16/1990, de 26.04.1990

16/1990, de 26.04.1990

26-04-1990

1

Parecer

Unanimidade

Governo

Ministério da Habitação, Obras Públicas e Transportes

PADRÃO GONÇALVES

IGAPHE
COMPETENCIA
ALIENAÇÃO DE SOLOS
TERRENO
CONSTRUÇÃO
CEDENCIA
ALIENAÇÃO
EXPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PUBLICA
URBANIZAÇÃO
PLANO INTEGRADO
PLANO DE URBANIZAÇÃO
PLANO DE PORMENOR
PLANO DIRECTOR MUNICIPAL
PLANO MUNICIPAL
ADMINISTRAÇÃO CENTRAL
ADMINISTRAÇÃO LOCAL
INVESTIMENTO PUBLICO
CAMARA MUNICIPAL
GOVERNO
GRATIFICAÇÃO
ALTERAÇÃO
APROVAÇÃO
DIREITO DE SUPERFICIE

1 - Os lotes de terreno urbanizado, resultante das intervenções do Fundo de Fomento da Habitação e prosseguidas pelo Instituto de Gestão e Alienação do Patrimonio Habitacional do Estado (IGAPHE), nos chamados "Planos Integrados" de Almada e Setubal, podem ser cedidos, em propriedade plena ou em direito de superficie, em conformidade com as normas dos ns 1 e 2 do artigo 5 do Decreto-Lei n 794/76, de 5 de Novembro, na redacção do Decreto-Lei n 313/80, de 19 de Agosto, nos seguintes termos:
- em regra, apenas pode ser cedido - a quaisquer entidades - o direito a utilização desses terrenos, mediante a constituição do direito de superficie;
- as pessoas colectivas de direito publico e empresas publicas podem ser cedidos (todos) esses terrenos, em propriedade plena;
- as entidades de direito privado podem ser cedidos terrenos, em propriedade plena, desde que os mesmos se integrem em areas abrangidas por planos de urbanização legalmente aprovados;
2 - Compete ao IGAPHE proceder a cedencia dos lotes de terreno referidos na conclusão anterior;
3 - No tocante a fixação do preço de venda dos terrenos referidos na conclusão 1 devem ser observadas as normas dos artigos 6 e 20 do Decreto-Lei n 141/88, de 22 de Abril;
4 - As construções a empreender nos terrenos a ceder, nos termos da conclusão 1, devem respeitar os fins e demais condicionalismos fixados nos respectivos planos, devendo os terrenos ser vendidos com essas condições;
5 - Os "planos integrados" referidos na conclusão 1 podem ser alterados, devendo as alterações, propostas pelo IGAPHE e aprovadas pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Territorio, respeitar as disposições imperativas da Lei dos Solos (Decreto-Lei n 794/76).

Senhor Secretário de Estado da
Habitação e Transportes Interiores,
Excelência:



1.

1.1. O Gabinete Jurídico do Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE) emitiu parecer (nº 114/GJ/89) no sentido de saber a quem e para que fins poderão ser alienados os lotes de terreno urbanizado, resultante das intervenções do Fundo de Fomento da Habitação e prosseguidas pelo Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE), nos chamados "Planos Integrados de Almada e Setúbal", tendo concluído:

"a) Os Planos Integrados são, no essencial, uma intervenção urbanística, isto é, a "criação" pelo Estado de lotes para construção devidamente urbanizados;
b) Ao expropriar para urbanizar, é este o fim da expropriação, independentemente do que vier a ser construído nos lotes. Donde, a licitude da alienação para os fins definidos no Plano;
c) Os lotes podem ser alienados, quer em propriedade plena quer em direito de superfície, a promotores públicos, cooperativos e privados, nos limites e com os fins expressamente fixados em cada plano;
d) Os Planos Integrados podem ser modificados, devendo, neste caso, respeitar-se as competências do Ministro do Planeamento e da Administração do Território".
Explicitando, escreveu-se nesse parecer:
"7 - Afigura-se-nos claro que o solo urbanizado (e só esse) constituindo lotes dos Planos Integrados, pode ser alienado pelo IGAPHE sem a restrição (habitação social) da alínea a) do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 88/87, por força do regime especial do artigo 14º da sua Lei Orgânica, em exclusiva conformidade com o Plano e os artigos 29º a 31º e 60º da actual Lei dos Solos (Decreto-Lei nº 794/76, de 5 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 313/80, de 19 de Agosto).
"Há que ter presente o disposto nos artigos 65º e 80º da Constituição. Com efeito, pelo nº 4 do primeiro daqueles preceitos, o Estado deve exercer o efectivo controle do parque imobiliário, proceder às expropriações dos solos urbanos que se tornarem necessários e definir o respectivo direito de utilização.
"10 - Vimos que o Plano de Setúbal não é restritivo, salvo quanto ao número de habitantes, a serem servidos pela urbanização.
"O Plano de Almada restringe ou limita o uso do solo, na parte habitacional, reservando para o Sector Público a maior parte do terreno urbanizado (70%).
"Poderá o Plano de Almada ser revisto e alterado?
"Nada obsta que o Plano seja revisto, já que tal circunstância não é afastada pelo artigo 14º da Lei Orgânica do IGAPHE e cabe no conceito de gestão de solo.
"A gestão urbanística tem que responder às necessidades e às dificuldades das pessoas em concreto.
Segundo metodologia do Despacho Normativo (nº 9-Q/80, no Diário da República, I Série, de 9 de Janeiro), no respeito absoluto pela Lei dos Solos, poderá o IGAPHE reformular o plano, só que a aprovação do mesmo caberá ao Ministro do Planeamento e Administração do Território, que superintende no planeamento urbanístico, já que o Decreto-Lei nº 88/87, de 26 de Fevereiro, não contém disposição idêntica ao artigo 12º do Decreto-Lei nº 583/72, de 30 de Dezembro, o que é natural".

1.2. Solicitada à Auditoria Jurídica do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações "a confirmação do parecer jurídico do IGAPHE", foi prestada a informação nº 218/89, por uma consultora jurídica, que concluiu "pela concordância com o parecer em análise com a seguinte ressalva:
"Parece assim resultar, da conjugação das normas referidas - artigos 14º do Decreto-Lei nº 88/87 e 9º, alínea a) do Regulamento aprovado pela Portaria nº 678/87 - com o disposto no artigo 6º do Decreto-Lei nº 77/84 analisado supra, que no âmbito de atribuições da Direcção de Serviços de Gestão de Solos (artigo 14º) se incluirá promover a elaboração (ou alteração) de planos integrados que enquanto realidades urbanísticas deverá respeitar, quanto à aprovação e ratificação, as normas dos nºs 2 e 3 do mesmo artigo 6º".
Em parecer complementar, o auditor jurídico concluiu:
"1 - CONCORDO, genericamente com a informação junta da Exmª consultora jurídica;
2 - Explicitando:
Relativamente aos terrenos abrangidos pelos planos integrados de Almada (Monte da Caparica) e de Setúbal, quando a realização dos empreendimentos não seja feita pela Administração, poderá esta proceder à sua transmissão sob o condicionalismo seguinte:
2.1 - em propriedade plena só quando os adquirentes são pessoas colectivas de direito público ou empresas públicas (parte final do nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 794/76, de 5 de Novembro, na redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 313/80, de 19 de Agosto);
2.2 - pela constituição do direito de superfície para a cedência a qualquer promotor (artigos 5º-1, 19º e segs.);
2.3 - os terrenos em questão têm o destino referido no artigo 2º do citado Decreto-Lei nº 794/76 (criação, expansão ou desenvolvimento de aglomerados urbanos...);
2.4 - devendo neles ser reservada determinada área para a habitação social (artigo 6º - 1);
2.5 - Nestas cedências intervém, na posição de transmitente, o IGAPHE (artigos 2º-a) e 3º-a) do Decreto-Lei nº 88/77, de 26 de Fevereiro);
2.7 - a eventual alteração aos planos de urbanização já aprovados carece da aprovação do competente membro do Governo (nº 2 do despacho normativo nº 9-Q/80)".

1.3. Depois de um assessor do Gabinete de V. Exa. ter emitido informação (nº 8/90) propondo, em alternativa, a homologação do parecer do IGAPHE - com cuja doutrina diz concordar -, ou a remessa do assunto a esta Procuradoria- -Geral da República - aliás, conforme fora sugerido pelo auditor jurídico do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações-, V. Exa. determinou que fosse remetido o processo a esta Procuradoria-Geral "com o pedido de parecer urgente" (1, que cumpre, pois, prestar.


2.

Comecemos por conhecer - no que importa à economia do parecer - o regime dos referidos "planos integrados", a partir dos pertinentes normativos invocados nos pareceres atrás citados.

2.1. Veio o Decreto-Lei nº 576/70, de 24 de Novembro (2, definir a política dos solos tendente a diminuir o custo dos terrenos para construção, reconhecendo - no nº 2 do seu preâmbulo - ser "a expropriação sistemática, com apropriação definitiva dos solos pela Administração, a que melhor serv(ia) os objectivos em vista", o que "não imped(ia) uma larga intervenção da actividade privada" mediante a concessão, nas zonas de desenvolvimento urbano, do direito de superfície.
Dispunha o referido diploma legal, no que ora mais interessa:
"Capítulo IV - Aquisição de terrenos para urbanização
"Secção 1ª - Princípios Gerais
"Artigo 19º Os terrenos necessários à expansão, renovação ou criação de aglomerados urbanos podem ser obtidos através dos meios já estabelecidos na lei ou das medidas previstas nos artigos 24º a 42º."
"Artigo 20º A expansão dos aglomerados urbanos em nítido desenvolvimento e a criação de novos aglomerados devem processar-se, sempre que seja possível, através da expropriação sistemática, com apropriação definitiva dos terrenos pela Administração, nos termos dos artigos 24º a 32º."
"Secção 2ª - Expropriação sistemática com apropriação definitiva dos terrenos pela Administração"
"Artigo 24º Nos casos em que seja decidida a utilização da expropriação sistemática observar-se-ão as disposições constantes da presente secção."
"Artigo 25º-1- A urbanização deve ser planeada, decidida e orientada pela Administração, através dos órgãos centrais e locais competentes.
"Artigo 26º-1 - A Administração procederá à aquisição das áreas a utilizar na expansão dos aglomerados..........................................
2 - Para esse efeito, devem as mesmas áreas ser objecto de declaração de utilidade pública de expropriação.........................................
3 - ..........................................................".
"Artigo 27º-1 - Para cada plano ou cada uma das suas fases será fixada, de harmonia com as circunstâncias, a percentagem de lotes de terreno destinados à habitação económica, com indicação dos respectivos tipos ou categorias e as correspondentes rendas máximas.
2 - Serão fixados pelo Conselho de Ministros, com observância do disposto nos nºs 3 e 4 do artigo 10º, os quadros tipos ou categorias dos fogos de habitação económica e as correspondentes rendas máximas."
"Artigo 28º Os terrenos adquiridos para fins de urbanização não podem ser alienados, salvo autorização do Governo, quando tal se justifique, devendo ser cedido o direito à utilização, mediante a constituição do direito de superfície, dos terrenos destinados aos empreendimentos que não devam ser realizados pela Administração" (3.

"Capítulo V - Cedência de terrenos pela Administração
"Artigo 43º -1 - Os terrenos destinados a edifícios ou instalações de interesse público e aos empreendimentos relativos à habitação económica serão cedidos independentemente de hasta pública, mediante ajuste ou acordo directo entre a Administração e os respectivos promotores.
2 - Os terrenos destinados aos restantes empreendimentos serão cedidos mediante hasta pública.
3 - O Governo regulamentará os processos a utilizar para a designação dos particulares a quem deva ser confiada a realização de empreendimentos de habitação económica" (5.

"Capítulo VI - Restrição à Urbanização por particulares"
"Artigo 47º A realização por particulares de operações de urbanização só pode ser autorizada fora das áreas sujeitas ao regime de expropriação sistemática".

2.2. O "plano integrado" de Almada foi aprovado por despacho de 9 de Maio de 1973 (6, do Secretário de Estado do Urbanismo e Habitação (7, portanto na vigência e de harmonia com o referido Decreto-Lei nº 576/70.
Consta do referido parecer nº 114/GJ/89 do IGAPHE, relativamente ao plano integrado de Almada:
"5.2. São características gerais do Plano, como se pode ler no documento citado (entenda-se, documento de "Apresentação para aprovação e declaração de utilidade pública", de que só parte (2 folhas) acompanhou o processo instrutor):
"Conforme se encontra exaustivamente descrito nas peças escritas e desenhadas do plano em causa, esta 1ª Fase de execução, que se prevê venha a ser completada durante a vigência do IV Plano de Fomento, será dotada das infraestruturas, dos espaços verdes e do equipamento de interesse regional e local, considerado indispensável ao Programa Habitacional de 6 000 fogos e reserva a integrar, com capacidade para mais 1 500, assim repartidos, consoante os regimes de ingresso:
Sector Público
Categorias RM, I, II, III e IV .................. 5 250 fogos
- Arrendamento ....................... 50%
- Propriedade resolúvel e/ou titulada..20%; 70%
Sector Privado Orientado
Categorias III e IV .............................. 1 875 fogos
- Renda Limitada ..................... 25%
Sector Privado Livre
.................................... 5% 375 fogos ________________
100% 7 500 fogos"(8.

2.3. O plano integrado de Setúbal foi aprovado por despacho de 23 de Maio de 1978 (9.
Sobre este plano, de que não foram enviados quaisquer elementos, assim consta no referido parecer do IGAPHE:
"[...] Da análise da referida brochura (entenda-se, Plano Geral do Plano Integrado de Setúbal) verifica-se que o referido plano contém áreas para habitação, equipamentos e serviços e estrutura verde, indústria, transportes e comunicações. Porém, da análise deste plano geral não se constata qual o regime das habitações a edificar, apenas estando estabelecido que a área a edificar para habitação, equipamentos e serviços será de 31% da área total do P.I.S. (660 hectares) (conf. pág. 25 do plano geral)".

2.4. A Lei dos Solos aprovada pelo Decreto-Lei nº 576/70 foi substituída pela vigente Lei, aprovada pelo Decreto-Lei nº 794/76, de 5 de Novembro, que introduziu "algumas inovações que foram julgadas oportunas".
Retenhamos as normas mais pertinentes do Decreto-Lei nº 794/76, tendo em conta a economia do parecer.
"Artigo 1º. A alteração do uso ou da ocupação dos solos para fins urbanísticos, incluindo os industriais, carece de prévia aprovação da Administração Pública .....................................................".
"Artigo 2º - 1. Sempre que for julgado necessário pela Administração, podem por esta ser apropriados solos destinados a:
a) Criação dos aglomerados urbanos;
b) Expansão ou desenvolvimento de aglomerados urbanos com mais de 25 000 habitantes;
c) Criação e ampliação de parques industriais;
d) Criação e ampliação de espaços verdes urbanos de protecção e recreio;
e) Recuperação de áreas degradadas, quer resultantes do depósito de desperdícios, quer da exploração de inertes.
2. Pode ser mandado aplicar, por decreto, o regime do nº 1 à expansão ou desenvolvimento de outros aglomerados urbanos, quando assim for deliberado pelos órgãos locais competentes ou quando o Governo o considere conveniente, nomeadamente para a execução de empreendimentos integrados em planos de âmbito nacional ou regional."
"Artigo 3º - 1. As realizações previstas no artigo anterior são planeadas, decididas e concretizadas pela Administração, através dos órgãos centrais e locais.
2. A Administração pode, porém, recorrer à colaboração de outras entidades, nomeadamente de particulares:
a) ........................................
b) Cedendo-lhes terrenos ou direitos sobre eles para execução de empreendimentos compreendidos em planos por ela aprovados;
c) .......................................".
"Artigo 4º- 1. A Administração procederá à aquisição das áreas necessárias, para os fins previstos no artigo 2º, pelos meios que se tornem mais adequados, designadamente por expropriação ou pelo exercício do direito de preferência.
2. Quando, para a apropriação do solo, for necessário, a Administração pode expropriar, desde logo, toda a área necessária à execução de um plano ou empreendimento ou promover, sucessivamente, a expropriação de zonas daquela área".
Artigo 5º - 1. Nos terrenos já pertencentes à Administração ou que por ela venham a ser adquiridos, desde que destinados aos fins previstos no artigo 2º ou a operações de renovação urbana, sempre que a realização dos correspondentes empreendimentos não venha a ser efectuada pela Administração, só poderá ser cedido o direito à utilização mediante a constituição do direito de superfície, salvo se as transmissões forem feitas a pessoas colectivas de direito público ou a empresas públicas.
2. Poderá ainda ser autorizada a cedência dos terrenos, em propriedade plena, a entidades de direito privado, desde que aqueles se integrem em áreas abrangidas por planos de urbanização legalmente aprovados.
3. A cedência dos terrenos, em propriedade plena, referida no número anterior efectuar-se-á por acordo directo ou por concurso, nos termos dos nºs 1 e 2 do artigo 29º para a cedência em direito de superfície.
4. ..............................................
5. Quando o terreno pertencer ao Estado, seus organismos autónomos e institutos públicos, a decisão a que se refere o nº 2 cabe ao Ministro da Habitação e Obras Públicas. " (10.
"Artigo 6º - 1. Na execução de qualquer plano de expansão, desenvolvimento ou renovação urbanas, ou de criação de novos aglomerados, serão sempre fixados os números ou percentagens dos fogos a construir, sujeitos a fixação ou controle dos valores das rendas ou dos preços de venda, além dos destinados a habitação social.
"Artigo 29º - 1. A Administração cederá, mediante acordo directo com os respectivos promotores ou interessados, o direito de superfície sobre terrenos destinados:
a) A edifícios ou instalações de interesse público;
b) A empreendimentos relativos a habitação social;
c) A edifícios para habitação própria, ainda que em regime de propriedade horizontal.
2. Será cedido, por concurso, o direito de superfície sobre terrenos destinados a edifícios cujos fogos fiquem sujeitos a fixação ou controle dos valores das rendas ou dos preços de venda.
3. O direito de superfície sobre terrenos destinados aos restantes empreendimentos será cedido mediante hasta pública.

2.5. Sobre o conceito "planos integrados" importa recolher o que se escreveu no referido parecer nº 114/GJ/89, do IGAPHE:
"[...] Por força da sua lei orgânica de 1972 (artigos 8º e 15º do Decreto-Lei nº 583/72, de 30 de Dezembro) o extinto Fundo de Fomento da Habitação (11passou a ser, para além do órgão básico da administração e política habitacional, a estrutura de intervenção na oferta de solo urbanizado já que o Estado (Lei de Solos, Decreto-Lei nº 576/70, de 24 de Novembro) chamou a si a urbanização de grandes espaços, onde eram integradas as habitações do sector público (casas económicas e casas de renda económica), do privado social (rendas limitadas e casas económicas em casos especiais), do sector privado e edifícios destinados a serviços privados e públicos (CTT, PSP, etc.) e equipamentos diversos (Igrejas, Polides- portivos, Creches, Escolas, etc.).
"O conceito e prática de Planos Integrados surge como intervenção global, pondo termo à "guetização" que alguns bairros, ditos sociais, proporcionou, onde as moradias eram implantadas, mas onde os moradores não contavam com o apoio duma simples mercearia até que um morador mais imaginativo transformasse uma arrecadação numa loja (Madre de Deus, Arco do Cego, etc.).
"3 - Os planos integrados inseriam-se nos Programas de Promoção Directa do FFH (Conf. Relatório nº 1/GE/77 do GEP/FFH - Março de 1977, pág. 2) e destinavam-se a intervenções onde se projectasse a edificação de pelo menos, 1000 fogos localizados em áreas fortemente polarizadas, procurando-se integrar sob a coordenação de equipes técnicas do F.F.H. as várias fases de concepção e desenvolvimento do empreendimento (elaboração do plano, expropriação dos terrenos, elaboração dos projectos, realização das infraestruturas e espaços verdes e construção das habitações) e alienação de lotes para edificação por terceiros.
"Os Planos Integrados concebidos e parcialmente executados localizam-se em Guimarães (1 000 fogos), Porto-Viso (3 000 fogos), Matosinhos (1 500 fogos), Aveiro-Santiago (1 000 fogos), Coimbra-Ingote (1 000 fogos), Oeiras-Zambujal (2 000 fogos), Almada-Monte da Caparica (6 000 fogos) e Setúbal (3 000 fogos)".

2.6. O Despacho Normativo nº 9-Q/80, publicado no Diário da República, I Série, de 9 de Janeiro, veio estabelecer normas sobre os planos integrados elaborados pelo F.F.H. para servirem de base aos respectivos programas de actuação.
Transcreva-se, na parte que mais interessa:
"Os planos integrados, elaborados pelo Fundo de Fomento da Habitação para servirem de base aos respectivos programas de actuação, apresentam-se como instrumentos urbanísticos destinados a comandar a ocupação do espaço territorial mesmo em áreas não complementares da habitação, confundindo-se, assim, com verdadeiros planos de urbanização.
"Esta actividade do FFH não se contém dentro das suas atribuições, quer como organismo encarregado de estudar a problemática da habitação (artigo 6º do Decreto-Lei nº 583/72, de 30 de Dezembro), quer como organismo executivo da política habitacional do Governo (artigo 8º do diploma citado), uma vez que a sua competência, na área do planeamento urbanístico, se confina à elaboração de planos de urbanização de pormenor referentes à renovação de sectores urbanos sobreocupados ou com más condições de salubridade, solidez, estética ou segurança contra o risco de incêndios (artigo 1º do Decreto-Lei nº 8/73, de 8 de Janeiro).
"Neste domínio, a competência pertence, em primeira linha, à administração municipal, que deve promover a elaboração dos planos gerais de urbanização das sedes dos concelhos, das localidades com mais de 2500 habitantes que entre dois recenseamentos oficiais consecutivos acusem um aumento populacional apreciável, das localidades ou zonas de interesse turístico, recreativo, climático, terapêutico, espiritual, histórico ou artístico, designadas pelos Ministros da Administração Interna e da Habitação e Obras Públicas (artigos 1º e 2º, alíneas a) e b), do Decreto-Lei nº 560/71, de 17 de Dezembro), e, bem assim, dos planos directores concelhios (artigo 48º, nº 1, alínea i), da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro), e dos planos de pormenor não abrangidos pelo já referido artigo 1º do Decreto-Lei nº 8/73, artigo 7º, nº 1, do Decreto-Lei nº 560/71) (12.
"A própria competência da Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico é meramente supletiva no que concerne aos planos gerais a elaborar pelos municípios, que pode promover a pedido ou com a concordância destes, surgindo apenas em plenitude quanto às áreas territoriais supraconcelhias (artigo 6º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 560/71).
"Assim sendo, e porque convém reconduzir a intervenção do FFH aos limites da sua competência definidos pelos normativos citados, determino o seguinte:
1 - Os programas habitacionais promovidos pela Administração Central ou por ela apoiados deverão ser convenientemente integrados em áreas urbanas existentes ou previstas de forma a garantir uma total satisfação das necessidades de equipamento urbano e social através da existência de planos de urbanização aprovados (gerais, parciais, de pormenor ou outros) já existentes à data da definição dos programas ou, na sua falta, da elaboração de estudos urbanísticos que visem a conveniente integração desses programas.
2 - Nas áreas abrangidas por planos gerais ou parciais de urbanização aprovados, as realizações do Fundo de Fomento da Habitação respeitarão as suas disposições.
A elaboração dos planos de pormenor indispensáveis à concretização das realizações do Fundo de Fomento da Habitação serão da sua responsabilidade.
Quando as realizações do Fundo de Fomento da Habitação impliquem alterações a planos de urbanização aprovados, competir-lhe-á promover as revisões ou adaptações consideradas necessárias para o correcto cumprimento e conveniente integração dos seus programas. Essas alterações aos planos de urbanização aprovados carecem, no entanto, da aprovação da entidade competente, para o que serão submetidas a apreciação da DGPU através da câmara municipal, nos termos do Decreto-Lei nº 560/71 e Decreto nº 561/71.
3 - Nas áreas não abrangidas por planos de urbanização aprovados, as realizações do Fundo de Fomento da Habitação respeitarão as seguintes disposições:
3.1 - O FFH solicitará à câmara municipal do lugar da realização que promova a elaboração do plano de urbanização e dos projectos das infra-estruturas e assuma a execução destas últimas.
3.2 - Se a câmara municipal não puder corresponder ao pedido formulado pelo FFH dentro dos prazos fixados por este, caberá à DGPU promover a elaboração e aprovação do plano de urbanização e à DGERU promover a elaboração e aprovação dos projectos das infra-estruturas e respectiva execução.

5 - Os planos integrados já elaborados, ainda que em desenvolvimento ou em preparação, serão analisados por grupos de trabalho coordenados pela DGPU e constituídos por quatro representantes, respectivamente da DGPU, que presidirá, do FFH, da DGERU e da câmara municipal do concelho onde o plano se situa, com vista à apreciação da solução urbanística e sua integração nas áreas urbanas.

2.7. Deliberou o Conselho de Ministros na Resolução nº 7/84, publicada no Diário da República, I Série, de 18 de Janeiro:
"A criação do Fundo de Fomento da Habitação pelo Decreto-Lei nº 49 033, de 28 de Maio de 1969, possibilitou o lançamento de experiências de grandes empreendimentos habitacionais, integrados de equipamento, zonas verdes e outros espaços de apoio urbanístico.
"Os chamados planos integrados iniciaram-se, assim, em Almada-Monte da Caparica, Aveiro-Santiago, Guimarães, Porto-Viso, Zambujal e Setúbal.
"O devir político-económico do País e o novo posicionamento da administração autárquica face à administração central obrigam a redefinir o futuro dos planos integrados e alguns princípios que a eles presidiram, adaptando o seu gigantismo às actuais condições do País.
"Não se pode deixar de salientar as grandes áreas envolvidas pelos principais planos, abrangendo o Plano de Almada 1300 ha e a construção de 12 500 fogos, só na 1ª e 2ª fases, e 660 ha o Plano de Setúbal, envolvendo a construção de 20 000 fogos.
"Há que encaminhar os referidos planos para soluções que tenham em conta a necessária colaboração, integrada, da administração central, da administração local e das restantes entidades públicas e privadas interessadas.
"Tem o Governo em marcha um conjunto de leis e orientações de enquadramento da sua própria intervenção, das iniciativas das autarquias locais e de outras entidades públicas e cooperativas, e da iniciativa privada, que enformam uma política habitacional adequada às dificuldades do momento presente.
"Essa política parte do pressuposto de que, apesar de tudo, é possível, com imaginação e decisão, rentabilizar ao máximo os meios e soluções existentes.
"Dentro dessa linha, entende o Governo dever repensar os planos integrados, sem, no entanto, prejudicar a riqueza urbanística que contêm, a qual, nomeadamente em sede de licenciamento camarário, continuará a ser preservada.
"Face ao exposto, e não fazendo sentido que seja o Governo o detentor de toda a dinâmica dos planos integrados, nos termos das alíneas d) e g) do artigo 202º e da alínea g) do artigo 203º da Constituição, o Conselho de Ministros, reunido em 29 de Dezembro de 1983, deliberou o seguinte:
1 - Poderá ser cedida, nos termos do artigo 2º do Decreto-Lei nº 214/82, de 29 de Maio (13, a titularidade dos terrenos adquiridos pelo extinto Fundo de Fomento da Habitação e pela sua Comissão Liquidatária que o Ministro do Equipamento Social entenda dever ser feita por razões ligadas ao interesse público.
2 - Poderá ser transmitida a posição jurídica de expropriante nas expropriações em curso, mediante despacho do Ministro do Equipamento Social. Ao cessionário incumbirá o cumprimento do plano relativamente à área que lhe for cedida e o encargo dos realojamentos a que houver lugar.
3 - O interesse público presume-se quando a entidade transmissária for uma autarquia local, outra entidade de direito público ou uma cooperativa de habitação legalmente constituída.

2.8. Dispôs o Decreto-Lei nº 77/84, de 8 de Março, nos artigos 1º e 6º:
"Artigo 1º - 1 - O presente diploma estabelece o regime da delimitação e da coordenação das actuações da administração central e local em matéria de investimentos públicos.
Artigo 6º - 1 - É da competência da administração central a elaboração dos planos nacionais de desenvolvimento económico-social e dos planos regionais de ordenamento e a definição das políticas nacionais para os diversos sectores da Administração Pública.
2 - É da competência do município a elaboração e aprovação dos planos directores municipais, dos planos gerais e parciais de urbanização e dos planos de pormenor, bem como a delimitação e aprovação de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e áreas de construção prioritária, com respeito pelos planos nacionais e regionais e pelas políticas sectoriais referidos no número anterior.

…………………………………………………………………………………….(14.

2.9. Por Resolução publicada no Diário da República, II Série, de 17 de Setembro de 1986, o Conselho de Ministros considerou de "interesse público a cedência de terrenos do extinto FFH a empresas privadas, desde que exclusivamente destinados à concretização de contratos de desenvolvimento para habitação (CDH), devidamente aprovados.

2.10. No seguimento de tais Resoluções, foi publicado (Diário da República, II Série, de 29 de Janeiro de 1987) o despacho conjunto nº A-5/87-X, de 20 de Janeiro, dos Ministros das Finanças, do Plano e da Administração do Território e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, de que importa reter:
"O presente despacho destina-se a fornecer à Comissão Liquidatária do ex-FFH, ou ao organismo que vier a assumir a responsabilidade de gestão do património do Estado que lhe está no momento conferida, as orientações e competências necessárias para uma rápida actuação neste domínio, com especial incidência nas áreas dos denominados planos integrados de Almada, Setúbal e Zambujal.
Neste termos, determina-se:
1 - Disposições fundamentais:
1.1 - Âmbito de aplicação - o presente despacho aplica-se à cedência de terrenos propriedade do ex-FFH a cooperativas de habitação económica (CHE's) e a empresas privadas para construção em regime de contratos de desenvolvimento de habitação (CDH's).
1.2 - Objectivo final da acção - os terrenos a ceder destinam-se à construção de edifícios de habitação e equipamento urbano complementar - integrado ou não nos edifícios -, bem como da rede viária secundária, infra-estruturas secundárias, instalações técnicas e espaços exteriores adjacentes.
1.3 - Caracterização geral das intervenções:
1.3.1 - Trabalhos a cargo dos promotores - os promotores - CHE's e de CDH's - serão responsáveis pela totalidade dos trabalhos e das construções a executar na sua área de intervenção, salvo no que seja especificamente da competência do ex-FFH, de serviços municipais, de empresas concessionárias ou de fornecedores (por exemplo, de gás a partir de depósito central) a quem tenham sido adjudicados fornecimentos globais para mais de uma zona.
1.3.2 - Trabalhos a cargo do ex-FFH - o ex-FFH terá a seu cargo a gestão urbanística dos planos, bem como a condução de todo o processo de cedência às entidades promotoras.

E pouco depois, foi publicado (Diário da República, II Série, de 28 de Abril de 1987) novo despacho conjunto, de 16 do mesmo mês, dos Ministros do Plano e da Administração do Território e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, do seguinte teor:
"Despacho conjunto. - Nos termos dos nºs 2 e 5 do artigo 5º do Decreto-Lei 794/76, de 5-11, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei 313/80, de 19-8, é autorizada a cedência dos terrenos a efectuar pela comissão liquidatária do Fundo de Fomento da Habitação ou o organismo que lhe suceder, em execução do estabelecido no Desp. conj. A-5/87-X, de 20-1-87, publicado no Diário da República, 2ª, de 29-1-87, seja feita em propriedade plena sempre que se verifique o pressuposto da parte final do nº 2 do referido artigo 5º".

2.11. O Decreto-Lei nº 88/87, de 26 de Fevereiro, criou o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE), que veio preencher o "vazio orgânico" em matéria de gestão, conservação e alienação do património habitacional do extinto Fundo de Fomento da Habitação.

Importa ter em conta as seguintes disposições:
"Artigo 2º São atribuições do IGAPHE:
a) A gestão, conservação e alienação do parque habitacional, equipamentos e solos, que constituem o seu património, no cumprimento da política definida para a habitação social;
"Artigo 3º - 1. Compete ao IGAPHE no domínio da gestão:
a) Alienar habitações ou outros edifícios, bem como a propriedade ou o mero direito de superfície de lotes de terreno destinados a habitação social ou instalações de interesse público;
"Artigo 14º - 1. Compete à DSGS a coordenação do desenvolvimento urbanístico e gestão global dos planos integrados, nomeadamente quanto à forma de ocupação dos solos, condições da sua transmissão e enquadramento de projectos, bem como as condições de aquisição de solos que concorram para a prossecução da política de habitação social do Governo.
"Artigo 30º -1. São transferidos para o IGAPHE o património mobiliário e imobiliário, os arrendamentos e outros contratos e os programas em curso do extinto FFH, com dispensa de quaisquer outras formalidades, salvo as de registo, quando necessário.

2.12. Diz-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 141/88, de 22 de Abril:
"O Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE) e o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS) são titulares de milhares de fogos e terrenos cuja alienação se impõe por diversas ordens de razão.
Em primeiro lugar, porque a política do Governo no sector da construção e habitação, e em particular no da habitação social, dirige-se no sentido de incrementar e apoiar o desenvolvimento de programas prosseguidos pelas câmaras municipais, cooperativas de habitação e empresas privadas, como forma de optimizar a aplicação dos recursos disponíveis e mais rapidamente vir a contribuir para a satisfação das necessidades de habitação dos agregados familiares de menores recursos.
Em segundo lugar, a alienação dos fogos não é meramente uma questão económico-financeira: constitui uma acção eminentemente social, ao dar às famílias de menores recursos o acesso à propriedade, mediante um esforço de poupança compatível ao seu nível de rendimento, através de regimes especiais de compra e venda com sistemas apropriados de amortização.
Em terceiro lugar, porque se entende que os recursos imobiliários do Estado - neste caso, os terrenos - devem ser colocados ao serviço da população pela sua utilização no incremento de programas de habitação social, criando assim melhores condições para uma maior oferta de terrenos e casas, para além dos seus efeitos reguladores directos e indirectos sobre o mercado.

E dispõe o diploma, na parte que ora interessa:
Artigo 1º
Âmbito de aplicação
"Os fogos de habitação social e terrenos que sejam da propriedade do Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE) e do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS) podem ser alienados nos termos do presente diploma".
Artigo 6º
Preço de venda dos terrenos para programas de
habitação social
"O preço de venda dos terrenos para programas de habitação será fixado por portaria do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações" (15.
Artigo 20º
Regime especial
"Os artigos 12º a 15º e 21º (16aplicam-se à alienação de fogos propriedade do IGAPHE e do IGFSS que estejam fora do âmbito do artigo 1º deste diploma, bem como às fracções não habitacionais e terrenos que não sejam afectos a programas de habitação social, os quais serão alienados pelo valor a fixar pela livre negociação entre as partes e nos termos e condições a acordar".

3.

Abordemos então as questões em causa - saber os termos em que podem ser "cedidos" os lotes de terrenos dos "planos integrados" de Almada e Setúbal e alterados tais planos.

3.1. Como resulta do atrás exposto - cfr., nomeadamente, o teor da Resolução nº 7/84, do Conselho de Ministros (ponto nº 2.7) e os elementos constantes das notas (6), (7) e (10) - trata-se de terrenos que foram adquiridos pela Administração mediante expropriação por utilidade pública, segundo o regime de expropriação sistemática prevista nos artigos 20º e 24º e segs. do Decreto-Lei nº 576/70, de 24 de Novembro, tendo havido investidura na propriedade dos bens expropriados.
Assim sendo, a cedência de tais terrenos, pela Administração, começou por estar sujeita ao regime do Decreto-Lei nº 576/70 - cfr. artigos 24º e 28º deste diploma legal -, mais precisamente (artigo 28º):
- em princípio (em regra) devia ser cedido o direito à utilização dos terrenos, mediante a constituição do direito de superfície, quando os respectivos empreendimentos não devessem ser realizados pela Administração.
- excepcionalmente, mediante autorização do Governo, quando tal se justificasse, os terrenos podiam ser alienados em propriedade plena.
Não importa à economia do parecer pormenorizar tal regime, visto ter sido substituído pelo que foi fixado na nova (e ainda vigente) Lei dos Solos (Decreto-Lei nº 794/76, de 5 de Novembro).

3.2. Da conjugação dos artigos 2º, 3º, 4º e 5º do Decreto-Lei nº 794/76 resulta claramente que aos terrenos em causa, dos "planos integrados" de Almada e Setúbal - expropriados para "expansão ou desenvolvimento de aglomerados urbanos com mais de 25 000 habitantes" e outros dos fins enumerados no referido artigo 2º, nº 1 -, é (ou era) aplicável o regime (de cedência) fixado naquele artigo 5º.
Na redacção inicial deste preceito legal havia que distinguir as três seguintes soluções:
- em regra a Administração apenas podia ceder o direito à utilização desses terrenos, mediante a constituição do direito de superfície, a quem quer que fosse;
- às pessoas colectivas de direito público e empresas públicas podiam ser cedidos os terrenos, em propriedade plena, devendo ser respeitados pelos adquirentes, os condicionalismos referidos no artigo 6º do diploma e nos respectivos planos, se os houvesse;
- em casos especiais (cfr. o nº 2) podiam ser cedidos os terrenos, em propriedade plena, quando se destinassem à construção de habitações sociais no sector cooperativo.
Da actual redacção (do referido artigo 5º), introduzida pelo Decreto-Lei nº 313/80 e justificada no preâmbulo deste diploma, resultou (apenas) uma significativa alteração, quanto à terceira das soluções atrás apontadas (cfr. o nº 2):
- podiam ser cedidos terrenos, em propriedade plena, às entidades de direito privado, desde que os terrenos "se integr(assem) em áreas abrangidas por planos de urbanização legalmente aprovados",quer anteriormente (17quer posteriormente à aquisição dos terrenos pela Administração (18, visto o normativo em causa não distinguir.
A norma do nº 2 do referido artigo 5º, na redacção vigente, e com tal sentido, poderá abranger, na sua previsão, grande parte dos terrenos situados nas áreas a que se reportam os artigos 2º, 3º, 4º e 5º, nº 1 (do mesmo diploma), facilitando muito, nesse caso, a cedência dos terrenos em causa, cedência que, como se diz no preâmbulo do Decreto-Lei nº 313/80, está (ainda) sujeita "à disciplina definida (nesses) planos de urbanização legalmente aprovados".

3.3. Deve ainda ter-se em conta, quanto às referidas cedências, o condicionalismo previsto nos artigos 27º do Decreto-Lei nº 576/70 e 6º do Decreto-Lei nº 794/76, que, quanto aos "planos integrados" em causa, dispunha (a primeira) e dispõe (a segunda) - com ligeiras alterações - deverem ser fixadas as percentagens dos fogos a construir, sujeitos a controle das rendas ou dos preços de venda, além dos destinados a habitação social.
Os planos integrados de Almada e Setúbal foram aprovados de harmonia com o Decreto-Lei nº 576/70 (o primeiro) e o Decreto-Lei nº 794/76 (o segundo), embora as declarações de expropriação sistemática e de utilidade pública (em parte), relativamente ao plano de Setúbal, também tenham ocorrido na vigência do Decreto-Lei nº 576/70.
As pretendidas "cedências" devem, necessariamente, observar os condicionalismos dos respectivos planos, se e enquanto não forem alterados, conforme adiante melhor se dirá.

3.4. Como se viu, nomeadamente do Despacho Normativo nº 9-Q/80, da Resolução do C.M. nº 7/84 e do referido Despacho Conjunto nº A-5/87-X, o Governo tem procurado "repensar os planos integrados", havendo que encaminhá-los, como se diz naquela Resolução, para soluções que tenham em conta a necessária colaboração, integrada, da administração central, da administração local e das restantes entidades públicas e privadas interessadas".

Nessa Resolução prevê-se a cedência - "poderá ser cedida" - "da totalidade dos terrenos adquiridos pelo extinto F.F.H. [...]", "por razões ligadas ao interesse público".
E no Despacho Conjunto nº A-5/87-X foram definidas "orientações e competências necessárias para uma rápida actuação nesse domínio, com especial incidência nas áreas dos denominados planos integrados de Almada e Setúbal e Zambujal", por parte da Comissão Liquidatária do ex-F.F.H. ou do organismo que viesse a assumir a responsabilidade de gestão do património do Estado que lhe estava no momento conferida.
Previa o referido Despacho Conjunto a "cedência de terrenos propriedade do ex-F.F.H. a cooperativas de habitação económica (CHE's) e a empresas privadas para construção em regime de contratos de desenvolvimento de habitação (CDH's) destinando-se os terrenos a ceder à construção quer de edifícios de habitação e equipamento urbano complementar, quer da rede viária secundária, infra-estruturas secundárias, instalações técnicas e espaços exteriores adjacentes.
Por certo que essas "cedências" deveriam observar os demais condicionalismos legais, já expostos, decorrentes das citadas normas do Decreto-Lei nº 794/76, dos próprios "planos integrados", quanto às modalidades, formas e fins das cedências, e dos planos de urbanização aprovados, se os houvesse.

3.5. Depois de se dizer, no seu preâmbulo, que "A política do Governo no sector da construção e habitação, e em particular no da habitação social, dirige-se no sentido de incrementar e apoiar o desenvolvimento de programas prosseguidos pelas câmaras municipais, cooperativas de habitação e empresas privadas, como forma de optimizar a aplicação dos recursos disponíveis e mais rapidamente se vir a contribuir para a satisfação das necessidades de habitação dos agregados familiares de menores rendimentos",
dispôs o Decreto-Lei nº 88/87, que criou o IGAPHE, caber a este - no domínio da "gestão, conservação e alienação do parque habitacional, equipamentos e solos, que constituem o seu património" (artigo 2º, alínea a) -, "alienar [...] a propriedade ou o mero direito de superfície de lotes de terreno destinados a habitação social ou instalações de interesse público" (artigo 3º, nº 1, alínea a)).

Não estabelece esta disposição, clara e expressamente, competência para a alienação de solos (lotes de terreno) para "habitação não social" (19, devendo interpretar-se o artigo 14º do diploma, relativo à competência da DSGS daquele Instituto - "gestão global dos planos integrados, nomeadamente quanto [...] às condições da (-) transmissão (dos solos)", sem se distinguir quanto a finalidade (tipo de construção) dessa transmissão -, no âmbito da competência definida naquele artigo 3º, nº 1, alínea a).

De qualquer modo, o diploma não estabelece os condicionalismos dessa "alienação", pelo que haveria sempre que observar os condicionalismos legais em vigor.

3.6. É evidente o propósito do legislador, no Decreto-Lei nº 141/88, de 22 de Abril, no sentido de providenciar pela alienação de "milhares de fogos e terrenos" de que são titulares o IGAPHE e o IGFSS, propósito que vem desde a citada Resolução nº 7/84, do Conselho de Ministros.

No artigo 1º o diploma diz "poderem ser alienados", nos termos do diploma, "os fogos de habitação social e terrenos", propriedade do IGAPHE e do IGFSS.
Depois, o artigo 6º refere-se ao "preço de venda dos terrenos para programas de habitação social", e o artigo 20º dispõe, quanto aos "terrenos que não sejam afectos a programas de habitação social", que "serão alienados pelo valor a fixar pela livre negociação entre as partes e nos termos e condições a acordar".

Em alguns dos pareceres atrás referenciados entendeu-se que este diploma, mais precisamente, os citados artigos 6º e 20º, vieram permitir a alienação dos terrenos em causa, em propriedade plena, a entidades particulares, para além, por certo, dos casos em que essa alienação já era permitida pelo artigo 5º do Decreto-Lei nº 794/76.
Não podemos acompanhar tal entendimento. As citadas disposições - e outras não contém o diploma sobre tal matéria - apenas se referem ao "preço de venda" e à fixação do "valor" dos terrenos em causa, susceptíveis de alienação, nada mais dispondo, com carácter inovador, nomeadamente quanto à qualidade dos adquirentes dos terrenos e ao objecto da alienação - propriedade plena ou apenas o direito de superfície -, muito embora os referidos preceitos "pareçam" abarcar apenas a cedência da "propriedade plena" desses terrenos.

Daí que se deva concluir que, nessa parte - qualidade das entidades a quem as alienações serão feitas e objecto das alienações - se manteve o regime em vigor, que é, como se viu, o decorrente dos nºs 1 e 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 594/76, com o sentido atrás exposto, para além das restrições resultantes dos respectivos "planos".

3.7. Deverá ora perguntar-se quem poderá (ou deverá) fazer tais vendas (em propriedade plena ou em direito de superfície).
Quanto aos lotes de terrenos destinados à habitação social (bem assim a instalações de interesse público) não se oferecem dúvidas: cabe ao IGAPHE fazer tais "alienações" em propriedade plena ou apenas o direito de superfície - por força do disposto na citada alínea a) do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 88/87.

E quanto aos lotes de terreno não afectos a programas de habitação social?

O extinto Fundo de Fomento da Habitação tinha competência para "alienar a quaisquer entidades, públicas ou privadas, a propriedade ou o mero direito de superfície de lotes de terreno destinados a habitação ou instalações de interesse público, cuja construção, segundo o plano ou programa aprovado, não (fosse) da competência do Fundo" - alínea d) do artigo 8º do Decreto-Lei nº 583/72, de 30 de Dezembro - não se distinguindo quanto à finalidade (tipo) da habitação a construir.

À Comissão Liquidatária do ex-F.F.H. foram concedidos poderes para "proceder à alienação do património habitacional, nos termos legais, e praticar todos os actos necessários para o efeito" - alínea c) do nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 214/82, de 29 de Maio.

O Decreto-Lei nº 88/87, que criou o IGAPHE, veio preencher o "vazio orgânico" em matéria de gestão, conservação e alienação do património habitacional do extinto F.F.H. - do preâmbulo do diploma -, sendo certo que aquele Instituto recebeu, por transferência, "o património mobiliário e imobiliário" deste F.F.H. - artigo 30º, nº 1, daquele diploma legal.

Depois de se dizer, na alínea a) do artigo 2º (do Decreto-Lei nº 88/87), que o IGAPHE tem, entre outras atribuições, "a gestão, conservação e alienação do parque habitacional e solos, que constituem o seu património", a alínea a) do nº 1 do artigo seguinte prevê apenas - nessa parte - a alienação de "lotes de terreno destinados a habitação social ou instalações de interesse público", restrição que, aliás, não está presente no nº 1 do artigo 14º, que prevê a competência da DSGS para "a gestão global dos planos integrados", nomeadamente quanto às "condições de transmissão" dos solos.

Assim sendo, e não havendo outro normativo aplicável, deverá interpretar-se extensivamente a norma daquele artigo 3º, nº 1, alínea a), por forma a abranger os lotes de terreno que não estejam afectos a programas de "habitação social", no sentido rigoroso do termo.

Esta interpretação está conforme às regras do artigo 9º do Código Civil, na medida em que respeita o pensamento legislativo (providenciar pela alienação - que se impõe, como se veio dizer no Decreto-Lei nº 141/88 - dos terrenos do IGAPHE), observa as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada (nº 1), e tem na letra da lei um mínimo de correspondência (nº 2), visto tratar-se de terrenos de algum modo "ligados" a programas de habitação social, no seu conjunto, tendo em conta a razão de ser e as finalidades dos referidos "planos integrados".

Esta interpretação ampla do citado normativo é ainda imposta pela aplicação do referido Decreto-Lei nº 141/88, que prevê a alienação desses terrenos do IGAPHE (artigo 20º), sem atribuir competência para essas alienações a qualquer outra entidade.

3.8. Uma última questão vem posta, a de saber se os planos em causa podem ser alterados, como e por quem.

3.8.1. Como se viu - cfr. nota (7) - o plano integrado de Almada foi aprovado em 9 de Maio de 1973 pelo Ministro das Obras Públicas, nos termos dos já citados artigos 25º, nº 1 do Decreto-Lei nº 576/70, de 24 de Novembro, e 12º do Decreto-Lei nº 583/72, de 30 de Dezembro (20, do seguinte teor:
"Artigo 12º são declaradas de utilidade pública urgente as expropriações necessárias à realização de programas do Fundo, mediante aprovação pelo Ministro das Obras Públicas dos planos gerais das áreas a urbanizar ou dos anteprojectos dos trabalhos de grande urbanização [...]".

À data vigorava o Decreto-Lei nº 560/71, de 17 de Março - cfr. nota (17) - que impunha às câmaras municipais o dever de promover a elaboração de "planos (gerais e ou parciais) de urbanização", sujeitos a aprovação do Ministro das Obras Públicas (artigo 4º).

Os "planos integrados" não eram, pois, "planos de urbanização" sujeitos, então, à disciplina do Decreto-Lei nº 560/71, mas sim, "planos gerais de áreas a urbanizar", posteriormente, por certo segundo o regime fixado neste diploma legal.

Esta distinção dos diversos planos ficou bem clara no citado artigo 6º do Decreto-Lei nº 77/84, de 8 de Março, que, no nº 1, se refere aos "planos nacionais de desenvolvimento económico-social" e aos "planos regionais de ordenamento", a elaborar pela administração central, e nos números seguintes, aos "planos directores municipais" aos "planos gerais e parciais de urbanização" e aos "planos de pormenor", todos a elaborar e a aprovar pelos municípios (nº 2) e a ratificar - excepto os planos de pormenor - pelo Governo (nº 3).
O Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março, como já se notou, revogou este artigo 6º, excepto o nº 1, que se mantém em vigor.

3.8.2. Na sequência do exposto deve concluir-se que a aprovação de planos, como os "planos integrados" em causa, continua a ser da competência da Administração Central, pelo membro do Governo que superintende no planeamento (ordena- mento do território), hoje o Ministro do Planeamento e da Administração do Território. De facto:

Assim era na vigência do Decreto-Lei nº 583/72 (artigo 12º), pelo Ministro das Obras Públicas. E embora o (vigente) nº 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 77/84 apenas atribua à Administração Central - pelo respectivo membro do Governo, à falta de disposição em contrário - competência para a elaboração desses planos, não podemos deixar de concluir que à mesma entidade, cabe, de igual modo, aprová-los, tanto mais que, quer na vigência do nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 77/84 (cabia), quer na do nº 3 do artigo 3º do recente Decreto-Lei nº 69/90 cabe, ao Governo, pelo respectivo Ministro (do Planeamento e da Administração do Território), a ratificação dos planos municipais, de importância não superior à daqueles planos.

E não se descortinando razões válidas que se oponham à "alteração" desses "planos integrados", deve entender-se que essa alteração deve ser de igual modo aprovada pelo membro do Governo que superintende no ordenamento do território -hoje, como se vem dizendo, o Ministro do Planeamento e da Administração do Território (cfr. o Decreto-Lei nº 130/86, de 7 de Junho - Lei Orgânica do M.P.A.T.)-, cabendo ao IGAPHE, pela sua Direcção de Serviços da Gestão de Solos (artigo 14º do Decreto-Lei nº 88/87), o estudo e a proposta das alterações convenientes.

Por certo essa alteração deve respeitar as disposições imperativas da Lei dos Solos (Decreto-Lei nº 794/76), nomeadamente o seu artigo 6º.

3.8.3. Questão diferente será a de se pretender, não a alteração desses "planos integrados", como "planos regionais de ordenamento" ou "planos gerais de áreas e urbanizar", que são, mas sim a alteração dos "planos de urbanização" entretanto (subsequentemente) aprovados.

A alteração destes "planos de urbanização" está hoje sujeita à disciplina do Decreto-Lei nº 69/90(21, que assim dispõe, nos seus artigos 2º, 3º e 20º:
"Artigo 2º- 1- Os planos municipais compreendem:
a) Os planos directores municipais, que abrangem todo o território municipal;
b) Os planos de urbanização, que abrangem áreas urbanas e urbanizáveis, podendo também abranger áreas não urbanizáveis intermédias ou envolventes daquelas;
c) Os planos de pormenor, que tratam, em detalhe, áreas referidas nas alíneas anteriores.
2- ...........................................".

"Artigo 3º- 1 - A elaboração dos planos municipais compete à câmara municipal.
2 - A aprovação dos planos municipais bem como a aprovação de medidas preventivas e normas provisórias relativas a planos municipais competem à assembleia municipal.
3 - Compete ao Governo, pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território, ratificar os planos municipais, bem como as medidas preventivas e as normas provisórias relativas a planos municipais, nos termos do presente diploma.
"Artigo 20º - 1 - ....................................
2 - As disposições de um plano municipal podem ser alteradas pela câmara municipal, que deve solicitar sobre as alterações parecer às entidades interessadas em função da natureza ou da área sobre a qual incidem, incluindo sempre nestas a comissão de coordenação regional, antes de as submeter à aprovação da assembleia municipal.
3 - As alterações ao plano efectuadas nos termos do número anterior aplica-se, com as necessárias adaptações, o disposto nos artigos 16º a 18º quanto a ratificação, registo e publicação".



Conclusões:

4.


Termos em que se conclui:

1 - Os lotes de terreno urbanizado, resultante das intervenções do Fundo de Fomento da Habitação e prosseguidas pelo Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE), nos chamados "Planos Integrados" de Almada e Setúbal, podem ser cedidos, em propriedade plena ou em direito de superfície, em conformidade com as normas dos nºs 1 e 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 794/76, de 5 de Novembro, na redacção do Decreto-Lei nº 313/80, de 19 de Agosto, nos seguintes termos:
- em regra, apenas pode ser cedido - a quaisquer entidades - o direito à utilização desses terrenos, mediante a constituição do direito de superfície;
- às pessoas colectivas de direito público e empresas públicas podem ser cedidos (todos) esses terrenos, em propriedade plena;
- às entidades de direito privado podem ser cedidos terrenos, em propriedade plena, desde que os mesmos se integrem em áreas abrangidas por planos de urbanização legalmente aprovados;

2 - Compete ao IGAPHE proceder à cedência dos lotes de terreno referidos na conclusão anterior;

3 - No tocante à fixação do preço de venda dos terrenos referidos na conclusão 1ª devem ser observadas as normas dos artigos 6º e 20º do Decreto-Lei nº 141/88, de 22 de Abril;

4 - As construções a empreender nos terrenos a ceder, nos termos da conclusão 1ª, devem respeitar os fins e demais condicionalismos fixados nos respectivos planos, devendo os terrenos ser vendidos com essas condições;

5 - Os "planos integrados" referidos na conclusão 1ª podem ser alterados, devendo as alterações, propostas pelo IGAPHE e aprovadas pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território, respeitar as disposições imperativas da Lei dos Solos (Decreto-Lei nº 794/76).




__________________________________________

(1 Deve entender-se, na sequência de todo o exposto, que o parecer visa a apreciação das conclusões do referido parecer nº 114/GJ/89 do Gabinete do IGAPHE.
(2 O Decreto-Lei nº 71/76, de 27 de Janeiro, revogou os artigos 13º a 18º, e o Decreto-Lei nº 794/76, de 5 de Novembro (nova Lei dos Solos) revogou os artigos 1º a 12º e 19º a 56º (do Decreto-Lei nº 576/70).
(3 Os artigos seguintes (29º a 32º) referem-se ao prazo do direito de superfície (29º e 30º), à possibilidade de revisão das prestações periódicas (31º) e à indemnização devida aos superficiários pela extinção do direito de superfície (32º).
(4 Nos artigos 33º e seguintes o diploma prevê a associação da Administração com os proprietários na obtenção das áreas a utilizar nas operações de expansão ou renovação urbana ou de criação de novos aglomerados, matéria que não interessa à economia do parecer.
(5 O Decreto-Lei nº 182/72, de 30 de Maio, veio regulamentar, entre outras, a matéria deste artigo 43º.
O artigo 44º do mesmo diploma estabelece regras sobre a fixação dos preços por que devem ser cedidos os terrenos referidos no artigo 43º.
(6 Anteriormente, por Resolução de 10 de Agosto de 1972, publicada no Diário do Governo, II Série, de 29 seguinte, o Conselho de Ministros, "no uso da faculdade conferida pelo artigo 1º do Decreto nº 182/72, de 30 de Maio, e com vista à execução de um núcleo habitacional pelo Fundo de Fomento da Habitação, declarou submetidos ao regime de expropriação sistemática" os prédios referenciados em planta anexa e compreendidos numa área de cerca de 332,42ha.
Por Resolução de 21 de Janeiro de 1975 (Diário do Governo, II Série, de 10 de Fevereiro seguinte) o Conselho de Ministros aprovou uma alteração à declaração antecedente.
Antes, por Resolução de 21 de Agosto de 1974 (Diário do Governo, II Série, de 3 de Outubro seguinte), com vista à execução do mesmo plano integrado - 2ª e 3ª fases -, o Conselho de Ministros declarou submetidos ao mesmo regime de expropriação sistemática, outros prédios, com uma área de cerca de 715ha.
A estas declarações de expropriação sistemática seguiram-se as competentes declarações de utilidade pública, publicadas no Diário do Governo, II Série, de 2 de Agosto de 1975 e no Diário da República, II Série, de 11 de Março de 1977, 30 de Novembro de 1978 e 9 de Janeiro de 1979, tal como se vê da Resolução do Conselho de Ministros, nº 7/84, publicada no Diário da República, I Série, de 18 de Janeiro.
(7 Como consta do respectivo documento "Apresentação para aprovação e declaração de utilidade pública":
"[...] Na sequência do desenvolvimento dos trabalhos, elaborou-se o Plano de Urbanização, que agora se apresenta a aprovação de Sua Excelência o Ministro, com vista à declaração de utilidade pública de expropriação urgente, de harmonia com o Decreto-Lei nº 576/70 de 24 de Novembro e nos termos do artigo 12º do Decreto-Lei nº 583/72, de 30 de Dezembro, para uma área com cerca de 200 hectares [...]".
O referido Decreto-Lei nº 583/72 (diploma que reorganizou o Fundo de Fomento da habitação) declarava, no seu artigo 12º, a utilidade pública urgente das "expropriações necessárias à realização dos programas do Fundo [...]".
Nos termos do nº 2 do artigo 3º desse diploma, "a intervenção do Estado no financiamento do estudo e execução de operações e trabalhos de urbanização, incluindo a renovação de aglomerados, (era) prosseguida pelo Fundo, nos termos do Decreto-Lei nº 576/70 e demais legislação aplicável".
E dispunha o Decreto-Lei nº 583/72, no artigo 8º:
"Em cumprimento das suas atribuições como organismo executivo da política habitacional do Governo, cabe ao Fundo:
a) Adquirir terrenos para construção;
b) Urbanizar os terrenos adquiridos nos termos da alínea anterior;
c) Construir casas para habitação, bem como edifícios de interesse público, nos mencionados terrenos.................;
d) Alienar a quaisquer entidades, públicas ou privadas, a propriedade ou o mero direito de superfície de lotes de terreno destinados a habitação ou instalações de interesse público, cuja construção, segundo o plano ou programa aprovado não seja da competência do Fundo; ..........................................................".
(8 Acrescenta-se no referido parecer:
"Não nos foi fornecido, apesar de pedido, o plano na sua integridade, mas só uma fotocópia de algumas páginas do citado documento, pelo que não há segurança de que, no que ao tema importa, haja outras restrições urbanísticas e gestionárias.
Admitindo que quanto ao destino do solo não há outras limitações, senão as transcritas, é seguro que poderão, sem outras considerações, ser alienados para construção a custo controlado (CDH, cooperativas especiais, auto-construção em grupo, construção por empresas para trabalhadores), lotes com capacidade para 1 875 fogos e para o privado livre até uma capacidade de 375 fogos".
(9 Anteriormente, por Resolução de 2 de Dezembro de 1975 (Diário do Governo, II Série, de 17 do mesmo mês), o Conselho de Ministros, "no uso da faculdade conferida pelo artigo 1º do Decreto nº 182/72, de 30 de Maio, e com vista à execução do plano integrado de Setúbal, a realizar pelo Fundo de Fomento da Habitação, declarou submetidos ao regime de expropriação sistemática, nos termos do Decreto-Lei nº 576/70, de 24 de Novembro", "os prédios incluídos na área referenciada na planta anexa", com as limitações aí indicadas.
A esta declaração de expropriação sistemática seguiram-se as competentes declarações de utilidade pública, publicadas no Diário do Governo, II Série, de 27 de Janeiro de 1976, e no Diário da República, II Série, de 9 de Agosto de 1978, 7 de Agosto de 1980 e 27 de Agosto de 1980, tal como se refere na Resolução do Conselho de Ministros, nº 7/84, publicada no Diário da República, I Série, de 18 de Janeiro.
(10 O artigo 5º tem a redacção do Decreto-Lei nº 313/80, de 19 de Agosto. Na redacção inicial o artigo 5º tinha apenas dois números, do seguinte teor:
Art. 5º - 1. Os terrenos já pertencentes à Administração ou por ela adquiridos para os fins previstos no artigo 2º ou para operações de renovação urbana não podem ser alienados, salvo a pessoas colectivas de direito público e empresas públicas, devendo apenas ser cedido o direito à utilização, mediante a constituição do direito de superfície, dos terrenos destinados a empreendimentos cuja realização não venha a ser efectuada pela Administração.
2. Poderá, em casos especiais, ser autorizada a cedência dos terrenos, em propriedade plena, quando se destinem à construção de habitações sociais no sector cooperativo.
O legislador, no preâmbulo do Decreto-Lei nº 313/80, justificou assim a alteração introduzida:
"A análise dos resultados obtidos durante a vigência do Decreto-Lei nº 794/76 permite concluir que a utilização do direito de superfície não tem merecido uma aceitação generalizada, daí resultando algumas dificuldades da Administração na cedência de terrenos e uma menor operacionalidade no combate à especulação com os valores dos mesmos, com reflexos negativos, particularmente no domínio da habitação.
"A permanência desta situação dificulta, em especial, uma mais rápida satisfação das graves carências habitacionais hoje verificadas por todo o País, justificando-se assim a revisão da actual Lei dos Solos, no referente à cedência de terrenos pela Administração, em propriedade plena, desde que destinados à prossecução de objectivos de natureza social, sem prejuízo das modificações a introduzir futuramente, após a revisão global da legislação urbanística que se encontra em curso.
"Com as alterações agora introduzidas procura-se criar condições para uma mais rápida utilização dos terrenos que são ou venham a ser propriedade da Administração, incentivando-se, ao mesmo tempo, a administração autárquica em operações de urbanização que, não se pretendendo lucrativas, poderão apresentar-se financeiramente mais equilibradas. Igualmente se reconhece uma maior autonomia à administração municipal pela admissão de uma maior flexibilidade na cedência de terrenos, ainda que sujeita à disciplina definida em planos de urbanização legalmente aprovados.
"Assim, considerando a necessidade de tornar mais eficiente o regime de cedência de terrenos previsto no Decreto-Lei nº 794/76, de 5 de Novembro..........................................".
(11 O F.F.H. foi extinto pelo Decreto-Lei nº 214/82, de 29 de Maio (artigo 1º).
(12 O Decreto-Lei nº 560/71 foi revogado pelo artigo 34º do Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março.
(13 Artigo 2º do Decreto-Lei nº 214/82 (que extinguiu o F.F.H.):
"Os programas em curso, o património incluindo activos e passivos, os saldos das dotações orçamentais e os arrendamentos dos organismos referidos no artigo 1º serão transmitidos total ou parcialmente para outras entidades, por despacho conjunto do Ministro de Estado e das Finanças e do Plano e do Ministro da Habitação, Obras Públicas e Transportes, com dispensa de quaisquer outras formalidades, salvo as de registo, quando necessário".
(14 O artigo 34º do Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março, revogou os nºs 2 a 7 do artigo 6º e, no que respeita a planos de pormenor, os nºs 3 e 5 do artigo 10º do referido Decreto-Lei nº 77/84.
(15 Para o efeito foi publicada a Portaria nº 582/88, de 23 de Agosto (cfr. o nº 2), mantida em vigor, para o ano de 1989, pela Portaria nº 284/89, de 15 de Abril. Para o ano de 1990 vigora a fórmula fixada pela Portaria nº 239/90, de 2 de Abril.
(16 Os artigos 12º a 15º referem-se, respectivamente, a "licenças e alvarás", "trato sucessivo", "prova de transmissão de imóveis", e "constituição em propriedade horizontal", e o artigo 21º à "alienação dos fogos do IGSS", não interessando tal matéria à economia do parecer.
As normas dos artigos 12º a 15º visam - como resulta do preâmbulo do diploma - "regularizar" a situação de "grande parte do património do Estado", que - diz-se - "não está ainda em situação regular".
O diploma não contém qualquer outra norma relativa à venda de terrenos do IGAPHE.
(17 O Decreto-Lei nº 794/76 contém normas que se referem (ou pressupõem) a existência de "planos de urbanização" aprovados antes da aquisição dos terrenos pela Administração, casos dos artigos 7º, 32º e 59º, nº 1. Esta última disposição diz mesmo que o disposto no nº 1 do artigo 2º - que prevê a apropriação de terrenos pela Administração - "não prejudica a validade das licenças [...] nem as urbanizações aprovadas por acto administrativo, expresso ou tácito, e com infra-estruturas em execução com licença camarária".
(18 O preâmbulo do Decreto-Lei nº 313/80, que introduziu as referidas alterações ao artigo 5º do Decreto-Lei nº 794/76 - cfr. nota (10) - , depois de referir que com as alterações introduzidas se procurou criar condições para uma mais rápida utilização dos terrenos que são ou venham a ser propriedade da Administração, "incentiva", ao mesmo tempo, a administração autárquica em operações de urbanização.
À data vigorava o Decreto-Lei nº 560/71, de 17 de Dezembro - recentemente revogado pelo Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março -, que atribuía às câmaras municipais o dever de promover a elaboração de planos gerais (artigo 1º) e parciais (artigo 3º, nº 3) de urbanização, que seriam apresentados à aprovação (artigo 3º, nºs 1 e 3) do Ministro das Obras Públicas (artigo 4º). Nos termos do artigo 7º, nº 1, as câmaras municipais podiam "aprovar planos de pormenor relativos a sectores urbanos de áreas já abrangidas por planos gerais ou parciais de urbanização aprovados".
(19 Adiante - cfr- nº 3.7. - retomar-se-á este tema.
(20 Por certo o "plano integrado" de Setúbal foi aprovado (por despacho ministerial de 23 de Maio de 1978) também ao abrigo da referida norma do artigo 12º do Decreto-Lei nº 583/72, então ainda em vigor.
(21 Este diploma regula "a elaboração, aprovação e ratificação dos planos municipais de ordenamento do território, abreviadamente designados por planos municipais" (artigo 1º), tendo revogado (artigo 34º) os Decretos-Leis nºs 560/71, de 17 de Dezembro, e 208/82, de 26 de Maio, bem assim os nºs 2 a 7 do artigo 6º, no que respeita a planos de pormenor, e os nºs 3 a 5 do artigo 10º do Decreto-Lei nº 77/84, de 8 de Março.

DL 88/87 DE 1987/02/26 ART2 ART3 ART14.
DL 141/88 DE 1988/04/22 ART1 ART6 ART20.
DL 560/71 DE 1971/03/17 ART4.
DL 313/80 DE 1980/08/19.
DL 69/90 DE 1990/03/02 ART2 ART3 ART20.
DL 576/70 DE 1970/11/24 ART19 ART20 ART24 ART25 ART26 ART27 ART28 ART43 ART47. DL 77/84 DE 1984/03/08 ART1 ART6.
DL 794/76 DE 1976/11/05 ART1 ART2 ART3 ART4 ART5 ART6.
DL 583/72 DE 1972/12/30 ART8 ART15 ART12.
DN 9-Q/80 DE 1980/01/09.
RCM 7/84 DE 1984/01/18.
DL 214/82 DE 1982/05/29 ART2 ART4.
RCM IN DR IIS DE 1986/09/17. DESP CONJ A-5/87-X DE 1987/01/20.
DESP CONJ DE 1987/04/16.

DIR ADM * ADM PUBL / DIR URB.