5/1990, de 08.02.1990
Número do Parecer
5/1990, de 08.02.1990
Data do Parecer
08-02-1990
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Maioria
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território
Relator
GARCIA MARQUES
Descritores
LOTEAMENTO URBANO
AREA DE CONSTRUÇÃO
ESTABELECIMENTO INDUSTRIAL
PROCESSO ESPECIAL
AREA DE CONSTRUÇÃO
ESTABELECIMENTO INDUSTRIAL
PROCESSO ESPECIAL
Conclusões
1 - Tendo presente a teleologia da norma n 3 do artigo 3 do Decreto-Lei nº 400/84, de 31 de Dezembro, a exigencia de observancia da forma de processo especial e uma consequencia do acrescimo da população residente, permanente ou flutuante, ou de postos de trabalho, acrescimo esse resultante das operações de loteamento;
2 - No caso de se deverem aplicar as ordens de grandeza previstas na alinea a) do referido nº 3 do artigo 3, seguir-se-a a forma de processo especial nos loteamentos em que predomine a industria, sempre que, independentemente da area total do terreno ou da area de implantação, a area de construção (ou de edificabilidade) seja igual ou superior a 20.000 m2 (2 hectares).
2 - No caso de se deverem aplicar as ordens de grandeza previstas na alinea a) do referido nº 3 do artigo 3, seguir-se-a a forma de processo especial nos loteamentos em que predomine a industria, sempre que, independentemente da area total do terreno ou da area de implantação, a area de construção (ou de edificabilidade) seja igual ou superior a 20.000 m2 (2 hectares).
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território,
Excelência:
1.
O Senhor Director–Geral do Ordenamento do Território expôs a Vossa Excelência as dúvidas de interpretação que a alínea a) do nº3 do artigo 3º do Decreto–Lei nº400/84, de 31 de Dezembro, tem vindo a suscitar, solicitando orientação quanto ao sentido que se deverá considerar correcto.
Dignou–se Vossa Excelência, por despacho de 12 de Janeiro findo, pedir parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria–Geral da República que cumpre, pois, emitir com a urgência que foi solicitada.
2.
Justifica–se, assim, e antes do mais, proceder à transcrição da exposição do Senhor Director–Geral que é do seguinte teor(1):
1 "1. Como é do conhecimento de Vossa Excelência a interpretação que esta Direcção-Geral vem dando à redacção da alínea a) do nº3 do artigo 3º do Decreto–Lei nº400/84, de 31 de Dezembro, tem sido questionada.
2. Diz o referido número:
"Estarão ainda sujeitos à forma de processo especial as operações de loteamento de que resulte um acréscimo de população residente, permanente ou flutuante, ou de postos de trabalho igual ou superior à menor das seguintes ordens de grandeza:
a) Edificabilidade equivalente a 500 fogos ou 2ha nos loteamentos em que predomine a indústria;" (2)
3. Tal redacção tem sido para nós linearmente interpretada, assumindo–se que ao loteamento em que predomine a indústria e onde o terreno tenha mais de 2ha, aplica–se o processo especial.
4.Outras interpretações, para relacionamento com a área total, dado que é possível, com raciocínio de igual validade, passar de área total para a área de construção.
5. Ainda outras interpretações advogam que os 2ha se referem à área de implantação, mas aqui não se nos afigura haver a mínima pertinência, dado que ser ia então possível construção em altura que, implicando um aumento muito grande de postos de trabalho, não ficasse abrangida por "processo especial".
6. Ponho estas dúvidas de interpretação à consideração de Vossa Excelência, para orientação quanto à que se deverá “considerar correcta".
3.
A natureza da consulta, perfeitamente circunscrita à interpretação da alínea a) do nº3 do artigo 3º do Decreto–Lei nº400/84, não só dispensa, como, porventura, desaconselha que se proceda a uma ampla digressão teórica, que se revelaria desnecessária e, quiçá, deslocada.
Tendo em vista tão só o enquadramento da matéria que representa o objecto da previsão da norma questionada, evitando–se, assim, a abordagem descarnada da dúvida em apreço, conceder–se–á, de imediato, uma breve atenção a dois temas que constituem o pano de fundo em que se destaca a dificuldade interpretativa que é colocada a esta instância consultiva. Trata–se das seguintes questões:
a) conceito de loteamento urbano e muito sucinta referência à evolução recente do respectivo regime jurídico;
b) formas do processo de licenciamento do loteamento urbano, "maxime", na modalidade de processo especial.
Logo após, enfrentar-se-á a dúvida concretamente colocada à nossa consideração.
3.1. Sabe–se como o afluxo populacional aos grandes centros urbanos constitui desde há anos fenómeno irreversível, causador de carências habitacionais que conduziram ao aproveitamento indiscriminado e, quantas vezes, especulativo de terrenos para construção urbana.
A disciplina das operações de loteamento do solo para a construção, empreendidas por particulares, constitui um dos pontos mais sensíveis da legislação urbanística.
O primeiro passo no sentido de estabelecer um controlo da criação de aglomerados foi dado pela Lei nº2099, de 14 de Agosto de 1959, que instituiu um regime de autorização administrativa, com finalidades predominantemente cautelares, visando garantir a viabilidade da futura execução do plano director de desenvolvimento urbanística da região de Lisboa.
3.2. Tornou-se, todavia, necessário esperar até 1965 pela sistematização do regime geral dos loteamentos urbanos, que viria a constar do Decreto–Lei nº46673, de 29 de Novembro (rectificado em 31 de Dezembro desse ano de 1965).
Nos termos do seu artigo 1º entende–se por loteamento urbano "a operação ou o resultado da operação que tenha por objecto ou tenha tido por efeito a divisão em lotes de um ou vários prédios fundiários, situados em zonas urbanas ou rurais, para venda ou locação simultânea ou sucessiva, e destinados à construção de habitações ou de estabelecimentos comerciais ou industriais" (3).
Segundo o nº1 do artigo 2º, "o loteamento urbano depende de licença da câmara municipal, que se pronunciará depois de ouvido o seu serviço de obras e urbanização a respectiva comissão de arte e arqueologia e a Direcção–Geral dos Serviços de Urbanização".
A licença podia ser recusada, ou concedida sob condição de observância de prescrições especiais quando:
“a) 0 loteamento projectado não se conformar com as normas de salubridade ou de segurança públicas, ou implicar para a câmara municipal, desde logo ou no futuro, trabalhos de urbanização e encargos não previstos;
b) Os lotes, pela sua situação, forma ou dimensões, ou as construções projectadas, pela sua implantação, volume ou expressão arquitectónica, prejudiquem zonas vizinhas de interesse arquitectónico, histórico, monumental ou artístico como tal reconhecido, ou sítios e paisagens de especial interesse" (4).
Como se pode ler no preâmbulo do diploma, impõe–se facultar às autoridades administrativas responsáveis os meios legais que as habilitem a exercer eficiente intervenção nas operações de loteamento urbano. Isto até porque as actividades especulativas que têm vindo a verificar–se com frequência crescente criam para as câmaras municipais sérios problemas de ordem financeira, "pois mais cedo ou mais tarde elas são chamadas a realizar importantes obras de urbanização, impostas pela necessidade de se dotarem os referidos núcleos habitacionais com os indispensáveis acessos, redes de abastecimento de água e de drenagem de esgotos, espaços livres, etc.
0 certo, porém, é que o Decreto-Lei nº46673 não viu atingidos os objectivos que prosseguia. Como alguém escreveu, este diploma adoptava, contra a ilegalidade, uma atitude repressiva e pressupunha a viabilidade da vigilância de todo o território. Ora, “enquanto a vigilância se mostrava quase sempre muito limitada, os, loteadores adoptavam uma conduta de facto consumado".
"Reclamava–se um novo sistema, imbuído de uma visão mais realista do fenómeno urbanístico..." (5).
3.3. Nesse sentido foi publicado o Decreto–Lei nº289/73, de 6 de Junho, que reviu o regime aprovado pelo Decreto–Lei nº46673, "Por forma a dotar efectivamente a Administração, como promotora do interesse colectivo,– de meios eficazes de intervenção nas operações chamadas de loteamento". Prosseguindo, pode ler–se, no preâmbulo, o seguinte: "Começa–se, assim, por alargar o conceito de loteamento, que tal como estava formulado deixava à margem de qualquer disciplina uma série de situações que, não se concretizando através de contratos de venda ou locação, logravam, na prática, os mesmos efeitos". Foi assim que o Decreto–Lei nº289/73, adoptando a técnica de não definir "loteamento urbano", delimitou, todavia, o seu campo de aplicação nos seguintes termos(6):
"A operação que tenha por objecto ou simplesmente tenha como efeito a divisão em lotes de qualquer área de um ou vários prédios, situados em zonas urbanas ou rurais, e destinados imediata ou subsequentemente à construção, depende de licença da câmara municipal da situação do prédio ou prédios, nos termos do presente diploma" – artigo 1º.
Analisando esta e outras disposições do diploma, Osvaldo Gomes conclui, que, para haver loteamento urbano, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes requisitos:
1º – realização de uma operação urbanística;
2º – divisão de um ou de vários prédios;
3º – da divisão devem resultar lotes de qualquer área;
4º – os lotes devem destinar-se imediata ou subsequentemente, à construção.
A estratégia seguida pelo legislador de 73 assentava em três vertentes fundamentais:
a) fixação de uma apertada tutela técnica do poder central que condicionava imperativamente a Administração autárquica;
b) estabelecimento de regras processuais claras, com definição de prazos de actuação tanto para a Administração como para os requerentes;
c) actuação preventiva/repressiva, em matéria de regras relativas aos actos de notariado e registo predial (7).
4.
4.1. 0 certo, porém, é que a ocorrência, no período da vigência do Decreto–Lei nº289/73, de uma profunda transformação política no País, a par da entrada em vigor do diploma de delimitação de investimentos entre o poder central e autárquico (Decreto–Lei nº77/84, de 8 de Março), impuseram a necessidade de se promover uma ampla actualização de regime jurídico dos loteamentos urbanos, a que se procedeu através do Decreto–Lei nº400/84, de 31 de Dezembro.
Delimitando o campo de incidência do conceito de loteamento urbano, pode ler–se, na alínea a) do nº1 do artigo 1º, que estão sujeitas a licenciamento municipal "as acções que tenham por objecto a divisão em lotes de qualquer área de um ou vários prédios, destinados, imediata ou subsequentemente, à construção". Por sua vez, o nº3 do referido artigo 1º dispõe que "as acções mencionadas na alínea a) do nº1 serão objecto de uma operação de loteamento a aprovar pela câmara municipal competente".
Analisando o preceito da alínea a) do nº1, Maria do Patrocínio Paz Ferreira e Luís Perestrelo de Oliveira enumeram os seguintes requisitos para a verificação de um loteamento urbano:
a) Existência de uma conduta voluntária (do administrado);
b) Divisão fundiária em lotes;
c) Destinação dos lotes para construção.
4.2. No preâmbulo do diploma pode ler-se que "tendo em vista uma mais vasta celeridade na apreciação de pretensões de diversa complexidade, fixaram-se 3 formas de processo que se designam por "processo especial", "processo ordinário" e “processo simples", estabelecendo, para cada um deles, a respectiva tramitação”.
É o nº1 do artigo 3º que, relativamente aos licenciamentos referidos na alínea a) do nº1 do artigo 1º, enuncia as três referidas formas de processo.
A forma de processo especial será seguida nas situações previstas nos nºs.2 e 3 do citado artigo 3º, referindo-se ao processo especial os artigos 9º a 21º. Por se tratar da forma de processo a que estão sujeitas as operações de loteamento de maior dimensão e complexidade e, muito em especial, por, no caso da dúvida sob consulta, se estar justamente perante uma situação em que é de adoptar a tramitação processual correspondente, compreender-se-á que lhe dediquemos atenção particular nas considerações subsequentes.
4.3. Assim, nos termos do nº2 do artigo 3º, "a forma especial será seguida para as operações de loteamento que impliquem, pela sua localização e dimensão alterações da rede viária pública existente ou redimensionamento das infra-estruturas exteriores do prédio ou prédios a lotear, bem como alterações significativas das condições ambientais da área em que os mesmos se situem ou excedam a competência do município".
Por sua vez, o nº3 sujeita, como vimos, à forma de processo especial as operações de loteamento de que resulte um acréscimo de população residente (permanente ou flutuante), ou de postos de trabalho de acordo com parâmetros enunciados nas alíneas a) e b) (8) .
A rápida análise das disposições definidoras da disciplina do processo especial (artigos 9º a 21º) permite evidenciar as seguintes particularidades fundamentais:
a) exigência da aprovação prévia pela câmara municipal de um estudo preliminar de – urbanização da área a abranger pelas operações de loteamento (artigo 9º), cujo pedido deve ser acompanhado pelas peças enumeradas no artigo 10º;(9)
b) prazo para a deliberação camarária sobre a aceitação ou rejeição liminar do pedido e enumeração taxativa das situações em que pode ocorrer a rejeição liminar (artigo 11º);
c) remessa do processo, uma vez instruído com o parecer dos serviços técnicos da câmara municipal, à Direcção–Geral do Planeamento Urbanístico, para os fins constantes dos artigos 12º a 15º;
d) fixação de prazo para deliberação da câmara municipal sobre o estudo preliminar de urbanização (artigo 16º) e enumeração taxativa dos casos de possível indeferimento do referido estudo prévio (artigo 17º);
e) sujeição a ratificação ministerial da deliberação camarária de aprovação (artigo 18º) e prazo para informação ao requerente do teor da aprovação do estudo preliminar ou da ratificação (artigo 19º);
f) requerimento a solicitar o licenciamento do loteamento e termos em que o processo deve ser instruído pelo requerente (artigo 20º);
g) enunciação taxativa dos fundamentos com base nos quais a câmara municipal pode indeferir o pedido de licenciamento e exigência de fundamentação das deliberações de indeferimento ou de deferimento condicionado (artigo 21º).
5.
Uma vez feito o enquadramento da questão que é objecto da consulta, é o momento de nos debruçarmos directamente sobre a mesma.
5.1. Relembre–se que, nos termos do nº2 do artigo 3º, a forma de processo especial será seguida em duas situações diferenciadas:
a) Em primeiro lugar, quando o loteamento, pela sua localização e dimensão implique alterações da rede viária pública existente ou redimensionamento das infra–estruturas, exteriores do ou dos prédios a lotear;
b) Em segundo lugar, quando o loteamento provocar alterações significativas das condições ambientais da área em que se localize, que excedam a competência do município.
5.2. Para além destas situações, a forma de processo especial deverá ser observada de acordo com a previsão do nº3, se o loteamento produzir um acréscimo de população residente, permanente ou flutuante, ou de postos de trabalho igual ou superior à menor das ordens de grandeza enunciadas nas alíneas a) e b).
As dúvidas de interpretação que suscitaram o pedido de audição deste corpo consultivo referem–se justamente à determinação do sentido correcto da alínea a), que assim dispõe:
"Edificabilidade equivalente a 500 fogos ou 2ha nos loteamentos em que predomine a indústria".
5.2.1. Uma primeira ilação, clara e óbvia, é a seguinte:
0 acréscimo de população residente (permanente ou flutuante) afere–se, na alínea a), por referência ao índice de 500 fogos; por sua vez, o acréscimo de postos de trabalho mede–se pelo parâmetro enunciado com referência a 2 hectares, nos loteamentos em que predomine a indústria.
Diga-se ainda, embora a título marginal, por se situar fora do âmbito da consulta, que a determinação da "menor das seguintes ordens de grandeza" a que se alude no corpo do nº3, tem por objecto a comparação dos parâmetros constantes das alíneas a) e b), na medida em que respeitam, respectivamente ao acréscimo da população residente, por um lado, ou de postos de trabalho, por outro, nos loteamentos em que predomine a indústria (10)
5.2.2. As dificuldades interpretativas dizem respeito à realidade a que se referem os 2 hectares, constituídos como "índice" ou "ordem de grandeza" no segundo segmento da alínea a).
Três possibilidades nos são apresentadas:
– ou se referem ao terreno (na sua totalidade) onde o loteamento em que predomine a indústria vai ser realizado.
Trata–se, como se viu, da interpretação que tem sido adoptada pela Direcção–Geral do Ordenamento do Território, a qual tem vindo a assumir que se aplica a forma de processo especial ao loteamento (em que predomine a indústria) e onde o terreno tenha dois ou mais hectares;
– numa segunda interpretação, os dois hectares respeitarão tão somente à área de construção, ou seja, à soma das áreas distribuídas pelos diferentes pisos e espaços edificáveis;
– por fim, uma última possibilidade apontaria no sentido de que os 2 hectares se referem à área de implantação, ou seja, ao espaço de terreno destinado a servir de base física à construção a edificar.
5.2.3. Qual destas possíveis alternativas será a correcta?
Não se nos oferecem dúvidas de que o caminho que deverá ser perfilhado é o segundo, ou seja, o que aponta no sentido de que os 2 hectares correspondem à área de construção.
Para isso aponta a teleologia da norma do nº3 do artigo 3º, sendo esse o sentido da fixação do parâmetro dos 500 fogos para a aferição do acréscimo da população residente que resultar das operações de loteamento.
Além disso, é essa a interpretação consentida pelo texto da alínea a), sendo de todo irrelevante a ausência da preposição "a" entre os dois segmentos que exprimem as referidas ordens de grandeza (500 fogos e 2 hectares).
Passaremos a demonstrar, ponto por ponto, a correcção das asserções formuladas.
5.2.4. Assim, quanto à teleologia da norma do nº3, é bem claro que a exigência da observância da forma de processo especial é uma consequência do acréscimo de população resultante das operações de loteamento. Acréscimo que, para a população residente, será aferido pela "edificabilidade equivalente a 500 fogos" uma vez que a unidade "fogo" é idónea para se constituir como base de cálculo relativamente à previsão do aumento populacional que vier a resultar do loteamento.
Ora é evidente, que o parâmetro dos "500 fogos" está relacionado com a área de construção e não com o terreno(em bruto) onde o loteamento irá ser realizado, nem com a área de implantação.
Aliás, tal interpretação não é sequer contestada no que se refere ao primeiro segmento da alínea a), uma vez que não pode deixar de ser esse o sentido da expressão "edificabilidade equivalente a 500 fogos". Ou seja, o que a lei toma como ordem de grandeza é a possibilidade de edificar um número de fogos igual (ou superior) a 500, sendo de todo em todo irrelevante a área total do terreno onde irão ser implantadas as construções ou a área de implantação das mesmas.
Por outras palavras: independentemente da área do terreno ou da área de implantação, haverá lugar à forma de processo especial para o licenciamento das operações de loteamento de que resulte uma edificabilidade igual (ou superior) a 500 fogos (11).
Compreende–se que assim seja, uma vez que é em função da área de construção, traduzida nos 500 fogos (independentemente da área de cada "fogo"), que é possível estimar o acréscimo da população residente.
0 critério da área do terreno, (na sua totalidade ou apenas no que se refere ao espaço de implantação), nunca poderia ser o adequado, atentas as possibilidades de maior ou menor concentração das edificações a construir ou de construção em altura maior ou menor.
Sendo assim para a interpretação do parâmetro utilizado para indiciar o acréscimo da população residente, não pode deixar de o ser também quanto à fixação do sentido da realidade a que se referem os dois hectares (ou seja, 20.000 m2) nos loteamentos em que predomine a indústria.
Também aqui o que importa é encontrar uma ordem de grandeza susceptível de apontar, sem margem excessiva de álea ou de contingência, para o consequente acréscimo de postos de trabalho. Ora tal ordem de grandeza não poderá deixar de se referir à área de construção. Só esta, uma vez conhecida, permitirá ajuizar dos correspondentes aumentos de postos de trabalho sem prejuízo da variabilidade da relação entre os dois termos, em função do tipo de indústria de que se tratar.
5.2.5. Torna–se manifesto que, como se diz no ofício que acompanha o pedido de consulta, a interpretação que advoga que os 2 hectares se referem à área para uma ordem de grandeza no que se refere ao acréscimo de postos de trabalho resultantes das operações de loteamento em que predomine a indústria.
Resultado que não poderia deixar de brigar com a teleologia da norma e de conflituar com o parâmetro fixado para a medição do acréscimo de população residente, traduzido na "edificabilidade equivalente a 500 fogos".
0 modo de evitar os efeitos preversos de tais consequências, consiste em estabelecer a correspondência dos 2 hectares com a área de construção. Nesse caso, seja for qual a área total do terreno, ou a área de implantação da construção, e independentemente da maior ou menor concentração e altura das construções e edificar, sempre que a área de construção for igual (ou superior) e 2 hectares (20.000m2), observar-se-á, em loteamento em que predomine a indústria, a forma de “processo especial" para o licenciamento das respectivas operações. E, por quanto se expôs, é a "área de construção" que mais fielmente “representa" ou "retrata" o aumento de postos de trabalho a que se faz referência no corpo do nº3.
5.2.6. Por tudo quanto se disse não assume significado a ausência da preposição "a" entre os termos "500 fogos" e "2 hectares". Com efeito, o índice traduzido pelos "2 hectares nos loteamentos em que predomine a indústria` deve considerar–se regido pela expressão "edificabilidade equivalente", a qual pressupõe a preposição "a", explícita, neste caso, no primeiro membro da frase ("5OO fogos"), e implícita ou elidida no segundo ("2 hectares").
Representa, neste contexto, algum significado a redacção dada à alínea a) do nº3 do artigo 3º pelo Decreto Legislativo Regional nº19/86/M, que aplicou à Região Autónoma da Madeira o Decreto–Lei nº400/84, de 31 de Dezembro. Nos termos do artigo 2º, o artigo 3º, nº3, alínea a), passou a ter a seguinte redacção:
"a) Edificabilidade equivalente a 250 fogos ou a 1ha nos loteamentos em que predomine a indústria".
Para além da redução a metade dos índices constantes da alínea a) do nº3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº400/84, o Decreto Legislativo Regional explicitou também a preposição “a" que se encontra elidida no preceito do diploma de 84.
Nestes termos, pode dizer-se, adaptando a terminologia constante do ofício da Direcção–Geral do Ordenamento do Território, que o segundo termo da frase da alínea a) está indissociavelmente relacionado com o primeiro, devendo ler-se do seguinte modo: "edificabilidade equivalente a 2ha nos loteamentos, em que predomine a indústria".
Ou seja, em tais loteamentos, seguir-se-á a forma de processo especial, independentemente da área do terreno ou da área de implantação, sempre que a respectiva área de construção (edificabilidade) seja equivalente a 2 hectares (20.000m2) (13).
5.2.7. Uma última observação a respeito do critério a que se deve recorrer para determinar a finalidade predominante nos loteamentos para habitação e indústria, ponto que, embora não questionado na consulta, não deixa, de revelar pertinência no âmbito desta análise.
Como escrevem Maria do Patrocínio Paz Ferreira e Luís Perestrelo de Oliveira, “a referência expressa à edificabilidade, na alínea a), parece indicar que o critério legal para estabelecimento da predominância de um dos fins referidos assenta na dimensão das áreas de construção afectas a cada um deles. Se for superior a área de construção habitacional, predominará a habitação; no caso inverso predominará a indústria" (14). Parece-nos tratar-se de uma solução correcta e conforme com a interpretação a que se chegou acerca da questão controvertida no âmbito da consulta.
6.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1º Tendo presente a teleologia da norma do nº3 do artigo 3º do Decreto–Lei nº400/84, de 31 de Dezembro, a exigência de observância da forma de processo especial é uma consequência do acréscimo da população residente, permanente ou flutuante, ou de postos de trabalho, acréscimo esse resultante das operações de loteamento;
2º No caso de se deverem aplicar as ordens de grandeza previstas na alínea a) do referido nº3 do artigo 3º, seguir–se–á a forma de processo especial nos loteamentos em que predomine a indústria, sempre que, independentemente da área total do terreno ou da área de implantação, a área de construção (ou de edificabilidade) seja igual ou superior a 20.000m2 (2 hectares).
(António Gomes Lourenço Martins)–Vencido. A questão posta resume–se em saber quando deve ser observada a forma dei processo especial em operações de loteamento de que resulte um acréscimo de população residente (permanente ou flutuante) ou de postos de trabalho tendo–se fixado para critérios de grandeza mínima:
- a edificabilidade equivalente a 500 fogos (o que não levantou dúvidas):
- ponto em discussão: “2ha nos loteamentos em que predomine a indústria”.
Ao interpretar a alínea a) do nº3 do artigo 3º do Decreto–Lei nº400/84, de 31 de Dezembro – "edificabilidade equivalente a 500 fogos ou 2ha nos loteamentos em que predomine a indústria" – entendeu o parecer que o critério para a segunda hipótese deve partir da "área de construção" implícita no primeiro termo da norma. Logo "converte" os 2ha em 20 000m2 e afirma que também este deve ser o critério para o segundo termo da norma.
Parece–nos, com o devido respeito, que a interpretação adoptada começa por esquecer o normal emprego do hectar como realidade agrária e termina procurando comparar realidades que são distintas.
A posição seguida até agora pelos Serviços de atenderem apenas à área "bruta" dos 2ha sem referência às construções afigura–se, sem dúvida, de excluir, pois pode levar a resultados absurdos por exemplo na hipótese de a maior dos 2ha ser destinada a área de logradouro de uma pequena indústria.
A via seguida pelo parecer de tratar as construções industriais com o mesmo critério da construção para a habitação – além de não servir para aquilatar minimamente do número de postas de trabalho - levantara, por certo, graves dificuldades práticas para "medir" os 20 000 m2 de construção (área bruta, área útil?). Tem silo, um forno, um depósito de combustível mede–se como um prédio de habitação?
A interpretação que, a meu ver, atende ao elemento literal e racional é a que considera os 2ha como referidos à área de implantação, ao espaço de terreno destinado a suportar fisicamente as edificações de cariz industrial.
Mas argumenta–se: pode construir–se em altitude e frustrar o intento legal. Esquecem–se, porém, as imposições normalmente resultantes do exercício de determinada indústria, não afeiçoáveis arbitrariamente a esse tipo de critério.
Quando a lei fala em edificabilidade equivalente a 500 fogos como critério para valorar o aumento da população põe o acento no alojamento para 500 famílias, independentemente da área de construção, de cada habitação.
Não se vê qualquer elemento de razoabilidade para tratar do mesmo modo aquilo que a lei quis distinguir. Num caso interessa o número de fogos; no outro interessa a área de implantação dos edifícios destinados ao exercício de determinada indústria.
(1) Informação nº43/DG/EQ, de 23 de Novembro de 1989.
(2) Embora omissa na informação que se está a transcrever, é conveniente reproduzir, desde já, a alínea b), a fim de se proporcionar uma leitura global do nº3 do citado artigo 3º. Dispõe o seguinte:
“b) 10% da estimativa do parque habitacional do aglomerado ou da população activa nos casos em predomine a indústria”.
(3) Veja-se, a propósito do conceito de loteamento urbano, JOSÉ OSVALDO GOMES, "Manual dos Loteamentos Urbanos", 2º edição, 1983,págs. 69 e seguintes.
(4) Transcrição das alíneas a) e b) do nº3 do artigo 4º do Decreto–Lei nº46673.
(5) MARIA DO PATROCÍNIO PAZ FERREIRA e LUÍS PERESTRELO DE OLIVEIRA, "0 Novo Regime Jurídico dos Loteamentos Urbanos", Livraria Almedina, Coimbra, 1985, págs. 7 e 8.
(6) Que J. OSVALDO GOMES considera "altamente recomendável" - cfr. local citado, pág. 67.
(7) Cfr. MARIA DO PATROCÍNIO PAZ FERREIRA e LUÍZ P. DE OLIVEIRA, obra citada, pág. 8.
(8) Cfr. supra, ponto 2. e nota (2) e infra, ponto 5.
(9)No Decreto–Lei nº289/73 não se encontrava prevista a elaboração de estudos prévios de urbanização, mesmo nos grandes empreendimentos, fossem estes habitacionais, industriais ou para comércio.
(10) Ou seja, exemplificando para o primeiro caso – acréscimo da população residente. Conforme a edificabilidade equivalente a 500 fogos for superior ou inferior a 10% da estimativa do parque habitacional do aglomerado, assim a ordem de grandeza a considerar para a observância da forma de processo especial deverá consistir no índice correspondente a 10% da estimativa da dimensão do parque habitacional do aglomerado, ou no parâmetro dos 500 fogos edificáveis.
(11) Não se considera aqui a comparação ou o cotejo entre as ordens de grandeza das alíneas a) e b).
(12) Cfr. ponto 5 do ofício transcrito supra, em 2.
(13) Continua a não se ter em consideração, por tal não ser de interesse para a economia do parecer, o cotejo com a ordem de grandeza prevista na alínea b).
(14) Cfr. obra citada, pág. 22.
Excelência:
1.
O Senhor Director–Geral do Ordenamento do Território expôs a Vossa Excelência as dúvidas de interpretação que a alínea a) do nº3 do artigo 3º do Decreto–Lei nº400/84, de 31 de Dezembro, tem vindo a suscitar, solicitando orientação quanto ao sentido que se deverá considerar correcto.
Dignou–se Vossa Excelência, por despacho de 12 de Janeiro findo, pedir parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria–Geral da República que cumpre, pois, emitir com a urgência que foi solicitada.
2.
Justifica–se, assim, e antes do mais, proceder à transcrição da exposição do Senhor Director–Geral que é do seguinte teor(1):
1 "1. Como é do conhecimento de Vossa Excelência a interpretação que esta Direcção-Geral vem dando à redacção da alínea a) do nº3 do artigo 3º do Decreto–Lei nº400/84, de 31 de Dezembro, tem sido questionada.
2. Diz o referido número:
"Estarão ainda sujeitos à forma de processo especial as operações de loteamento de que resulte um acréscimo de população residente, permanente ou flutuante, ou de postos de trabalho igual ou superior à menor das seguintes ordens de grandeza:
a) Edificabilidade equivalente a 500 fogos ou 2ha nos loteamentos em que predomine a indústria;" (2)
3. Tal redacção tem sido para nós linearmente interpretada, assumindo–se que ao loteamento em que predomine a indústria e onde o terreno tenha mais de 2ha, aplica–se o processo especial.
4.Outras interpretações, para relacionamento com a área total, dado que é possível, com raciocínio de igual validade, passar de área total para a área de construção.
5. Ainda outras interpretações advogam que os 2ha se referem à área de implantação, mas aqui não se nos afigura haver a mínima pertinência, dado que ser ia então possível construção em altura que, implicando um aumento muito grande de postos de trabalho, não ficasse abrangida por "processo especial".
6. Ponho estas dúvidas de interpretação à consideração de Vossa Excelência, para orientação quanto à que se deverá “considerar correcta".
3.
A natureza da consulta, perfeitamente circunscrita à interpretação da alínea a) do nº3 do artigo 3º do Decreto–Lei nº400/84, não só dispensa, como, porventura, desaconselha que se proceda a uma ampla digressão teórica, que se revelaria desnecessária e, quiçá, deslocada.
Tendo em vista tão só o enquadramento da matéria que representa o objecto da previsão da norma questionada, evitando–se, assim, a abordagem descarnada da dúvida em apreço, conceder–se–á, de imediato, uma breve atenção a dois temas que constituem o pano de fundo em que se destaca a dificuldade interpretativa que é colocada a esta instância consultiva. Trata–se das seguintes questões:
a) conceito de loteamento urbano e muito sucinta referência à evolução recente do respectivo regime jurídico;
b) formas do processo de licenciamento do loteamento urbano, "maxime", na modalidade de processo especial.
Logo após, enfrentar-se-á a dúvida concretamente colocada à nossa consideração.
3.1. Sabe–se como o afluxo populacional aos grandes centros urbanos constitui desde há anos fenómeno irreversível, causador de carências habitacionais que conduziram ao aproveitamento indiscriminado e, quantas vezes, especulativo de terrenos para construção urbana.
A disciplina das operações de loteamento do solo para a construção, empreendidas por particulares, constitui um dos pontos mais sensíveis da legislação urbanística.
O primeiro passo no sentido de estabelecer um controlo da criação de aglomerados foi dado pela Lei nº2099, de 14 de Agosto de 1959, que instituiu um regime de autorização administrativa, com finalidades predominantemente cautelares, visando garantir a viabilidade da futura execução do plano director de desenvolvimento urbanística da região de Lisboa.
3.2. Tornou-se, todavia, necessário esperar até 1965 pela sistematização do regime geral dos loteamentos urbanos, que viria a constar do Decreto–Lei nº46673, de 29 de Novembro (rectificado em 31 de Dezembro desse ano de 1965).
Nos termos do seu artigo 1º entende–se por loteamento urbano "a operação ou o resultado da operação que tenha por objecto ou tenha tido por efeito a divisão em lotes de um ou vários prédios fundiários, situados em zonas urbanas ou rurais, para venda ou locação simultânea ou sucessiva, e destinados à construção de habitações ou de estabelecimentos comerciais ou industriais" (3).
Segundo o nº1 do artigo 2º, "o loteamento urbano depende de licença da câmara municipal, que se pronunciará depois de ouvido o seu serviço de obras e urbanização a respectiva comissão de arte e arqueologia e a Direcção–Geral dos Serviços de Urbanização".
A licença podia ser recusada, ou concedida sob condição de observância de prescrições especiais quando:
“a) 0 loteamento projectado não se conformar com as normas de salubridade ou de segurança públicas, ou implicar para a câmara municipal, desde logo ou no futuro, trabalhos de urbanização e encargos não previstos;
b) Os lotes, pela sua situação, forma ou dimensões, ou as construções projectadas, pela sua implantação, volume ou expressão arquitectónica, prejudiquem zonas vizinhas de interesse arquitectónico, histórico, monumental ou artístico como tal reconhecido, ou sítios e paisagens de especial interesse" (4).
Como se pode ler no preâmbulo do diploma, impõe–se facultar às autoridades administrativas responsáveis os meios legais que as habilitem a exercer eficiente intervenção nas operações de loteamento urbano. Isto até porque as actividades especulativas que têm vindo a verificar–se com frequência crescente criam para as câmaras municipais sérios problemas de ordem financeira, "pois mais cedo ou mais tarde elas são chamadas a realizar importantes obras de urbanização, impostas pela necessidade de se dotarem os referidos núcleos habitacionais com os indispensáveis acessos, redes de abastecimento de água e de drenagem de esgotos, espaços livres, etc.
0 certo, porém, é que o Decreto-Lei nº46673 não viu atingidos os objectivos que prosseguia. Como alguém escreveu, este diploma adoptava, contra a ilegalidade, uma atitude repressiva e pressupunha a viabilidade da vigilância de todo o território. Ora, “enquanto a vigilância se mostrava quase sempre muito limitada, os, loteadores adoptavam uma conduta de facto consumado".
"Reclamava–se um novo sistema, imbuído de uma visão mais realista do fenómeno urbanístico..." (5).
3.3. Nesse sentido foi publicado o Decreto–Lei nº289/73, de 6 de Junho, que reviu o regime aprovado pelo Decreto–Lei nº46673, "Por forma a dotar efectivamente a Administração, como promotora do interesse colectivo,– de meios eficazes de intervenção nas operações chamadas de loteamento". Prosseguindo, pode ler–se, no preâmbulo, o seguinte: "Começa–se, assim, por alargar o conceito de loteamento, que tal como estava formulado deixava à margem de qualquer disciplina uma série de situações que, não se concretizando através de contratos de venda ou locação, logravam, na prática, os mesmos efeitos". Foi assim que o Decreto–Lei nº289/73, adoptando a técnica de não definir "loteamento urbano", delimitou, todavia, o seu campo de aplicação nos seguintes termos(6):
"A operação que tenha por objecto ou simplesmente tenha como efeito a divisão em lotes de qualquer área de um ou vários prédios, situados em zonas urbanas ou rurais, e destinados imediata ou subsequentemente à construção, depende de licença da câmara municipal da situação do prédio ou prédios, nos termos do presente diploma" – artigo 1º.
Analisando esta e outras disposições do diploma, Osvaldo Gomes conclui, que, para haver loteamento urbano, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes requisitos:
1º – realização de uma operação urbanística;
2º – divisão de um ou de vários prédios;
3º – da divisão devem resultar lotes de qualquer área;
4º – os lotes devem destinar-se imediata ou subsequentemente, à construção.
A estratégia seguida pelo legislador de 73 assentava em três vertentes fundamentais:
a) fixação de uma apertada tutela técnica do poder central que condicionava imperativamente a Administração autárquica;
b) estabelecimento de regras processuais claras, com definição de prazos de actuação tanto para a Administração como para os requerentes;
c) actuação preventiva/repressiva, em matéria de regras relativas aos actos de notariado e registo predial (7).
4.
4.1. 0 certo, porém, é que a ocorrência, no período da vigência do Decreto–Lei nº289/73, de uma profunda transformação política no País, a par da entrada em vigor do diploma de delimitação de investimentos entre o poder central e autárquico (Decreto–Lei nº77/84, de 8 de Março), impuseram a necessidade de se promover uma ampla actualização de regime jurídico dos loteamentos urbanos, a que se procedeu através do Decreto–Lei nº400/84, de 31 de Dezembro.
Delimitando o campo de incidência do conceito de loteamento urbano, pode ler–se, na alínea a) do nº1 do artigo 1º, que estão sujeitas a licenciamento municipal "as acções que tenham por objecto a divisão em lotes de qualquer área de um ou vários prédios, destinados, imediata ou subsequentemente, à construção". Por sua vez, o nº3 do referido artigo 1º dispõe que "as acções mencionadas na alínea a) do nº1 serão objecto de uma operação de loteamento a aprovar pela câmara municipal competente".
Analisando o preceito da alínea a) do nº1, Maria do Patrocínio Paz Ferreira e Luís Perestrelo de Oliveira enumeram os seguintes requisitos para a verificação de um loteamento urbano:
a) Existência de uma conduta voluntária (do administrado);
b) Divisão fundiária em lotes;
c) Destinação dos lotes para construção.
4.2. No preâmbulo do diploma pode ler-se que "tendo em vista uma mais vasta celeridade na apreciação de pretensões de diversa complexidade, fixaram-se 3 formas de processo que se designam por "processo especial", "processo ordinário" e “processo simples", estabelecendo, para cada um deles, a respectiva tramitação”.
É o nº1 do artigo 3º que, relativamente aos licenciamentos referidos na alínea a) do nº1 do artigo 1º, enuncia as três referidas formas de processo.
A forma de processo especial será seguida nas situações previstas nos nºs.2 e 3 do citado artigo 3º, referindo-se ao processo especial os artigos 9º a 21º. Por se tratar da forma de processo a que estão sujeitas as operações de loteamento de maior dimensão e complexidade e, muito em especial, por, no caso da dúvida sob consulta, se estar justamente perante uma situação em que é de adoptar a tramitação processual correspondente, compreender-se-á que lhe dediquemos atenção particular nas considerações subsequentes.
4.3. Assim, nos termos do nº2 do artigo 3º, "a forma especial será seguida para as operações de loteamento que impliquem, pela sua localização e dimensão alterações da rede viária pública existente ou redimensionamento das infra-estruturas exteriores do prédio ou prédios a lotear, bem como alterações significativas das condições ambientais da área em que os mesmos se situem ou excedam a competência do município".
Por sua vez, o nº3 sujeita, como vimos, à forma de processo especial as operações de loteamento de que resulte um acréscimo de população residente (permanente ou flutuante), ou de postos de trabalho de acordo com parâmetros enunciados nas alíneas a) e b) (8) .
A rápida análise das disposições definidoras da disciplina do processo especial (artigos 9º a 21º) permite evidenciar as seguintes particularidades fundamentais:
a) exigência da aprovação prévia pela câmara municipal de um estudo preliminar de – urbanização da área a abranger pelas operações de loteamento (artigo 9º), cujo pedido deve ser acompanhado pelas peças enumeradas no artigo 10º;(9)
b) prazo para a deliberação camarária sobre a aceitação ou rejeição liminar do pedido e enumeração taxativa das situações em que pode ocorrer a rejeição liminar (artigo 11º);
c) remessa do processo, uma vez instruído com o parecer dos serviços técnicos da câmara municipal, à Direcção–Geral do Planeamento Urbanístico, para os fins constantes dos artigos 12º a 15º;
d) fixação de prazo para deliberação da câmara municipal sobre o estudo preliminar de urbanização (artigo 16º) e enumeração taxativa dos casos de possível indeferimento do referido estudo prévio (artigo 17º);
e) sujeição a ratificação ministerial da deliberação camarária de aprovação (artigo 18º) e prazo para informação ao requerente do teor da aprovação do estudo preliminar ou da ratificação (artigo 19º);
f) requerimento a solicitar o licenciamento do loteamento e termos em que o processo deve ser instruído pelo requerente (artigo 20º);
g) enunciação taxativa dos fundamentos com base nos quais a câmara municipal pode indeferir o pedido de licenciamento e exigência de fundamentação das deliberações de indeferimento ou de deferimento condicionado (artigo 21º).
5.
Uma vez feito o enquadramento da questão que é objecto da consulta, é o momento de nos debruçarmos directamente sobre a mesma.
5.1. Relembre–se que, nos termos do nº2 do artigo 3º, a forma de processo especial será seguida em duas situações diferenciadas:
a) Em primeiro lugar, quando o loteamento, pela sua localização e dimensão implique alterações da rede viária pública existente ou redimensionamento das infra–estruturas, exteriores do ou dos prédios a lotear;
b) Em segundo lugar, quando o loteamento provocar alterações significativas das condições ambientais da área em que se localize, que excedam a competência do município.
5.2. Para além destas situações, a forma de processo especial deverá ser observada de acordo com a previsão do nº3, se o loteamento produzir um acréscimo de população residente, permanente ou flutuante, ou de postos de trabalho igual ou superior à menor das ordens de grandeza enunciadas nas alíneas a) e b).
As dúvidas de interpretação que suscitaram o pedido de audição deste corpo consultivo referem–se justamente à determinação do sentido correcto da alínea a), que assim dispõe:
"Edificabilidade equivalente a 500 fogos ou 2ha nos loteamentos em que predomine a indústria".
5.2.1. Uma primeira ilação, clara e óbvia, é a seguinte:
0 acréscimo de população residente (permanente ou flutuante) afere–se, na alínea a), por referência ao índice de 500 fogos; por sua vez, o acréscimo de postos de trabalho mede–se pelo parâmetro enunciado com referência a 2 hectares, nos loteamentos em que predomine a indústria.
Diga-se ainda, embora a título marginal, por se situar fora do âmbito da consulta, que a determinação da "menor das seguintes ordens de grandeza" a que se alude no corpo do nº3, tem por objecto a comparação dos parâmetros constantes das alíneas a) e b), na medida em que respeitam, respectivamente ao acréscimo da população residente, por um lado, ou de postos de trabalho, por outro, nos loteamentos em que predomine a indústria (10)
5.2.2. As dificuldades interpretativas dizem respeito à realidade a que se referem os 2 hectares, constituídos como "índice" ou "ordem de grandeza" no segundo segmento da alínea a).
Três possibilidades nos são apresentadas:
– ou se referem ao terreno (na sua totalidade) onde o loteamento em que predomine a indústria vai ser realizado.
Trata–se, como se viu, da interpretação que tem sido adoptada pela Direcção–Geral do Ordenamento do Território, a qual tem vindo a assumir que se aplica a forma de processo especial ao loteamento (em que predomine a indústria) e onde o terreno tenha dois ou mais hectares;
– numa segunda interpretação, os dois hectares respeitarão tão somente à área de construção, ou seja, à soma das áreas distribuídas pelos diferentes pisos e espaços edificáveis;
– por fim, uma última possibilidade apontaria no sentido de que os 2 hectares se referem à área de implantação, ou seja, ao espaço de terreno destinado a servir de base física à construção a edificar.
5.2.3. Qual destas possíveis alternativas será a correcta?
Não se nos oferecem dúvidas de que o caminho que deverá ser perfilhado é o segundo, ou seja, o que aponta no sentido de que os 2 hectares correspondem à área de construção.
Para isso aponta a teleologia da norma do nº3 do artigo 3º, sendo esse o sentido da fixação do parâmetro dos 500 fogos para a aferição do acréscimo da população residente que resultar das operações de loteamento.
Além disso, é essa a interpretação consentida pelo texto da alínea a), sendo de todo irrelevante a ausência da preposição "a" entre os dois segmentos que exprimem as referidas ordens de grandeza (500 fogos e 2 hectares).
Passaremos a demonstrar, ponto por ponto, a correcção das asserções formuladas.
5.2.4. Assim, quanto à teleologia da norma do nº3, é bem claro que a exigência da observância da forma de processo especial é uma consequência do acréscimo de população resultante das operações de loteamento. Acréscimo que, para a população residente, será aferido pela "edificabilidade equivalente a 500 fogos" uma vez que a unidade "fogo" é idónea para se constituir como base de cálculo relativamente à previsão do aumento populacional que vier a resultar do loteamento.
Ora é evidente, que o parâmetro dos "500 fogos" está relacionado com a área de construção e não com o terreno(em bruto) onde o loteamento irá ser realizado, nem com a área de implantação.
Aliás, tal interpretação não é sequer contestada no que se refere ao primeiro segmento da alínea a), uma vez que não pode deixar de ser esse o sentido da expressão "edificabilidade equivalente a 500 fogos". Ou seja, o que a lei toma como ordem de grandeza é a possibilidade de edificar um número de fogos igual (ou superior) a 500, sendo de todo em todo irrelevante a área total do terreno onde irão ser implantadas as construções ou a área de implantação das mesmas.
Por outras palavras: independentemente da área do terreno ou da área de implantação, haverá lugar à forma de processo especial para o licenciamento das operações de loteamento de que resulte uma edificabilidade igual (ou superior) a 500 fogos (11).
Compreende–se que assim seja, uma vez que é em função da área de construção, traduzida nos 500 fogos (independentemente da área de cada "fogo"), que é possível estimar o acréscimo da população residente.
0 critério da área do terreno, (na sua totalidade ou apenas no que se refere ao espaço de implantação), nunca poderia ser o adequado, atentas as possibilidades de maior ou menor concentração das edificações a construir ou de construção em altura maior ou menor.
Sendo assim para a interpretação do parâmetro utilizado para indiciar o acréscimo da população residente, não pode deixar de o ser também quanto à fixação do sentido da realidade a que se referem os dois hectares (ou seja, 20.000 m2) nos loteamentos em que predomine a indústria.
Também aqui o que importa é encontrar uma ordem de grandeza susceptível de apontar, sem margem excessiva de álea ou de contingência, para o consequente acréscimo de postos de trabalho. Ora tal ordem de grandeza não poderá deixar de se referir à área de construção. Só esta, uma vez conhecida, permitirá ajuizar dos correspondentes aumentos de postos de trabalho sem prejuízo da variabilidade da relação entre os dois termos, em função do tipo de indústria de que se tratar.
5.2.5. Torna–se manifesto que, como se diz no ofício que acompanha o pedido de consulta, a interpretação que advoga que os 2 hectares se referem à área para uma ordem de grandeza no que se refere ao acréscimo de postos de trabalho resultantes das operações de loteamento em que predomine a indústria.
Resultado que não poderia deixar de brigar com a teleologia da norma e de conflituar com o parâmetro fixado para a medição do acréscimo de população residente, traduzido na "edificabilidade equivalente a 500 fogos".
0 modo de evitar os efeitos preversos de tais consequências, consiste em estabelecer a correspondência dos 2 hectares com a área de construção. Nesse caso, seja for qual a área total do terreno, ou a área de implantação da construção, e independentemente da maior ou menor concentração e altura das construções e edificar, sempre que a área de construção for igual (ou superior) e 2 hectares (20.000m2), observar-se-á, em loteamento em que predomine a indústria, a forma de “processo especial" para o licenciamento das respectivas operações. E, por quanto se expôs, é a "área de construção" que mais fielmente “representa" ou "retrata" o aumento de postos de trabalho a que se faz referência no corpo do nº3.
5.2.6. Por tudo quanto se disse não assume significado a ausência da preposição "a" entre os termos "500 fogos" e "2 hectares". Com efeito, o índice traduzido pelos "2 hectares nos loteamentos em que predomine a indústria` deve considerar–se regido pela expressão "edificabilidade equivalente", a qual pressupõe a preposição "a", explícita, neste caso, no primeiro membro da frase ("5OO fogos"), e implícita ou elidida no segundo ("2 hectares").
Representa, neste contexto, algum significado a redacção dada à alínea a) do nº3 do artigo 3º pelo Decreto Legislativo Regional nº19/86/M, que aplicou à Região Autónoma da Madeira o Decreto–Lei nº400/84, de 31 de Dezembro. Nos termos do artigo 2º, o artigo 3º, nº3, alínea a), passou a ter a seguinte redacção:
"a) Edificabilidade equivalente a 250 fogos ou a 1ha nos loteamentos em que predomine a indústria".
Para além da redução a metade dos índices constantes da alínea a) do nº3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº400/84, o Decreto Legislativo Regional explicitou também a preposição “a" que se encontra elidida no preceito do diploma de 84.
Nestes termos, pode dizer-se, adaptando a terminologia constante do ofício da Direcção–Geral do Ordenamento do Território, que o segundo termo da frase da alínea a) está indissociavelmente relacionado com o primeiro, devendo ler-se do seguinte modo: "edificabilidade equivalente a 2ha nos loteamentos, em que predomine a indústria".
Ou seja, em tais loteamentos, seguir-se-á a forma de processo especial, independentemente da área do terreno ou da área de implantação, sempre que a respectiva área de construção (edificabilidade) seja equivalente a 2 hectares (20.000m2) (13).
5.2.7. Uma última observação a respeito do critério a que se deve recorrer para determinar a finalidade predominante nos loteamentos para habitação e indústria, ponto que, embora não questionado na consulta, não deixa, de revelar pertinência no âmbito desta análise.
Como escrevem Maria do Patrocínio Paz Ferreira e Luís Perestrelo de Oliveira, “a referência expressa à edificabilidade, na alínea a), parece indicar que o critério legal para estabelecimento da predominância de um dos fins referidos assenta na dimensão das áreas de construção afectas a cada um deles. Se for superior a área de construção habitacional, predominará a habitação; no caso inverso predominará a indústria" (14). Parece-nos tratar-se de uma solução correcta e conforme com a interpretação a que se chegou acerca da questão controvertida no âmbito da consulta.
6.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1º Tendo presente a teleologia da norma do nº3 do artigo 3º do Decreto–Lei nº400/84, de 31 de Dezembro, a exigência de observância da forma de processo especial é uma consequência do acréscimo da população residente, permanente ou flutuante, ou de postos de trabalho, acréscimo esse resultante das operações de loteamento;
2º No caso de se deverem aplicar as ordens de grandeza previstas na alínea a) do referido nº3 do artigo 3º, seguir–se–á a forma de processo especial nos loteamentos em que predomine a indústria, sempre que, independentemente da área total do terreno ou da área de implantação, a área de construção (ou de edificabilidade) seja igual ou superior a 20.000m2 (2 hectares).
(António Gomes Lourenço Martins)–Vencido. A questão posta resume–se em saber quando deve ser observada a forma dei processo especial em operações de loteamento de que resulte um acréscimo de população residente (permanente ou flutuante) ou de postos de trabalho tendo–se fixado para critérios de grandeza mínima:
- a edificabilidade equivalente a 500 fogos (o que não levantou dúvidas):
- ponto em discussão: “2ha nos loteamentos em que predomine a indústria”.
Ao interpretar a alínea a) do nº3 do artigo 3º do Decreto–Lei nº400/84, de 31 de Dezembro – "edificabilidade equivalente a 500 fogos ou 2ha nos loteamentos em que predomine a indústria" – entendeu o parecer que o critério para a segunda hipótese deve partir da "área de construção" implícita no primeiro termo da norma. Logo "converte" os 2ha em 20 000m2 e afirma que também este deve ser o critério para o segundo termo da norma.
Parece–nos, com o devido respeito, que a interpretação adoptada começa por esquecer o normal emprego do hectar como realidade agrária e termina procurando comparar realidades que são distintas.
A posição seguida até agora pelos Serviços de atenderem apenas à área "bruta" dos 2ha sem referência às construções afigura–se, sem dúvida, de excluir, pois pode levar a resultados absurdos por exemplo na hipótese de a maior dos 2ha ser destinada a área de logradouro de uma pequena indústria.
A via seguida pelo parecer de tratar as construções industriais com o mesmo critério da construção para a habitação – além de não servir para aquilatar minimamente do número de postas de trabalho - levantara, por certo, graves dificuldades práticas para "medir" os 20 000 m2 de construção (área bruta, área útil?). Tem silo, um forno, um depósito de combustível mede–se como um prédio de habitação?
A interpretação que, a meu ver, atende ao elemento literal e racional é a que considera os 2ha como referidos à área de implantação, ao espaço de terreno destinado a suportar fisicamente as edificações de cariz industrial.
Mas argumenta–se: pode construir–se em altitude e frustrar o intento legal. Esquecem–se, porém, as imposições normalmente resultantes do exercício de determinada indústria, não afeiçoáveis arbitrariamente a esse tipo de critério.
Quando a lei fala em edificabilidade equivalente a 500 fogos como critério para valorar o aumento da população põe o acento no alojamento para 500 famílias, independentemente da área de construção, de cada habitação.
Não se vê qualquer elemento de razoabilidade para tratar do mesmo modo aquilo que a lei quis distinguir. Num caso interessa o número de fogos; no outro interessa a área de implantação dos edifícios destinados ao exercício de determinada indústria.
(1) Informação nº43/DG/EQ, de 23 de Novembro de 1989.
(2) Embora omissa na informação que se está a transcrever, é conveniente reproduzir, desde já, a alínea b), a fim de se proporcionar uma leitura global do nº3 do citado artigo 3º. Dispõe o seguinte:
“b) 10% da estimativa do parque habitacional do aglomerado ou da população activa nos casos em predomine a indústria”.
(3) Veja-se, a propósito do conceito de loteamento urbano, JOSÉ OSVALDO GOMES, "Manual dos Loteamentos Urbanos", 2º edição, 1983,págs. 69 e seguintes.
(4) Transcrição das alíneas a) e b) do nº3 do artigo 4º do Decreto–Lei nº46673.
(5) MARIA DO PATROCÍNIO PAZ FERREIRA e LUÍS PERESTRELO DE OLIVEIRA, "0 Novo Regime Jurídico dos Loteamentos Urbanos", Livraria Almedina, Coimbra, 1985, págs. 7 e 8.
(6) Que J. OSVALDO GOMES considera "altamente recomendável" - cfr. local citado, pág. 67.
(7) Cfr. MARIA DO PATROCÍNIO PAZ FERREIRA e LUÍZ P. DE OLIVEIRA, obra citada, pág. 8.
(8) Cfr. supra, ponto 2. e nota (2) e infra, ponto 5.
(9)No Decreto–Lei nº289/73 não se encontrava prevista a elaboração de estudos prévios de urbanização, mesmo nos grandes empreendimentos, fossem estes habitacionais, industriais ou para comércio.
(10) Ou seja, exemplificando para o primeiro caso – acréscimo da população residente. Conforme a edificabilidade equivalente a 500 fogos for superior ou inferior a 10% da estimativa do parque habitacional do aglomerado, assim a ordem de grandeza a considerar para a observância da forma de processo especial deverá consistir no índice correspondente a 10% da estimativa da dimensão do parque habitacional do aglomerado, ou no parâmetro dos 500 fogos edificáveis.
(11) Não se considera aqui a comparação ou o cotejo entre as ordens de grandeza das alíneas a) e b).
(12) Cfr. ponto 5 do ofício transcrito supra, em 2.
(13) Continua a não se ter em consideração, por tal não ser de interesse para a economia do parecer, o cotejo com a ordem de grandeza prevista na alínea b).
(14) Cfr. obra citada, pág. 22.
Legislação
DL 400/84 DE 1984/12/31 ART3 N3 A.
L 2099 DE 1959/08/14.
DL 46673 DE 1965/11/29.
DL 289/73 DE 1973/06/06.
DLR 19/86/M DE 1986/10/01.
L 2099 DE 1959/08/14.
DL 46673 DE 1965/11/29.
DL 289/73 DE 1973/06/06.
DLR 19/86/M DE 1986/10/01.
Referências Complementares
DIR URB.