33/1988, de 20.12.1988
Número do Parecer
33/1988, de 20.12.1988
Data do Parecer
20-12-1988
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Maioria
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério das Finanças
Relator
TAVARES DA COSTA
Descritores
AGENTE DA PIDE/DGS
APOSENTAÇÃO
DIUTURNIDADES
DEMISSÃO
CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO
SANEAMENTO
REABILITAÇÃO
DEMISSÃO OPE LEGIS
REMUNERAÇÃO
REINTEGRAÇÃO
APOSENTAÇÃO
DIUTURNIDADES
DEMISSÃO
CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO
SANEAMENTO
REABILITAÇÃO
DEMISSÃO OPE LEGIS
REMUNERAÇÃO
REINTEGRAÇÃO
Conclusões
1 - Os trabalhadores da função publica que tenham sido demitidos nos termos do artigo 7 do Decreto-Lei n 277/74, de 25 de Junho, e alinea b) do artigo 7 do Decreto-Lei n 123/75, de 11 de Março, e que, atraves do processo estabelecido no Decreto-Lei n 139/76, de 19 de Fevereiro, foram reabilitados, devem ser considerados na plenitude dos seus direitos a partir da data fixada para a reabilitação produzir os seus efeitos, ou, no caso de omissão, a partir da data da resolução ou despacho, nos termos do artigo 5 deste ultimo diploma legal;
2 - Os despachos de 20 de Julho de 1976, 13 de Agosto de 1976, 25 de Junho de 1977, 8 de Outubro de 1979, 23 de Janeiro de 1981 e 8 de Outubro de 1981, que, nos termos do n 1 do citado artigo 5, declararam parcialmente reabilitados, respectivamente, (...) todos eles antigos agentes funcionarios da extinta Direcção Geral de Segurança, não determinaram, salvo para efeitos remuneratorios, a partir de que momento as reabilitações respectivas produzem efeitos;
3 - Sendo assim, e nos termos do n 2 do artigo 5 do Decreto-Lei n 133/76, os efeitos daqueles despachos, quanto a tempo de aposentação e diuturnidades, produzem-se somente a partir das datas em que foram proferidos.
2 - Os despachos de 20 de Julho de 1976, 13 de Agosto de 1976, 25 de Junho de 1977, 8 de Outubro de 1979, 23 de Janeiro de 1981 e 8 de Outubro de 1981, que, nos termos do n 1 do citado artigo 5, declararam parcialmente reabilitados, respectivamente, (...) todos eles antigos agentes funcionarios da extinta Direcção Geral de Segurança, não determinaram, salvo para efeitos remuneratorios, a partir de que momento as reabilitações respectivas produzem efeitos;
3 - Sendo assim, e nos termos do n 2 do artigo 5 do Decreto-Lei n 133/76, os efeitos daqueles despachos, quanto a tempo de aposentação e diuturnidades, produzem-se somente a partir das datas em que foram proferidos.
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado do Orçamento,
Excelência
Seis funcionários da Direcção-Gera1 da Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE), todos eles tendo exercido funções na extinta PIDE/DGS e sido demitidos da função pública para, mais tarde, serem reabilitados e reintegrados, pretendem que lhes seja contado, para efeitos de diuturnidades e de aposentação, o tempo que decorreu entre a demissão e a posterior reintegração na função pública (1).
Dado que, sobre o assunto, o núcleo jurídico da ADSE sustenta tese oposta à do parecer emitido pelo Gabinete Técnico Jurídico da Caixa Nacional de Previdência, houve Vossa Excelência por bem colher parecer da Procuradoria-Geral da República.
Cumpre emiti-lo.
Consta dos autos, com interesse para a resposta a conceder:
A) - (...) auxiliar de limpeza da extinta D.G.S. em 24 de Abril de 1974, foi demitida da função pública em 25 de Junho seguinte, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, da mesma data;
Por se encontrar nas condições referidas na alínea b) do artigo 17º do Decreto-Lei nº 294/76, de 24 de Abril, nos termos da Resolução do Conselho da Revolução de 23 de Março de 1976(2), mereceu, em 13 de Agosto desse ano, por parte da Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e Reclassificação (CARSR) e ao abrigo do artigo 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, despacho que a reabilita "com as inerentes consequências legais, nomeadamente a sua reintegração na função pública com respeito pela sua categoria à data da demissão e seu ingresso no Quadro Geral de Adidos, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 20º do Decreto-Lei nº 294/76, de 24 de Abril".
“Todavia, para fins de remuneração, a presente reabilitação apenas produzirá efeitos a partir de 1 de Maio de 1976, de acordo com o disposto no artigo 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 139/76”.
A integração no Quadro Geral de Adidos ocorreu, também, a partir de 1 de Maio de 1976 (jornal oficial, II Série, de 26 de Janeiro de 1977).
B) - (...) 3º oficial da extinta D.G.S., em 24 de Abril de 1974, foi demitida da função pública em 25 de Junho seguinte, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, da mesma data.
Com base no citado artigo 17º, alínea b), foi reabilitada pela CARSR, em 25 de Junho de 1977, em termos legais idênticos à anterior requerente, ressalvando-se apenas que, para efeitos de remuneração, a reabilitação só produzia efeitos a partir de 25 de Junho de 1977.
Ingressou no Q.G.A. com início nesta última data, consoante despacho publicado na II Série do jornal oficial de 30 de Julho seguinte.
C) - (...) contínuo de 2ª classe da extinta D.G.S. em 24 de Abril de 1974, foi demitido da função pública em 25 de Junho seguinte, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, da mesma data.
Com base no citado artigo 17º, alínea b), foi reabilitado pela CARSR, em 20 de Julho de 1976, em termos legais idênticos aos anteriores requerentes, ressalvando-se, contudo, que, para efeitos de remuneração, a reabilitação só produzirá efeitos a partir de 1 de Maio de 1976.
Ingressou no Q.G.A. com início nesta última data, de acordo com a II Série do jornal oficial de 7 de Abril de 1977.
D) - (...), agente de 2ª classe da extinta D.G.S. em 24 de Abril de 1974, foi demitida da função pública em 25 de Junho seguinte, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, da mesma data.
Com base no citado artigo 17º, alínea b), foi reabilitada pela CARSR, em 8 de Outubro de 1981, em termos idênticos aos anteriores mas agora considerados de reabilitação parcial - ficou-lhe vedado o seu aproveitamento em organismos de carácter policial - sem prejuízo de, para efeitos de remuneração, a reabilitação só produzir efeitos a partir da data do despacho, ou seja, 8 de Outubro de 1981.
Ingressou no Q.G.A. desde então ("Diário da República", II Série, de 18-1-82).
E) - (...) agente de lª classe da extinta D.G.S. em 24 de Abril de 1974, foi demitido da função pública em 25 de Junho seguinte, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, da mesma data.
Com base no referido artigo 17º, alínea b), foi reabilitado, parcialmente, por despacho de 8 de Outubro de 1979 do CARSR, semelhantemente ao caso antecedente, ressalvando-se, para efeitos de remuneração, a produzir efeitos só a partir da sua apresentação no Serviço Central de Pessoal, “terminada que seja, definitivamente, a sua residência no estrangeiro”.
Ingressou no Q.G.A. desde 21 de Janeiro de 1980 (Diário da República, II Série, de 6-3-80).
F) - (...) agente de 1ª classe da extinta D.G.S. em 24 de Abril de 1974, foi demitido da função pública em 25 de Junho seguinte, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, da mesma data.
Sempre de acordo com o artigo 17º, alínea b), tantas vezes citado, foi reabilitado, (parcialmente), por despacho de 23 de Janeiro de 1981 do CARSR, em termos idênticos aos anteriores, especificando-se que, para efeitos remuneratórios, a reabilitação só produz efeitos a partir da data do despacho.
Colhe-se da II Série do jornal oficial, de 11 de Dezembro de 1981, ter ingressado no Q.G.A., “para efeitos exclusivamente de aposentação, conforme publicação no Diário da República, II Série, nº 92, de 20 de Abril de 1979” e, por despacho de 23 de Janeiro de 1981, ter sido reintegrado na função pública (3).
3.1 - Os requerentes exerciam cargos diversos na Direcção-Geral de Segurança no dia 25 de Abril de 1974.
Foram, em consequência, demitidos da função pública nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, de 25 de Junho, segundo o qual:
“São demitidos da função pública todos os funcionários da extinta Direcção-Geral de Segurança ou polícias suas predecessoras, bem como os seus informadores e aqueles que nelas prestaram serviço em comissão”.
Como posteriormente se reconheceu, a medida de saneamento imposta por este diploma não assumia natureza penal ou disciplinar, representando-se como providência de matriz essencialmente política, tendente a sanear as instituições com a reestruturação do aparelho do Estado em função da ordem democrática (4) .
0 Decreto-Lei nº 123/75, de 11 de Março, por seu turno, passou a considerar demitidos da função pública, entre outros, “Todos os funcionários da extinta Direcção-Geral de Segurança ou polícias suas predecessoras, professores das escolas dessas corporações e aqueles que nelas prestaram serviço não resultante do exercício necessário de outras funções” (artigo 7º, alínea b).
Tem este Conselho sublinhado sempre se ter entendido resultar ope legis aquela demissão, isto é, decorrer necessariamente da própria lei quanto aos que se encontravam nas situações descritas, sem necessidade de um acto administrativo constituindo nessa situação os destinatários do preceito (5).
Ponderando que a aplicação do transcrito artigo 7º do texto de 1975 ocasionava “num ou noutro caso, situações de notória injustiça e de um a alcance social negativo para o processo revolucionário ...”,e tendo ainda em vista “a recuperação profissional e a reparação moral daqueles que comprovadamente se não encontrem nas situações objectivas de perseguição e luta antidemocrática que o legislador quis abranger ou que tenham inequivocamente rectificado, em tempo oportuno e digno de consideração, as atitudes ou comportamentos pressupostos na lei” (do respectivo preâmbulo), o Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, instituiu um processo de reabilitação para os demitidos da função pública por força do disposto nas alíneas b), c) e d) do n 1 daquele artigo 7º.
Organizados pela Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e de Reclassificação (CARSR), do Conselho da Revolução, os processos de reabilitação terminavam, se favoráveis, nos termos do artigo 5º:
“1 - Na resolução do Conselho da Revolução ou no despacho do membro em que este delegar tal competência decidir-se-á do grau de reabilitação e da data a partir da qual produzirá efeitos.
2 - Em caso de omissão entender-se-á que os efeitos se produzem a partir da data da resolução ou despacho”.
3.2 - Os seis funcionários ora exponentes foram, todos eles, reabilitados nos termos da lei.
Assim, (...) foi reabilitada “com as inerentes consequências legais”, destacando-se a sua reintegração na função pública, feita mediante ingresso no Q.G.A. desde 1 de Maio de 1976, só a partir desta data produzindo a reabilitação efeitos para fins de remuneração, no mais se respeitando a sua categoria à data da demissão.
(...) foi semelhantemente reabilitada, para efeitos remuneratórios só produzindo a reabilitação efeitos a partir de 25 de Junho de 1977, data do ingresso no Q.G.A..
Também (...) mereceu tratamento idêntico – ressalvou-se o aspecto remuneratório, relativamente ao qual a reabilitação produziria efeitos desde 1 de Maio de 1976, data do seu ingresso no mesmo quadro.
A (...) foi de igual modo reabilitada, falando-se agora, porém, em parcial reabilitação – ficou-lhe vedado o seu “aproveitamento” em organismos de carácter policial, sublinhando-se que, para efeitos de remuneração a reabilitação só produziria efeitos a partir da data do despacho reabilitante, ou seja, de 8 de Outubro de 1981, data em que ingressou no Q. G. A..
Também o (...) foi considerado parcialmente reabilitado em termos semelhantes ao caso anterior, ressalvando-se que, “para efeitos de remuneração a presente reabilitação apenas produzirá efeitos a partir da sua apresentação no Serviço Central de Pessoal, terminada que seja, definitivamente, a sua residência no estrangeiro”, ocorrendo a reintegração naquele quadro em 21 de Janeiro de 1980.
Finalmente, (...) foi também parcialmente reabilitado, consignando-se dever ser oportunamente operada a sua reclassificação pela Direcção-Geral de Recrutamento e Formação e ressalvando-se que “para efeitos de remuneração, a presente reabilitação apenas produzirá efeitos de acordo com o disposto no artigo 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, a partir da data deste despacho”, ou seja, 23 de Janeiro de 1981.
No entanto e, como já registamos, neste caso distingue-se a data supra para fins de reintegração da função pública, da data em que, primeiramente, foi integrado no Q.G.A. para exclusivos fins de aposentação.
4.1 - A reabilitação a que nos referimos foi já objecto de elaboração a nível deste Conselho.
Respiga-se do parecer nº 79/76, citado na nota (2):
“... ao criar esta figura sui generis de reabilitação, acolheram-se, no fundo, dois tipos de situações de modo algum equivalentes ou equiparáveis: a dos funcionários que, tendo incorrido numa das situações previstas no artigo 7º do Decreto-Lei nº 123/75, rectificaram “inequivocamente” e “oportunamente” a sua atitude primeira, e a dos funcionários que lograram demonstrar nunca terem incorrido em qualquer dessas situações.
“Reabilitar pode significar “regressar” mas também, como nos diz Cândido de Figueiredo, “fazer voltar à situação anterior; restituir direitos que estavam perdidos; fazer readquirir a estima ou consideração pública”.
“Cremos ser neste último sentido que o vocábulo é utilizado no Decreto-Lei nº 139/76, o que não coincide, tecnicamente, com o conceito do instituto de reabilitação existente no direito criminal e, também, disciplinar.
Na verdade, como anota Maia Gonçalves (X), a reabilitação dos delinquentes não tem como pressuposto a inocência do condenado.
“É um instituto que, fundamentalmente, se destina "a minorar ou suprimir os efeitos da condenação penal, quer jurídicos, quer sociais ou morais (xx) numa extensão variável conformemente a sua natureza - de direito, judicial ou graciosa.
“Poderá dizer-se, com mais rigor, que o conceito de reabilitação ora utilizado se compadece melhor com o do instituto da revisão - previsto no Código de Processo Penal, artigos 673º e segs., e também no Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado (Decreto-Lei nº 32 659, de 9 de Fevereiro de 1943), artigos 73º e segs. - ou, então, com a noção contida na redacção do artigo 126º do Código Penal anterior ao Decreto-Lei nº 184/72 (cfr. os seus nº 3 e § 5º) (6).
“De qualquer modo, expressamente se preceitua na parte final do nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 139/76 que a decisão a proferir no processo determinará não só o grau de reabilitação como também a data a partir da qual esta “produzirá efeitos”.
“Ou seja, em nome das almejadas “recuperação profissional” e “reparação moral”, põe-se termo a situações tidas por injustas, dando-se por reabilitado o funcionário a partir da data que se indicar.
“Essa “ reabilitação” actua, assim, retroactivamente, reconstituindo a situação que existiria se não se tivesse verificado a demissão ope legis.
“Deste modo, tudo se deve processar como se os funcionários se tivessem mantido efectivamente em funções seja para efeitos de vencimentos ou de gratificações de chefia ou equiparáveis, seja para outros efeitos”.
Em face do exposto poderá adiantar-se, em resumo, como se fez no parecer nº 25/86: “será a decisão final que definirá o conteúdo e a dimensão da reabilitação e a data a partir da qual produzirá efeitos; em caso de omissão, os efeitos produzem-se a partir da data da resolução ou do despacho".
4.2 - Nos casos vertentes, as reabilitações proporcionaram aos interessados a sua (re)integração na função pública mediante o ingresso no Quadro Geral de Adidos distinguindo-se, porém, o ingresso em si da reabilitação para efeitos remuneratórios.
Daí se entender, face aos elementos disponíveis, não ter havido reabilitação total, “com as inerentes consequências legais”, diferenciando-se a data da reabilitação daquela a partir da qual os interessados assumem a plenitude dos seus direitos, pelo menos para efeitos remuneratórios.
Coloca-se, deste modo, o problema de analisar consequências das medidas decretadas no âmbito da aposentação e das diuturnidades.
Pelo seu interesse, permitimo-nos transcrever algumas das mais significativas passagens do citado parecer nº 157/81:
“................................................................................................
A regra é de que só o tempo de exercício de um cargo pode ser relevante para efeitos de aposentação, seja como subscritor, seja por contagem acrescida(x).
É o que resulta do disposto nos artigos 24º e 25º do Estatuto da Aposentação.
“0 artigo 24º, mandando contar para a aposentação todo o tempo de serviço prestado por subscritor da Caixa em qualquer das situações a que corresponda direito de inscrição; o artigo 25º, respeitante ao tempo adicional, contado por acréscimo ao tempo de subscritor.
“Mas se essa é a regra, não pode esquecer-se, nesta matéria, o comando do artigo 26º, do seguinte teor:
“1. Contar-se-á por inteiro, para efeitos de aposentação, nos termos dos artigos anteriores, ainda que, no todo ou em parte, não corresponda a efectiva prestação de serviço:
a) 0 tempo em razão do qual é atribuída remuneração, total ou parcial, ou subsídio de tratamento, ou é autorizada, em consequência de decisão administrativa ou judicial, reparação de qualquer montante;
b) 0 tempo decorrido em situação que a lei equipare à de exercício do cargo ou mandar contar para a aposentação.
2. No caso de exercício de cargo em regime de tempo parcial, será este convertido em tempo completo através da soma das respectivas fracções”.
“Prevêem-se aqui situações especiais de equivalência à efectiva e integral prestação de serviço.
“Da alínea a) resulta que, para relevância de tempo na aposentação, o princípio da prestação de serviço é substituído pelo da atribuição de remuneração, pois manda considerar para a aposentação o período de tempo em que, embora não tenha havido prestação de serviço, foi mantido o vencimento.
“Por sua vez, a alínea b) manda atender, a qualquer outro tempo equiparado ao exercício do cargo ou mandado contar para a aposentação por outras normas legais, assim ressalvadas.
“Como diz Simões de Oliveira, esta alínea b) tem especial interesse para quaisquer casos em que não haja prestação de serviço, nem atribuição de remuneração, isto é, não abrangidos pelo princípio geral em que os artigos 24º e 25º assentam, nem pelo alargamento previsto na alínea a) do presente artigo 26º.
“Procurando determinar o seu alcance, já neste corpo consultivo se fez o confronto entre o artigo 25º, alínea b), e o artigo 26º, nº 1, alínea b), considerando que naquele preceito se pretenderam contemplar situações em que houve "efectiva prestação de serviço” às entidades consideradas e acrescentando-se:
“A razão de ser da lei parece evidente: o Estado ou outras entidades públicas tiraram proveito do serviço prestado pelo funcionário e, portanto, parece razoável que o tempo correspondente seja contado para efeitos de aposentação.
“No artigo 26º, o critério já é diferente: aqui não houve (ou pode não ter havido) efectiva prestação de serviço, mas antes razões de justiça ou oportunidade determinaram que se conte esse tempo como se se tratasse de efectiva prestação de serviço”.
“A finalizar estas considerações sobre a contagem de tempo para a aposentação, dir-se-á que, por força do artigo 27º, não será contado o tempo que a lei especialmente declare não se considerar como tempo de serviço para efeito algum ou para o de aposentação.
............................................................................................................................................................................”
Quanto à antiguidade, acrescenta o referido parecer:
“............................................................................................................................................................................
Num breve parêntesis dir-se-á que antiguidade é o tempo expresso em número de dias, correspondente à permanência do agente de serviços públicos, em relação a certa categoria ou cargo (antiguidade na carreira ou cargo), ou a certo quadro ou grupo de um quadro (antiguidade no quadro ou no grupo), ou ao total desempenho da função pública (antiguidade nos serviços públicos), constituindo a tradução numérica do cumprimento do dever de assiduidade.
“Por outras palavras: “a antiguidade pode reportar-se ao exercício de toda e qualquer função pública, apenas ao exercício das funções no quadro de um determinado serviço ou ainda mais restritamente, ao exercício numa determinada categoria ou classe, dentro de certo quadro (X).
No entanto, se nem sempre a lei adopta o mesmo critério para o seu cômputo, tudo dependendo das circunstâncias a que se quis atender, a antiguidade significa, em geral, o tempo de serviço ou a tal equiparado.
“0 princípio que domina a matéria é o da equiparação da antiguidade à efectividade (cfr. artigos 1º do Decreto-Lei nº 348/70, de 27 de Julho, e o Decreto-Lei nº 90/72, de 18 de Março).
“Assim é que nos termos do artigo 549º do Código Administrativo “a contagem do tempo para a antiguidade é feita atendendo-se exclusivamente ao tempo de serviço efectivo”
....................................................................................................................................................................................
3.2.2 - A doutrina exposta aplica-se directamente à disciplina das diuturnidades.
Com efeito, e de acordo com outro parecer deste corpo consultivo:
“Não podendo aplicar-se à situação do requerente o preceito relativo à contagem do tempo para a aposentação, falece desde logo o pressuposto de que dependeria o direito às diuturnidades.
“É que, de acordo com o artigo 3º do Decreto-Lei nº 330/ /76, de 7 de Maio, para a atribuição das diuturnidades será levado em conta todo o tempo de serviço prestado no exercício de funções públicas, nos termos da legislação em vigor para efeitos de aposentação.
....................................................................................................................................................................................
“0 regime da atribuição das diuturnidades, “assenta no pressuposto exclusivo do tempo total de serviço na função pública, consubstanciando na realidade um prémio de antiguidade” (do preâmbulo do referido Decreto-Lei)” (7).
“Nestes termos, o tempo que mediou entre a demissão e a data da produção de efeitos da reabilitação também não pode contar para a atribuição de diuturnidades” (8) .
4.3.1 - Como dissemos inicialmente, não há consenso interpretativo entre os serviços em causa quanto à solução a conceder ao problema equacionado.
A informação nº 38/MJ/88, do Núcleo Jurídico da A.D.S.E., datada de 3 de Março último, reiterando anteriores tomadas de posição.(9),verifica que todos os despachos em questão declaram a reabilitação dos requerentes, “com as inerentes consequências legais”, nomeadamente a sua integração na função pública com respeito pela sua categoria à data da demissão e seu ingresso no Quadro Geral de Adidos, esclarecendo que, para efeitos de remuneração, a reabilitação apenas produzirá efeitos a partir de certa data.
E adita:
“Ora esta data apenas num dos seis casos presentes é posterior à data em que foi proferido o despacho reabilitador (é o caso de (...); em três casos
(...) é coincidente e em dois casos (...) é anterior à data do despacho, pelo que não parece despiciendo, se atentarmos neste facto e na utilização da expressão “esclarecendo que, para efeitos de remuneração, a reabilitação apenas produzirá efeitos a partir de ... “, concluir que todos os restantes efeitos da reabilitação se produzem a partir de data anterior - a da demissão e que, nessa perspectiva, os despachos não são omissos quanto à data da produção de efeitos de reabilitação - eles fixam duas datas, consoante os efeitos respeitam ou não ao direito à percepção de remunerações - não sendo portanto estas situações subsumíveis a previsão do nº 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro”.
Acrescenta-se:
“E a retroacção dos restantes efeitos da reabilitação à data da demissão (que se julga estar implicitamente fixada, face à redacção dos despachos reabilitadores) parece aliás conforme à natureza deste tipo de reabilitação, de contornos e efeitos muito especiais, implicando designadamente a reintegração dos funcionários e distanciando-se assim da reabilitação prevista no Estatuto dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, o que se compreende, se tivermos em consideração que a demissão dos funcionários ocorreu por força da lei, para todos os funcionários da extinta PIDE/DGS, não precedendo portanto processo disciplinar com as inerentes garantias de defesa dos arguidos”.
“Assim sendo, compreensível é também que esta reabilitação, incluindo a reintegração na função pública, e o ingresso no Quadro Geral de Adidos, se aproxime, quanto aos efeitos, da revogação da pena expulsiva, em caso de revisão de processo disciplinar”.
A rematar, conclui-se que, uma vez liquidados os correspondentes descontos na Caixa Geral de Aposentações, nada parece obstar ao deferimento das pretensões dos requerentes.
4.3.2 – A tese exposta, transmitida à Direcção-Geral da Administração Pública, perfilha entendimentos semelhantes adopta dos noutros sectores da Administração Central, caso dos Ministérios da Justiça e da Agricultura, Pescas e Alimentação - como se colhe dos diversos casos transcritos nos autos - mas não obteve concordância do Gabinete Técnico-Jurídico da Caixa Nacional de Previdência e que a Administração da Caixa Geral de Aposentações acolheu.
A posição desta face aos despachos reabilitadores é simples: omitindo estes a data a partir da qual a reabilitação produz efeitos, o nº 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 139/76 é claro ao preceituar que, em tais casos, os efeitos produzem-se a partir da data da resolução ou despacho.
Menos lineares serão os casos em que nos despachos reabilitadores se seguiram outros designados com “aclarações de despacho reabilitador”.
Na verdade, em hipóteses semelhantes, a CARSR proferiu no ano de 1986 diversas aclarações, do seguinte teor:
“Consequentemente assiste ao reabilitando o direito à contagem do período decorrente entre a data da demissão “ope legis” e a de [segue-se a data do despacho reabilitador] como tempo de serviço para efeitos de antiguidade, diuturnidades e de aposentação se liquidadas à Caixa Geral de Aposentações os correspondentes descontos para a compensação da aposentação em dívida”.
Entende a Caixa, havendo “aclaração” do anterior, que se estará em face de interpretação autêntica modificativa, revogando-se ou alterando-se na exacta medida em que se inova relativamente ao conteúdo e sentido do acto anterior.
Pensa-se, no entanto, que a economia do parecer não impõe o tratamento da questão: não consta dos autos que algum dos seis despachos interpretados tenha sido objecto de posterior aclaração.
Importa, consequentemente, tomar posição.
5.1 - Para o efeito, passaremos a aludir à doutrina muito recentemente objecto de atenção deste corpo consultivo.
Na verdade, no parecer nº 13/88, de 18 de Novembro último (10) ponderou-se a propósito de caso semelhante - ou seja, de ex-agente da D.G.S., demitido da função pública nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, parcialmente reabilitado, “com as inerentes consequências legais, nomeadamente a sua integração na função pública”, por resolução de 23 de Março de 1976, esclarecendo-se, no entanto, que, para efeitos remuneratórios, a reabilitação só produzirá efeitos a partir da apresentação do reabilita do no Serviço Central de Pessoal, terminada que seja, definitiva mente, a residência no estrangeiro:
Sendo admissível uma reabilitação com efeitos ex tunc, ao intérprete deve exigir-se-lhe o confronto com uma inequívoca manifestação de vontade, impondo-se concluir, na falta de uma clara indicação da data em que a reabilitação produz efeitos, ex vi do nº 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 139/76, que isso ocorrerá “a partir da data” do próprio despacho.
E isto mesmo (de acordo com o observado, por sua vez, no parecer nº 25/86, já citado) quando se descortine uma certa ambiguidade no despacho, ou uma contradição interna que apontasse para a existência de uma lacuna relativamente à primeira parte. Se se pretendesse que o despacho se esqueceu de fixar a data a partir da qual a reabilitação produzia efeitos, o imperativo legal sempre conduziria à referida conclusão: essa data só pode ser a data do despacho porque qualquer outra foi omitida”.
E pergunta-se, no aludido parecer nº 13/88:
“Tratar-se-ão, com efeito, de interpretar o despacho de reabilitação. Declarou-se o grau de reabilitação afirmando-a parcial. Mas em que se traduz esta reabilitação parcial?”
“Desde logo, no tocante aos efeitos remunerat6rios, porquanto se diz que estes apenas se verificarão a partir da apresentação do requerente no Serviço Central de Pessoal, depois de regressado definitivamente do estrangeiro, onde se encontraria ao tempo. Diz-se ainda que se dará a sua reintegração na função pública, através do ingresso no Quadro Geral de Adidos e subsequente reclassificação nas funções e categoria adequadas”.
“No entanto, o despacho não indica qualquer data precisa, a partir da qual deva contar-se a reintegração do requerente".
“0 despacho distinguiu ,[...] entre o ingresso no Quadro Geral de Adidos, como forma de reentrada ou reintegração na função pública e a reabilitação para “efeitos de remuneração”. Mas se para esta fixou o momento a quo, para aquela não. Logo, para todos os efeitos, que não sejam os remuneratórios, nomeadamente para efeitos de contagem de tempo para a aposentação e diuturnidades, o despacho não indica expressa ou implicitamente “a data a partir da qual produzirá efeitos”, expressão consignada no nº1 do citado artigo 5º do Decreto-Lei nº 139/76”.
“Não o tendo feito, ou seja, sendo omisso sobre tal data dispõe o nº 2 do mesmo preceito, “entender-se-á que os efeitos se produzem a partir da data da resolução ou despacho”.
“Por esta forma se acentua o carácter parcial da reabilitação, a qual, sem dúvida que poderia ter sido declarada ex tunc. Todavia, não o foi”.
“Dir-se-á que o carácter parcial já resultava da incidência remuneratória, reduzindo-se a esse”.
“Deve, no entanto, contrapor-se que então, na arquitectura do despacho, o advérbio “parcialmente” (reabilitado) se encontraria a mais pois se diria reabilitado (totalmente) salvo quanto aos efeitos remuneratórios, que só se produziriam após o seu regresso do estrangeiro e posterior apresentação”.
“Não se detecta, pois, uma intenção inequívoca de retrotrair os efeitos de reintegração ao momento da demissão automática do requerente”.
“E ainda que se vislumbrasse, face aos elementos disponíveis, alguma ambiguidade ou contradição interna do despacho ou se ficasse numa situação de dúvida cair-se-ia no critério definido pelo nº 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 139/76”.
“Esta é, a nosso ver, a interpretação mais harmónica do despacho de 7 de Novembro de 1977”.
Assim considerando, o parecer concluiu que não obstante ter ocorrido a demissão em 25 de Junho de 1974, para efeitos de aposentação e de diuturnidades apenas deveria ser contado ao requerente no caso então em análise o período decorrente entre a data do despacho de reabilitação (7 de Novembro de 1977) e a data da reintegração (1 de Junho de 1978).
5.2 - Subsumindo, verifica-se que um dos seis requerentes - concreta mente, (...) - consubstancia uma situação similar à do caso então tratado.
Assim, para o dito (...) e como natural conclusão da observância daquela doutrina, para efeitos de aposentação e de diuturnidades apenas deve ser contado o período que mediou entre 8 de Outubro de 1979 - data do despacho reabilitante - e 21 de Janeiro de 1980, a partir do qual ingressou no Quadro Geral de Adidos.
Nos casos de (...), verifica-se - como já vimos - coincidirem no tempo o despacho de reabilitação e a efectiva reintegração.
Como as suas reabilitações foram parciais, não se indicando o momento a quo da reabilitação para efeitos de antiguidade, aposentação e diuturnidades, nem indicando expressa ou implicitamente datas a partir das quais produzirão efeitos, os efeitos pretendidos considerar-se-ão tão só a partir da data dos despachos que as reabilitaram.
Restam (...) e (...) que foram reabilitados semelhantentemente, apenas com a especificidade dos respectivos ingressos no Quadro Geral de Adidos e da produção de efeitos remuneratórios serem anteriores às datas dos despachos que as reabilitaram (11) .
Concluindo:
1º - Os trabalhadores da função pública que tenham sido demitidos nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, de 25 de Junho, e alínea b) do artigo 7º do Decreto-Lei nº 123/75, de 11 de Março, e que, através do processo estabelecido no Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, foram reabilita dos, devem ser considerados na plenitude dos seus direitos a partir da data fixada para a reabilitação produzir os seus efeitos, ou, no caso de omissão, a partir da data da resolução ou despacho, nos termos do artigo 5º deste último diploma legal;
2º - Os despachos de 20 de Julho de 1976, 13 de Agosto de 1976, 25 de Junho de 1977, 8 de Outubro de 1979, 23 de Janeiro de 1981 e 8 de Outubro de 1981, que, nos termos do nº 1 do citado artigo 5º, declararam parcialmente reabilitados, respectivamente, (...), todos eles antigos agentes - funcionários da extinta Direcção-Geral de Segurança, não determinaram, salvo para efeitos remuneratórios, a partir de que momento as reabilitações respectivas produzem efeitos;
3º - Sendo assim, e nos termos do nº 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 133/76, os efeitos daqueles despachos, quanto a tempo de aposentação e diuturnidades, produzem-se somente a partir das datas em que foram proferidos.
(1)-São eles ARMINDA (...) continua de 2ª classe, VIRGíNIA (...) 3º oficial, SALVADOR (...) porteiro, MARIA(...) 3º oficial, MAXIMINO (...) 3º oficial, e MANUEL (...) 3º oficial, todos da ADSE (respeitou-se a ordem dos requerimentos no processo que acompanha a consulta).
(2) - Publicada no Diário do Governo, II Série, nº 77, de 31 do mesmo mês
(3) - Na edição de 20-4-79 daquele jornal lê-se que, por despacho de 14-2-79 do Conselho da Revolução o agente em referência foi admitido no Q.G.A. “exclusivamente para efeitos de aposentação, com aplicação, se devido, do disposto no artigo 49º do Decreto-Lei nº 294/76, de 24 de Abril”.
(4) - Cfr., a este propósito, os pareceres nºs 79/78, 170/78 e 157/81, publicados, respectivamente, na II Série do Diário da República de 24-6-78, 30-5-79 e 6-5-82, e no Boletim do Ministério da Justiça, nºs 281, págs. 137 e segs. , 287, págs. 128 e segs. , e 317, págs. 62 e segs..
(5) - Cfr. o parecer nº 25/86, de 4-6-87, não publicado.
Em abono da asserção feita citaram-se, então, os pareceres nºs 79/76, publicado no Boletim citado nº 265, págs. 52 e segs., 229/78, no mesmo Boletim nº 287, págs. 107 e segs. , e na II Série do jornal oficial de 31-1-79, e 157/81, já referido, e os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 8-4-76, 2-6-77, 7-7-77 e 2-6-77 (Pleno), in Acórdãos Doutrinais, respectivamente, nºs 179, págs. 1 326, 192, págs. 1 133, 193, pág. 114 e 194, pág. 242.
“(x) - Código Penal Português na Doutrina e na Jurisprudência, ed. de 1968, pág. 206”.
“(xx) - CAVALEIRO DE FERREIRA, “Direito Penal”, vol. II, pág. 47”.
(6) - Refere-se, obviamente, ao Código Penal de 1886 (como ao de Processo Penal de 1929
"(x) Cfr. parecer nº 110/81, votado na sessão de l9 de Novembro de 1981 - que neste número iremos seguir textualmente”.
“(X) - JOÃO ALFAIA “Dicionário Jurídico da Administração Pública”, palavra “Antiguidade”; cfr. pareceres nº 231/79, de 21 de Fevereiro de 1980, e nº120/81, de 5 de Novembro de 1981”.
(7) - Cfr. o parecer nº 52/78, publicado na II Série do Diário da República, de 3-8-82, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 310, pág. 53.
(8) - Assim o entendeu também o parecer nº 25/86, referenciado na nota (5),cuja metodologia acompanhamos.
(9) - Cfr. a informação nº 52/MJ/87, de 15-4-87, junta aos autos.
(10) - Aguarda homologação.
(11) - A CARSR emitiu, por vezes, aclarações aos seus despachos de reabilitação, reconhecendo não serem estes completamente inequívocos quanto à matéria em discussão. Os casos em apreço beneficiariam se fossem objecto de idêntico tratamento até por uma questão de injustiça relativa eventualmente daqui resultante.
Excelência
Seis funcionários da Direcção-Gera1 da Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE), todos eles tendo exercido funções na extinta PIDE/DGS e sido demitidos da função pública para, mais tarde, serem reabilitados e reintegrados, pretendem que lhes seja contado, para efeitos de diuturnidades e de aposentação, o tempo que decorreu entre a demissão e a posterior reintegração na função pública (1).
Dado que, sobre o assunto, o núcleo jurídico da ADSE sustenta tese oposta à do parecer emitido pelo Gabinete Técnico Jurídico da Caixa Nacional de Previdência, houve Vossa Excelência por bem colher parecer da Procuradoria-Geral da República.
Cumpre emiti-lo.
Consta dos autos, com interesse para a resposta a conceder:
A) - (...) auxiliar de limpeza da extinta D.G.S. em 24 de Abril de 1974, foi demitida da função pública em 25 de Junho seguinte, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, da mesma data;
Por se encontrar nas condições referidas na alínea b) do artigo 17º do Decreto-Lei nº 294/76, de 24 de Abril, nos termos da Resolução do Conselho da Revolução de 23 de Março de 1976(2), mereceu, em 13 de Agosto desse ano, por parte da Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e Reclassificação (CARSR) e ao abrigo do artigo 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, despacho que a reabilita "com as inerentes consequências legais, nomeadamente a sua reintegração na função pública com respeito pela sua categoria à data da demissão e seu ingresso no Quadro Geral de Adidos, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 20º do Decreto-Lei nº 294/76, de 24 de Abril".
“Todavia, para fins de remuneração, a presente reabilitação apenas produzirá efeitos a partir de 1 de Maio de 1976, de acordo com o disposto no artigo 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 139/76”.
A integração no Quadro Geral de Adidos ocorreu, também, a partir de 1 de Maio de 1976 (jornal oficial, II Série, de 26 de Janeiro de 1977).
B) - (...) 3º oficial da extinta D.G.S., em 24 de Abril de 1974, foi demitida da função pública em 25 de Junho seguinte, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, da mesma data.
Com base no citado artigo 17º, alínea b), foi reabilitada pela CARSR, em 25 de Junho de 1977, em termos legais idênticos à anterior requerente, ressalvando-se apenas que, para efeitos de remuneração, a reabilitação só produzia efeitos a partir de 25 de Junho de 1977.
Ingressou no Q.G.A. com início nesta última data, consoante despacho publicado na II Série do jornal oficial de 30 de Julho seguinte.
C) - (...) contínuo de 2ª classe da extinta D.G.S. em 24 de Abril de 1974, foi demitido da função pública em 25 de Junho seguinte, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, da mesma data.
Com base no citado artigo 17º, alínea b), foi reabilitado pela CARSR, em 20 de Julho de 1976, em termos legais idênticos aos anteriores requerentes, ressalvando-se, contudo, que, para efeitos de remuneração, a reabilitação só produzirá efeitos a partir de 1 de Maio de 1976.
Ingressou no Q.G.A. com início nesta última data, de acordo com a II Série do jornal oficial de 7 de Abril de 1977.
D) - (...), agente de 2ª classe da extinta D.G.S. em 24 de Abril de 1974, foi demitida da função pública em 25 de Junho seguinte, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, da mesma data.
Com base no citado artigo 17º, alínea b), foi reabilitada pela CARSR, em 8 de Outubro de 1981, em termos idênticos aos anteriores mas agora considerados de reabilitação parcial - ficou-lhe vedado o seu aproveitamento em organismos de carácter policial - sem prejuízo de, para efeitos de remuneração, a reabilitação só produzir efeitos a partir da data do despacho, ou seja, 8 de Outubro de 1981.
Ingressou no Q.G.A. desde então ("Diário da República", II Série, de 18-1-82).
E) - (...) agente de lª classe da extinta D.G.S. em 24 de Abril de 1974, foi demitido da função pública em 25 de Junho seguinte, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, da mesma data.
Com base no referido artigo 17º, alínea b), foi reabilitado, parcialmente, por despacho de 8 de Outubro de 1979 do CARSR, semelhantemente ao caso antecedente, ressalvando-se, para efeitos de remuneração, a produzir efeitos só a partir da sua apresentação no Serviço Central de Pessoal, “terminada que seja, definitivamente, a sua residência no estrangeiro”.
Ingressou no Q.G.A. desde 21 de Janeiro de 1980 (Diário da República, II Série, de 6-3-80).
F) - (...) agente de 1ª classe da extinta D.G.S. em 24 de Abril de 1974, foi demitido da função pública em 25 de Junho seguinte, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, da mesma data.
Sempre de acordo com o artigo 17º, alínea b), tantas vezes citado, foi reabilitado, (parcialmente), por despacho de 23 de Janeiro de 1981 do CARSR, em termos idênticos aos anteriores, especificando-se que, para efeitos remuneratórios, a reabilitação só produz efeitos a partir da data do despacho.
Colhe-se da II Série do jornal oficial, de 11 de Dezembro de 1981, ter ingressado no Q.G.A., “para efeitos exclusivamente de aposentação, conforme publicação no Diário da República, II Série, nº 92, de 20 de Abril de 1979” e, por despacho de 23 de Janeiro de 1981, ter sido reintegrado na função pública (3).
3.1 - Os requerentes exerciam cargos diversos na Direcção-Geral de Segurança no dia 25 de Abril de 1974.
Foram, em consequência, demitidos da função pública nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, de 25 de Junho, segundo o qual:
“São demitidos da função pública todos os funcionários da extinta Direcção-Geral de Segurança ou polícias suas predecessoras, bem como os seus informadores e aqueles que nelas prestaram serviço em comissão”.
Como posteriormente se reconheceu, a medida de saneamento imposta por este diploma não assumia natureza penal ou disciplinar, representando-se como providência de matriz essencialmente política, tendente a sanear as instituições com a reestruturação do aparelho do Estado em função da ordem democrática (4) .
0 Decreto-Lei nº 123/75, de 11 de Março, por seu turno, passou a considerar demitidos da função pública, entre outros, “Todos os funcionários da extinta Direcção-Geral de Segurança ou polícias suas predecessoras, professores das escolas dessas corporações e aqueles que nelas prestaram serviço não resultante do exercício necessário de outras funções” (artigo 7º, alínea b).
Tem este Conselho sublinhado sempre se ter entendido resultar ope legis aquela demissão, isto é, decorrer necessariamente da própria lei quanto aos que se encontravam nas situações descritas, sem necessidade de um acto administrativo constituindo nessa situação os destinatários do preceito (5).
Ponderando que a aplicação do transcrito artigo 7º do texto de 1975 ocasionava “num ou noutro caso, situações de notória injustiça e de um a alcance social negativo para o processo revolucionário ...”,e tendo ainda em vista “a recuperação profissional e a reparação moral daqueles que comprovadamente se não encontrem nas situações objectivas de perseguição e luta antidemocrática que o legislador quis abranger ou que tenham inequivocamente rectificado, em tempo oportuno e digno de consideração, as atitudes ou comportamentos pressupostos na lei” (do respectivo preâmbulo), o Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, instituiu um processo de reabilitação para os demitidos da função pública por força do disposto nas alíneas b), c) e d) do n 1 daquele artigo 7º.
Organizados pela Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e de Reclassificação (CARSR), do Conselho da Revolução, os processos de reabilitação terminavam, se favoráveis, nos termos do artigo 5º:
“1 - Na resolução do Conselho da Revolução ou no despacho do membro em que este delegar tal competência decidir-se-á do grau de reabilitação e da data a partir da qual produzirá efeitos.
2 - Em caso de omissão entender-se-á que os efeitos se produzem a partir da data da resolução ou despacho”.
3.2 - Os seis funcionários ora exponentes foram, todos eles, reabilitados nos termos da lei.
Assim, (...) foi reabilitada “com as inerentes consequências legais”, destacando-se a sua reintegração na função pública, feita mediante ingresso no Q.G.A. desde 1 de Maio de 1976, só a partir desta data produzindo a reabilitação efeitos para fins de remuneração, no mais se respeitando a sua categoria à data da demissão.
(...) foi semelhantemente reabilitada, para efeitos remuneratórios só produzindo a reabilitação efeitos a partir de 25 de Junho de 1977, data do ingresso no Q.G.A..
Também (...) mereceu tratamento idêntico – ressalvou-se o aspecto remuneratório, relativamente ao qual a reabilitação produziria efeitos desde 1 de Maio de 1976, data do seu ingresso no mesmo quadro.
A (...) foi de igual modo reabilitada, falando-se agora, porém, em parcial reabilitação – ficou-lhe vedado o seu “aproveitamento” em organismos de carácter policial, sublinhando-se que, para efeitos de remuneração a reabilitação só produziria efeitos a partir da data do despacho reabilitante, ou seja, de 8 de Outubro de 1981, data em que ingressou no Q. G. A..
Também o (...) foi considerado parcialmente reabilitado em termos semelhantes ao caso anterior, ressalvando-se que, “para efeitos de remuneração a presente reabilitação apenas produzirá efeitos a partir da sua apresentação no Serviço Central de Pessoal, terminada que seja, definitivamente, a sua residência no estrangeiro”, ocorrendo a reintegração naquele quadro em 21 de Janeiro de 1980.
Finalmente, (...) foi também parcialmente reabilitado, consignando-se dever ser oportunamente operada a sua reclassificação pela Direcção-Geral de Recrutamento e Formação e ressalvando-se que “para efeitos de remuneração, a presente reabilitação apenas produzirá efeitos de acordo com o disposto no artigo 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, a partir da data deste despacho”, ou seja, 23 de Janeiro de 1981.
No entanto e, como já registamos, neste caso distingue-se a data supra para fins de reintegração da função pública, da data em que, primeiramente, foi integrado no Q.G.A. para exclusivos fins de aposentação.
4.1 - A reabilitação a que nos referimos foi já objecto de elaboração a nível deste Conselho.
Respiga-se do parecer nº 79/76, citado na nota (2):
“... ao criar esta figura sui generis de reabilitação, acolheram-se, no fundo, dois tipos de situações de modo algum equivalentes ou equiparáveis: a dos funcionários que, tendo incorrido numa das situações previstas no artigo 7º do Decreto-Lei nº 123/75, rectificaram “inequivocamente” e “oportunamente” a sua atitude primeira, e a dos funcionários que lograram demonstrar nunca terem incorrido em qualquer dessas situações.
“Reabilitar pode significar “regressar” mas também, como nos diz Cândido de Figueiredo, “fazer voltar à situação anterior; restituir direitos que estavam perdidos; fazer readquirir a estima ou consideração pública”.
“Cremos ser neste último sentido que o vocábulo é utilizado no Decreto-Lei nº 139/76, o que não coincide, tecnicamente, com o conceito do instituto de reabilitação existente no direito criminal e, também, disciplinar.
Na verdade, como anota Maia Gonçalves (X), a reabilitação dos delinquentes não tem como pressuposto a inocência do condenado.
“É um instituto que, fundamentalmente, se destina "a minorar ou suprimir os efeitos da condenação penal, quer jurídicos, quer sociais ou morais (xx) numa extensão variável conformemente a sua natureza - de direito, judicial ou graciosa.
“Poderá dizer-se, com mais rigor, que o conceito de reabilitação ora utilizado se compadece melhor com o do instituto da revisão - previsto no Código de Processo Penal, artigos 673º e segs., e também no Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado (Decreto-Lei nº 32 659, de 9 de Fevereiro de 1943), artigos 73º e segs. - ou, então, com a noção contida na redacção do artigo 126º do Código Penal anterior ao Decreto-Lei nº 184/72 (cfr. os seus nº 3 e § 5º) (6).
“De qualquer modo, expressamente se preceitua na parte final do nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 139/76 que a decisão a proferir no processo determinará não só o grau de reabilitação como também a data a partir da qual esta “produzirá efeitos”.
“Ou seja, em nome das almejadas “recuperação profissional” e “reparação moral”, põe-se termo a situações tidas por injustas, dando-se por reabilitado o funcionário a partir da data que se indicar.
“Essa “ reabilitação” actua, assim, retroactivamente, reconstituindo a situação que existiria se não se tivesse verificado a demissão ope legis.
“Deste modo, tudo se deve processar como se os funcionários se tivessem mantido efectivamente em funções seja para efeitos de vencimentos ou de gratificações de chefia ou equiparáveis, seja para outros efeitos”.
Em face do exposto poderá adiantar-se, em resumo, como se fez no parecer nº 25/86: “será a decisão final que definirá o conteúdo e a dimensão da reabilitação e a data a partir da qual produzirá efeitos; em caso de omissão, os efeitos produzem-se a partir da data da resolução ou do despacho".
4.2 - Nos casos vertentes, as reabilitações proporcionaram aos interessados a sua (re)integração na função pública mediante o ingresso no Quadro Geral de Adidos distinguindo-se, porém, o ingresso em si da reabilitação para efeitos remuneratórios.
Daí se entender, face aos elementos disponíveis, não ter havido reabilitação total, “com as inerentes consequências legais”, diferenciando-se a data da reabilitação daquela a partir da qual os interessados assumem a plenitude dos seus direitos, pelo menos para efeitos remuneratórios.
Coloca-se, deste modo, o problema de analisar consequências das medidas decretadas no âmbito da aposentação e das diuturnidades.
Pelo seu interesse, permitimo-nos transcrever algumas das mais significativas passagens do citado parecer nº 157/81:
“................................................................................................
A regra é de que só o tempo de exercício de um cargo pode ser relevante para efeitos de aposentação, seja como subscritor, seja por contagem acrescida(x).
É o que resulta do disposto nos artigos 24º e 25º do Estatuto da Aposentação.
“0 artigo 24º, mandando contar para a aposentação todo o tempo de serviço prestado por subscritor da Caixa em qualquer das situações a que corresponda direito de inscrição; o artigo 25º, respeitante ao tempo adicional, contado por acréscimo ao tempo de subscritor.
“Mas se essa é a regra, não pode esquecer-se, nesta matéria, o comando do artigo 26º, do seguinte teor:
“1. Contar-se-á por inteiro, para efeitos de aposentação, nos termos dos artigos anteriores, ainda que, no todo ou em parte, não corresponda a efectiva prestação de serviço:
a) 0 tempo em razão do qual é atribuída remuneração, total ou parcial, ou subsídio de tratamento, ou é autorizada, em consequência de decisão administrativa ou judicial, reparação de qualquer montante;
b) 0 tempo decorrido em situação que a lei equipare à de exercício do cargo ou mandar contar para a aposentação.
2. No caso de exercício de cargo em regime de tempo parcial, será este convertido em tempo completo através da soma das respectivas fracções”.
“Prevêem-se aqui situações especiais de equivalência à efectiva e integral prestação de serviço.
“Da alínea a) resulta que, para relevância de tempo na aposentação, o princípio da prestação de serviço é substituído pelo da atribuição de remuneração, pois manda considerar para a aposentação o período de tempo em que, embora não tenha havido prestação de serviço, foi mantido o vencimento.
“Por sua vez, a alínea b) manda atender, a qualquer outro tempo equiparado ao exercício do cargo ou mandado contar para a aposentação por outras normas legais, assim ressalvadas.
“Como diz Simões de Oliveira, esta alínea b) tem especial interesse para quaisquer casos em que não haja prestação de serviço, nem atribuição de remuneração, isto é, não abrangidos pelo princípio geral em que os artigos 24º e 25º assentam, nem pelo alargamento previsto na alínea a) do presente artigo 26º.
“Procurando determinar o seu alcance, já neste corpo consultivo se fez o confronto entre o artigo 25º, alínea b), e o artigo 26º, nº 1, alínea b), considerando que naquele preceito se pretenderam contemplar situações em que houve "efectiva prestação de serviço” às entidades consideradas e acrescentando-se:
“A razão de ser da lei parece evidente: o Estado ou outras entidades públicas tiraram proveito do serviço prestado pelo funcionário e, portanto, parece razoável que o tempo correspondente seja contado para efeitos de aposentação.
“No artigo 26º, o critério já é diferente: aqui não houve (ou pode não ter havido) efectiva prestação de serviço, mas antes razões de justiça ou oportunidade determinaram que se conte esse tempo como se se tratasse de efectiva prestação de serviço”.
“A finalizar estas considerações sobre a contagem de tempo para a aposentação, dir-se-á que, por força do artigo 27º, não será contado o tempo que a lei especialmente declare não se considerar como tempo de serviço para efeito algum ou para o de aposentação.
............................................................................................................................................................................”
Quanto à antiguidade, acrescenta o referido parecer:
“............................................................................................................................................................................
Num breve parêntesis dir-se-á que antiguidade é o tempo expresso em número de dias, correspondente à permanência do agente de serviços públicos, em relação a certa categoria ou cargo (antiguidade na carreira ou cargo), ou a certo quadro ou grupo de um quadro (antiguidade no quadro ou no grupo), ou ao total desempenho da função pública (antiguidade nos serviços públicos), constituindo a tradução numérica do cumprimento do dever de assiduidade.
“Por outras palavras: “a antiguidade pode reportar-se ao exercício de toda e qualquer função pública, apenas ao exercício das funções no quadro de um determinado serviço ou ainda mais restritamente, ao exercício numa determinada categoria ou classe, dentro de certo quadro (X).
No entanto, se nem sempre a lei adopta o mesmo critério para o seu cômputo, tudo dependendo das circunstâncias a que se quis atender, a antiguidade significa, em geral, o tempo de serviço ou a tal equiparado.
“0 princípio que domina a matéria é o da equiparação da antiguidade à efectividade (cfr. artigos 1º do Decreto-Lei nº 348/70, de 27 de Julho, e o Decreto-Lei nº 90/72, de 18 de Março).
“Assim é que nos termos do artigo 549º do Código Administrativo “a contagem do tempo para a antiguidade é feita atendendo-se exclusivamente ao tempo de serviço efectivo”
....................................................................................................................................................................................
3.2.2 - A doutrina exposta aplica-se directamente à disciplina das diuturnidades.
Com efeito, e de acordo com outro parecer deste corpo consultivo:
“Não podendo aplicar-se à situação do requerente o preceito relativo à contagem do tempo para a aposentação, falece desde logo o pressuposto de que dependeria o direito às diuturnidades.
“É que, de acordo com o artigo 3º do Decreto-Lei nº 330/ /76, de 7 de Maio, para a atribuição das diuturnidades será levado em conta todo o tempo de serviço prestado no exercício de funções públicas, nos termos da legislação em vigor para efeitos de aposentação.
....................................................................................................................................................................................
“0 regime da atribuição das diuturnidades, “assenta no pressuposto exclusivo do tempo total de serviço na função pública, consubstanciando na realidade um prémio de antiguidade” (do preâmbulo do referido Decreto-Lei)” (7).
“Nestes termos, o tempo que mediou entre a demissão e a data da produção de efeitos da reabilitação também não pode contar para a atribuição de diuturnidades” (8) .
4.3.1 - Como dissemos inicialmente, não há consenso interpretativo entre os serviços em causa quanto à solução a conceder ao problema equacionado.
A informação nº 38/MJ/88, do Núcleo Jurídico da A.D.S.E., datada de 3 de Março último, reiterando anteriores tomadas de posição.(9),verifica que todos os despachos em questão declaram a reabilitação dos requerentes, “com as inerentes consequências legais”, nomeadamente a sua integração na função pública com respeito pela sua categoria à data da demissão e seu ingresso no Quadro Geral de Adidos, esclarecendo que, para efeitos de remuneração, a reabilitação apenas produzirá efeitos a partir de certa data.
E adita:
“Ora esta data apenas num dos seis casos presentes é posterior à data em que foi proferido o despacho reabilitador (é o caso de (...); em três casos
(...) é coincidente e em dois casos (...) é anterior à data do despacho, pelo que não parece despiciendo, se atentarmos neste facto e na utilização da expressão “esclarecendo que, para efeitos de remuneração, a reabilitação apenas produzirá efeitos a partir de ... “, concluir que todos os restantes efeitos da reabilitação se produzem a partir de data anterior - a da demissão e que, nessa perspectiva, os despachos não são omissos quanto à data da produção de efeitos de reabilitação - eles fixam duas datas, consoante os efeitos respeitam ou não ao direito à percepção de remunerações - não sendo portanto estas situações subsumíveis a previsão do nº 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro”.
Acrescenta-se:
“E a retroacção dos restantes efeitos da reabilitação à data da demissão (que se julga estar implicitamente fixada, face à redacção dos despachos reabilitadores) parece aliás conforme à natureza deste tipo de reabilitação, de contornos e efeitos muito especiais, implicando designadamente a reintegração dos funcionários e distanciando-se assim da reabilitação prevista no Estatuto dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, o que se compreende, se tivermos em consideração que a demissão dos funcionários ocorreu por força da lei, para todos os funcionários da extinta PIDE/DGS, não precedendo portanto processo disciplinar com as inerentes garantias de defesa dos arguidos”.
“Assim sendo, compreensível é também que esta reabilitação, incluindo a reintegração na função pública, e o ingresso no Quadro Geral de Adidos, se aproxime, quanto aos efeitos, da revogação da pena expulsiva, em caso de revisão de processo disciplinar”.
A rematar, conclui-se que, uma vez liquidados os correspondentes descontos na Caixa Geral de Aposentações, nada parece obstar ao deferimento das pretensões dos requerentes.
4.3.2 – A tese exposta, transmitida à Direcção-Geral da Administração Pública, perfilha entendimentos semelhantes adopta dos noutros sectores da Administração Central, caso dos Ministérios da Justiça e da Agricultura, Pescas e Alimentação - como se colhe dos diversos casos transcritos nos autos - mas não obteve concordância do Gabinete Técnico-Jurídico da Caixa Nacional de Previdência e que a Administração da Caixa Geral de Aposentações acolheu.
A posição desta face aos despachos reabilitadores é simples: omitindo estes a data a partir da qual a reabilitação produz efeitos, o nº 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 139/76 é claro ao preceituar que, em tais casos, os efeitos produzem-se a partir da data da resolução ou despacho.
Menos lineares serão os casos em que nos despachos reabilitadores se seguiram outros designados com “aclarações de despacho reabilitador”.
Na verdade, em hipóteses semelhantes, a CARSR proferiu no ano de 1986 diversas aclarações, do seguinte teor:
“Consequentemente assiste ao reabilitando o direito à contagem do período decorrente entre a data da demissão “ope legis” e a de [segue-se a data do despacho reabilitador] como tempo de serviço para efeitos de antiguidade, diuturnidades e de aposentação se liquidadas à Caixa Geral de Aposentações os correspondentes descontos para a compensação da aposentação em dívida”.
Entende a Caixa, havendo “aclaração” do anterior, que se estará em face de interpretação autêntica modificativa, revogando-se ou alterando-se na exacta medida em que se inova relativamente ao conteúdo e sentido do acto anterior.
Pensa-se, no entanto, que a economia do parecer não impõe o tratamento da questão: não consta dos autos que algum dos seis despachos interpretados tenha sido objecto de posterior aclaração.
Importa, consequentemente, tomar posição.
5.1 - Para o efeito, passaremos a aludir à doutrina muito recentemente objecto de atenção deste corpo consultivo.
Na verdade, no parecer nº 13/88, de 18 de Novembro último (10) ponderou-se a propósito de caso semelhante - ou seja, de ex-agente da D.G.S., demitido da função pública nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, parcialmente reabilitado, “com as inerentes consequências legais, nomeadamente a sua integração na função pública”, por resolução de 23 de Março de 1976, esclarecendo-se, no entanto, que, para efeitos remuneratórios, a reabilitação só produzirá efeitos a partir da apresentação do reabilita do no Serviço Central de Pessoal, terminada que seja, definitiva mente, a residência no estrangeiro:
Sendo admissível uma reabilitação com efeitos ex tunc, ao intérprete deve exigir-se-lhe o confronto com uma inequívoca manifestação de vontade, impondo-se concluir, na falta de uma clara indicação da data em que a reabilitação produz efeitos, ex vi do nº 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 139/76, que isso ocorrerá “a partir da data” do próprio despacho.
E isto mesmo (de acordo com o observado, por sua vez, no parecer nº 25/86, já citado) quando se descortine uma certa ambiguidade no despacho, ou uma contradição interna que apontasse para a existência de uma lacuna relativamente à primeira parte. Se se pretendesse que o despacho se esqueceu de fixar a data a partir da qual a reabilitação produzia efeitos, o imperativo legal sempre conduziria à referida conclusão: essa data só pode ser a data do despacho porque qualquer outra foi omitida”.
E pergunta-se, no aludido parecer nº 13/88:
“Tratar-se-ão, com efeito, de interpretar o despacho de reabilitação. Declarou-se o grau de reabilitação afirmando-a parcial. Mas em que se traduz esta reabilitação parcial?”
“Desde logo, no tocante aos efeitos remunerat6rios, porquanto se diz que estes apenas se verificarão a partir da apresentação do requerente no Serviço Central de Pessoal, depois de regressado definitivamente do estrangeiro, onde se encontraria ao tempo. Diz-se ainda que se dará a sua reintegração na função pública, através do ingresso no Quadro Geral de Adidos e subsequente reclassificação nas funções e categoria adequadas”.
“No entanto, o despacho não indica qualquer data precisa, a partir da qual deva contar-se a reintegração do requerente".
“0 despacho distinguiu ,[...] entre o ingresso no Quadro Geral de Adidos, como forma de reentrada ou reintegração na função pública e a reabilitação para “efeitos de remuneração”. Mas se para esta fixou o momento a quo, para aquela não. Logo, para todos os efeitos, que não sejam os remuneratórios, nomeadamente para efeitos de contagem de tempo para a aposentação e diuturnidades, o despacho não indica expressa ou implicitamente “a data a partir da qual produzirá efeitos”, expressão consignada no nº1 do citado artigo 5º do Decreto-Lei nº 139/76”.
“Não o tendo feito, ou seja, sendo omisso sobre tal data dispõe o nº 2 do mesmo preceito, “entender-se-á que os efeitos se produzem a partir da data da resolução ou despacho”.
“Por esta forma se acentua o carácter parcial da reabilitação, a qual, sem dúvida que poderia ter sido declarada ex tunc. Todavia, não o foi”.
“Dir-se-á que o carácter parcial já resultava da incidência remuneratória, reduzindo-se a esse”.
“Deve, no entanto, contrapor-se que então, na arquitectura do despacho, o advérbio “parcialmente” (reabilitado) se encontraria a mais pois se diria reabilitado (totalmente) salvo quanto aos efeitos remuneratórios, que só se produziriam após o seu regresso do estrangeiro e posterior apresentação”.
“Não se detecta, pois, uma intenção inequívoca de retrotrair os efeitos de reintegração ao momento da demissão automática do requerente”.
“E ainda que se vislumbrasse, face aos elementos disponíveis, alguma ambiguidade ou contradição interna do despacho ou se ficasse numa situação de dúvida cair-se-ia no critério definido pelo nº 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 139/76”.
“Esta é, a nosso ver, a interpretação mais harmónica do despacho de 7 de Novembro de 1977”.
Assim considerando, o parecer concluiu que não obstante ter ocorrido a demissão em 25 de Junho de 1974, para efeitos de aposentação e de diuturnidades apenas deveria ser contado ao requerente no caso então em análise o período decorrente entre a data do despacho de reabilitação (7 de Novembro de 1977) e a data da reintegração (1 de Junho de 1978).
5.2 - Subsumindo, verifica-se que um dos seis requerentes - concreta mente, (...) - consubstancia uma situação similar à do caso então tratado.
Assim, para o dito (...) e como natural conclusão da observância daquela doutrina, para efeitos de aposentação e de diuturnidades apenas deve ser contado o período que mediou entre 8 de Outubro de 1979 - data do despacho reabilitante - e 21 de Janeiro de 1980, a partir do qual ingressou no Quadro Geral de Adidos.
Nos casos de (...), verifica-se - como já vimos - coincidirem no tempo o despacho de reabilitação e a efectiva reintegração.
Como as suas reabilitações foram parciais, não se indicando o momento a quo da reabilitação para efeitos de antiguidade, aposentação e diuturnidades, nem indicando expressa ou implicitamente datas a partir das quais produzirão efeitos, os efeitos pretendidos considerar-se-ão tão só a partir da data dos despachos que as reabilitaram.
Restam (...) e (...) que foram reabilitados semelhantentemente, apenas com a especificidade dos respectivos ingressos no Quadro Geral de Adidos e da produção de efeitos remuneratórios serem anteriores às datas dos despachos que as reabilitaram (11) .
Concluindo:
1º - Os trabalhadores da função pública que tenham sido demitidos nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, de 25 de Junho, e alínea b) do artigo 7º do Decreto-Lei nº 123/75, de 11 de Março, e que, através do processo estabelecido no Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, foram reabilita dos, devem ser considerados na plenitude dos seus direitos a partir da data fixada para a reabilitação produzir os seus efeitos, ou, no caso de omissão, a partir da data da resolução ou despacho, nos termos do artigo 5º deste último diploma legal;
2º - Os despachos de 20 de Julho de 1976, 13 de Agosto de 1976, 25 de Junho de 1977, 8 de Outubro de 1979, 23 de Janeiro de 1981 e 8 de Outubro de 1981, que, nos termos do nº 1 do citado artigo 5º, declararam parcialmente reabilitados, respectivamente, (...), todos eles antigos agentes - funcionários da extinta Direcção-Geral de Segurança, não determinaram, salvo para efeitos remuneratórios, a partir de que momento as reabilitações respectivas produzem efeitos;
3º - Sendo assim, e nos termos do nº 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 133/76, os efeitos daqueles despachos, quanto a tempo de aposentação e diuturnidades, produzem-se somente a partir das datas em que foram proferidos.
(1)-São eles ARMINDA (...) continua de 2ª classe, VIRGíNIA (...) 3º oficial, SALVADOR (...) porteiro, MARIA(...) 3º oficial, MAXIMINO (...) 3º oficial, e MANUEL (...) 3º oficial, todos da ADSE (respeitou-se a ordem dos requerimentos no processo que acompanha a consulta).
(2) - Publicada no Diário do Governo, II Série, nº 77, de 31 do mesmo mês
(3) - Na edição de 20-4-79 daquele jornal lê-se que, por despacho de 14-2-79 do Conselho da Revolução o agente em referência foi admitido no Q.G.A. “exclusivamente para efeitos de aposentação, com aplicação, se devido, do disposto no artigo 49º do Decreto-Lei nº 294/76, de 24 de Abril”.
(4) - Cfr., a este propósito, os pareceres nºs 79/78, 170/78 e 157/81, publicados, respectivamente, na II Série do Diário da República de 24-6-78, 30-5-79 e 6-5-82, e no Boletim do Ministério da Justiça, nºs 281, págs. 137 e segs. , 287, págs. 128 e segs. , e 317, págs. 62 e segs..
(5) - Cfr. o parecer nº 25/86, de 4-6-87, não publicado.
Em abono da asserção feita citaram-se, então, os pareceres nºs 79/76, publicado no Boletim citado nº 265, págs. 52 e segs., 229/78, no mesmo Boletim nº 287, págs. 107 e segs. , e na II Série do jornal oficial de 31-1-79, e 157/81, já referido, e os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 8-4-76, 2-6-77, 7-7-77 e 2-6-77 (Pleno), in Acórdãos Doutrinais, respectivamente, nºs 179, págs. 1 326, 192, págs. 1 133, 193, pág. 114 e 194, pág. 242.
“(x) - Código Penal Português na Doutrina e na Jurisprudência, ed. de 1968, pág. 206”.
“(xx) - CAVALEIRO DE FERREIRA, “Direito Penal”, vol. II, pág. 47”.
(6) - Refere-se, obviamente, ao Código Penal de 1886 (como ao de Processo Penal de 1929
"(x) Cfr. parecer nº 110/81, votado na sessão de l9 de Novembro de 1981 - que neste número iremos seguir textualmente”.
“(X) - JOÃO ALFAIA “Dicionário Jurídico da Administração Pública”, palavra “Antiguidade”; cfr. pareceres nº 231/79, de 21 de Fevereiro de 1980, e nº120/81, de 5 de Novembro de 1981”.
(7) - Cfr. o parecer nº 52/78, publicado na II Série do Diário da República, de 3-8-82, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 310, pág. 53.
(8) - Assim o entendeu também o parecer nº 25/86, referenciado na nota (5),cuja metodologia acompanhamos.
(9) - Cfr. a informação nº 52/MJ/87, de 15-4-87, junta aos autos.
(10) - Aguarda homologação.
(11) - A CARSR emitiu, por vezes, aclarações aos seus despachos de reabilitação, reconhecendo não serem estes completamente inequívocos quanto à matéria em discussão. Os casos em apreço beneficiariam se fossem objecto de idêntico tratamento até por uma questão de injustiça relativa eventualmente daqui resultante.
Legislação
EA72 ART24 ART25 ART26.
DL 277/74 DE 1974/06/25 ART7.
DL 123/75 DE 1975/03/11 ART7 B.
DL 139/76 DE 1976/02/19 ART5.
DL 330/76 DE 1976/05/07 ART3.
DL 277/74 DE 1974/06/25 ART7.
DL 123/75 DE 1975/03/11 ART7 B.
DL 139/76 DE 1976/02/19 ART5.
DL 330/76 DE 1976/05/07 ART3.
Jurisprudência
AC STA DE 1976/04/08 IN AD N179 PAG1326.
AC STA DE 1977/06/02 IN AD N129 PAG1133.
AC STA DE 1977/07/07 IN AD N193 PAG1114.
AC STATP DE 1977/06/02 IN AD N194 PAG242.
AC STA DE 1977/06/02 IN AD N129 PAG1133.
AC STA DE 1977/07/07 IN AD N193 PAG1114.
AC STATP DE 1977/06/02 IN AD N194 PAG242.
Referências Complementares
DIR ADM * FUNÇÃO PUBL.