortiça" extraída de montados compreendidos nas áreas das reservas.
Tal sistema redundava nuclearmente em apenas se proceder à distribuição do produto da venda da cortiça. líquido de encargos para cada contrato, quando "os serviços regionais respectivos assegurassem não existir, no momento, reservas em curso, pedidos de reserva, ou propostas de declaração de não expropriabilidade para os prédios rústicos a que se referiam os contratos".
Na hipótese contrária, a solução consistia em "reter os respectivos montantes", não se procedendo à sua distribuição com vista aos destinos legais.
Vimos há momentos como o processo funcionava em virtude do disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 6º dos Decretos-Leis nºs 189-C/81 e 312/85.
Mediante um outro mecanismo, ainda, "procurou o Estado, sempre que possível, compensar os reservatórios pela perda dos valores relativos a cortiças já extraídas" em anos que antecederam as entregas de reservas.
Mesmo nos casos em que as verbas haviam sido distribuídas, "o Estado assegurou sempre aos reservatórios a indemnização devida, e relativa ao valor, líquido de encargos, a qual foi suportada pelas receitas entretanto arrecadadas com os contratos de comercialização que iam sendo celebrados".
No entanto, tornou-se impossível assegurar a totalidade desses "adiantamentos à indemnização devida, tal como vinha sendo praticada", a partir da publicação da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro - "Lei de Bases da Reforma Agrária" -, na medida em que este diploma "veio alterar os limites e pressupostos de atribuição de reservas, tendo-se ampliado, de forma muito significativa, às áreas correspondentes àqueles direitos e aumentado em idêntica proporção a indemnização devida por valores de cortiças extraídas anteriormente".
Exceptuam-se desta situação, em quanto ao objecto da consulta concerne, "os casos já referidos em que não foi efectuada pelo I.G.E.F. a distribuição normal das verbas por existência daqueles contenciosos", ou seja, pelo facto de existirem "reservas em curso, pedidos de reserva, ou propostas de declaração de não expropriabilidade, para os prédios rústicos a que se referiam os contratos".
Numa palavra, por se integrarem as previsões, nomeadamente, do nº 3 do artigo 6º dos Decretos-Lei nºs 189-C/ /81 e 312/85.
No contexto exposto se entendem perfeitamente as disposições dos nºs 1 e 2 do Despacho Normativo nº 101189.
Se o produto líquido da venda da cortiça - as verbas a que se refere, por exemplo, o artigo 5º do Decreto-Lei nº 312/85 - já foi distribuído, os beneficiários das reservas e dos prédios inexpropriáveis não podem havê-lo para si, sendo por isso indemnizados, nos termos do Decreto-Lei nº 199/88, pela privação temporária daqueles rendimentos (nº 1).
Se não foi, "em resultado do contencioso fundiário então existente", deve ser-lhes entregue a partir do momento da entrega da reserva ou actos similares (nº 2).
Vê-se, portanto, com clareza que, no âmbito do Despacho Normativo nº 101/89, as expressões "contencioso" e "contencioso fundiário" não representam senão a condensação conceitual das situações conflituais descritas abstractamente na previsão dos nºs 2 e 3 do artigo 6º dos Decretos-Leis nºs 189-C/81 e 312/85, numa acepção coincidente com o sentido que em vários passos do parecer lhes fomos atribuindo.
5. Sentido, aliás, concordante com o étimo e a semântica dos vocábulos.
5.1. Na verdade, contencioso (do latim "contentiosus") significa, em linguagem corrente, o "que é contestado, litigioso"; "tudo que é susceptível de contestação perante juizes" (17); "em que se demanda o direito"; "sujeito a dúvidas e reclamações; incerto" (18); "em que há contestação, demanda, disputa" (19).
Na terminologia jurídica a palavra assume várias acepções.
Um dos possíveis sentidos comporta "a ordem de tribunais especiais não militares", por isso se falando de "contencioso administrativo", de "contencioso tributário, fiscal ou das contribuições e impostos", e de "contencioso do trabalho", ou de "contencioso aduaneiro" (20).
Num entendimento geral define-se, por exemplo, “contencioso administrativo" como "o conjunto das contestações jurídicas a que dá lugar a acção administrativa", ou "o conjunto das regras relativas aos litígios organizados que a actividade da Administração pública suscita, sejam quais forem as jurisdições a que são submetidos" (21).
Na distinção entre processos de jurisdição voluntária e processos de jurisdição contenciosa caracterizam-se estes últimos por neles existir "um conflito de interesses entre as partes (credor e devedor; proprietário e possuidor; locador e locatário; etc.) que ao tribunal in cumbe dirimir" (22).
5.2. A palavra "fundiário" deriva, por sua vez, etimologicamente do termo latino "fundus", que significa, justamente, "bens de raiz, propriedade, terra, domínio, quinta, fazenda, herdade (só terras ou com casa e terras)" (23). Fundiário quer, pois, dizer "relativo a terrenos", "agrário", "terreal", "predial “ (24).
5.3. A expressão "contencioso fundiário" traduz, em suma, a possibilidade de controvérsia, de dúvida, de incerteza, susceptível de ser discutida ante os tribunais, acerca da titularidade, do domínio ou da posse da terra.
E tal possibilidade e susceptibilidade é incontroversa no tocante á temática da definição, marcação e atribuição de áreas de reserva, ou da expropriabilidade de prédios no domínio da reforma agrária.
III.
1. Reverta-se aos termos da consulta.
A indagação levada a cabo e as reflexões que antecedem permitem, na verdade, firmar a conclusão de que as locuções "contencioso" e "contencioso fundiário" representam, na economia do Despacho Normativo nº 101/89, na óptica das suas conexões normativas com o Decreto-Lei nº 189-C/81, de 3 de Julho, e o Decreto-Lei nº 312185, de 31 de Julho, uma condensação conceitual de situações tipicamente descritas na previsão dos nºs 2 e 3 do artigo 6º destes diplomas.
Deve, portanto. entender-se que existe contencioso fundiário, no sentido e com os efeitos previstos nos nºs 1 e 2 do Despacho Normativo, quando, no momento da distribuição do produto líquido da venda da cortiça para os fins indicados nas alíneas a), b) e c) do nº 2 do artigo 5º daqueles Decretos-Leis, se comprove a existência de reservas demarcadas, de pedidos de reserva ou de propostas de declaração de não expropriabilidade dos prédios em que foi extraída a cortiça.
Inexistirá esse "contencioso" na situação contrária.
Não será, todavia, caso, propriamente, de pensar que os nºs 2 e 3 do artigo 6º dos Decretos-Leis nºs 189-C/81 e 312/85 sejam inaplicáveis na hipótese de inexistência de "contencioso fundiário".
Em bom rigor hermenêutico dever-se-á distinguir.
Inexistindo o falado contencioso, tem aplicação o nº 2 e as verbas são, portanto, distribuídas nos termos das alíneas a), b) e c) do nº 2 do artigo 5º.
Existindo, ao invés, o mesmo contencioso, tem antes aplicação o nº 3 do artigo 6º: em lugar dessa distribuição,
as verbas são retidas para reverterem a favor dos interessados a partir do momento da entrega da área da reserva ou da desocupação do prédio considerado inexpropriável.
2. Uma nota mais.
Desconhecem-se evidentemente os casos da vida que podem ter originado a consulta, bem como os condicionalismos de espaço e de tempo que modelem os seus perfis à luz de alguma concreta pretensão normativa.
Não nos é possível, por isso, efectuar nenhuma extrapolação ou introduzir qualquer limitação às conclusões a que em abstracto chegamos, à sombra de instrumentos normativos bem precisos, identificados no parecer.
IV.
Termos em que se conclui:
1. As expressões "contencioso" e “contencioso fundiário", traduzem em abstracto uma susceptibilidade de controvérsia, de dúvida, de incerteza acerca da titularidade, do domínio ou da posse da terra, passível de discussão, em derradeiro termo, ante os tribunais;
2. Na economia do Despacho Normativo nº 101/89, de 25 de outubro de 1989, do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação ("Diário da República", I Série, nº 258, de 9 de Novembro de 1989), nas suas conexões normativas, nomeadamente com o Decreto-Lei nº 189-C/81, de 3 de Julho, ratificado pela Lei nº 26/82, de 23 de Setembro, e o Decreto-Lei nº 312/85, de 31 de Julho, as aludidas expressões representam a condensação conceitual das situações tipicamente descritas na previsão dos nºs 2 e 3 do artigo 6º destes diplomas legais;
3. Deve, pois, entender-se que existe "contencioso fundiário", na acepção e para os efeitos dos nºs. 1 e 2 do citado Despacho Normativo, quando, no momento da distribuição e destinação do produto liquido da venda da cortiça aos fins indicados nas alíneas a), b) e c) do nº 2 do artigo 5º dos Decretos-Leis referidos na conclusão 2., se comprove a existência de reservas demarcadas, de pedidos de reserva ou de propostas de declaração de não expropriabilidade dos prédios em que fora produzida a cortiça.
1) Dispõem, na verdade, os preceitos que agora mais interessam da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro -"Indemnização aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados":
"Artigo 1º
1. (...)
2. As nacionalizações de empresas, de acções e outras partes do capital social de empresas privadas, as nacionalizações de prédios realizadas nos termos do Decreto-Lei nº 407-A/75, de 30 de Julho, e as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferem aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectivada nos termos e condições da presente lei.
3. 0 direito à indemnização referida no número anterior abrange o equipamento, as benfeitorias e os efectivos pecuários afectos à exploração dos prédios nacionalizados ou expropriados, bem como os frutos pendentes à data da nacionalização ou expropriação, ou da ocupação efectiva daqueles, no caso de esta ser anterior.
4. (...)
5. (...)
6. (...)
7. (...)”.
"Artigo 8º
1. 0 valor provisório da indemnização será calculado:
a) Relativamente às acções e outras partes do capital ( ... );
b) Relativamente aos prédios rústicos, em função do valor fundiário, calculado a partir do rendimento inscrito na matriz à data da expropriação e com aplicação de taxas de capitalização, a fixar, para cada concelho, por decreto-lei;
c) Relativamente aos capitais de exploração referidos no nº 3 do artigo 1º, com base no inventário existente na altura da expropriação ou, na sua falta, por avaliação directa.
2. (...)”.
De facto, segundo a Lei nº 80/77, a atribuição das indemnizações "processar-se-á em duas fases, uma provisória, outra definitiva" (artigo 2º), representando a indemnização provisória “uma antecipação da definitiva”, que deve ser reconstituída, "no todo ou em parte, se esta não for devida ou aquela lhe for superior" (artigo 13º, nº 3).
Por outro lado, a atribuição da indemnização (provisória) em sede de reforma agrária depende de manifestação de vontade nesse sentido dos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, os quais deverão entregar consentânea declaração no Ministério da Agricultura e Pescas, em que, além do mais, se refira se "exerceram o direito de reserva e, em caso negativo, se e como pretendem exercê-lo" (artigo 6º).
0 valor da indemnização definitiva é fixado por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Agricultura e Pescas, de acordo com os princípios e regras a definir pelo Governo, nos termos do nº 2 do artigo 37º (artigo 15º), do seguinte teor:
“Artigo 37º
0 Governo fixará em decreto-lei, dentro de sessenta dias:
1. Os valores dos coeficientes 1 e 2 referidos no artigo 5º do Decreto- Lei nº 528/76, de 7 de Julho;
2. Sob proposta dos Ministros das Finanças e da Agricultura e Pescas, os critérios de avaliação dos bens e dos direitos nacionalizados ou expropriados a que aludem as alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 8º”.
Para uma análise da Lei nº 80/77, cfr., mais recentemente, o parecer deste Conselho nº 43/90, de 27 de Setembro de 1990 (maxime, ponto III, 5. e 8.), "Diário da República", II. Série, nº 55, de 7-3-1991, e a bibliografia nele citada.
(2) o normativo do nº 2, anunciado, como vimos, na motivação do diploma, inculca, aliás, que o valor das cortiças mencionadas por Vossa Excelência em articulação com o artigo 3º, nº 1, alínea c)-, não terá que ser ponderado no âmbito da temática referente aos "frutos pendentes". Conclusão que a subsequente análise do artigo 10º, nº 2, alínea c) melhor radicará (infra, nota 5).
Diga-se, ainda, que o nº 2 do artigo 2º foi eliminado na redacção recentemente dada a este artigo pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº n 199/91, de 29 de Maio - diploma editado sem especial menção de inicio de vigência -, ao que parece pela circunstância, sublinhada na nota preambular, de o Decreto-Lei nº 199/88 ser "omisso quanto aos critérios de indemnização para os frutos pendentes", critérios que agora se definiram em novo nº 7, acrescentado ao artigo 11º pelo mesmo diploma.
0 transcrito artigo 2º ficou, pois, reduzido ao corpo do primitivo nº 1 e suas alíneas, com insignificante diferença na alínea b): "( ... ) nacionalizado, nos termos da alínea anterior, que haja igualmente sido retirado ( ... )".
Sobre a matéria dos "frutos pendentes" veja-se, por exemplo, o parecer deste corpo consultivo nº 53/89, de 12
de Julho de 1989, inédito.
(3) 0 nº 2 do artigo 3º, estipulando o principio de que a indemnização global "resultará da adição das indemnizações definitivas parcelares" devidas, indica, todavia, suas quatro alíneas, as deduções nas a considerar, entre as quais o valor dos bens e direitos atribuídos como reserva (alínea a)), especificamente focado no preâmbulo, e o valor da "indemnização provisória já atribuída ao indemnizando ou afecta ao pagamento de dívidas" (alínea b)).
(4) os mesmos princípios e critérios valem, segundo o artigo 13º, nº 1, para apurar o valor dos bens e direitos atribuídos como reserva, embora tomando-se em conta, desta feita, a "data da devolução".
(5) Da conjugação do "Anexo III com o corpo do nº 2, e sua alínea c), e, ainda, provavelmente, com o artigo 2º, nº 1, alínea a), e, portanto, com a alínea c) do nº 1 do artigo 3º, resultará consequentemente, segura a conclusão adiantada supra, nota 2.
É certo que a forma menos rigorosa em que se apresentam elaborados os "Anexos" no tocante ao agrupamento e classificação dos bens poderia prestar-se a especulação teórica, mas sem pôr em causa aquela conclusão e sem relevo, ao que se crê, na resposta à consulta.
A vigência dos parâmetros constantes dos anexos foi, todavia, interrompida pelas duas alterações também introduzidas, mediante o artigo 1º do Decreto-Lei nº 199/ /91 (supra, nota 2), na alínea c) do artigo 10º, nº 2 - "c) os rendimentos líquidos médios e os valores fundiários a definir em portaria conjunta dos Ministérios das Finanças e da Agricultura, Pescas e Alimentação" e na parte final do nº 3 do mesmo artigo - "3 - (...) (...) com as percentagens a fixar em portaria conjunta dos Ministérios das Finanças e da Agricultura, Pescas e Alimentação".
Aproveite-se o ensejo para deixar consignado que as demais modificações operadas pelo Decreto-Lei nº 199/ /91 no articulado do Decreto-Lei nº 199/88 incidiram sobre o artigo 11º - alteração de redacção do nº 4 e aditamento dos nºs. 5, 6 e 7, sem reflexos no âmbito do parecer -, sendo ainda acrescentado pelo artigo 2º um novo artigo 15º:
"Artigo 15º. Aos prédios ocupados, objecto de medidas de reforma agrária, aplicam-se, com as necessárias adaptações, as disposições do presente diploma".
(6) 0 artigo 1º do Decreto-Lei nº 199/91, de 29 de Maio, acrescentou a este número o segmento "( ...) total ou parcialmente, devendo os respectivos pedidos dar entrada no Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação, no prazo de 90 dias a partir da publicação deste diploma, ou até 30 dias após a entrega da reserva ou publicação da portaria de reversão, caso estes actos ocorram posteriormente".
(7) os nºs 3 a 8 oferecem apenas interesse secundário na economia do presente parecer, limitando-se a regular aspectos tais como: autonomia e independência do pedido de indemnização definitiva relativamente à fixação da indemnização provisória, importando aquele renúncia ao pedido referente a esta, antes formulado e ainda não satisfeito (nº 3); caducidade de novos pedidos de indemnização provisória e arquivamento dos processos pendentes, a menos que os requerentes solicitem expressamente a fixação da indemnização provisória no prazo de três meses (nº 4); competência para a fixação da indemnização definitiva - despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Agricultura, Pescas e Alimentação sob proposta de uma "comissão tripartida" formada por representantes destes dois Ministérios e do indemnizando (nº 5); regime processual (nºs 6, 7 e 8).
Aspectos de disciplina adjectiva constituem, aliás, o conteúdo do artigo 9º, cuja análise se torna por igual dispensável neste momento.
(8) Parecer nº 43/90, citado supra, nota 1, (ponto III, 9.).
(9) Cfr. supra, nota 3.
0 Decreto-Lei nº 2/79, de 9 de Fevereiro, visou estabelecer os critérios de avaliação com vista à indemnização provisória. Dispõe o artigo 12º:
"Art. 12º-1- A indemnização provisória será deduzido o montante correspondente ao valor fundiário e do capital de exploração da reserva já demarcada e entregue, calculado na proporção entre a pontuação da reserva e a pontuação total do prédio expropriado ou nacionalizado.
2 - No caso de ter sido formulado pedido de reserva e enquanto esta não for demarcada e entregue, a dedução à indemnização será equivalente ao valor fundiário e do capital de exploração da reserva pedida, calculado nos termos deste diploma.
3 - 0 valor obtido nos termos do número anterior será corrigido logo que se verifique a demarcação e a entrega da reserva ou imediatamente após o indeferimento do respectivo pedido".
(10) Deve talvez ler-se "e", tal como na versão original do Decreto-Lei ratificado. Trata-se, pois, de "gralha" cuja correcção não se detectou.
(11) o segmento ganharia, segundo pensamos, em clareza se a expressão "líquido dos encargos referidos no número anterior" figurasse entre vírgulas, no que o texto original do Decreto-Lei era igualmente omisso. Ai, contudo, lia-se "de encargos" e não "dos encargos", como na versão ratificada.
(12) Trata-se das "entidades singulares ou colectivas gestores, em nome próprio ou por conta alheia, de explorações agrícolas com montados de sobro situadas em prédios rústicos nacionalizados ou expropriados", máxime as denominadas U.C.Ps.:
"Artigo 1º
1 - Ficam sujeitos à disciplina do presente diploma os órgãos e departamentos do Estado e as entidades singulares ou colectivas gestores, em nome próprio ou por conta alheia, de explorações agrícolas com montado de sobro situadas em prédios rústicos nacionalizados ou expropriados quanto às operações de extracção, comercialização e transporte
(12): de cortiça amadia, bem como a todas as demais operações inerentes à cultura suberícola.
2 – (...)
3 – (...)”.
(13) Os nºs 3, 4 e 5 conferem aos Ministros das Finanças e do Plano, da Agricultura, Comércio e Pescas, e da Indústria, Energia e Exportação, em combinações diversas, competência para fixarem anualmente, mediante despacho ou despacho conjunto, as percentagens a atribuir à alínea b) do nº 1, às alíneas a), b) e c) do nº 2, e às sub-alíneas 1) e 2) da alínea b) do nº 2.
(13-A) Cfr. v.g. o parecer deste Conselho nº 79/87, de 22 de Outubro de 1987, "Diário da República", II Série, nº 71, de 25 de Março de 1988 (ponto II).
(14) Especificamente no tocante ao direito à reserva, observou-se no parecer deste Conselho nº 46/89, de 12 de Julho de 1989, inédito, tratar-se "de um direito novo, mas não de um novo direito de propriedade", que nasce "da verificação dos requisitos legais da respectiva atribuição e tem como efeito a constituição, o restabelecimento do conteúdo material do anterior (e entretanto extinto) direito de propriedade".
No quadro exposto se explicará, porventura, a solução dos nºs. 2 e 3 do artigo 1º, segundo os quais, o "diploma não se aplica a prédios que correspondam a áreas de reserva entregues à data do cumprimento do contrato de comercialização da cortiça" (nº 2), o que "implica a extinção das obrigações decorrentes do contrato, ficando o comprador investido no direito de exigir a restituição dos pagamentos .efectuados nos termos da alínea c) do artigo 4º”, ou seja, do pagamento do preço mediante depósito na conta especial do I.G.E.F. na Caixa Geral de Depósitos.
(15) Na alínea a) do nº 1 imprimiu-se agora "e empilhamento", em vez de "em empilhamento" (supra, nota 10); no corpo do nº 2 pode ler-se "valor líquido resultante da dedução dos encargos", em lugar de "valor liquido dos encargos" (supra, nota 11); a alínea c) formulação diversa, embora a sua intencionalidade não seja assim tão diferente - "c) Pagamento de indemnizações por frutos pendentes, gados, máquinas e alfaias devidas no âmbito do processo da Reforma Agrária".
Também os nºs 3, 4 e 5 mantêm a redacção anterior, apenas com actualização imposta por nova designação atribuída ao Ministério da Agricultura.
0 nº 6, introduzido "ex novo" no artigo 5º, é, por sua vez, despiciendo na economia do parecer.
Para uma análise dos mecanismos vertidos nos artigos 5º e 6º do Decreto-Lei nº 312/85, veja-se o parecer do Conselho Consultivo nº 17/90, de 21 de Dezembro de 1990, "Diário da República", II Série, nº 266, de 19 de Novembro de 1991 (ponto 4.).
(16) "Diário da República", I Série, nº 258, de 9 de Novembro de 1989, págs. 4921 e seg.
(17) "Dicionário Prático Ilustrado. Novo dicionário enciclopédico luso-brasileiro publicado sob a direcção de
Jaime de Déguierw, edição actualizada e aumentada por José Lello e Edgar Lello, Porto, 1974, pág. 287.
(18) "Grande Dicionário da Língua Portuguesa", coordenação de José Pedro Machado, volume III, Lisboa, 1981, pág. 413.
(19) "Grande Enciclopédia Portuguesa e Brasileira", vol. VII, Lisboa, Rio de Janeiro, sem data, pág. 548.
(20) CASTRO MENDES, Direito Processual Civil, I Vol., 1978/79, edição copiografada da AAFDL, Lisboa, pág. 514.
(21) LAFERRIÉRE e HAURIOU, respectivamente, "apud" MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, tomo II, 9ª edição, 2ª reimpressão, revista e actualizada por FREITAS DO AMARAL, Coimbra, 1983, pág. 1208. Cfr.
também BERNARD PACTEAU, Contentieux Administratif, Paris, 1985, págs. 15 e segs; C. DEBBASH/JEAN-CLAUDERICCI. Contentieux Administratif, 5ª edição, Paris, 1990, págs. 1 e segs.;
GUY ISAAÇ, La Procédure Administrative non Contentieuse, Paris, 1968, págs. 64 e ss.; R. CHAPUS, Droit du Contentieux Administratif, 2ª Edição, Paris, 1990, págs. 117 e segs.; JEAN-MARIE AUBY/ROLAND DRAGO, Traité de Contentieux Administratif, 3ª edição, tomo I, Paris, 1984, págs. 9 e segs.
(22) ANTUNES VARELA / J. MIGUEL BEZERRA / SAMPAIO E NORA,
Manual de Processo Civil, Coimbra, 1984. pág. 65; cfr. também J. ALBERTO DOS REIS, Processos especiais, Volume II (obra póstuma), Coimbra. 1956, págs. 397 e segs.
(23) A. GOMES FERREIRA, Dicionário de Latim - Português, Porto, sem data, citando Cícero: "fit obviam Clodio ante fundus ejus" - encontra Clódio em frente da sua propriedade.
(24) "Dicionário Prático Ilustrado" citado supra, nota 17, pág. 548; "Grande Dicionário da Língua Portuguesa" citado supra, nota 18, pág. 315; "Grande Enciclopédia" citada supra, nota 19, vol. XI, pág. 979.
EXCELÊNCIA:
I.
Dignou-se Vossa Excelência solicitar parecer a este corpo consultivo nos termos seguintes:
"1 - A partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 199/88, de 31 de Maio que regula o pagamento das indemnizações definitivas aos ex-titulares de prédios expropriados, objecto de medida de nacionalização global ou de medidas de reforma agrária, o pagamento do valor das cortiças extraídas naqueles prédios, que posteriormente vieram integrar ré servas, constitui um segmento da indemnização final (vide alínea c) do nº 1 do artigo 3º daquele diploma). Por outro lado,
"2 - Salvo melhor opinião, o disposto nos nºs. 2 e 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 189-C/81, de 3 de Julho, na redacção da Lei nº 26/82, de 23 de Setembro, e nºs 2 e 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 312/85, de 31 de Julho, não são aplicáveis aos casos em que inexista "contencioso fundiário". Os ex-titulares que não detivessem ao tempo (à data da distribuição do valor da cortiça) expectativa jurídica validamente tutelada (nem reserva pendente ou pedido de declaração de inexpropriabilidade) não estavam em situação de "contencioso fundiário" que lhes permita receber aquelas verbas. Foi também este o entendimento propalado no conhecido Despacho Normativo nº 101/89, de 25 de outubro do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação.
"3 - Contudo, dada a complexidade de interpretação do conceito de "contencioso fundiário", solicito, nos legais termos, parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, sobre esta matéria".
Cumpre, pois, emiti-lo.
II.
A boa compreensão da consulta supõe alguma clarificação e o conhecimento, desde logo, dos preceitos cita dos por Vossa Excelência, nas suas conexões normativas relevantes. Não se tratará, porém, de uma indagação exaustiva, as de aproximação perfunctória, suficiente ao desenvolvimento do curso da investigação.
1. Em primeiro lugar, o artigo 3º, nº 1, alínea c), do Decreto-Lei nº 199/88, de 31 de Maio.
1.1. 0 diploma teve como objectivo primordial assegurar o pagamento das indemnizações definitivas no âmbito da reforma agrária, estabelecendo critérios de avaliação dos bens e direitos envolvidos. Deixou-se, a propósito, consignado no preâmbulo:
"Ao contrário do que sucedeu com as nacionalizações de sociedades e participações sociais, em que a própria Lei nº 80/77, de 26 de outubro, definiu os critérios para a determinação das indemnizações definitivas, no caso das nacionalizações e expropriações ao abrigo da legislação sobre a reforma agrária nenhum critério consta dessa lei como fonte de determinação dos valores devidos, limitando-se a mesma a determinar, no seu artigo 37º, nº 1, que o Governo fixará em decreto-lei os critérios de avaliação dos bens e dos direitos nacionalizados ou expropriados ao abrigo daquela legislação (1) .
"Ora, decorridos que estão cerca de treze anos sobre essas nacionalizações e expropriações, verifica-se que continuam por pagar, e mesmo por deter minar, os valores devidos como indemnização definitiva aos particulares afectados por tais medidas, pois nunca foi aprovado o decreto-lei definindo os necessários critérios de avaliação.
"É esta grave lacuna do nosso sistema jurídico que o Governo se propõe agora integrar, no âmbito das normas gerais que em 1977 a Assembleia da República definiu no exercício da sua competência reservada, como normas reguladoras da atribuição e pagamento das indemnizações por nacionalizações".
Ao definir os critérios de avaliação, o Governo propôs-se "assegurar - prossegue o exórdio - a observância do princípio, fundamental do nosso sistema jurídico, de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação". Adverte-se, todavia, por um lado, que, ao valor do prédio rústico nacionalizado ou expropriado, determinado com base nesse critério e nos métodos adjuvantes que o visam concretizar, "há-de ser deduzido o valor do prédio ou parte do prédio devolvido ulteriormente, por força do exercício do direito de reserva. Os critérios de avaliação do prédio ou parte do prédio devolvido ou reservado serão forçosamente os mesmos que estiveram na base de avaliação do prédio nacionalizado e atenderão, por isso, ao estado real do prédio devolvido à data da devolução".
E, por outro lado, que o "período de tempo que medeou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva.
Consequentemente, tais "prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização deverão ser igualmente. objecto de reparação".
Continuando a respigar do relatório preambular a motivação que maior interesse apresente relativamente ao cerne da consulta, registem-se ainda duas observações.
"Propositadamente - afirma-se, em primeiro lugar a lei omite qualquer definição de critério de indemnização de frutos pendentes, remetendo toda esta matéria para legislação ou regulamentação própria".
Em segundo lugar, esclarece-se, no tocante à "iniciativa para desencadear o processo de avaliação", "dever a mesma partir do indemnizando", já que, "pressupondo a avaliação a estabilização e clarificação dos bens e direitos a avaliar" e dependendo estas, em larga medida, daquele, "caberá ao titular de direitos sobre o prédio declarar, no inicio do processo de avaliação, que está já definido o conjunto dos bens e direitos expropriados que devem ser indemnizados, não estando pendentes reclamações que possam modificar o objecto da indemnização".
1.2. A intencionalidade politico-legislativa assim manifestada no preâmbulo do Decreto-Lei nº 199/88 veio, na verdade, a obter consagração no articulado. Vejamos sumariamente em que condições. Aos danos indemnizáveis aludem as três alíneas do nº 1 do artigo 2º, e do nº 1 do artigo 3º:
"Art. 2º-1- Serão objecto imediato de indemnização definitiva, calculada nos termos deste diploma:
a) os prédios rústicos objecto de expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, neles se compreendendo todo o capital fundiário constituído por terra e plantações, melhoramentos fundiários e obras e construções;
b) 0 capital de exploração existente no prédio rústico expropriado ou nacionalizado e que haja igualmente sido retirado pelo Estado ao seu titular, nele se compreendendo os gados, as máquinas, alfaias e equipamentos, bem como outros factores de produção sob a forma de produtos armazenados;
c) os prédios urbanos expropriados ou nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária.
2 - A indemnização definitiva pela perda dos frutos pendentes dos prédios rústicos nacionalizados ou expropriados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária continuará a ser determinada e paga ao abrigo das disposições em vigor sobre a matéria" (2) .
"Art. 3º -1- As indemnizações definitivas calculadas nos termos deste diploma visam compensar:
a) A perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita, sobre os bens indicados no artigo 2º, nº 1;
b) A caducidade dos direitos do arrendatário sobre os bens indicados no artigo 2º, nº 1, alíneas a) e c);
c) A privação temporária do uso e fruição dos bens indicados no artigo 2º, nº 1, alíneas a) e c), no caso de devolução desses bens em momento ulterior ao da sua nacionalização ou expropriação.
2 – (...)” (3) .
Desperta especial atenção a alínea c) do nº 1 do artigo 3º, citada na consulta, pelo que importa conhecer o teor do artigo 5º, que pretendeu dar-lhe concretização:
"Art. 5º-1- A indemnização pela privação temporária do uso e fruição prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 3º corresponderá ao rendimento liquido dos bens durante o período em que o seu titular houver ficado privado do respectivo uso e fruição.
2 - 0 rendimento líquido a que se refere o nº 1 será calculado com base nos critérios definidos no artigo 10º, nº 2.
3 - No caso de a propriedade estar arrendada
4 - Se a reserva houver sido atribuída sobre prédio diverso do que foi ocupado, nacionalizado ou expropriado, haverá lugar à indemnização por privação temporária de uso e fruição, na medida em que o valor da reserva houver sido abatido ao valor do prédio ocupado nacionalizado ou expropriado nos termos do artigo 3º, nº 2, alínea a)".
Saltemos ao artigo 10º, citado no nº 2 do artigo 5º.
Estabelecendo o artigo 7º, em consonância com a intenção governamental projectada no preâmbulo, que as indemnizações "serão fixadas com base no valor real e corrente" dos bens e direitos, "apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos" (nº 1), com referência "à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar" (nº 2), havia que estabelecer métodos e critérios tendentes à definição do “quantum" indemnizatório (4) .
Tal o objectivo visado pelo artigo 10º, assim como pelos subsequentes artigos que integram o Capítulo III - "Critérios para determinação do valor das indemnizações":
"Art. 10º - 1 - 0 valor do capital fundiário resulta da soma dos dois valores seguintes:
a) Valor da terra, plantações e melhoramentos fundiários;
b) Valor das construções.
2 - o valor da terra, plantações e melhoramentos fundiários será calculado de acordo com o método analítico geral para avaliação da propriedade rústica, em função do rendimento liquido médio anual susceptível de ser obtido por uma exploração racional da terra, tendo em atenção:
a) 0 estado real da terra ( ... ), a sua configuração e condições de acesso, os melhoramentos e benfeitorias fundiárias existentes, o clima ( ... );
b) As culturas predominantes na região (...);
c) os preços médios dos produtos da terra, os custos médios dos factores de produção e as taxas de capitalização indicados nos anexos a este diploma nºs 1 a 9.
3 - 0 valor das construções existentes (...) base no seu valor intrínseco (...) e o seu estado de conservação de acordo com as percentagens indicadas no anexo nº 10 a este diploma.
4 - o valor intrínseco apurado nos termos do número anterior será corrigido(...).
5 - No caso de dúvida ou incerteza (...)”.
Retenha-se que os dez anexos ao Decreto-Lei nº 199//88 compendiam, além das percentagens referidas no nº 3, os preços, custos e taxas aludidos no nº 2, alínea c), respeitando o "Anexo III", precisamente, aos "preços médios da cortiça amadia no mato", já empilhada, por arroba, em 1974, 1975 e 1976, nos diversos distritos e municípios compreendidos (5) .
Em estreita articulação com os artigos 3º, nº 1, alínea c), e 5º, estatui ainda o artigo 14º:
"Art. 14º-1- Os proprietários ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre bens nacionalizados ou expropriados a quem haja sido atribuída reserva em data posterior à da ocupação, nacionalização ou expropriação terão direito a uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos bens devolvidos.
2- A indemnização prevista no número anterior corresponderá aos rendimentos líquidos previsíveis do bem atribuído à data da expropriação ou nacionalização e à data da devolução como reserva, e após dedução das compensações já recebidas pela perda de alguns desses rendimentos.
3 – (...).
4 – (...)”.
1.3. Compreende-se já, pelo exposto, a afirmação de Vossa Excelência.
0 "pagamento do valor das cortiças extraídas" nos prédios expropriados, objecto de medida de nacionalização global ou de medidas de reforma agrária que "posteriormente vieram a integrar reservas", constitui um "segmento de indemnização final" (cfr. supra, nota 3), na medida em que o respectivo titular ficou temporariamente privado do seu uso e fruição.
Importa, no entanto, prosseguir ainda a análise dos termos da consulta. Por isso deixámos deliberadamente para o fim, na ponderação do regime instituído pelo Decreto-Lei nº 199/88, a questão da iniciativa, cometida aos titulares do direito de indemnização, no desencadear do processo conducente à sua atribuição.
A tal processo foi dedicado o Capítulo II. - "Processo para determinação do valor das indemnizações", compreendendo os artigos 8º e 9º Interessa particularmente o artigo 8º, que se transcreve na parte útil, para melhor elucidação:
"Art. 8º- 1 - A indemnização definitiva devida pelas nacionalizações ou expropriações ao abrigo da legislação sobre reforma agrária será determinada a pedido dos indemnizandos.
2 - Podem requerer a determinação da indemnização definitiva os titulares de bens ou direitos nacionalizados ou expropriados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária ou os seus herdeiros ou legatários que declarem não ser titulares ao abrigo da legislação em vigor de direito à atribuição de reservas, ainda por exercer total ou parcialmente (6) .
3 - (...).
4 - (...).
5 - (...).
6 - (...).
7 - (...).
8 - (...)” (7) .
Nos termos do nº 2, os candidatos à indemnização devem, pois, declarar não serem titulares "de direito à atribuição de reservas, ainda por exercer total ou parcialmente".
Reservas ainda por exercer total ou parcialmente".
Reflectindo sobre o inciso, ponderou-se há pouco nesta instância consultiva que o exercício total ou parcial do direito de reserva não se reporta ao "acto de demarcação" da reserva, o acto terminal do processo respectivo a que se refere o artigo 15º do Decreto-Lei nº 81/78, de 29 de Abril, mas ao requerimento para a atribuição da reserva (artigos 7Q e 18Q desse diploma) ou para revisão de reserva anteriormente demarcada (artigos 22º a 24º), que haja dado entrada nos serviços do Ministério da Agricultura até ao dia 13 de Novembro de 1977 (8) . Acrescentando-se:
"A exigência legal da declaração de não titularidade, ao abrigo da lei em vigor, do direito a reserva ainda não exercido, como pressuposto do requerimento de fixação e atribuição da indemnização definitiva, deriva do facto de o exercício ou o não exercício de tal direito influir decisivamente, como, aliás, resulta dos artigos 12º do Decreto-Lei nº 2/79 (9) e 3º, nº 2, alíneas a) e b) e 14º nº 1, do Decreto-Lei nº 199/88, na fixação do valor indemnizatório seja a titulo provisório, seja a titulo definitivo.
"A referida norma inspira-se no princípio da celeridade e da economia processual, que envolve todo o ordenamento jurídico-processual, que é essencial à eficácia da acção da Administração na fixação do "quantum" indemnizatório correspondente à nacionalização ou expropriação de direitos sobre os prédios rústicos em apreço.
"A questão do exercício ou não exercício do direito de reserva deverá, pois, estar, aquando da formulação do requerimento para fixação da indemnização a titulo definitivo, ultrapassada".
Em suma, se nos fosse permitida neste momento uma sugestão de síntese, adiantaríamos já ser efectivamente desejável que a eventual controvérsia existente em matéria de reservas se encontre de algum modo equacionada e clarificada no instante em que a Administração vai encarar a atribuição de uma indemnização susceptível de ser condicionada precisamente pelo conteúdo dos direitos e obrigações dinamicamente implicados nesse "contencioso fundiário".
Mas isto seria ir longe de mais na apropriação de uma expressão cujo sentido queda ainda indeterminado.
Deve, todavia, notar-se que ela não é usada "qua tale" em nenhum dos diplomas legislativos citados por Vossa Excelência.
0 Decreto-Lei nº 199/88 já se passou em revista.
Resta o Decreto-Lei nº 189-C/81, de 31 de Julho, por um lado, e o Decreto-Lei nº 312/85, de 31 de Julho, por outro.
2. Em primeiro lugar, o Decreto-Lei nº 189-C/81, de 3 de Julho, na versão resultante da ratificação levada a efeito pela Lei nº 26/82, de 23 de Setembro (Extracção, comercialização e transporte de cortiça amadia).
2.1. A filosofia que lhe presidiu encontra-se esboçada na nota preambular do diploma primitivo, que convém conhecer na integra:
"0 Decreto-Lei nº 98/80, de 5 de Maio, veio cometer ao Instituto dos Produtos Florestais o controle das operações de transporte e comercialização da cortiça proveniente dos prédios expropriados e nacionalizados.
"A prática veio, contudo, demonstrar que o sistema instituído por aquele diploma não é o mais adequado à consecução dos objectivos visados.
"Com efeito, são conferidos ao Instituto dos Produtos Florestais poderes que este só pode exercer mediante o recurso sistemático ao apoio de serviços integrados no Ministério da Agricultura e Pescas, criando-se, assim, verdadeiros estrangulamentos no processo de comercialização da cortiça, a que urge pôr termo.
"Acresce ainda que o Decreto-Lei nº 221/77, de 28 de Maio - Lei Orgânica do Ministério da Agricultura e Pescas -, cometeu ao então criado Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária a coordenação e fiscalização da gestão do património fundiário nacional formado pelas terras expropriadas e nacionalizadas no âmbito da Reforma Agrária, tarefa cujo cabal desempenho se encontra prejudicado pelos condicionalismos atrás descritos.
"Por outro lado, o sistema de livre negociação da cortiça que aquele diploma consagra mostrou-se pouco adequado à desejada uniformização de critérios de comercialização, pese embora as cautelas de que era rodeado.
"Pensa-se, assim, que as alterações ora introduzidas (centralização da competência sobre esta matéria no Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária e comercialização de cortiça mediante concurso) virão contribuir para um controle mais perfeito das operações de extracção, transporte e comercialização da cortiça, necessidade que é tanto mais sentida quanto é certo que está em causa a tutela de bens pertencentes à comunidade e dos quais ela deve, portanto, beneficiar".
Tendo assim, por escopo regular em novos moldes as operações de extracção, comercialização e transporte de cortiça amadia proveniente de prédios rústicos nacionalizados ou expropriados no âmbito da reforma agrária, o Decreto-Lei nº 189-C/81 delineou, nesse sentido duas medidas nucleares: a centralização da competência na matéria no Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária (I.G.E.F.), em lugar do Instituto dos Produtos Florestais; a comercialização da cortiça precedendo concurso público, em vez do sistema de livre comercialização.
2.2. Tais medidas obtêm projecção em passos do articulado (cfr. v.g. os artigos 2º, nº 1, alínea c), 3º, 4º, 6º,
nº 1, 8º, 9º, e 12º, nº 2) de utilidade secundária no âmbito do presente parecer.
Interessará, no entanto, chegar às disposições dos nºs 2 e 3 do artigo 6º aludidas por Vossa Excelência.
Vejamos esquematicamente alguns aspectos do novo esquema de comercialização da cortiça, prescindindo, obvia mente, de pormenores despiciendos em vista do nosso objectivo.
Aberto concurso público pelo I.G.E.F. (artigo 3º), fica o adquirente, além do mais, obrigado a celebrar o contrato de compra e venda (artigo 4º, alínea a)) e a proceder ao pagamento do preço por depósito em conta especial do I.G.E.F. na Caixa Geral de Depósitos (artigos 4º, alínea c), e 6º, nº 1, alíneas b) e d)).
O destino a dar ao produto da venda da cortiça vem especificado no artigo 5º:
"Artigo 5º
1 - Do produto da venda da cortiça amadia a que se referem os artigos anteriores retirar-se-ão as importâncias correspondentes à liquidação dos encargos com:
a) Operações de extracção em (10) empilhamento de cortiça;
b) Operações culturais e de exploração do montado.
2 - 0 valor liquido dos encargos referidos no número anterior terá a seguinte aplicação (11):
a) Entrega directa ao Tesouro, a titulo de remuneração, do capital investido pelo Estado sob a forma de indemnizações fundiárias;
b) Cobertura de:
1) Acções de estruturação fundiária já realizadas ou a realizar;
2) Acções de investigação e de desenvolvimento da subericultura e tecnologia corticeira.
c) Entrega às entidades referidas no artigo 1º deste diploma (12);
3 – (...).
4 – (...).
5 – (...)” (13).
A distribuição das verbas a que se refere o artigo 5º é da competência do I.G.E.F., com subordinação, todavia, a determinadas condições:
"Artigo 6º
1- Ao Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária cabe:
a) (...).
b) (...).
c) (...).
d) (...).
e) (...).
f) (...).
g) Efectuar, para cada contrato, a distribuição das verbas a que se refere o artigo 5º.
2 - A entrega das verbas referidas no nº 2 do artigo 5º, para cada contrato, fica dependente da prévia confirmação da inexistência de reservas de marcadas, de pedidos de reserva ou de propostas de declaração de não expropriabilidade sobre os prédios rústicos citados no artigo 1º, dos quais tenha sido extraída a cortiça comercializada através do citado contrato.
3 - Se existirem reservas demarcadas, pedidos de reserva ou propostas de declaração de não expropriabilidade, deverá a quantia referida no número anterior ser entregue aos interessados a partir do momento da entrega da área de reserva ou da desocupação do prédio em causa, comprovada pela competente direcção regional de agricultura".
Quer dizer, o preço da cortiça, líquido dos encargos aludidos no nº 1 do artigo 5º, é distribuído e aplicado pela forma indicada nas alíneas a), b) e c) do nº 2 do mesmo artigo, desde que não haja reservas demarcadas, pedidos de reserva ou propostas de declaração de inexpropriabilidade dos prédios de onde foi extraída a mesma cortiça (artigo 6º, nº 2). Se as houver, não se procede àquela distribuição, revertendo as verbas respectivas para os interessados na reserva ou na declaração de não expropriabilidade após, conforme o caso, a entrega da área da reserva ou a desocupação do prédio (artigo 6º, nº 3).
Compreende-se.
O prédio foi nacionalizado ou expropriado, transferindo-se para o Estado o domínio da terra e dos montados (13-A).
Inexistindo sobre o prédio pretensões de reserva ou de inexpropriabilidade, o Estado pode destinar o produto da venda da cortiça aos fins de interesse público definidos na lei.
Não assim na hipótese contrária, porque, se vierem a proceder as pretensões aludidas, as cortiças extraídas e, portanto, o respectivo preço, pertencem ao reservatório e ao proprietário desexpropriado (14).
Sempre constituiriam, por outro lado, um segmento da indemnização, acaso a estes devida, pela privação temporária do uso e fruição da terra.
É, pois, lógico sobrestar na aplicação do produto da alienação aos fins previstos.
Até que, entregue a reserva, desocupado o prédio, procedentes, dito de outro modo, as inerentes pretensões, possa aquele produto ser entregue aos legítimos interessados.
Até que, dir-se-ia, o "contencioso fundiário" existente no momento da distribuição do produto líquido da venda da cortiça obtenha a sua resolução.
Não é, todavia, oportuna uma semelhante formulação quando se encontra ainda parcialmente inexplorada a compreensão do conceito que está no cerne das dúvidas afloradas na consulta.
Volva-se, por isso, a atenção para o Decreto-Lei nº 312/85, de 31 de Julho.
3. Este diploma legal, com início de vigência programado para 1 de Janeiro de 1986 (artigo 13º), revogou o Decreto-Lei nº 189-C/81, de 3 de Julho, pelas razões constantes do breve relatório preambular que se reproduz:
"0 Decreto-Lei nº 189-C/81, de 3 de Julho, alterado, por ratificação, pela Lei nº 26/82, de 23 de Setembro, centralizou no Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária as competências sobre extracção, comercialização e transporte de cortiça amadia e atribuiu à extinta Direcção-Geral de Ordenamento e Gestão Florestal a competência para organizar o corpo de assistência técnica e de fiscalização com funcionários do seu quadro de pessoal, responsabilizando-a pela sua deficiente actuação.
"A prática veio, porém, demonstrar que o sistema instituído por aquele diploma não é o mais adequado à prossecução dos objectivos visados, uma vez que aquelas acções têm vindo a ser desenvolvidas na sua quase totalidade pela Direcção-Geral das Florestas, com base em acordos e protocolos celebrados entre os dois organismos, sem contudo se alcançar a articulação e simplificação desejáveis.
"Considerando que há todo o interesse em sujeitar ao regime da lei geral a tramitação dos concursos públicos relativos à venda da cortiça;
"Considerando, por outro lado, que deve ser aceite a garantia bancária como bom e efectivo pagamento e que deve ser facultada a confirmação da pesagem e cubicagem da cortiça submetida a concurso;
“Atendendo ainda a que, para além da extracção, comercialização e transporte da cortiça amadia, há também a considerar as mesmas operações relativamente à cortiça secundeira, à cortiça virgem e aos bocados, que, embora de expressão inferior àquela, representam valores significativos na exploração dos montados de sobro;
“Nestes termos:
"0 Governo (...)”
Claro que nem todas as alterações anunciadas se prendem imediatamente com a consulta.
Por outro lado, os mecanismos de comercialização da cortiça mantiveram-se estruturalmente inalterados.
Circunstâncias que autorizam, portanto, a delimitação da exegese pelo modo seguinte.
Aberto o concurso público, agora sob a égide da Direcção-Geral das Florestas (artigo 3º), o adquirente assume, entre outras, a obrigação de concluir o contrato de compra e venda da cortiça (artigo 4º, alínea a)) e de efectuar o pagamento do preço mediante depósito em conta especial constituída por aquela Direcção-Geral na Caixa Geral de Depósitos (artigos 4º, alínea c), e 6º, nº 1, alíneas b), c) e d)).
No artigo 5º especificou-se, por seu turno, uma vez mais, o destino a dar ao produto da venda da cortiça.
Diga-se, aliás, que o teor do artigo 5º, nºs 1 e 2 é literalmente idêntico ao dos paralelos dispositivos do Decreto-Lei nº 189-C/81 (supra, 2.2.),com pequenas diferenças de redacção (15).
Novamente, a distribuição das verbas aludidas no artigo 5º, confiada também à Direcção-Geral das Florestas (artigo 6º, nº 1, alínea g)), é submetida, pelos nºs 2 e 3 do artigo 6º, ao mesmo preciso condicionalismo estabelecido nos homólogos preceitos do Decreto-Lei nº 189-C/81, de cujo conteúdo nos inteirámos há instantes (supra, 2.2.).
São, assim, inteiramente pertinentes face ao novo diploma as observações que o revogado Decreto-Lei nº 189-C/81 há momentos suscitava.
0 preço da cortiça, liquido dos encargos mencionados no nº 1 do artigo 5º, tem os fins indicados nas alíneas a), b) e c) do nº 2 deste artigo, uma vez que inexistam reservas demarcadas, pedidos de reserva ou propostas de declaração de inexpropriabilidade dos prédios de que provém a cortiça (artigo 6º, nº 2).
Caso contrário não se efectua aquela distribuição e as verbas respectivas reverterão afinal para os reservatórios, ou titulares do prédio inexpropriável, após a entrega da reserva ou a desocupação do prédio, consoante o caso (artigo 6º, nº 3).
E as razões de semelhantes procedimentos são, "mutatis mutandis", as que há pouco se apontaram a propósito do Decreto-Lei nº 189-C/81.
Por isso se poderia agora afirmar igualmente ser o "contencioso fundiário" existente no momento da distribuição do produto liquido da venda o impedimento à destinação das verbas que de outra forma teria lugar.
E que tal impedimento deixa de subsistir no momento da resolução desse contenciso.
Não vamos neste preciso momento assentar em definitivo num similar enquadramento do conceito.
Alguns passos se torna mister ensaiar ainda.
4. A expressão não é utilizada como tal nos diplomas legislativos mencionados por Vossa Excelência.
Mas vamos encontrá-la finalmente no Despacho Normativo nº 101/89, de 25 de Outubro de 1989, de Sua Excelência o Senhor Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação (16) .
Importa, pois, analisá-lo.
4.1. A extensão deste instrumento é ainda apreciável, mas não se pode efectivamente dispensar a sua leitura integral:
"DESPACHO NORMATIVO Nº 101/89
"Na sequência da legislação de reforma agrária, posterior a 25 de Abril de 1974, o Estado estatuiu, na zona de intervenção da reforma agrária (ZIRA), o principio do controlo e indisponibilidade da cortiça amadia pertencente a prédios expropriados ou abrangidos por medida global de nacionalização.
"0 Decreto nº 407-B/75, de 30 de Julho, foi a primeira medida naquele sentido, seguindo-se o Decreto-Lei nº 521/76, de 5 de Julho, o Decreto-Lei nº 260/77, de 21 de Junho, o Decreto-Lei nº 119/79, de 5 de Maio, o Decreto-Lei nº 209/79, de 11 de Julho, o Decreto-Lei nº 98/80, de 5 de Maio, e o Decreto-Lei nº 189-C/81, alterado, por ratificação, pela Lei nº 26/82, de 23 de Setembro.
"Investido nesta dominialidade, o Estado criou obviamente um conjunto de direitos e deveres a que, até então, não era sujeito.
"Desde o inicio da reforma agrária que foi cria do, contudo, um sistema de salvaguarda dos direitos dos reservatórios ao valor da cortiça extraída dos montados já abrangidos ou a abranger em áreas de reserva.
"Tal sistema, iniciado ainda no quadro da Lei nº 77/77, de 29 de Setembro, hoje revogada pela Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, mantém-se no espírito e articulado no Decreto-Lei nº 312/85, de 31 de Julho, nomeadamente no seu artigo 6º.
"Esta orientação manteve-se inalterável até à publicação da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, tendo o Estado, no estrito cumprimento dos diplomas entretanto publicados e relativos à comercialização da cortiça em prédios expropriados e nacionalizados, procedido à distribuição das verbas relativas ao valor liquido de encargos para cada contrato, sempre que os serviços regionais respectivos assegurassem não existir, no momento, reservas em curso, pedidos de reserva, ou propostas de declaração de não expropriabilidade para os prédios rústicos a que se referiam os contratos.
"Esta situação verificou-se igualmente naqueles contratos que, por efeito da extinção do Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária (IGEF), transitaram para a Direcção-Geral das Florestas (DGF), que reteve os respectivos montantes.
"Tendo em atenção a reduzida dimensão das áreas de reserva entregues ao abrigo da Lei nº 77/77, de 29 de Setembro, e o volume de valores arrecadados com a comercialização da cortiça extraída nas áreas excedentárias a essas reservas, procurou o Estado, sempre que possível, compensar os reservatórios pela perda dos valores relativos a cortiças já extraídas naquelas áreas nos anos que antecederam as entregas, tendo-se regulamentado esta questão através do despacho normativo de 4 de Maio de 1983.
"Porém, a publicação da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, veio alterar os limites e pressupostos de atribuição de reservas, tendo-se ampliado, de forma muito significativa, as áreas correspondentes àqueles direitos e aumentado em idêntica proporção a indemnização devida por valores de cortiças extraídas anteriormente a 1988 e a devolver aos
reservatórios no âmbito de aplicação do despacho normativo acima referido.
”Verifica-se, assim, uma nova necessidade de regulamentar esta questão, sobretudo se se tiver em atenção que a grande maioria dos contratos celebrados para as campanhas corticeiras que antecederam a publicação da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, se encontrava já distribuída naquela data e que, mesmo nesta situação, o Estado assegurou sempre aos reservatórios a indemnização devida, e relativa ao valor liquido de encargos, a qual foi suportada pelas receitas entretanto arrecadadas com os contratos de comercialização que iam sendo celebrados. Face ao volume de encargos decorrente da aplicação cumulativa da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, e do despacho normativo de 4 de Maio de 1983, constata-se não ser já possível assegurar a totalidade dos adiantamentos à indemnização devida, tal como vinha sendo praticada.
"Exceptuam-se desta situação não só os casos já referidos em que não foi efectuada pelo IGEF a distribuição normal das verbas por existência daqueles contenciosos como também os valores das campanhas corticeiras posteriores à publicação da Lei nº 109/88 para as quais não foi efectuada qualquer distribuição tendo em conta a expectativa jurídica de recebimento de terras criada com aquela publicação e perfeitamente reconhecida nas determinações contidas no Despacho nº 1/89, de 25 de Janeiro.
"Assim, determino o seguinte:
1 - Verificando-se que as verbas a que se reporta o artigo 5º do Decreto-Lei nº 312/85, de 31 de Julho, já se encontram atribuídas às entidades referidas naquele preceito, deverão os beneficiários das reservas ser indemnizados nos termos do Decreto-Lei nº 199188, de 31 de Maio, pela privação temporária daqueles rendimentos.
2 - Relativamente aos contratos de cortiça comercializada pelo Instituto dos Produtos Florestais e pelo IGEF, cujos valores líquidos não foram aplicados em resultado do contencioso fundiário então existente, deverá a DGF proceder à sua distribuição aos interessados a partir do momento da entrega da área de reserva, da reversão, da declaração de inexpropriabilidade ou de não estarem os prédios abrangidos pela medida global de nacionalização, comprovada pela competente direcção regional de agricultura.
3 - Relativamente à cortiça extraída após a publicação da Lei nº 109188, de 26 de Setembro, sempre que se verifique ter sido solicitada salvaguarda dos valores respectivos, por existência de expectativa jurídica de recebimento da área relativa à extracção ou comercialização, deverá a DGF proceder à entrega da cortiça ou dos respectivos valores, desde que se verifique ter sido efectivamente entregue aquela área.
4 - É revogado o despacho normativo do Ministro da Agricultura, Comércio e Pescas de 4 de Maio de 1983”.
4.2. Acentua-se, no preâmbulo do Despacho Normativo nº 101/89, que desde o início da reforma agrária foi criado “um sistema de salvaguarda dos direitos dos reservatórios ao valor da cortiça" extraída de montados compreendidos nas áreas das reservas.
Tal sistema redundava nuclearmente em apenas se proceder à distribuição do produto da venda da cortiça. líquido de encargos para cada contrato, quando "os serviços regionais respectivos assegurassem não existir, no momento, reservas em curso, pedidos de reserva, ou propostas de declaração de não expropriabilidade para os prédios rústicos a que se referiam os contratos".
Na hipótese contrária, a solução consistia em "reter os respectivos montantes", não se procedendo à sua distribuição com vista aos destinos legais.
Vimos há momentos como o processo funcionava em virtude do disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 6º dos Decretos-Leis nºs 189-C/81 e 312/85.
Mediante um outro mecanismo, ainda, "procurou o Estado, sempre que possível, compensar os reservatórios pela perda dos valores relativos a cortiças já extraídas" em anos que antecederam as entregas de reservas.
Mesmo nos casos em que as verbas haviam sido distribuídas, "o Estado assegurou sempre aos reservatórios a indemnização devida, e relativa ao valor, líquido de encargos, a qual foi suportada pelas receitas entretanto arrecadadas com os contratos de comercialização que iam sendo celebrados".
No entanto, tornou-se impossível assegurar a totalidade desses "adiantamentos à indemnização devida, tal como vinha sendo praticada", a partir da publicação da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro - "Lei de Bases da Reforma Agrária" -, na medida em que este diploma "veio alterar os limites e pressupostos de atribuição de reservas, tendo-se ampliado, de forma muito significativa, às áreas correspondentes àqueles direitos e aumentado em idêntica proporção a indemnização devida por valores de cortiças extraídas anteriormente".
Exceptuam-se desta situação, em quanto ao objecto da consulta concerne, "os casos já referidos em que não foi efectuada pelo I.G.E.F. a distribuição normal das verbas por existência daqueles contenciosos", ou seja, pelo facto de existirem "reservas em curso, pedidos de reserva, ou propostas de declaração de não expropriabilidade, para os prédios rústicos a que se referiam os contratos".
Numa palavra, por se integrarem as previsões, nomeadamente, do nº 3 do artigo 6º dos Decretos-Lei nºs 189-C/ /81 e 312/85.
No contexto exposto se entendem perfeitamente as disposições dos nºs 1 e 2 do Despacho Normativo nº 101189.
Se o produto líquido da venda da cortiça - as verbas a que se refere, por exemplo, o artigo 5º do Decreto-Lei nº 312/85 - já foi distribuído, os beneficiários das reservas e dos prédios inexpropriáveis não podem havê-lo para si, sendo por isso indemnizados, nos termos do Decreto-Lei nº 199/88, pela privação temporária daqueles rendimentos (nº 1).
Se não foi, "em resultado do contencioso fundiário então existente", deve ser-lhes entregue a partir do momento da entrega da reserva ou actos similares (nº 2).
Vê-se, portanto, com clareza que, no âmbito do Despacho Normativo nº 101/89, as expressões "contencioso" e "contencioso fundiário" não representam senão a condensação conceitual das situações conflituais descritas abstractamente na previsão dos nºs 2 e 3 do artigo 6º dos Decretos-Leis nºs 189-C/81 e 312/85, numa acepção coincidente com o sentido que em vários passos do parecer lhes fomos atribuindo.
5. Sentido, aliás, concordante com o étimo e a semântica dos vocábulos.
5.1. Na verdade, contencioso (do latim "contentiosus") significa, em linguagem corrente, o "que é contestado, litigioso"; "tudo que é susceptível de contestação perante juizes" (17); "em que se demanda o direito"; "sujeito a dúvidas e reclamações; incerto" (18); "em que há contestação, demanda, disputa" (19).
Na terminologia jurídica a palavra assume várias acepções.
Um dos possíveis sentidos comporta "a ordem de tribunais especiais não militares", por isso se falando de "contencioso administrativo", de "contencioso tributário, fiscal ou das contribuições e impostos", e de "contencioso do trabalho", ou de "contencioso aduaneiro" (20).
Num entendimento geral define-se, por exemplo, “contencioso administrativo" como "o conjunto das contestações jurídicas a que dá lugar a acção administrativa", ou "o conjunto das regras relativas aos litígios organizados que a actividade da Administração pública suscita, sejam quais forem as jurisdições a que são submetidos" (21).
Na distinção entre processos de jurisdição voluntária e processos de jurisdição contenciosa caracterizam-se estes últimos por neles existir "um conflito de interesses entre as partes (credor e devedor; proprietário e possuidor; locador e locatário; etc.) que ao tribunal in cumbe dirimir" (22).
5.2. A palavra "fundiário" deriva, por sua vez, etimologicamente do termo latino "fundus", que significa, justamente, "bens de raiz, propriedade, terra, domínio, quinta, fazenda, herdade (só terras ou com casa e terras)" (23). Fundiário quer, pois, dizer "relativo a terrenos", "agrário", "terreal", "predial “ (24).
5.3. A expressão "contencioso fundiário" traduz, em suma, a possibilidade de controvérsia, de dúvida, de incerteza, susceptível de ser discutida ante os tribunais, acerca da titularidade, do domínio ou da posse da terra.
E tal possibilidade e susceptibilidade é incontroversa no tocante á temática da definição, marcação e atribuição de áreas de reserva, ou da expropriabilidade de prédios no domínio da reforma agrária.
III.
1. Reverta-se aos termos da consulta.
A indagação levada a cabo e as reflexões que antecedem permitem, na verdade, firmar a conclusão de que as locuções "contencioso" e "contencioso fundiário" representam, na economia do Despacho Normativo nº 101/89, na óptica das suas conexões normativas com o Decreto-Lei nº 189-C/81, de 3 de Julho, e o Decreto-Lei nº 312185, de 31 de Julho, uma condensação conceitual de situações tipicamente descritas na previsão dos nºs 2 e 3 do artigo 6º destes diplomas.
Deve, portanto. entender-se que existe contencioso fundiário, no sentido e com os efeitos previstos nos nºs 1 e 2 do Despacho Normativo, quando, no momento da distribuição do produto líquido da venda da cortiça para os fins indicados nas alíneas a), b) e c) do nº 2 do artigo 5º daqueles Decretos-Leis, se comprove a existência de reservas demarcadas, de pedidos de reserva ou de propostas de declaração de não expropriabilidade dos prédios em que foi extraída a cortiça.
Inexistirá esse "contencioso" na situação contrária.
Não será, todavia, caso, propriamente, de pensar que os nºs 2 e 3 do artigo 6º dos Decretos-Leis nºs 189-C/81 e 312/85 sejam inaplicáveis na hipótese de inexistência de "contencioso fundiário".
Em bom rigor hermenêutico dever-se-á distinguir.
Inexistindo o falado contencioso, tem aplicação o nº 2 e as verbas são, portanto, distribuídas nos termos das alíneas a), b) e c) do nº 2 do artigo 5º.
Existindo, ao invés, o mesmo contencioso, tem antes aplicação o nº 3 do artigo 6º: em lugar dessa distribuição,
as verbas são retidas para reverterem a favor dos interessados a partir do momento da entrega da área da reserva ou da desocupação do prédio considerado inexpropriável.
2. Uma nota mais.
Desconhecem-se evidentemente os casos da vida que podem ter originado a consulta, bem como os condicionalismos de espaço e de tempo que modelem os seus perfis à luz de alguma concreta pretensão normativa.
Não nos é possível, por isso, efectuar nenhuma extrapolação ou introduzir qualquer limitação às conclusões a que em abstracto chegamos, à sombra de instrumentos normativos bem precisos, identificados no parecer.
IV.
Termos em que se conclui:
1. As expressões "contencioso" e “contencioso fundiário", traduzem em abstracto uma susceptibilidade de controvérsia, de dúvida, de incerteza acerca da titularidade, do domínio ou da posse da terra, passível de discussão, em derradeiro termo, ante os tribunais;
2. Na economia do Despacho Normativo nº 101/89, de 25 de outubro de 1989, do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação ("Diário da República", I Série, nº 258, de 9 de Novembro de 1989), nas suas conexões normativas, nomeadamente com o Decreto-Lei nº 189-C/81, de 3 de Julho, ratificado pela Lei nº 26/82, de 23 de Setembro, e o Decreto-Lei nº 312/85, de 31 de Julho, as aludidas expressões representam a condensação conceitual das situações tipicamente descritas na previsão dos nºs 2 e 3 do artigo 6º destes diplomas legais;
3. Deve, pois, entender-se que existe "contencioso fundiário", na acepção e para os efeitos dos nºs. 1 e 2 do citado Despacho Normativo, quando, no momento da distribuição e destinação do produto liquido da venda da cortiça aos fins indicados nas alíneas a), b) e c) do nº 2 do artigo 5º dos Decretos-Leis referidos na conclusão 2., se comprove a existência de reservas demarcadas, de pedidos de reserva ou de propostas de declaração de não expropriabilidade dos prédios em que fora produzida a cortiça.
1) Dispõem, na verdade, os preceitos que agora mais interessam da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro -"Indemnização aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados":
"Artigo 1º
1. (...)
2. As nacionalizações de empresas, de acções e outras partes do capital social de empresas privadas, as nacionalizações de prédios realizadas nos termos do Decreto-Lei nº 407-A/75, de 30 de Julho, e as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferem aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectivada nos termos e condições da presente lei.
3. 0 direito à indemnização referida no número anterior abrange o equipamento, as benfeitorias e os efectivos pecuários afectos à exploração dos prédios nacionalizados ou expropriados, bem como os frutos pendentes à data da nacionalização ou expropriação, ou da ocupação efectiva daqueles, no caso de esta ser anterior.
4. (...)
5. (...)
6. (...)
7. (...)”.
"Artigo 8º
1. 0 valor provisório da indemnização será calculado:
a) Relativamente às acções e outras partes do capital ( ... );
b) Relativamente aos prédios rústicos, em função do valor fundiário, calculado a partir do rendimento inscrito na matriz à data da expropriação e com aplicação de taxas de capitalização, a fixar, para cada concelho, por decreto-lei;
c) Relativamente aos capitais de exploração referidos no nº 3 do artigo 1º, com base no inventário existente na altura da expropriação ou, na sua falta, por avaliação directa.
2. (...)”.
De facto, segundo a Lei nº 80/77, a atribuição das indemnizações "processar-se-á em duas fases, uma provisória, outra definitiva" (artigo 2º), representando a indemnização provisória “uma antecipação da definitiva”, que deve ser reconstituída, "no todo ou em parte, se esta não for devida ou aquela lhe for superior" (artigo 13º, nº 3).
Por outro lado, a atribuição da indemnização (provisória) em sede de reforma agrária depende de manifestação de vontade nesse sentido dos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, os quais deverão entregar consentânea declaração no Ministério da Agricultura e Pescas, em que, além do mais, se refira se "exerceram o direito de reserva e, em caso negativo, se e como pretendem exercê-lo" (artigo 6º).
0 valor da indemnização definitiva é fixado por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Agricultura e Pescas, de acordo com os princípios e regras a definir pelo Governo, nos termos do nº 2 do artigo 37º (artigo 15º), do seguinte teor:
“Artigo 37º
0 Governo fixará em decreto-lei, dentro de sessenta dias:
1. Os valores dos coeficientes 1 e 2 referidos no artigo 5º do Decreto- Lei nº 528/76, de 7 de Julho;
2. Sob proposta dos Ministros das Finanças e da Agricultura e Pescas, os critérios de avaliação dos bens e dos direitos nacionalizados ou expropriados a que aludem as alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 8º”.
Para uma análise da Lei nº 80/77, cfr., mais recentemente, o parecer deste Conselho nº 43/90, de 27 de Setembro de 1990 (maxime, ponto III, 5. e 8.), "Diário da República", II. Série, nº 55, de 7-3-1991, e a bibliografia nele citada.
(2) o normativo do nº 2, anunciado, como vimos, na motivação do diploma, inculca, aliás, que o valor das cortiças mencionadas por Vossa Excelência em articulação com o artigo 3º, nº 1, alínea c)-, não terá que ser ponderado no âmbito da temática referente aos "frutos pendentes". Conclusão que a subsequente análise do artigo 10º, nº 2, alínea c) melhor radicará (infra, nota 5).
Diga-se, ainda, que o nº 2 do artigo 2º foi eliminado na redacção recentemente dada a este artigo pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº n 199/91, de 29 de Maio - diploma editado sem especial menção de inicio de vigência -, ao que parece pela circunstância, sublinhada na nota preambular, de o Decreto-Lei nº 199/88 ser "omisso quanto aos critérios de indemnização para os frutos pendentes", critérios que agora se definiram em novo nº 7, acrescentado ao artigo 11º pelo mesmo diploma.
0 transcrito artigo 2º ficou, pois, reduzido ao corpo do primitivo nº 1 e suas alíneas, com insignificante diferença na alínea b): "( ... ) nacionalizado, nos termos da alínea anterior, que haja igualmente sido retirado ( ... )".
Sobre a matéria dos "frutos pendentes" veja-se, por exemplo, o parecer deste corpo consultivo nº 53/89, de 12
de Julho de 1989, inédito.
(3) 0 nº 2 do artigo 3º, estipulando o principio de que a indemnização global "resultará da adição das indemnizações definitivas parcelares" devidas, indica, todavia, suas quatro alíneas, as deduções nas a considerar, entre as quais o valor dos bens e direitos atribuídos como reserva (alínea a)), especificamente focado no preâmbulo, e o valor da "indemnização provisória já atribuída ao indemnizando ou afecta ao pagamento de dívidas" (alínea b)).
(4) os mesmos princípios e critérios valem, segundo o artigo 13º, nº 1, para apurar o valor dos bens e direitos atribuídos como reserva, embora tomando-se em conta, desta feita, a "data da devolução".
(5) Da conjugação do "Anexo III com o corpo do nº 2, e sua alínea c), e, ainda, provavelmente, com o artigo 2º, nº 1, alínea a), e, portanto, com a alínea c) do nº 1 do artigo 3º, resultará consequentemente, segura a conclusão adiantada supra, nota 2.
É certo que a forma menos rigorosa em que se apresentam elaborados os "Anexos" no tocante ao agrupamento e classificação dos bens poderia prestar-se a especulação teórica, mas sem pôr em causa aquela conclusão e sem relevo, ao que se crê, na resposta à consulta.
A vigência dos parâmetros constantes dos anexos foi, todavia, interrompida pelas duas alterações também introduzidas, mediante o artigo 1º do Decreto-Lei nº 199/ /91 (supra, nota 2), na alínea c) do artigo 10º, nº 2 - "c) os rendimentos líquidos médios e os valores fundiários a definir em portaria conjunta dos Ministérios das Finanças e da Agricultura, Pescas e Alimentação" e na parte final do nº 3 do mesmo artigo - "3 - (...) (...) com as percentagens a fixar em portaria conjunta dos Ministérios das Finanças e da Agricultura, Pescas e Alimentação".
Aproveite-se o ensejo para deixar consignado que as demais modificações operadas pelo Decreto-Lei nº 199/ /91 no articulado do Decreto-Lei nº 199/88 incidiram sobre o artigo 11º - alteração de redacção do nº 4 e aditamento dos nºs. 5, 6 e 7, sem reflexos no âmbito do parecer -, sendo ainda acrescentado pelo artigo 2º um novo artigo 15º:
"Artigo 15º. Aos prédios ocupados, objecto de medidas de reforma agrária, aplicam-se, com as necessárias adaptações, as disposições do presente diploma".
(6) 0 artigo 1º do Decreto-Lei nº 199/91, de 29 de Maio, acrescentou a este número o segmento "( ...) total ou parcialmente, devendo os respectivos pedidos dar entrada no Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação, no prazo de 90 dias a partir da publicação deste diploma, ou até 30 dias após a entrega da reserva ou publicação da portaria de reversão, caso estes actos ocorram posteriormente".
(7) os nºs 3 a 8 oferecem apenas interesse secundário na economia do presente parecer, limitando-se a regular aspectos tais como: autonomia e independência do pedido de indemnização definitiva relativamente à fixação da indemnização provisória, importando aquele renúncia ao pedido referente a esta, antes formulado e ainda não satisfeito (nº 3); caducidade de novos pedidos de indemnização provisória e arquivamento dos processos pendentes, a menos que os requerentes solicitem expressamente a fixação da indemnização provisória no prazo de três meses (nº 4); competência para a fixação da indemnização definitiva - despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Agricultura, Pescas e Alimentação sob proposta de uma "comissão tripartida" formada por representantes destes dois Ministérios e do indemnizando (nº 5); regime processual (nºs 6, 7 e 8).
Aspectos de disciplina adjectiva constituem, aliás, o conteúdo do artigo 9º, cuja análise se torna por igual dispensável neste momento.
(8) Parecer nº 43/90, citado supra, nota 1, (ponto III, 9.).
(9) Cfr. supra, nota 3.
0 Decreto-Lei nº 2/79, de 9 de Fevereiro, visou estabelecer os critérios de avaliação com vista à indemnização provisória. Dispõe o artigo 12º:
"Art. 12º-1- A indemnização provisória será deduzido o montante correspondente ao valor fundiário e do capital de exploração da reserva já demarcada e entregue, calculado na proporção entre a pontuação da reserva e a pontuação total do prédio expropriado ou nacionalizado.
2 - No caso de ter sido formulado pedido de reserva e enquanto esta não for demarcada e entregue, a dedução à indemnização será equivalente ao valor fundiário e do capital de exploração da reserva pedida, calculado nos termos deste diploma.
3 - 0 valor obtido nos termos do número anterior será corrigido logo que se verifique a demarcação e a entrega da reserva ou imediatamente após o indeferimento do respectivo pedido".
(10) Deve talvez ler-se "e", tal como na versão original do Decreto-Lei ratificado. Trata-se, pois, de "gralha" cuja correcção não se detectou.
(11) o segmento ganharia, segundo pensamos, em clareza se a expressão "líquido dos encargos referidos no número anterior" figurasse entre vírgulas, no que o texto original do Decreto-Lei era igualmente omisso. Ai, contudo, lia-se "de encargos" e não "dos encargos", como na versão ratificada.
(12) Trata-se das "entidades singulares ou colectivas gestores, em nome próprio ou por conta alheia, de explorações agrícolas com montados de sobro situadas em prédios rústicos nacionalizados ou expropriados", máxime as denominadas U.C.Ps.:
"Artigo 1º
1 - Ficam sujeitos à disciplina do presente diploma os órgãos e departamentos do Estado e as entidades singulares ou colectivas gestores, em nome próprio ou por conta alheia, de explorações agrícolas com montado de sobro situadas em prédios rústicos nacionalizados ou expropriados quanto às operações de extracção, comercialização e transporte
(12): de cortiça amadia, bem como a todas as demais operações inerentes à cultura suberícola.
2 – (...)
3 – (...)”.
(13) Os nºs 3, 4 e 5 conferem aos Ministros das Finanças e do Plano, da Agricultura, Comércio e Pescas, e da Indústria, Energia e Exportação, em combinações diversas, competência para fixarem anualmente, mediante despacho ou despacho conjunto, as percentagens a atribuir à alínea b) do nº 1, às alíneas a), b) e c) do nº 2, e às sub-alíneas 1) e 2) da alínea b) do nº 2.
(13-A) Cfr. v.g. o parecer deste Conselho nº 79/87, de 22 de Outubro de 1987, "Diário da República", II Série, nº 71, de 25 de Março de 1988 (ponto II).
(14) Especificamente no tocante ao direito à reserva, observou-se no parecer deste Conselho nº 46/89, de 12 de Julho de 1989, inédito, tratar-se "de um direito novo, mas não de um novo direito de propriedade", que nasce "da verificação dos requisitos legais da respectiva atribuição e tem como efeito a constituição, o restabelecimento do conteúdo material do anterior (e entretanto extinto) direito de propriedade".
No quadro exposto se explicará, porventura, a solução dos nºs. 2 e 3 do artigo 1º, segundo os quais, o "diploma não se aplica a prédios que correspondam a áreas de reserva entregues à data do cumprimento do contrato de comercialização da cortiça" (nº 2), o que "implica a extinção das obrigações decorrentes do contrato, ficando o comprador investido no direito de exigir a restituição dos pagamentos .efectuados nos termos da alínea c) do artigo 4º”, ou seja, do pagamento do preço mediante depósito na conta especial do I.G.E.F. na Caixa Geral de Depósitos.
(15) Na alínea a) do nº 1 imprimiu-se agora "e empilhamento", em vez de "em empilhamento" (supra, nota 10); no corpo do nº 2 pode ler-se "valor líquido resultante da dedução dos encargos", em lugar de "valor liquido dos encargos" (supra, nota 11); a alínea c) formulação diversa, embora a sua intencionalidade não seja assim tão diferente - "c) Pagamento de indemnizações por frutos pendentes, gados, máquinas e alfaias devidas no âmbito do processo da Reforma Agrária".
Também os nºs 3, 4 e 5 mantêm a redacção anterior, apenas com actualização imposta por nova designação atribuída ao Ministério da Agricultura.
0 nº 6, introduzido "ex novo" no artigo 5º, é, por sua vez, despiciendo na economia do parecer.
Para uma análise dos mecanismos vertidos nos artigos 5º e 6º do Decreto-Lei nº 312/85, veja-se o parecer do Conselho Consultivo nº 17/90, de 21 de Dezembro de 1990, "Diário da República", II Série, nº 266, de 19 de Novembro de 1991 (ponto 4.).
(16) "Diário da República", I Série, nº 258, de 9 de Novembro de 1989, págs. 4921 e seg.
(17) "Dicionário Prático Ilustrado. Novo dicionário enciclopédico luso-brasileiro publicado sob a direcção de
Jaime de Déguierw, edição actualizada e aumentada por José Lello e Edgar Lello, Porto, 1974, pág. 287.
(18) "Grande Dicionário da Língua Portuguesa", coordenação de José Pedro Machado, volume III, Lisboa, 1981, pág. 413.
(19) "Grande Enciclopédia Portuguesa e Brasileira", vol. VII, Lisboa, Rio de Janeiro, sem data, pág. 548.
(20) CASTRO MENDES, Direito Processual Civil, I Vol., 1978/79, edição copiografada da AAFDL, Lisboa, pág. 514.
(21) LAFERRIÉRE e HAURIOU, respectivamente, "apud" MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, tomo II, 9ª edição, 2ª reimpressão, revista e actualizada por FREITAS DO AMARAL, Coimbra, 1983, pág. 1208. Cfr.
também BERNARD PACTEAU, Contentieux Administratif, Paris, 1985, págs. 15 e segs; C. DEBBASH/JEAN-CLAUDERICCI. Contentieux Administratif, 5ª edição, Paris, 1990, págs. 1 e segs.;
GUY ISAAÇ, La Procédure Administrative non Contentieuse, Paris, 1968, págs. 64 e ss.; R. CHAPUS, Droit du Contentieux Administratif, 2ª Edição, Paris, 1990, págs. 117 e segs.; JEAN-MARIE AUBY/ROLAND DRAGO, Traité de Contentieux Administratif, 3ª edição, tomo I, Paris, 1984, págs. 9 e segs.
(22) ANTUNES VARELA / J. MIGUEL BEZERRA / SAMPAIO E NORA,
Manual de Processo Civil, Coimbra, 1984. pág. 65; cfr. também J. ALBERTO DOS REIS, Processos especiais, Volume II (obra póstuma), Coimbra. 1956, págs. 397 e segs.
(23) A. GOMES FERREIRA, Dicionário de Latim - Português, Porto, sem data, citando Cícero: "fit obviam Clodio ante fundus ejus" - encontra Clódio em frente da sua propriedade.
(24) "Dicionário Prático Ilustrado" citado supra, nota 17, pág. 548; "Grande Dicionário da Língua Portuguesa" citado supra, nota 18, pág. 315; "Grande Enciclopédia" citada supra, nota 19, vol. XI, pág. 979.
Legislação
DL 199/88 DE 1988/05/31 ART2 ART3 ART5 ART8 ART10 ART14.
DL 199/91 DE 1991/05/29.
L 80/77 DE 1077/10/26 ART1 ART8 ART37.
DL 2/79 DE 1979/02/09 ART12.
DL 189-C/81 DE 1981/06/03 ART5 ART6.
L 26/82 DE 1982/09/23.
DL 312/85 DE 1985/07/31 ART3 ART4 ART5 ART6.
DN 101/89 DE 1989/10/25.
DL 199/91 DE 1991/05/29.
L 80/77 DE 1077/10/26 ART1 ART8 ART37.
DL 2/79 DE 1979/02/09 ART12.
DL 189-C/81 DE 1981/06/03 ART5 ART6.
L 26/82 DE 1982/09/23.
DL 312/85 DE 1985/07/31 ART3 ART4 ART5 ART6.
DN 101/89 DE 1989/10/25.
Referências Complementares
DIR ECON * DIR AGR.