4/1989, de 24.05.1989
Número do Parecer
4/1989, de 24.05.1989
Data do Parecer
24-05-1989
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Maioria
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações
Relator
FERREIRA RAMOS
Descritores
DIRECÇÃO-GERAL DOS EDIFICIOS E MONUMENTOS NACIONAIS
SECRETARIA GERAL DO MINISTERIO DA JUSTIÇA
EDIFICIO PUBLICO
TRIBUNAL
OBRA DE CONSTRUÇÃO
OBRA DE REPARAÇÃO
OBRA DE CONSERVAÇÃO
COMPETENCIA
SECRETARIA GERAL DO MINISTERIO DA JUSTIÇA
EDIFICIO PUBLICO
TRIBUNAL
OBRA DE CONSTRUÇÃO
OBRA DE REPARAÇÃO
OBRA DE CONSERVAÇÃO
COMPETENCIA
Conclusões
1 - O n 4 do artigo 1 do Decreto-Lei n 5/88, de 14 de Janeiro, não e aplicavel a Direcção de Serviços de Manutenção do Patrimonio da Secretaria-Geral do Ministerio da Justiça;
2 - A Direcção de Serviços referida na conclusão anterior passou a ter competencia para realizar obras de construção e de reparação dos edificios publicos destinados aos serviços especializados do Ministerio da Justiça, nos termos do disposto no n 2 do artigo 1 do Decreto-Lei n 5/88, incumbindo-lhe, tambem, as atribuições que o n 3 deste preceito especifica;
3 - Em relação as obras a que se refere o n 2 do artigo 1 do Decreto-Lei n 5/88, a Direcção-Geral dos Edificios e Monumentos Nacionais detem as atribuições que o artigo 2 do mesmo diploma lhe define, competindo-lhe verificar se os anteprojectos respeitam os normativos e regulamentos em vigor, informando os serviços em causa das irregularidades detectadas, por forma que as suas recomendações possam ser consideradas nos projectos de execução final.
2 - A Direcção de Serviços referida na conclusão anterior passou a ter competencia para realizar obras de construção e de reparação dos edificios publicos destinados aos serviços especializados do Ministerio da Justiça, nos termos do disposto no n 2 do artigo 1 do Decreto-Lei n 5/88, incumbindo-lhe, tambem, as atribuições que o n 3 deste preceito especifica;
3 - Em relação as obras a que se refere o n 2 do artigo 1 do Decreto-Lei n 5/88, a Direcção-Geral dos Edificios e Monumentos Nacionais detem as atribuições que o artigo 2 do mesmo diploma lhe define, competindo-lhe verificar se os anteprojectos respeitam os normativos e regulamentos em vigor, informando os serviços em causa das irregularidades detectadas, por forma que as suas recomendações possam ser consideradas nos projectos de execução final.
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado da Construção e Habitação,
Excelência:
1
A publicação do Decreto-Lei nº 5/88, de 14 de Janeiro, suscitou entendimentos não coincidentes por parte da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais (DGEMN) e Auditoria Jurídica do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.
Por isso, Vossa Excelência dignou-se solicitar parecer da Procuradoria-Geral da República.
Cumpre emiti-lo.
2
2.1. Sob a epígrafe "Obras e projectos de aquisição de edifícios públicos", o artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88 estabelece:
"1 - As obras de conservação corrente e o apetrechamento em mobiliário e equipamento dos edifícios afectos aos diferentes ministérios são da competência das respectivas secretarias-gerais, sem prejuízo da que, em cada ministério, se encontre cometida a outros serviços.
2 - As obras de construção e de reparação dos edifícios públicos destinados aos serviços especializados de cada ministério podem ser realizadas pelos serviços de obras e construção que neles se encontrem devidamente organizados.
3 - Aos serviços de obras e construção incumbem, também, todas as atribuições de natureza técnica e administrativa, designadamente elaboração ou apreciação de projectos, trâmites para a adjudicação de empreitadas de obras públicas, respectiva fiscalização e direcção, recolha de propostas para aquisição de imóveis ou fracções e sua análise e parecer técnico.
4 - Os diplomas que estabeleçam a orgânica, atribuições e competências dos serviços de obras e construção a que se refere o número anterior devem ser submetidos a assinatura do ministro que tenha a seu cargo a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais".
Dispõe, por sua vez, o artigo 2º (cuja epígrafe é "Apreciação de planos e projectos"):
"1 - Os planos anuais ou plurianuais das obras a que se refere o nº 2 do artigo anterior, bem como os respectivos anteprojectos, serão enviados à Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, para conhecimento.
2 - Nos casos em que a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais verifique que os anteprojectos não respeitam os normativos e regulamentos em vigor informará os serviços em causa das irregularidades detectadas, por forma que as suas recomendações possam ser consideradas nos projectos de execução final.
3 - Após a conclusão das empreitadas das obras, os projectos executados são enviados à Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, para efeitos de registo e cadastro físico das instalações".
2.2. Foram, sobretudo, os nºs 2 e 4 do artigo 1º e os nºs 1 e 2 do artigo 2º que determinaram a divergência de posições entre os apontados serviços.
A economia e compreensão do parecer ganharão se, de seguida, dermos conta, ainda que sucintamente, dessas posições.
2.2.1. Segundo a Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, os nºs 2 e 3 do citado artigo 1º são aplicáveis ao Ministério da Justiça, dada a existência da Direcção de Serviços de Manutenção do Património da respectiva Secretaria-Geral, departamento criado pelo Decreto-Lei nº 497/79, de 21 de Dezembro (1.
Considera-se, por outro lado, que face às novas disposições legais parece prejudicada a intervenção da DGMEN "nos mesmos termos em que se vinha fazendo anteriormente" (ofício nº 260/DSMP, de 29/1/88).
2.2.2. Invocando o disposto no nº 4 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88 - segundo o qual, os diplomas que estabeleçam a orgânica, atribuições e competências dos serviços de obras e construção "devem ser submetidos a assinatura do ministro que tenha a seu cargo a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais" -, a DGEMN entende que a Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça "não reune os requisitos legais para ser considerado operacional e eficaz" uma vez que o diploma que criou aquela direcção de serviços (o já citado Decreto-Lei nº 497/79) está publicado sem a assinatura daquele Ministro (Informação 155 GEP/J - IV - 990/33, de 9/2/88).
No tocante à intervenção da DGEMN face aos novos preceitos, pondera-se nesta última informação:
"Recorda-se que a intervenção desta Direcção-Geral, nos processos dos estudos dos edifícios dos tribunais judiciais,
tem consistido na apreciação da fase de estudo prévio, ou, mais frequentemente de anteprojecto, ouvindo previamente as entidades intervenientes e ou interessadas, através da emissão de pareceres da sua comissão de Revisão, como, aliás, é procedimento legal, pareceres que são submetidos a homologação do ministro da tutela da mesma Direcção-Geral. Não raras vezes, aqueles estudos eram submetidos, posteriormente, e ainda, a apreciação do CSOPTC, por determinação ministerial".
Ora, face à responsabilidade cometida à DGEMN pelos nºs 1 e 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 5/88 - prossegue a informação -, "afigura-se que ela só poderá ser assumida, mediante a apreciação dos anteprojectos, obviamente em todos os seus aspectos, tal como já vinha acontecendo, pelo que se manterá a legalidade da sua intervenção, e não só quanto à verificação de conformidade com "normativos e regulamentos em vigor", no sentido restrito que se possa ser indicado a atribuir a tal expressão. De facto, para além dos aspectos relacionados com o respeito dos regulamentos e normativos em vigor, a apreciação dos estudos, em particular no caso dos edifícios públicos, implica, como preponderantes, as análises dos aspectos arquitectónicos nas várias facetas específicas, nomeadamente a localização, implantação e enquadramento urbanístico, volumetria, solução plástica, integração ambiental, caracterização arquitectónica e, ainda, aspectos funcionais" (sublinhados nossos).
2.2.3. Apreciando as tomadas de posição que acabámos de expor, a informação nº 52/88, de 8/3/88, da Auditoria Jurídica do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, formulou as seguintes conclusões:
"a) A Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça não pode promover a realização da obra em causa (2- o diploma orgânico não se encontra assinado pelo Ministro que tem a seu cargo a DGEMN.
b) Porém, se em mera hipótese de trabalho considerássemos que aquele serviço pode realizar essa obra, a DGEMN apenas se poderia pronunciar estritamente sobre a conformidade entre o respectivo anteprojecto e os "normativos e regulamentos em vigor".
c) ..................................".
Submetida esta informação - subscrita por um consultor jurídico - à consideração do auditor jurídico, este expressou a sua concordância com a conclusão b), mas discordou da conclusão a), nos termos de informação anexa, datada de 18/3/88.
Como assim, interessa conhecer, no essencial, a argumentação que conduziu a tais conclusões.
2.2.3.1. A informação subscrita pelo consultor jurídico arranca do regime geral emanado do Decreto-Lei nº 31 271, de 17 de Maio de 1941, segundo o qual competia, em princípio, ao Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (MOPTC) a execução de todas as obras de construção, ampliação, restauro e conservação em edifícios públicos, admitindo-se tão-só que as obras de conservação de pequena monta, cujos gastos não ultrapassassem determinados limites, pudessem ser realizadas pelo respectivo ministério.
Surgido neste contexto normativo (3, o Decreto-Lei nº 497/79, embora criando um serviço de obras no Ministério da Justiça, não estabeleceu regras especiais ao regime pré-estabelecido, pelo que o novo serviço se limitaria a actuar no domínio do que apenas era permitido aos ministérios (obras de conservação até determinados limites), no campo dos princípios fixados pelo Decreto-Lei nº 31 271.
A inovação, no respeitante à construção de edifícios públicos - que passou a ser da competência dos respectivos ministérios, salvo o disposto no artigo 3º -, só surgiu com o Decreto-Lei nº 5/88.
Porém, para que os serviços possam desempenhar as novas atribuições dos ministérios necessitam estar "devidamente organizados" (artigo 1º, nº 2, in fine), mostrando-se esta organização associada à ideia de as novas competências serem atribuídas a "serviços que venham a ser constituídos especialmente para o efeito" (como se colhe do respectivo preâmbulo).
Ora, a verdade é que "o serviço de obras do Ministério da Justiça não foi constituído especialmente para o efeito... Ele apareceu numa altura em que só podia realizar obras de conservação até certo montante. Daí que, embora não pareça, administrativa e politicamente, a melhor solução... será a conclusão mais correcta considerarmos que o artigo 1º, nº 4, do Decreto-Lei nº 5/88 vincula à obrigatoriedade por todos os ministérios da apresentação de projectos de diplomas orgânicos dos seus serviços de obras, já existentes ou a criar, projectos esses que, quer no seu articulado quer nos seus mapas de pessoal, levarão em conta as novas competências conferidas por aquele diploma".
Aplicando esta doutrina à situação em apreço, a informação conclui que, não estando o respectivo diploma orgânico assinado pelo Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, a Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça não pode promover a construção do edifício de um tribunal judicial.
2.2.3.2. Desta conclusão discordou o auditor respectivo, para quem o Decreto-Lei nº 5/88, descentralizando a competência para a realização de obras em edifícios públicos destinados aos serviços especializados de cada ministério, veio atribuir aquela competência aos ministérios interessados, prevendo no artigo 1º duas situações distintas quanto a obras de construção e de reparação:
- nos ministérios que já disponham de serviços de obras e construção, aquela competência passa a incumbir a esses serviços, desde que se encontrem devidamente organizados (nº 2 do artigo 1º);
- nos ministérios em que ainda não existam serviços de obras e construção devidamente organizados, terão de ser criados tais serviços por meio de diploma legal que deverá ser submetido à assinatura do ministro que tenha a seu cargo a DGEMN.
No primeiro caso - como sucede com o Decreto-Lei nº 151-E/86, de 18 de Junho, relativo às construções e equipamentos escolares, e com o Decreto-Lei nº 5/88 -, os diplomas que regulem serviços de obras e construção dos ministérios que já os possuam, não carecem estar assinados pelo ministro tutelar da DGEMN para se considerarem devidamente organizados tais serviços.
Dispondo as leis apenas para o futuro (artigo 12º do Código Civil), o nº 4 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88 não é aplicável aos serviços de obras pré-existentes (nomeadamente à Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, apesar de o Decreto-Lei nº 497/79 não estar assinado pelo ministro responsável pela DGEMN).
Quanto a saber quem deve julgar se estão ou não devidamente organizados os serviços de obras e construções já existentes nos diversos ministérios, para os efeitos dos nºs 2 e 3 do artigo 1º, não sofre dúvida que é a cada ministério ou departamento governamental que cabe formular tal juízo, com vista à cabal realização das competências que possuam ou que de novo lhe sejam atribuídas.
Ajuizar sobre se aquele serviço de obras e construção do Ministério da Justiça está ou não devidamente organizado para os efeitos dos nºos 2 e 3 do artigo 1º, releva apenas do âmbito interno do Ministério da Justiça.
Acresce que, após a publicação do Decreto-Lei nº 5/88, a DGEMN perdeu a competência para realizar obras do âmbito do Ministério da Justiça - salvo o disposto no artigo 3º -, passando essa competência para os "serviços de obras e construção existentes ou a constituir naquele Ministério".
3
O recenseamento das teses em confronto, levado a cabo no número precedente, permite-nos, além do mais, delimitar o âmbito da consulta, enunciando as questões fundamentais que constituirão objecto deste parecer:
a) Em que termos o Decreto-Lei nº 5/88, de 14 de Janeiro, é aplicável à Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça;
b) Ambito de intervenção da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais quanto às obras de construção e de reparação dos edifícios públicos destinados aos serviços especializados de cada ministério, realizadas pelos respectivos serviços de obras e construção.
Interessará conhecer, agora com mais pormenor, o quadro legal em cujo âmbito se há-de buscar a solução para as questões em apreço.
3.1. Prosseguindo na política, já definida na legislação em vigor, de concentrar no Ministério das Obras Públicas e Comunicações a execução de todas as obras de edifícios públicos e monumentos nacionais, mas reconhecendo-se haver vantagem em que pequenas obras eventuais de conservação ou reparação em prédios do Estado possam ser efectuadas directamente pelos organismos dos diferentes Ministérios neles instalados (do respectivo preâmbulo), o Decreto-Lei nº 31 721, de 17 de Maio de 1941, estabeleceu:
"Artigo 1º A competência do Governo em matéria de obras de construção, ampliação, restauro e conservação de edifícios públicos e monumentos nacionais no continente e ilhas adjacentes, mesmo em relação ao património adstrito aos serviços autónomos, exerce-se por intermédio do Ministério das Obras Públicas e Comunicações".
"Artigo 2º As verbas destinadas pelo Estado à construção, ampliação e restauro de edifícios públicos e monumentos nacionais serão obrigatoriamente inscritas no orçamento do Ministério das Obras Públicas e Comunicações, sendo expressamente proibido a todos os serviços dos outros Ministérios aplicar quaisquer importâncias das suas dotações àqueles fins".
"Artigo 3º As obras de conservação em edifícios públicos e monumentos nacionais serão executadas pelo Ministério das Obras Públicas e Comunicações por conta das verbas inscritas no orçamento deste Ministério, mas os serviços de outros Ministérios podem executar directamente nos edifícios que ocupam obras eventuais de pequena conservação ou reparação, ou de simples arranjo, por conta de dotações consignadas a esses fins, atribuídas nos seus orçamentos próprios ou resultantes de distribuição de verbas globais inscritas no orçamento do respectivo Ministério, desde que os encargos correspondentes não excedam, em cada ano, os limites estabelecidos para cada edifício ou grupo de edifícios.
§1º Os limites referidos neste artigo não poderão exceder 50 000$ e constarão de tabela a organizar pela Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, sob proposta dos diversos serviços do Estado, a qual será publicada no Diário do Governo depois de aprovada pelo Ministro das Obras Públicas e Comunicações.
§ 2º Se as obras de simples arranjo a executar nos termos deste artigo alterarem de qualquer forma as plantas ou o aspecto das fachadas dos edifícios, deverão os respectivos projectos ser submetidos previamente à aprovação do Ministério das Obras Públicas e Comunicações".
"Artigo 9º O Ministério das Obras Públicas e Comunicações poderá, por intermédio das repartições competentes, embargar quaisquer obras que sejam executadas com desrespeito das disposições do presente decreto, devendo comunicar aos Ministérios respectivos os factos que tiver averiguado, para efeitos da aplicação das penalidades previstas no artigo 7º e seus parágrafos".
3.1.1. Resulta do exposto que:
a) A execução de todas as obras - de construção, ampliação, restauro e conservação - de edifícios públicos pertencia ao então Ministério das Obras Públicas e Comunicações (MOPC);
b) Os serviços de outros ministérios podiam executar directamente obras eventuais de pequena conservação ou reparação, ou de simples arranjo, desde que os encargos correspondentes não excedessem determinados limites.
As primeiras, eram executadas por conta das verbas destinadas pelo Estado à construção, ampliação e restauro de edifícios públicos (e monumentos nacionais), obrigatoriamente inscritas no orçamento do MOPC; as outras, eram executadas por conta de dotações consignadas a esses fins, atribuídas nos orçamentos próprios dos ministérios ou resultantes de distribuição de verbas globais inscritas no orçamento do respectivo ministério.
3.2. O regime jurídico assim definido continuou fundamentalmente em vigor até à publicação do Decreto-Lei nº 5/88.
Antes, porém, de nos debruçarmos sobre este diploma, justificar-se-á uma referência à Resolução do Conselho de Ministros nº 115/77, publicada no Diário da República, I Série, nº 120, de 24 de Maio de 1977, do seguinte teor:
"1 - Considerando que a competência em matéria de obras de construção, ampliação, restauro e conservação de edifícios públicos e de monumentos nacionais se encontra atribuída ao Ministério das Obras Públicas pelo Decreto-Lei nº 31 271, de 17 de Maio de 1941, tanto para o continente como para as ilhas adjacentes, e abrange o património adstrito a serviços autónomos;
2 - Considerando a vantagem de continuar concentrada no MOP a competência sobre uma actividade genuína e incontroversamente de obras públicas, pelo que de disciplina encerra em matéria de obras de edifícios e outras edificações, e ainda pelo que de economia e tratamento homogéneo representa a concentração num só departamento governamental a actuação num sector de grandes exigências;
3 - Considerando que, quando se tratar de execução das obras em edifícios do Estado, a competência respectiva deverá pertencer ao MOP, e que cabe aos demais organismos de outros Ministérios, que de algum modo possam ou devam estar ligados a essas obras, dar conhecimento das necessidades, fornecer os respectivos programas e estabelecer princípios de organização a ter em atenção nos respectivos estudos;
4 - (...)
5 - Considerando finalmente que, a breve prazo, vai ser reformulada e concentrada num único diploma a vasta e dispersa legislação que disciplina esta matéria, importando, porém, desde já, apontar directrizes essenciais por forma a alcançar-se uma celeridade e eficiência nem sempre até agora conseguidas;
O Conselho de Ministros, reunido em 4 de Maio de 1977, resolveu:
Determinar que na delimitação de funções dos diversos organismos intervenientes na modernização das instalações dos serviços públicos se cumpra estritamente o seguinte:
1 - Ao Ministério das Obras Públicas compete, dentro da orientação que está definida, centralizar, através das suas direcções-gerais, a competência do governo em matéria de obras de construção, ampliação, restauro e conservação de edifícios públicos e monumentos nacionais, incluindo o património adstrito aos serviços autónomos;
2 - (...)
3 - (...)
4 - Dentro desta orientação, as verbas destinadas pelo Estado à construção, ampliação e restauro de edifícios públicos e monumentos nacionais serão inscritas no orçamento do MOP, salvo nos casos que tenham sido admitidas no Plano do corrente ano e que não possam, razoavelmente e sem prejuízo para o Estado, ser transferidas para o MOP.
5 - (...)
6 - As grandes obras de conservação, ou obras correntes de conservação periódica, serão executadas pelos serviços do MOP, mas aos serviços dos outros Ministérios compete a execução, nos edifícios que ocupem, de obras eventuais de pequena conservação ou reparação, ou de simples arranjo, por conta de dotações consignadas para o efeito.
7 - ................................".
Continua, pois, centralizada no Ministério das Obras Públicas a competência do Governo em matéria de obras de construção, ampliação, restauro e conservação de edifícios públicos (e monumentos nacionais), incluindo o património adstrito aos serviços autónomos; aos serviços dos outros ministérios apenas pode competir a execução, nos edifícios que ocupem, de obras eventuais de pequena conservação ou reparação, ou de simples arranjo.
3.3. Neste contexto normativo foi publicado o Decreto-Lei nº 497/79, de 21 de Dezembro, que procedeu à reestruturação da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça (4 .
Na nova estrutura deve ser realçada a introdução de uma direcção de serviços até agora inexistente, cujas atribuições se desenvolverão no domínio da manutenção do património do Estado afecto ao Ministério (do respectivo preâmbulo).
3.3.1. Assim, a Secretaria-Geral passa a integrar, além da Direcção de Serviços de Gestão e Administração, a Direcção de Serviços de Manutenção do Património, dispondo o artigo 8º:
"1 - Compete à Direcção de Serviços de Manutenção do Património:
a) Assegurar a gestão técnica e a manutenção das instalações dos serviços do Ministério, incluindo os que funcionam no seu âmbito;
b) Acompanhar a realização de empreitadas de obras públicas no âmbito da competência do Ministério, assegurando o apoio técnico respectivo;
c) Estudar e propor medidas tendentes ao aproveitamento racional das instalações e orientar a implantação dos serviços;
d) Organizar o cadastro do património imobiliário do Ministério;
e) Prestar apoio ou representar tecnicamente os serviços do Ministério nas actividades ligadas a instalações, projectos, estudos de arquitectura, engenharia e outros, a cargo do Ministério competente;
f) Colaborar com os serviços de gestão e administração no estudo e selecção da informação técnica, bem como no domínio da formação de pessoal.
2 - A Direcção dos Serviços de Manutenção do Património integra os seguintes serviços:
a) Divisão de Estudos e Projectos;
b) Divisão de Obras e Manutenção".
E o artigo seguinte, estabelece:
"Compete à Divisão de Estudos e Projectos:
a) Elaborar e promover a execução de estudos e projectos de conservação ou de remodelação de edifícios;
b) Elaborar estudos técnicos, programas e normas relativas a construções e elementos de projecto e de obra;
c) Elaborar estudos técnicos com vista à implantação dos diversos serviços".(5
Dispõe, por sua vez, o artigo 10º:
"Compete à Divisão de Obras e Manutenção:
a) Estudar e assegurar a gestão do património do Ministério, zelando pela manutenção das instalações dos seus serviços;
b) Pronunciar-se sobre as propostas apresentadas em concurso para a execução de obras no âmbito do Ministério e acompanhar a sua execução;
c) Planear, dirigir e executar obras, nos casos em que a sua realização deva competir ao Ministério da Justiça;
d) Proceder ao levantamento dos edifícios ocupados pelos serviços, com vista à constituição do cadastro do património imobiliário do Ministério, mantendo-o actualizado na parte que lhe é atribuível" .
3.3.2. Flui do exposto, que a nova direcção de serviços não passou a deter, no domínio que nos interessa(construção de edifícios) competências que ao Ministério da Justiça já não coubessem ou viessem a caber por força do novo diploma.
Dispõe, com efeito, a alínea c) do artigo 10º: "planear, dirigir e executar obras, nos casos em que a sua realização deva competir ao Ministério da Justiça".
Ou seja: nem no elenco das competências da nova direcção de serviços, nem no da Secretaria-Geral (6 surgem referências â construção de edifícios.
Por isso que não tenhamos dúvidas em subscrever o entendimento expresso, neste ponto, pela informação de 8 de Março de 1988, segundo o qual o Decreto-Lei nº 497/79 "não estabeleceu regras especiais ao regime pré-estabelecido".
3.4. A situação só viria, na verdade, a ser alterada - e por forma radical, quebrando uma linha constante com algumas décadas - com a publicação do Decreto-Lei nº 5/88 (7 , cujo preâmbulo, não obstante a sua extensão, entendemos transcrever na íntegra por nele se conterem o ponto da situação passada e futura e, bem assim, as razões que justificaram a alteração.
3.4.1. Assim:
"Pelo Decreto-Lei nº 31 271, de 17 de Maio de 1941, foi cometida ao então Ministério das Obras Públicas e das Comunicações competência
exclusiva para realização de obras em edifícios e monumentos nacionais.
Algumas razões que estiveram na origem desta concentração de funções estão hoje ultrapassadas; o País dispõe de pessoal técnico qualificado, que naquela época rareava, além de que as normas e regulamentos técnicos e a homologação de materiais e processos construtivos avançaram enormemente nestes últimos 50 anos.
Por outro lado, o número e volume das obras em edifícios públicos cresceu muito nos últimos anos, tornando a concentração de competências para a sua realização uma fórmula de gestão com mais inconvenientes do que vantagens.
Assim se compreendem as medidas já anteriormente adoptadas em matéria de competência para a realização de obras, construções e reparações em edifícios públicos destinados aos serviços especializados de cada ministério, que se traduziram na publicação do Decreto-Lei nº 151-E/86, de 18 de Junho, relativo às construções e equipamentos escolares, ou no que se dispôs no nº 1 do artigo 19º do Decreto-Lei nº 497/85, de 17 de Dezembro, relativamente às instalações e equipamentos de saúde, para citar apenas algumas das mais recentes (8 .
Todavia, há matéria ainda regulamentada de forma por vezes contraditória, por isso mesmo geradora de ambiguidades e, sobretudo, de perdas consideráveis de tempo na concretização de empreendimentos, o que custa muito caro.
A prática de uma Administração célere nos seus processos de decisão aconselha a que, para além da aplicação além da aplicação de soluções que assegurem uma maior capacidade de resposta à situação causada pelos graves problemas de instalação dos serviços públicos, se alivie a actividade até agora desenvolvida pela Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, garantindo, ao mesmo tempo, a indispensável responsabilidade técnica e especialização.
A competência agora atribuída para realização de obras a serviços que venham a ser constituídos especialmente para o efeito nos diferentes ministérios visa aproximar o projecto de realização o mais possível dos respectivos utilizadores e não prejudicará as competências específicas atribuídas a alguns ministérios, nem a necessária intervenção do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, na definição de normativos e orientações técnicas, como as relativas aos materiais, aos processos construtivos, à segurança contra incêndios e à conservação de energia, e na fiscalização da aplicação de tais normas e regras.
A intervenção da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais nas obras e reparações a realizar em edifícios públicos afectos aos diferentes ministérios, mesmo quando estes disponham de serviços capazes de as assegurar eficazmente, visa aquele objectivo de normalização e orientação técnicas".
3.4.2. Põe-se, assim, termo à competência exclusiva do MOPC para a realização de obras em edifícios públicos, fazendo-a passar para os serviços beneficiários ou utilizadores.
Nesta linha, o artigo 1º do diploma - supra, 2.1. - atribui competência para a realização de obras às secretarias-gerais e aos serviços de obras e construção dos respectivos ministérios. Assim:
- às secretarias-gerais, compete a realização de obras de conservação corrente (e o apetrechamento em mobiliário e equipamento - nº 1);
- os serviços de obras e construção que se encontrem devidamente organizados podem realizar as obras de construção e de reparação dos edifícios públicos destinados aos serviços especializados de cada ministério (nº 2) (9 .
Porém, nos termos do nº 4 do mesmo artigo 1º:
"Os diplomas que estabeleçam a orgânica, atribuições e competência dos serviços de obras e construção a que se refere o número anterior devem ser submetidos a assinatura do ministro que tenha a seu cargo a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais".
3.5. Aqui reside o pomo da divergência entre auditor jurídico e consultor jurídico.
Propendemos a entender que os serviços de obras e construção já existentes nos ministérios, e aí devidamente organizados, passam, sem mais, a poder exercer as competências emergentes do Decreto-Lei nº 5/88.
Em relação aos serviços existentes, já criados e organizados por diploma legal, não faz sentido exigir-se que esse diploma seja, agora, submetido a assinatura ministerial.
E muito menos erigir a necessidade dessa assinatura em condição "sine qua non" os serviços não podem exercer as competências que o Decreto-Lei nº 5/88 lhes assinala.
Certo que o relatório preambular alude a "serviços que venham a ser constituídos especialmente para o efeito".
Pensa-se, porém, que esta passagem não pode deixar de ser interpretada como não respeitando nem interferindo com serviços já existentes - só para os serviços que, futuramente, após a vigência do Decreto-Lei nº 5/88, se venham a constituir se compreende a submissão do respectivo diploma orgânico a assinatura do Ministro que tem a seu cargo a DGEMN, para eles valendo o disposto no nº 4 do artigo 1º (10 .
Nestes termos, impõe-se concluir que à Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça não é aplicável o preceituado no nº 4 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88, não constituindo a falta de assinatura do Ministro que tem a seu cargo a DGEMN obstáculo a que possa exercer as competências definidas nos nºs 2 e 3 do artigo 1º.
4
Encontrada resposta para a primeira questão, é chegado o momento de entrarmos na abordagem da equacionada sob a alínea b):
"Ambito de intervenção da DGEMN quanto às obras de construção e de reparação dos edifícios públicos destinados aos serviços especializados de cada ministério, realizadas pelos respectivos serviços de obras e construção".
4.1. Se bem interpretamos a posição da DGEMN, entende-se que, não obstante a publicação do Decreto-Lei nº 5/88, não se verificou, neste domínio, qualquer alteração em relação ao regime anterior, mantendo-se a sua intervenção nos termos em que vinha acontecendo.
Mais especificamente: à DGEMN compete não só a verificação dos aspectos relacionados com o respeito dos regulamentos e normativos em vigor, mas a apreciação dos anteprojectos em todos os seus aspectos.
4.2. Desta posição diverge a Auditoria Jurídica, cuja informação, de 8 de Março de 1988, concluiu que a DGEMN apenas se pode pronunciar estritamente sobre a conformidade entre o anteprojecto das obras e os "normativos e regulamentos em vigor".
Para fundamentar semelhante conclusão faz apelo ao relatório preambular do Decreto-Lei nº 5/88, onde se limita a intervenção do MOPTC à "definição de normativos e orientações técnicas, como as relativas aos materiais, aos processos construtivos, à segurança contra incêndios e à conservação de energia" e à "fiscalização da aplicação de tais normas e regras", visando a intervenção da DGEMN "aquele objectivo de normalização e orientação técnicas".
4.3. Pensa-se ser este o entendimento correcto.
4.3.1. Nota fundamental, que não pode ser esquecida ou minimizada, é que o diploma em apreço, rompendo com a tradição, atribuiu competência para a realização de obras aos serviços de obras e construção dos ministérios (11 .
Este, o núcleo decisivo do nº 2 do artigo 1º, acrescentando o nº 3 que a esses serviços "incumbem, também, todas as atribuições de natureza técnica e administrativa, designadamente elaboração ou apreciação de projectos, trâmites para a adjudicação de empreitadas de obras públicas, respectiva fiscalização e direcção, recolha de propostas para aquisição de imóveis ou fracções e sua análise e parecer técnico".
Ora, como se compreende, esta transferência de competências fez-se à custa dos serviços que anteriormente as detinham.
Por isso, o nº 3 do artigo 6º dispõe:
"A orgânica da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais será reajustada de acordo com a distribuição de competências introduzidas pelo presente diploma e por forma que se mostre assegurada a indispensável colaboração entre esta e as secretarias-gerais ou serviços de obras de cada ministério" (12 .
4.3.2. O exposto não significa, porém, que tenham cessado todas as competências que, neste domínio, eram conferidas à DGEMN.
Desde logo, importa ter presente o comando do artigo 3º (cuja epígrafe é "competência da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais"):
"1 - Nos edifícios destinados à instalação dos serviços centrais de cada ministério, as competências referidas nos nºs 2 e 3 do artigo 1º estão cometidas ao ministro que tenha a seu cargo a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 204/80, de 28 de Junho.
2 - O disposto no número anterior é igualmente aplicável aos casos em que os serviços beneficiários não disponham de capacidade para a
realização de determinadas obras de grande vulto ou complexidade.
3 - Por despacho conjunto do ministro que tenha a seu cargo a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais e do ministro de que esteja dependente o serviço beneficiário, poderá ser cometida a este a competência para a realização de determinada obra, ainda que abrangida na previsão do nº 1.
4 - Para efeitos do disposto no nº 2, a determinação das obras de grande vulto ou complexidade será feita por despacho conjunto dos ministros referidos no número anterior".
4.3.3. Mas não só.
Mesmo em relação às obras realizadas pelos serviços dos ministérios (nº 2 do artigo 1º), a lei confere à DGEMN algumas competências - as que são assinaladas no artigo 2º que, por isso, se justifica transcrever de novo:
"1. Os planos anuais e plurianuais das obras a que se refere o nº 2 do artigo anterior, bem como os respectivos anteprojectos, serão enviados à Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, para conhecimento.
2. Nos casos em que a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais verifique que os anteprojectos não respeitam os normativos e regulamentos em vigor informará os serviços em causa das irregularidades detectadas, por forma que as suas recomendações possam ser consideradas nos projectos de execução final.
3. Após a conclusão das empreitadas das obras, os projectos executados são enviados à Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, para efeitos de registo e cadastro físico das instalações" (13
Este preceito prevê três realidades - planos, anteprojectos e projectos -, distinguindo:
a) Os projectos executados são enviados à DGEMN para efeitos de registo e cadastro físico das instalações;
b) Os planos e os anteprojectos são enviados, para conhecimento, à DGEMN à qual caberá tão-só informar os serviços em causa das irregularidades detectadas se verificar que os anteprojectos não respeitam os normativos e regulamentos em vigor.
Recorde-se, a propósito desta intervenção da DGEMN - delimitada, nos termos indicados, pelo referido preceito -, que o relatório preambular lhe assinala um objectivo de natureza técnica (de normalização e
orientação técnicas), confessadamente respeitante a materiais, processos construtivos, segurança contra incêndios e conservação de energia.
4.3.4. Assim definida a intervenção que, no quadro do Decreto-Lei nº 5/88, compete à DGEMN em relação às obras realizadas pelos serviços dos ministérios, afigura-se não colher apoio legal o entendimento - defendido pela DGEMN - de que a apreciação dos anteprojectos compreende "todos" os aspectos - "para além dos aspectos relacionados com o respeito dos regulamentos e normativos em vigor...as análises dos aspectos arquitéctónicos nas várias facetas específicas, nomeadamente a localização, implantação e enquadramento urbanístico, volumetria, solução plástica, integração ambiental, caracterização arquitectónica e, ainda, aspectos funcionais".
Sem prejuízo da sempre desejável cooperação entre serviços, cumprindo aqui recordar o disposto no nº 3 do artigo 6º, bem impressivo no sentido de uma indispensável colaboração entre a DGEMN e as Secretarias-gerais ou serviços de obras de cada ministério.
Com pertinência, se pondera na informação da Auditoria Jurídica: "compreende-se que a partir do momento em que é concedida a cada Ministério a possibilidade de construir edifícios para instalação dos seus serviços especializados, se deixe ao seu critério a opção sobre todos os aspectos ligados à obra que não estejam contidos em normas, muitas das quais terão sido criadas no âmbito da própria DGEMN".
Conclusão:
5
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª. O nº 4 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88, de 14 de Janeiro, não é aplicável à Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça;
2ª. A Direcção de Serviços referida na conclusão anterior passou a ter competência para realizar obras de construção e de reparação dos edifícios públicos destinados aos serviços especializados do Ministério da Justiça, nos termos do disposto no nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88, incumbindo-lhe, também, as atribuições que o nº 3 deste preceito especifica;
3ª. Em relação às obras a que se refere o nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88, a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais detém as atribuições que o artigo 2º do mesmo diploma lhe define, competindo-lhe verificar se os anteprojectos respeitam os normativos e regulamentos em vigor, informando os serviços em causa das irregularidades detectadas, por forma que as suas recomendações possam ser consideradas nos projectos de execução final.
(1 A este diploma voltaremos oportunamente.
De momento, limitar-nos-emos a acrescentar que a Direcção de Serviços de Manutenção do Património integra, além da Divisão de Estudos e Projectos, a Divisão de Obras e Manutenção, à qual compete, nomeadamente, "planear, dirigir e executar obras, nos casos em que a sua realização deva competir ao Ministério da Justiça" (artigos 8º, nº 2, e 10º, alínea c)).
(2 A obra em causa era a construção do edifício do tribunal judicial de Vila Nova de Foz Côa.
(3 Cfr., também, a Resolução do Conselho de Ministros nº 115/77, de 4 de Maio, publicada no Diário da República, I Série, nº 120, de 24/5/77.
(4 Cfr. rectificações publicadas no Diário da República, I Série, nºs 11 e 24, de 14 e 29 de Janeiro de 1980, respectivamente.
O diploma em causa sofreu alterações - sem relevo para o caso que nos ocupa - introduzidas pelos Decretos-Leis nº 238/80, de 18 de Julho, e nº 151/82, de 30 de Abril.
(5 No proémio dos nºs 1 e 2, a preposição "e, que antecedia a palavra "Património", foi substituída por "do" (Diário da República, I Série, nº 24, de 29/1/80).
(6 Cfr. artigo 4º do Decreto-Lei nº 523/72, de 19 de Dezembro, na redacção dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 497/79, posteriormente alterada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 238/80, de 18 de Julho.
(7 O Decreto-Lei nº 31 271 foi expressamente revogado (artigo 7º).
(8 Sublinhe-se que estes diplomas - Decretos-Leis nºs 151-E/86 e 497/85 - não se encontravam no mesmo plano do Decreto-Lei nº 497/79, pois, ao contrário deste, atribuem a serviços especializados dos respectivos ministérios competência para a realização de obras, construções e reparações (quanto ao segundo, ver Decreto-Lei nº 519-Z/79, de 29 de Dezembro).
(9 Se bem pensamos, o termo "podem" estará relacionado com o disposto no nº 2 do artigo 3º, que oportunamente será transcrito (infra, 4.3.2).
(10 Se bem pensamos, a exigência desta assinatura nem sequer estará em relação directa (ou, ao menos, exclusiva) com a exigência de que os serviços se encontrem devidamente organizados.
(11 Quanto aos encargos com as obras a que se refere o diploma, são eles suportados, conforme dispõe o artigo 4º, por conta de verbas a inscrever nos orçamentos dos serviços beneficiários.
Disciplina diversa da estabelecida no Decreto-Lei nº 31 271, como tivemos oportunidade de referenciar - supra, 3.1.1 (cfr., todavia, os artigos 27º do Decreto-Lei nº 118-A/86, de 27 de Maio, e 29º do Decreto-Lei nº 100-A/87 - diplomas que estabeleceram normas de execução do Orçamento do Estado para 1986 e 1987 de 5 de Março -, cumprindo salientar que nos Decretos-Leis nºs 67/88, de 2 de Março - Orçamento do Estado para 1988 -, e 79/89, de 11 de Março -Orçamento do Estado para 1989 - já se não detectam disposições correspondentes.
(12 Reajustamento que, até ao momento, não teve lugar, continuando a DGEMN a reger-se pela lei orgânica aprovada pelo Decreto-Lei nº 204/80, de 28 de Junho.
(13 Caberão, ainda, no âmbito de intervenção da DGEMN os poderes resultantes do artigo 5º, que se traduzem na "fiscalização" de que as obras sejam executadas com respeito pelo disposto no presente diploma (cfr., também, o artigo 9º do Decreto-Lei nº 31 271 - infra, 3.1.).
Excelência:
1
A publicação do Decreto-Lei nº 5/88, de 14 de Janeiro, suscitou entendimentos não coincidentes por parte da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais (DGEMN) e Auditoria Jurídica do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.
Por isso, Vossa Excelência dignou-se solicitar parecer da Procuradoria-Geral da República.
Cumpre emiti-lo.
2
2.1. Sob a epígrafe "Obras e projectos de aquisição de edifícios públicos", o artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88 estabelece:
"1 - As obras de conservação corrente e o apetrechamento em mobiliário e equipamento dos edifícios afectos aos diferentes ministérios são da competência das respectivas secretarias-gerais, sem prejuízo da que, em cada ministério, se encontre cometida a outros serviços.
2 - As obras de construção e de reparação dos edifícios públicos destinados aos serviços especializados de cada ministério podem ser realizadas pelos serviços de obras e construção que neles se encontrem devidamente organizados.
3 - Aos serviços de obras e construção incumbem, também, todas as atribuições de natureza técnica e administrativa, designadamente elaboração ou apreciação de projectos, trâmites para a adjudicação de empreitadas de obras públicas, respectiva fiscalização e direcção, recolha de propostas para aquisição de imóveis ou fracções e sua análise e parecer técnico.
4 - Os diplomas que estabeleçam a orgânica, atribuições e competências dos serviços de obras e construção a que se refere o número anterior devem ser submetidos a assinatura do ministro que tenha a seu cargo a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais".
Dispõe, por sua vez, o artigo 2º (cuja epígrafe é "Apreciação de planos e projectos"):
"1 - Os planos anuais ou plurianuais das obras a que se refere o nº 2 do artigo anterior, bem como os respectivos anteprojectos, serão enviados à Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, para conhecimento.
2 - Nos casos em que a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais verifique que os anteprojectos não respeitam os normativos e regulamentos em vigor informará os serviços em causa das irregularidades detectadas, por forma que as suas recomendações possam ser consideradas nos projectos de execução final.
3 - Após a conclusão das empreitadas das obras, os projectos executados são enviados à Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, para efeitos de registo e cadastro físico das instalações".
2.2. Foram, sobretudo, os nºs 2 e 4 do artigo 1º e os nºs 1 e 2 do artigo 2º que determinaram a divergência de posições entre os apontados serviços.
A economia e compreensão do parecer ganharão se, de seguida, dermos conta, ainda que sucintamente, dessas posições.
2.2.1. Segundo a Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, os nºs 2 e 3 do citado artigo 1º são aplicáveis ao Ministério da Justiça, dada a existência da Direcção de Serviços de Manutenção do Património da respectiva Secretaria-Geral, departamento criado pelo Decreto-Lei nº 497/79, de 21 de Dezembro (1.
Considera-se, por outro lado, que face às novas disposições legais parece prejudicada a intervenção da DGMEN "nos mesmos termos em que se vinha fazendo anteriormente" (ofício nº 260/DSMP, de 29/1/88).
2.2.2. Invocando o disposto no nº 4 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88 - segundo o qual, os diplomas que estabeleçam a orgânica, atribuições e competências dos serviços de obras e construção "devem ser submetidos a assinatura do ministro que tenha a seu cargo a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais" -, a DGEMN entende que a Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça "não reune os requisitos legais para ser considerado operacional e eficaz" uma vez que o diploma que criou aquela direcção de serviços (o já citado Decreto-Lei nº 497/79) está publicado sem a assinatura daquele Ministro (Informação 155 GEP/J - IV - 990/33, de 9/2/88).
No tocante à intervenção da DGEMN face aos novos preceitos, pondera-se nesta última informação:
"Recorda-se que a intervenção desta Direcção-Geral, nos processos dos estudos dos edifícios dos tribunais judiciais,
tem consistido na apreciação da fase de estudo prévio, ou, mais frequentemente de anteprojecto, ouvindo previamente as entidades intervenientes e ou interessadas, através da emissão de pareceres da sua comissão de Revisão, como, aliás, é procedimento legal, pareceres que são submetidos a homologação do ministro da tutela da mesma Direcção-Geral. Não raras vezes, aqueles estudos eram submetidos, posteriormente, e ainda, a apreciação do CSOPTC, por determinação ministerial".
Ora, face à responsabilidade cometida à DGEMN pelos nºs 1 e 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 5/88 - prossegue a informação -, "afigura-se que ela só poderá ser assumida, mediante a apreciação dos anteprojectos, obviamente em todos os seus aspectos, tal como já vinha acontecendo, pelo que se manterá a legalidade da sua intervenção, e não só quanto à verificação de conformidade com "normativos e regulamentos em vigor", no sentido restrito que se possa ser indicado a atribuir a tal expressão. De facto, para além dos aspectos relacionados com o respeito dos regulamentos e normativos em vigor, a apreciação dos estudos, em particular no caso dos edifícios públicos, implica, como preponderantes, as análises dos aspectos arquitectónicos nas várias facetas específicas, nomeadamente a localização, implantação e enquadramento urbanístico, volumetria, solução plástica, integração ambiental, caracterização arquitectónica e, ainda, aspectos funcionais" (sublinhados nossos).
2.2.3. Apreciando as tomadas de posição que acabámos de expor, a informação nº 52/88, de 8/3/88, da Auditoria Jurídica do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, formulou as seguintes conclusões:
"a) A Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça não pode promover a realização da obra em causa (2- o diploma orgânico não se encontra assinado pelo Ministro que tem a seu cargo a DGEMN.
b) Porém, se em mera hipótese de trabalho considerássemos que aquele serviço pode realizar essa obra, a DGEMN apenas se poderia pronunciar estritamente sobre a conformidade entre o respectivo anteprojecto e os "normativos e regulamentos em vigor".
c) ..................................".
Submetida esta informação - subscrita por um consultor jurídico - à consideração do auditor jurídico, este expressou a sua concordância com a conclusão b), mas discordou da conclusão a), nos termos de informação anexa, datada de 18/3/88.
Como assim, interessa conhecer, no essencial, a argumentação que conduziu a tais conclusões.
2.2.3.1. A informação subscrita pelo consultor jurídico arranca do regime geral emanado do Decreto-Lei nº 31 271, de 17 de Maio de 1941, segundo o qual competia, em princípio, ao Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (MOPTC) a execução de todas as obras de construção, ampliação, restauro e conservação em edifícios públicos, admitindo-se tão-só que as obras de conservação de pequena monta, cujos gastos não ultrapassassem determinados limites, pudessem ser realizadas pelo respectivo ministério.
Surgido neste contexto normativo (3, o Decreto-Lei nº 497/79, embora criando um serviço de obras no Ministério da Justiça, não estabeleceu regras especiais ao regime pré-estabelecido, pelo que o novo serviço se limitaria a actuar no domínio do que apenas era permitido aos ministérios (obras de conservação até determinados limites), no campo dos princípios fixados pelo Decreto-Lei nº 31 271.
A inovação, no respeitante à construção de edifícios públicos - que passou a ser da competência dos respectivos ministérios, salvo o disposto no artigo 3º -, só surgiu com o Decreto-Lei nº 5/88.
Porém, para que os serviços possam desempenhar as novas atribuições dos ministérios necessitam estar "devidamente organizados" (artigo 1º, nº 2, in fine), mostrando-se esta organização associada à ideia de as novas competências serem atribuídas a "serviços que venham a ser constituídos especialmente para o efeito" (como se colhe do respectivo preâmbulo).
Ora, a verdade é que "o serviço de obras do Ministério da Justiça não foi constituído especialmente para o efeito... Ele apareceu numa altura em que só podia realizar obras de conservação até certo montante. Daí que, embora não pareça, administrativa e politicamente, a melhor solução... será a conclusão mais correcta considerarmos que o artigo 1º, nº 4, do Decreto-Lei nº 5/88 vincula à obrigatoriedade por todos os ministérios da apresentação de projectos de diplomas orgânicos dos seus serviços de obras, já existentes ou a criar, projectos esses que, quer no seu articulado quer nos seus mapas de pessoal, levarão em conta as novas competências conferidas por aquele diploma".
Aplicando esta doutrina à situação em apreço, a informação conclui que, não estando o respectivo diploma orgânico assinado pelo Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, a Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça não pode promover a construção do edifício de um tribunal judicial.
2.2.3.2. Desta conclusão discordou o auditor respectivo, para quem o Decreto-Lei nº 5/88, descentralizando a competência para a realização de obras em edifícios públicos destinados aos serviços especializados de cada ministério, veio atribuir aquela competência aos ministérios interessados, prevendo no artigo 1º duas situações distintas quanto a obras de construção e de reparação:
- nos ministérios que já disponham de serviços de obras e construção, aquela competência passa a incumbir a esses serviços, desde que se encontrem devidamente organizados (nº 2 do artigo 1º);
- nos ministérios em que ainda não existam serviços de obras e construção devidamente organizados, terão de ser criados tais serviços por meio de diploma legal que deverá ser submetido à assinatura do ministro que tenha a seu cargo a DGEMN.
No primeiro caso - como sucede com o Decreto-Lei nº 151-E/86, de 18 de Junho, relativo às construções e equipamentos escolares, e com o Decreto-Lei nº 5/88 -, os diplomas que regulem serviços de obras e construção dos ministérios que já os possuam, não carecem estar assinados pelo ministro tutelar da DGEMN para se considerarem devidamente organizados tais serviços.
Dispondo as leis apenas para o futuro (artigo 12º do Código Civil), o nº 4 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88 não é aplicável aos serviços de obras pré-existentes (nomeadamente à Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, apesar de o Decreto-Lei nº 497/79 não estar assinado pelo ministro responsável pela DGEMN).
Quanto a saber quem deve julgar se estão ou não devidamente organizados os serviços de obras e construções já existentes nos diversos ministérios, para os efeitos dos nºs 2 e 3 do artigo 1º, não sofre dúvida que é a cada ministério ou departamento governamental que cabe formular tal juízo, com vista à cabal realização das competências que possuam ou que de novo lhe sejam atribuídas.
Ajuizar sobre se aquele serviço de obras e construção do Ministério da Justiça está ou não devidamente organizado para os efeitos dos nºos 2 e 3 do artigo 1º, releva apenas do âmbito interno do Ministério da Justiça.
Acresce que, após a publicação do Decreto-Lei nº 5/88, a DGEMN perdeu a competência para realizar obras do âmbito do Ministério da Justiça - salvo o disposto no artigo 3º -, passando essa competência para os "serviços de obras e construção existentes ou a constituir naquele Ministério".
3
O recenseamento das teses em confronto, levado a cabo no número precedente, permite-nos, além do mais, delimitar o âmbito da consulta, enunciando as questões fundamentais que constituirão objecto deste parecer:
a) Em que termos o Decreto-Lei nº 5/88, de 14 de Janeiro, é aplicável à Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça;
b) Ambito de intervenção da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais quanto às obras de construção e de reparação dos edifícios públicos destinados aos serviços especializados de cada ministério, realizadas pelos respectivos serviços de obras e construção.
Interessará conhecer, agora com mais pormenor, o quadro legal em cujo âmbito se há-de buscar a solução para as questões em apreço.
3.1. Prosseguindo na política, já definida na legislação em vigor, de concentrar no Ministério das Obras Públicas e Comunicações a execução de todas as obras de edifícios públicos e monumentos nacionais, mas reconhecendo-se haver vantagem em que pequenas obras eventuais de conservação ou reparação em prédios do Estado possam ser efectuadas directamente pelos organismos dos diferentes Ministérios neles instalados (do respectivo preâmbulo), o Decreto-Lei nº 31 721, de 17 de Maio de 1941, estabeleceu:
"Artigo 1º A competência do Governo em matéria de obras de construção, ampliação, restauro e conservação de edifícios públicos e monumentos nacionais no continente e ilhas adjacentes, mesmo em relação ao património adstrito aos serviços autónomos, exerce-se por intermédio do Ministério das Obras Públicas e Comunicações".
"Artigo 2º As verbas destinadas pelo Estado à construção, ampliação e restauro de edifícios públicos e monumentos nacionais serão obrigatoriamente inscritas no orçamento do Ministério das Obras Públicas e Comunicações, sendo expressamente proibido a todos os serviços dos outros Ministérios aplicar quaisquer importâncias das suas dotações àqueles fins".
"Artigo 3º As obras de conservação em edifícios públicos e monumentos nacionais serão executadas pelo Ministério das Obras Públicas e Comunicações por conta das verbas inscritas no orçamento deste Ministério, mas os serviços de outros Ministérios podem executar directamente nos edifícios que ocupam obras eventuais de pequena conservação ou reparação, ou de simples arranjo, por conta de dotações consignadas a esses fins, atribuídas nos seus orçamentos próprios ou resultantes de distribuição de verbas globais inscritas no orçamento do respectivo Ministério, desde que os encargos correspondentes não excedam, em cada ano, os limites estabelecidos para cada edifício ou grupo de edifícios.
§1º Os limites referidos neste artigo não poderão exceder 50 000$ e constarão de tabela a organizar pela Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, sob proposta dos diversos serviços do Estado, a qual será publicada no Diário do Governo depois de aprovada pelo Ministro das Obras Públicas e Comunicações.
§ 2º Se as obras de simples arranjo a executar nos termos deste artigo alterarem de qualquer forma as plantas ou o aspecto das fachadas dos edifícios, deverão os respectivos projectos ser submetidos previamente à aprovação do Ministério das Obras Públicas e Comunicações".
"Artigo 9º O Ministério das Obras Públicas e Comunicações poderá, por intermédio das repartições competentes, embargar quaisquer obras que sejam executadas com desrespeito das disposições do presente decreto, devendo comunicar aos Ministérios respectivos os factos que tiver averiguado, para efeitos da aplicação das penalidades previstas no artigo 7º e seus parágrafos".
3.1.1. Resulta do exposto que:
a) A execução de todas as obras - de construção, ampliação, restauro e conservação - de edifícios públicos pertencia ao então Ministério das Obras Públicas e Comunicações (MOPC);
b) Os serviços de outros ministérios podiam executar directamente obras eventuais de pequena conservação ou reparação, ou de simples arranjo, desde que os encargos correspondentes não excedessem determinados limites.
As primeiras, eram executadas por conta das verbas destinadas pelo Estado à construção, ampliação e restauro de edifícios públicos (e monumentos nacionais), obrigatoriamente inscritas no orçamento do MOPC; as outras, eram executadas por conta de dotações consignadas a esses fins, atribuídas nos orçamentos próprios dos ministérios ou resultantes de distribuição de verbas globais inscritas no orçamento do respectivo ministério.
3.2. O regime jurídico assim definido continuou fundamentalmente em vigor até à publicação do Decreto-Lei nº 5/88.
Antes, porém, de nos debruçarmos sobre este diploma, justificar-se-á uma referência à Resolução do Conselho de Ministros nº 115/77, publicada no Diário da República, I Série, nº 120, de 24 de Maio de 1977, do seguinte teor:
"1 - Considerando que a competência em matéria de obras de construção, ampliação, restauro e conservação de edifícios públicos e de monumentos nacionais se encontra atribuída ao Ministério das Obras Públicas pelo Decreto-Lei nº 31 271, de 17 de Maio de 1941, tanto para o continente como para as ilhas adjacentes, e abrange o património adstrito a serviços autónomos;
2 - Considerando a vantagem de continuar concentrada no MOP a competência sobre uma actividade genuína e incontroversamente de obras públicas, pelo que de disciplina encerra em matéria de obras de edifícios e outras edificações, e ainda pelo que de economia e tratamento homogéneo representa a concentração num só departamento governamental a actuação num sector de grandes exigências;
3 - Considerando que, quando se tratar de execução das obras em edifícios do Estado, a competência respectiva deverá pertencer ao MOP, e que cabe aos demais organismos de outros Ministérios, que de algum modo possam ou devam estar ligados a essas obras, dar conhecimento das necessidades, fornecer os respectivos programas e estabelecer princípios de organização a ter em atenção nos respectivos estudos;
4 - (...)
5 - Considerando finalmente que, a breve prazo, vai ser reformulada e concentrada num único diploma a vasta e dispersa legislação que disciplina esta matéria, importando, porém, desde já, apontar directrizes essenciais por forma a alcançar-se uma celeridade e eficiência nem sempre até agora conseguidas;
O Conselho de Ministros, reunido em 4 de Maio de 1977, resolveu:
Determinar que na delimitação de funções dos diversos organismos intervenientes na modernização das instalações dos serviços públicos se cumpra estritamente o seguinte:
1 - Ao Ministério das Obras Públicas compete, dentro da orientação que está definida, centralizar, através das suas direcções-gerais, a competência do governo em matéria de obras de construção, ampliação, restauro e conservação de edifícios públicos e monumentos nacionais, incluindo o património adstrito aos serviços autónomos;
2 - (...)
3 - (...)
4 - Dentro desta orientação, as verbas destinadas pelo Estado à construção, ampliação e restauro de edifícios públicos e monumentos nacionais serão inscritas no orçamento do MOP, salvo nos casos que tenham sido admitidas no Plano do corrente ano e que não possam, razoavelmente e sem prejuízo para o Estado, ser transferidas para o MOP.
5 - (...)
6 - As grandes obras de conservação, ou obras correntes de conservação periódica, serão executadas pelos serviços do MOP, mas aos serviços dos outros Ministérios compete a execução, nos edifícios que ocupem, de obras eventuais de pequena conservação ou reparação, ou de simples arranjo, por conta de dotações consignadas para o efeito.
7 - ................................".
Continua, pois, centralizada no Ministério das Obras Públicas a competência do Governo em matéria de obras de construção, ampliação, restauro e conservação de edifícios públicos (e monumentos nacionais), incluindo o património adstrito aos serviços autónomos; aos serviços dos outros ministérios apenas pode competir a execução, nos edifícios que ocupem, de obras eventuais de pequena conservação ou reparação, ou de simples arranjo.
3.3. Neste contexto normativo foi publicado o Decreto-Lei nº 497/79, de 21 de Dezembro, que procedeu à reestruturação da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça (4 .
Na nova estrutura deve ser realçada a introdução de uma direcção de serviços até agora inexistente, cujas atribuições se desenvolverão no domínio da manutenção do património do Estado afecto ao Ministério (do respectivo preâmbulo).
3.3.1. Assim, a Secretaria-Geral passa a integrar, além da Direcção de Serviços de Gestão e Administração, a Direcção de Serviços de Manutenção do Património, dispondo o artigo 8º:
"1 - Compete à Direcção de Serviços de Manutenção do Património:
a) Assegurar a gestão técnica e a manutenção das instalações dos serviços do Ministério, incluindo os que funcionam no seu âmbito;
b) Acompanhar a realização de empreitadas de obras públicas no âmbito da competência do Ministério, assegurando o apoio técnico respectivo;
c) Estudar e propor medidas tendentes ao aproveitamento racional das instalações e orientar a implantação dos serviços;
d) Organizar o cadastro do património imobiliário do Ministério;
e) Prestar apoio ou representar tecnicamente os serviços do Ministério nas actividades ligadas a instalações, projectos, estudos de arquitectura, engenharia e outros, a cargo do Ministério competente;
f) Colaborar com os serviços de gestão e administração no estudo e selecção da informação técnica, bem como no domínio da formação de pessoal.
2 - A Direcção dos Serviços de Manutenção do Património integra os seguintes serviços:
a) Divisão de Estudos e Projectos;
b) Divisão de Obras e Manutenção".
E o artigo seguinte, estabelece:
"Compete à Divisão de Estudos e Projectos:
a) Elaborar e promover a execução de estudos e projectos de conservação ou de remodelação de edifícios;
b) Elaborar estudos técnicos, programas e normas relativas a construções e elementos de projecto e de obra;
c) Elaborar estudos técnicos com vista à implantação dos diversos serviços".(5
Dispõe, por sua vez, o artigo 10º:
"Compete à Divisão de Obras e Manutenção:
a) Estudar e assegurar a gestão do património do Ministério, zelando pela manutenção das instalações dos seus serviços;
b) Pronunciar-se sobre as propostas apresentadas em concurso para a execução de obras no âmbito do Ministério e acompanhar a sua execução;
c) Planear, dirigir e executar obras, nos casos em que a sua realização deva competir ao Ministério da Justiça;
d) Proceder ao levantamento dos edifícios ocupados pelos serviços, com vista à constituição do cadastro do património imobiliário do Ministério, mantendo-o actualizado na parte que lhe é atribuível" .
3.3.2. Flui do exposto, que a nova direcção de serviços não passou a deter, no domínio que nos interessa(construção de edifícios) competências que ao Ministério da Justiça já não coubessem ou viessem a caber por força do novo diploma.
Dispõe, com efeito, a alínea c) do artigo 10º: "planear, dirigir e executar obras, nos casos em que a sua realização deva competir ao Ministério da Justiça".
Ou seja: nem no elenco das competências da nova direcção de serviços, nem no da Secretaria-Geral (6 surgem referências â construção de edifícios.
Por isso que não tenhamos dúvidas em subscrever o entendimento expresso, neste ponto, pela informação de 8 de Março de 1988, segundo o qual o Decreto-Lei nº 497/79 "não estabeleceu regras especiais ao regime pré-estabelecido".
3.4. A situação só viria, na verdade, a ser alterada - e por forma radical, quebrando uma linha constante com algumas décadas - com a publicação do Decreto-Lei nº 5/88 (7 , cujo preâmbulo, não obstante a sua extensão, entendemos transcrever na íntegra por nele se conterem o ponto da situação passada e futura e, bem assim, as razões que justificaram a alteração.
3.4.1. Assim:
"Pelo Decreto-Lei nº 31 271, de 17 de Maio de 1941, foi cometida ao então Ministério das Obras Públicas e das Comunicações competência
exclusiva para realização de obras em edifícios e monumentos nacionais.
Algumas razões que estiveram na origem desta concentração de funções estão hoje ultrapassadas; o País dispõe de pessoal técnico qualificado, que naquela época rareava, além de que as normas e regulamentos técnicos e a homologação de materiais e processos construtivos avançaram enormemente nestes últimos 50 anos.
Por outro lado, o número e volume das obras em edifícios públicos cresceu muito nos últimos anos, tornando a concentração de competências para a sua realização uma fórmula de gestão com mais inconvenientes do que vantagens.
Assim se compreendem as medidas já anteriormente adoptadas em matéria de competência para a realização de obras, construções e reparações em edifícios públicos destinados aos serviços especializados de cada ministério, que se traduziram na publicação do Decreto-Lei nº 151-E/86, de 18 de Junho, relativo às construções e equipamentos escolares, ou no que se dispôs no nº 1 do artigo 19º do Decreto-Lei nº 497/85, de 17 de Dezembro, relativamente às instalações e equipamentos de saúde, para citar apenas algumas das mais recentes (8 .
Todavia, há matéria ainda regulamentada de forma por vezes contraditória, por isso mesmo geradora de ambiguidades e, sobretudo, de perdas consideráveis de tempo na concretização de empreendimentos, o que custa muito caro.
A prática de uma Administração célere nos seus processos de decisão aconselha a que, para além da aplicação além da aplicação de soluções que assegurem uma maior capacidade de resposta à situação causada pelos graves problemas de instalação dos serviços públicos, se alivie a actividade até agora desenvolvida pela Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, garantindo, ao mesmo tempo, a indispensável responsabilidade técnica e especialização.
A competência agora atribuída para realização de obras a serviços que venham a ser constituídos especialmente para o efeito nos diferentes ministérios visa aproximar o projecto de realização o mais possível dos respectivos utilizadores e não prejudicará as competências específicas atribuídas a alguns ministérios, nem a necessária intervenção do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, na definição de normativos e orientações técnicas, como as relativas aos materiais, aos processos construtivos, à segurança contra incêndios e à conservação de energia, e na fiscalização da aplicação de tais normas e regras.
A intervenção da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais nas obras e reparações a realizar em edifícios públicos afectos aos diferentes ministérios, mesmo quando estes disponham de serviços capazes de as assegurar eficazmente, visa aquele objectivo de normalização e orientação técnicas".
3.4.2. Põe-se, assim, termo à competência exclusiva do MOPC para a realização de obras em edifícios públicos, fazendo-a passar para os serviços beneficiários ou utilizadores.
Nesta linha, o artigo 1º do diploma - supra, 2.1. - atribui competência para a realização de obras às secretarias-gerais e aos serviços de obras e construção dos respectivos ministérios. Assim:
- às secretarias-gerais, compete a realização de obras de conservação corrente (e o apetrechamento em mobiliário e equipamento - nº 1);
- os serviços de obras e construção que se encontrem devidamente organizados podem realizar as obras de construção e de reparação dos edifícios públicos destinados aos serviços especializados de cada ministério (nº 2) (9 .
Porém, nos termos do nº 4 do mesmo artigo 1º:
"Os diplomas que estabeleçam a orgânica, atribuições e competência dos serviços de obras e construção a que se refere o número anterior devem ser submetidos a assinatura do ministro que tenha a seu cargo a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais".
3.5. Aqui reside o pomo da divergência entre auditor jurídico e consultor jurídico.
Propendemos a entender que os serviços de obras e construção já existentes nos ministérios, e aí devidamente organizados, passam, sem mais, a poder exercer as competências emergentes do Decreto-Lei nº 5/88.
Em relação aos serviços existentes, já criados e organizados por diploma legal, não faz sentido exigir-se que esse diploma seja, agora, submetido a assinatura ministerial.
E muito menos erigir a necessidade dessa assinatura em condição "sine qua non" os serviços não podem exercer as competências que o Decreto-Lei nº 5/88 lhes assinala.
Certo que o relatório preambular alude a "serviços que venham a ser constituídos especialmente para o efeito".
Pensa-se, porém, que esta passagem não pode deixar de ser interpretada como não respeitando nem interferindo com serviços já existentes - só para os serviços que, futuramente, após a vigência do Decreto-Lei nº 5/88, se venham a constituir se compreende a submissão do respectivo diploma orgânico a assinatura do Ministro que tem a seu cargo a DGEMN, para eles valendo o disposto no nº 4 do artigo 1º (10 .
Nestes termos, impõe-se concluir que à Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça não é aplicável o preceituado no nº 4 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88, não constituindo a falta de assinatura do Ministro que tem a seu cargo a DGEMN obstáculo a que possa exercer as competências definidas nos nºs 2 e 3 do artigo 1º.
4
Encontrada resposta para a primeira questão, é chegado o momento de entrarmos na abordagem da equacionada sob a alínea b):
"Ambito de intervenção da DGEMN quanto às obras de construção e de reparação dos edifícios públicos destinados aos serviços especializados de cada ministério, realizadas pelos respectivos serviços de obras e construção".
4.1. Se bem interpretamos a posição da DGEMN, entende-se que, não obstante a publicação do Decreto-Lei nº 5/88, não se verificou, neste domínio, qualquer alteração em relação ao regime anterior, mantendo-se a sua intervenção nos termos em que vinha acontecendo.
Mais especificamente: à DGEMN compete não só a verificação dos aspectos relacionados com o respeito dos regulamentos e normativos em vigor, mas a apreciação dos anteprojectos em todos os seus aspectos.
4.2. Desta posição diverge a Auditoria Jurídica, cuja informação, de 8 de Março de 1988, concluiu que a DGEMN apenas se pode pronunciar estritamente sobre a conformidade entre o anteprojecto das obras e os "normativos e regulamentos em vigor".
Para fundamentar semelhante conclusão faz apelo ao relatório preambular do Decreto-Lei nº 5/88, onde se limita a intervenção do MOPTC à "definição de normativos e orientações técnicas, como as relativas aos materiais, aos processos construtivos, à segurança contra incêndios e à conservação de energia" e à "fiscalização da aplicação de tais normas e regras", visando a intervenção da DGEMN "aquele objectivo de normalização e orientação técnicas".
4.3. Pensa-se ser este o entendimento correcto.
4.3.1. Nota fundamental, que não pode ser esquecida ou minimizada, é que o diploma em apreço, rompendo com a tradição, atribuiu competência para a realização de obras aos serviços de obras e construção dos ministérios (11 .
Este, o núcleo decisivo do nº 2 do artigo 1º, acrescentando o nº 3 que a esses serviços "incumbem, também, todas as atribuições de natureza técnica e administrativa, designadamente elaboração ou apreciação de projectos, trâmites para a adjudicação de empreitadas de obras públicas, respectiva fiscalização e direcção, recolha de propostas para aquisição de imóveis ou fracções e sua análise e parecer técnico".
Ora, como se compreende, esta transferência de competências fez-se à custa dos serviços que anteriormente as detinham.
Por isso, o nº 3 do artigo 6º dispõe:
"A orgânica da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais será reajustada de acordo com a distribuição de competências introduzidas pelo presente diploma e por forma que se mostre assegurada a indispensável colaboração entre esta e as secretarias-gerais ou serviços de obras de cada ministério" (12 .
4.3.2. O exposto não significa, porém, que tenham cessado todas as competências que, neste domínio, eram conferidas à DGEMN.
Desde logo, importa ter presente o comando do artigo 3º (cuja epígrafe é "competência da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais"):
"1 - Nos edifícios destinados à instalação dos serviços centrais de cada ministério, as competências referidas nos nºs 2 e 3 do artigo 1º estão cometidas ao ministro que tenha a seu cargo a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 204/80, de 28 de Junho.
2 - O disposto no número anterior é igualmente aplicável aos casos em que os serviços beneficiários não disponham de capacidade para a
realização de determinadas obras de grande vulto ou complexidade.
3 - Por despacho conjunto do ministro que tenha a seu cargo a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais e do ministro de que esteja dependente o serviço beneficiário, poderá ser cometida a este a competência para a realização de determinada obra, ainda que abrangida na previsão do nº 1.
4 - Para efeitos do disposto no nº 2, a determinação das obras de grande vulto ou complexidade será feita por despacho conjunto dos ministros referidos no número anterior".
4.3.3. Mas não só.
Mesmo em relação às obras realizadas pelos serviços dos ministérios (nº 2 do artigo 1º), a lei confere à DGEMN algumas competências - as que são assinaladas no artigo 2º que, por isso, se justifica transcrever de novo:
"1. Os planos anuais e plurianuais das obras a que se refere o nº 2 do artigo anterior, bem como os respectivos anteprojectos, serão enviados à Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, para conhecimento.
2. Nos casos em que a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais verifique que os anteprojectos não respeitam os normativos e regulamentos em vigor informará os serviços em causa das irregularidades detectadas, por forma que as suas recomendações possam ser consideradas nos projectos de execução final.
3. Após a conclusão das empreitadas das obras, os projectos executados são enviados à Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, para efeitos de registo e cadastro físico das instalações" (13
Este preceito prevê três realidades - planos, anteprojectos e projectos -, distinguindo:
a) Os projectos executados são enviados à DGEMN para efeitos de registo e cadastro físico das instalações;
b) Os planos e os anteprojectos são enviados, para conhecimento, à DGEMN à qual caberá tão-só informar os serviços em causa das irregularidades detectadas se verificar que os anteprojectos não respeitam os normativos e regulamentos em vigor.
Recorde-se, a propósito desta intervenção da DGEMN - delimitada, nos termos indicados, pelo referido preceito -, que o relatório preambular lhe assinala um objectivo de natureza técnica (de normalização e
orientação técnicas), confessadamente respeitante a materiais, processos construtivos, segurança contra incêndios e conservação de energia.
4.3.4. Assim definida a intervenção que, no quadro do Decreto-Lei nº 5/88, compete à DGEMN em relação às obras realizadas pelos serviços dos ministérios, afigura-se não colher apoio legal o entendimento - defendido pela DGEMN - de que a apreciação dos anteprojectos compreende "todos" os aspectos - "para além dos aspectos relacionados com o respeito dos regulamentos e normativos em vigor...as análises dos aspectos arquitéctónicos nas várias facetas específicas, nomeadamente a localização, implantação e enquadramento urbanístico, volumetria, solução plástica, integração ambiental, caracterização arquitectónica e, ainda, aspectos funcionais".
Sem prejuízo da sempre desejável cooperação entre serviços, cumprindo aqui recordar o disposto no nº 3 do artigo 6º, bem impressivo no sentido de uma indispensável colaboração entre a DGEMN e as Secretarias-gerais ou serviços de obras de cada ministério.
Com pertinência, se pondera na informação da Auditoria Jurídica: "compreende-se que a partir do momento em que é concedida a cada Ministério a possibilidade de construir edifícios para instalação dos seus serviços especializados, se deixe ao seu critério a opção sobre todos os aspectos ligados à obra que não estejam contidos em normas, muitas das quais terão sido criadas no âmbito da própria DGEMN".
Conclusão:
5
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª. O nº 4 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88, de 14 de Janeiro, não é aplicável à Direcção de Serviços de Manutenção do Património da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça;
2ª. A Direcção de Serviços referida na conclusão anterior passou a ter competência para realizar obras de construção e de reparação dos edifícios públicos destinados aos serviços especializados do Ministério da Justiça, nos termos do disposto no nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88, incumbindo-lhe, também, as atribuições que o nº 3 deste preceito especifica;
3ª. Em relação às obras a que se refere o nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 5/88, a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais detém as atribuições que o artigo 2º do mesmo diploma lhe define, competindo-lhe verificar se os anteprojectos respeitam os normativos e regulamentos em vigor, informando os serviços em causa das irregularidades detectadas, por forma que as suas recomendações possam ser consideradas nos projectos de execução final.
(1 A este diploma voltaremos oportunamente.
De momento, limitar-nos-emos a acrescentar que a Direcção de Serviços de Manutenção do Património integra, além da Divisão de Estudos e Projectos, a Divisão de Obras e Manutenção, à qual compete, nomeadamente, "planear, dirigir e executar obras, nos casos em que a sua realização deva competir ao Ministério da Justiça" (artigos 8º, nº 2, e 10º, alínea c)).
(2 A obra em causa era a construção do edifício do tribunal judicial de Vila Nova de Foz Côa.
(3 Cfr., também, a Resolução do Conselho de Ministros nº 115/77, de 4 de Maio, publicada no Diário da República, I Série, nº 120, de 24/5/77.
(4 Cfr. rectificações publicadas no Diário da República, I Série, nºs 11 e 24, de 14 e 29 de Janeiro de 1980, respectivamente.
O diploma em causa sofreu alterações - sem relevo para o caso que nos ocupa - introduzidas pelos Decretos-Leis nº 238/80, de 18 de Julho, e nº 151/82, de 30 de Abril.
(5 No proémio dos nºs 1 e 2, a preposição "e, que antecedia a palavra "Património", foi substituída por "do" (Diário da República, I Série, nº 24, de 29/1/80).
(6 Cfr. artigo 4º do Decreto-Lei nº 523/72, de 19 de Dezembro, na redacção dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 497/79, posteriormente alterada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 238/80, de 18 de Julho.
(7 O Decreto-Lei nº 31 271 foi expressamente revogado (artigo 7º).
(8 Sublinhe-se que estes diplomas - Decretos-Leis nºs 151-E/86 e 497/85 - não se encontravam no mesmo plano do Decreto-Lei nº 497/79, pois, ao contrário deste, atribuem a serviços especializados dos respectivos ministérios competência para a realização de obras, construções e reparações (quanto ao segundo, ver Decreto-Lei nº 519-Z/79, de 29 de Dezembro).
(9 Se bem pensamos, o termo "podem" estará relacionado com o disposto no nº 2 do artigo 3º, que oportunamente será transcrito (infra, 4.3.2).
(10 Se bem pensamos, a exigência desta assinatura nem sequer estará em relação directa (ou, ao menos, exclusiva) com a exigência de que os serviços se encontrem devidamente organizados.
(11 Quanto aos encargos com as obras a que se refere o diploma, são eles suportados, conforme dispõe o artigo 4º, por conta de verbas a inscrever nos orçamentos dos serviços beneficiários.
Disciplina diversa da estabelecida no Decreto-Lei nº 31 271, como tivemos oportunidade de referenciar - supra, 3.1.1 (cfr., todavia, os artigos 27º do Decreto-Lei nº 118-A/86, de 27 de Maio, e 29º do Decreto-Lei nº 100-A/87 - diplomas que estabeleceram normas de execução do Orçamento do Estado para 1986 e 1987 de 5 de Março -, cumprindo salientar que nos Decretos-Leis nºs 67/88, de 2 de Março - Orçamento do Estado para 1988 -, e 79/89, de 11 de Março -Orçamento do Estado para 1989 - já se não detectam disposições correspondentes.
(12 Reajustamento que, até ao momento, não teve lugar, continuando a DGEMN a reger-se pela lei orgânica aprovada pelo Decreto-Lei nº 204/80, de 28 de Junho.
(13 Caberão, ainda, no âmbito de intervenção da DGEMN os poderes resultantes do artigo 5º, que se traduzem na "fiscalização" de que as obras sejam executadas com respeito pelo disposto no presente diploma (cfr., também, o artigo 9º do Decreto-Lei nº 31 271 - infra, 3.1.).
Legislação
DL 5/88 DE 1988/01/14 ART1 ART2 ART3.
DL 497/79 DE 1979/12/21 ART8 N2 ART10.
DL 31271 DE 1941/06/17 ART1 ART2 ART3 ART9.
RCM 115/77 DE 1977/05/24.
CCIV66 ART12.
DL 204/80 DE 1980/06/28.
DL 497/79 DE 1979/12/21 ART8 N2 ART10.
DL 31271 DE 1941/06/17 ART1 ART2 ART3 ART9.
RCM 115/77 DE 1977/05/24.
CCIV66 ART12.
DL 204/80 DE 1980/06/28.
Referências Complementares
DIR ADM * ADM PUBL.