47/1995, de 22.02.1996
Número do Parecer
47/1995, de 22.02.1996
Data do Parecer
22-02-1996
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério da Agricultura e Pescas
Relator
PADRÃO GONÇALVES
Descritores
JUNTA DE SALVAÇÃO NACIONAL
COMISSÃO DE ANÁLISE DE RECURSO DE SANEAMENTO E RECLASSSIFICAÇÂO
CONSELHO DE REVOLUÇÃO
COMPETÊNCIA
AGENTE DA PIDE-DGS
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
SANEAMENTO
REVISÃO DO PROCESSO
RECLASSIFICAÇÃO
REABILITAÇÃO
CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO
ACTO DEINITIVO E EXECUTÓRIO
LEI
INTERPRETAÇÃO
INTERPRETAÇÃO DA LEI
VIGÊNCIA
SENTENÇA
VALOR
COMISSÃO DE ANÁLISE DE RECURSO DE SANEAMENTO E RECLASSSIFICAÇÂO
CONSELHO DE REVOLUÇÃO
COMPETÊNCIA
AGENTE DA PIDE-DGS
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
SANEAMENTO
REVISÃO DO PROCESSO
RECLASSIFICAÇÃO
REABILITAÇÃO
CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO
ACTO DEINITIVO E EXECUTÓRIO
LEI
INTERPRETAÇÃO
INTERPRETAÇÃO DA LEI
VIGÊNCIA
SENTENÇA
VALOR
Conclusões
1 -O Decreto- Lei n 139/76, de 19 de Fevereiro, que teve em vista a recuperação profissional e a reparação moral dos funcionários demitidos nos termos do artigo 7, n 1, B C D, do Decreto-Lei n 123/75, de 11 de Março, não integrava a "legislação respeitante ao saneamento da função pública", a que se referia o n 1 do artigo 202 da Constituição da República, na sua versão originária;
2 -Os poderes conferidos ao Conselho da Revolução pelo Decreto-Lei n 139/76 não invadiram a esfera de competência administrativa do Governo, fixada na alínea e do artigo 202 da Constituição Portuguesa;
3 -Por não ser contrário à Constituição da República ou aos princípios nela consignados, o Decreto-Lei n 139/76 manteve-se plenamemte em vigor, EX VI do n 1 do artigo 293 da Constituição, na sua redacção originária, até à extinção do Conselho de Revolução, operada pela primeira revisão constitucional (Lei Constitucional n 1/82, de 30 de Setembro);
4 -O despacho de 5 de Março de 1979 do membro delegado do Conselho da Revolução que, ao abrigo do n 1 do artigo 5 do Decreto- Lei n 139/76, reabilitou parcialmente o lic. (...), ex-inspector adjunto interino da extinta PIDE/DGS, é válido, constituindo acto definitivo e executório, que a Administração Pública e o interessado devem acatar.
2 -Os poderes conferidos ao Conselho da Revolução pelo Decreto-Lei n 139/76 não invadiram a esfera de competência administrativa do Governo, fixada na alínea e do artigo 202 da Constituição Portuguesa;
3 -Por não ser contrário à Constituição da República ou aos princípios nela consignados, o Decreto-Lei n 139/76 manteve-se plenamemte em vigor, EX VI do n 1 do artigo 293 da Constituição, na sua redacção originária, até à extinção do Conselho de Revolução, operada pela primeira revisão constitucional (Lei Constitucional n 1/82, de 30 de Setembro);
4 -O despacho de 5 de Março de 1979 do membro delegado do Conselho da Revolução que, ao abrigo do n 1 do artigo 5 do Decreto- Lei n 139/76, reabilitou parcialmente o lic. (...), ex-inspector adjunto interino da extinta PIDE/DGS, é válido, constituindo acto definitivo e executório, que a Administração Pública e o interessado devem acatar.
Texto Integral
Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas,
Excelência:
1
Foi solicitado o parecer deste corpo consultivo sobre assunto epigrafado de “reabilitação de (...)”, que tinha merecido pareceres das Auditorias Jurídicas dos Ministérios da Agricultura e da Justiça.
Cumpre emiti-lo.
2
2.1. Resulta do processo instrutor ([1]):
- Por força do disposto no artigo 7º do Decreto–Lei nº 277/74, de 25 de Junho ([2]), foi o Lic. (...) demitido da função ([3]) com efeitos a partir de 25 de Junho de 1974.
- Tendo o funcionário demitido requerido a sua “reabilitação” ([4]), em 27 de Outubro de 1976, o membro delegado do Conselho da Revolução ([5]), por despacho de 5 de Março de 1979, decidiu, ao abrigo do n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 139/76, de 19 de Fevereiro: “[...] declaro [...] parcialmente reabilitado, (...) [...], com as inerentes consequências legais, nomeadamente a sua reintegração na função pública, mediante ingresso no Quadro Geral de Adidos, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 819/76, de 12 de Novembro, devendo ser operada, oportunamente, a sua reclassificação pelo Serviço Central de Pessoal com vista à adequação do reabilitado à função pública nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 294/76, de 24 de Abril. Todavia, a presente reabilitação apenas produzirá efeitos, de acordo com o disposto no artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 139/76, a partir da data deste despacho [...]“.
- Por declaração de 11 de Julho de 1985, do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, com a competência que lhe foi conferida pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 434-E/82, de 29 de Outubro ([6]), foi esclarecido que a expressão “reabilitação parcial” (da decisão reabilitadora de (...)), com relevância para o termo “parcial”, visou, fundamentalmente, “a perda do direito a qualquer remuneração durante o tempo em que não se verificou o exercício de funções. Sobre contagem de tempo de serviço e outras regalias, não cabe ao CEMGFA [...] pronunciar-se por isso constituir matéria situada no critério e responsabilidade do Serviço ou Departamento onde o reabilitado tiver ingressado [...].
- Entretanto, através de lista nominativa (D.R., II Série , de 31-–3-83), o Lic. (...) foi integrado nos quadros de pessoal do ex-Ministério da Agricultura, Comércio e Pescas, com a categoria de técnico superior de 1.ª classe, categoria posteriormente alterada para a de técnico superior principal, a que correspondia a de inspector-adjunto da Direcção-Geral de Segurança, nos termos e pelas razões invocadas no Despacho Conjunto de 13-3-87, publicado no D.R., II Série, de 10-4-87. Presentemente o referido funcionário tem a categoria de assessor principal.
2.2. Tendo vários ex-funcionários da extinta Direcção-Geral de Segurança recorrido contenciosamente para a 1ª Secção do S.T.A. de despachos (de 27-5-81 e 1-6-81) do membro delegado do Conselho da Revolução, que, recaindo sobre variadas reclamações anteriores, e “unificando as anteriores decisões parcelares de reabilitação” dos recorrentes, ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 139/76, lhes negou “o pedido de reconhecimento do período anterior como de serviço efectivo e o pagamento das retribuições correspondentes a tal período, ou seja, desde a data em que foram demitidos por via do disposto no artigo 7.º dos Decretos-Leis n.ºs 277/74, de 25/6 e 123/75, de 11-3 e a data que para cada um deles foi fixada no despacho de “reabilitação parcial”, veio a ser proferido o Acórdão de 16 de Maio de 1991 ([7]), de que importa fazer a seguinte transcrição:
“Como vimos já, os recorrentes foram reabilitados, após as suas demissões da função pública, por despachos da autoridade recorrida, praticados ao abrigo do citado Dec-Lei n.º 139/76, de 19-2, que estabeleceu no Conselho da Revolução, ou membro deste, com poderes delegados para o efeito, a competência para a decisão de reabilitação.
Tal Diploma visou corrigir os resultados tidos por injustos em alguns casos do Dec-Lei n.º 123/75, atribuindo à Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e Reclassificação a organização dos respectivos processos.
Pelo seu conteúdo, tal diploma integra-se, pois, na designada «legislação respeitante ao saneamento da função pública», a que se refere o artigo 310.º , n.º 1, da Constituição da República de 1976, que entrando em vigor em 25-4-76 (n.º 3.º do seu artigo 312.º ) prescreveu no citado artigo 310.º o seguinte:
«1.- A legislação respeitante ao saneamento da função pública mantém-se em vigor até 31 de Dezembro de 1976, nos termos dos números seguintes.
2.- Não é permitida a abertura de novos processos de saneamento e reclassificação depois da posse do Presidente da República eleito nos termos da Constituição.
3 - Os processos de saneamento ou reclassificação pendentes na data prevista no número anterior terão de ser decididos, sob pena de caducidade, até 31 de Dezembro de 1976, sem prejuízo de recurso.
4 - Todos os interessados que não tenham oportunamente interposto recurso de medidas de saneamento ou reclassificação poderão fazê-lo até 30 dias depois da publicação da Constituição.»
Conforme resulta do “Diário da República”, pág. 4327, 1ª coluna, face às posições aí referidas por alguns deputados discordantes desse artigo, bem como da posição assumida pelo deputado VITAL MOREIRA, «a legislação de saneamento foi uma legislação revolucionária e o saneamento é para ser feito por governos revolucionários; são medidas revolucionárias ...», o artigo 310.º foi ditado por razões de segurança e estabilidade democrática e por desconformidade do processo de saneamento com uma situação não revolucionária que, por isso, não se devia manter.
Esse artigo, pois, fez cessar a aplicação do Dec-Lei n.º 139/76, após 31-12-76, já que tal Diploma se integra na referida legislação respeitante ao saneamento da função pública.
Portanto, o Conselho da Revolução, por via da prescrita caducidade desse diploma, após 31-12-76, não detinha, a partir dessa data, os poderes que nela lhe eram conferidos no que concerne à reabilitação dos funcionários públicos anteriormente demitidos pelos Decs.-Leis n.ºs 277/74 e 123/75.
Por outro lado, tendo cessado nessa data a vigência das leis respeitantes ao saneamento da função pública, também o Conselho da Revolução não podia exercer o poder de «rever qualquer processo de saneamento», previsto no artigo 2.º , n.º 1, do Dec.-Lei n.º 124/75, de 12-3, inicialmente pertencente à Junta de Salvação Nacional, mas que lhe foi transmitido pelo artigo 6.º, n.º 1, da lei Constitucional n.º 5/75, de 14-3. É certo que nos termos do artigo 109.º, n.º 4, da Constituição de 1933, competia ao Governo «superintender no conjunto da Administração Pública» e pela Lei Constitucional n.º 1/74 (art.º 2.º), os poderes atribuídos ao Governo passaram a ser exercidos pela Junta de Salvação Nacional, sendo atribuídas ao Conselho da Revolução, pela citada Lei 5/75, as atribuições que àquela pertenciam.
Só que, entretanto, já a Lei Constitucional n.º 3/74, de 14-5, no seu artigo 16.º , n.º 5, havia estabelecido que competia ao Governo «superintender no conjunto da Administração Pública», razão porque tais atribuições já não eram da Junta de Salvação Nacional, ao tempo da Lei Constitucional n.º 5/75.
Mas ainda que assim não se queira entender, certo é que a citada Lei Constitucional 5/75, definindo a organização, competência e funcionamento do órgão de soberania , Conselho da Revolução, que então foi criado, (sucedendo à Junta de Salvação Nacional e ao Conselho de Estado, então extintos) cessou a sua vigência após 14-7-76, data da posse do Presidente da República eleito nos termos da Constituição da República, conforme resulta dos artigos 292.º, n.º 2 e 294.º, n.º 2.º, da Constituição da República de 1976.O que bem se compreende, pois esta significou o termo e substituição da ordem constitucional revolucionária por nova ordem constitucional, em que a República é um Estado de Direito Democrático (preâmbulo da Constituição), um Estado submetido à Constituição e que se funda na legalidade democrática (art.º 3.º, n.º 4).
Por outro lado, esta Constituição da República declarou o Governo como «o órgão superior da Administração Pública» - artigo 185.º - e manteve-lhe a competência para «no exercício da função administrativa» «praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas públicas» — artigo 202.º, alínea e).
Ora, o Conselho da Revolução foi mantido pela Constituição de 1976 como órgão de soberania (art.º 113.º, n.º 1.º), com as funções constantes do artigo 142.º e as competências que se desenvolvem pelos artigos 145.º a 148.º, deste resultando ser ele um verdadeiro «governo» no que respeita à política e à administração militar, mas sem funções administrativas sobre o funcionalismo civil, o qual, como vimos, ficou dependente do Governo.
No artigo 113.º, n.º 2.º, da Constituição, prescreveu-se que «... a competência e o funcionamento dos órgãos de soberania são os definidos na Constituição». Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, in “Constituição da República”, anotada, ed. de 1978, págs 264 e 265, na «competência se inclui as atribuições» e significa que «salvo disposição constitucional em contrário, as atribuições e a competência de cada órgão de soberania são apenas as constitucionalmente previstas, «aí não se permitindo que aos poderes conferidos pela Constituição... se venham acrescentar outros por via de lei (ordinária) nem que a título de poderes implícitos, se venham interpretar extensiva ou analogicamente as normas constitucionais atributivas de poderes”.
Finalmente, no artigo 115.º, ibidem, consagra-se o princípio da conformidade de todos os actos dos órgãos de soberania e de poder político com a Constituição, sem o que não serão válidos.
Conforme refere Jorge Miranda, in “O Direito Constitucional e Ordinário Anterior”, 1.º Vol. de “Estudos Sobre a Constituição”, pág. 365 «...a violação de normas de competência ... de uma Constituição equivale a pôr em causa o sistema de distribuição de poderes entre os Órgãos e a preterir os processos de agir nela previstos”.
Pelos despachos recorridos de supra II-H-J, que contêm o mesmo sentido de decisão , a entidade recorrida (agindo como membro do Conselho da Revolução em quem foram delegados poderes relativos ao saneamento da função pública e, nomeadamente, os poderes para então ainda poder revogar os actos de reabilitação por si praticados ao abrigo daquele Diploma, caso aqueles fossem ilegais, não os revogando mas antes os confirmando, apenas porque entendeu não estarem inquinados de qualquer ilegalidade) exerceu, assim, poderes que lhe não pertenciam, pois que então (em 27-5-81 e 1-6-81) já havia cessado a vigência da legislação relativa ao saneamento da Função Pública posterior ao 25 de Abril, e, nomeadamente, o Dec.-Lei n.º 139/76, pertencendo ao Governo, no exercício da função administrativa, praticar os actos relativos à situação profissional e disciplinar dos Funcionários Públicos.
Tais actos, pois, são estranhos às atribuições do Conselho de Revolução então constitucionalmente fixadas, tendo invadido a esfera de atribuições do Governo, e exercitam poderes conferidos por lei relativa ao saneamento da Função Pública, cuja caducidade a Constituição então vigente (Constituição da República de 1976) havia estabelecido para além de 31-12-76 ([8]).
Por tais motivos, nos termos do disposto no n.º 1.º do artigo 363.º, do C. Adm. então vigente (hoje, art.º 88.º do Dec.-Lei n.º 100/84), tais actos são nulos e de nenhum efeito.
Tanto basta para que [...] se conceda provimento ao recurso, declarando-se nulos e de nenhum efeito os despachos impugnados e descritos em supra II -G-H-J”.
2.3. Apoiando-se no citado Acórdão de 16 de Maio de 1991 do S.T.A., o Lic. (...) dirigiu requerimentos aos Senhores Ministro da Agricultura e Secretário de Estado do Orçamento pretendendo, em síntese:
- a declaração da nulidade do referido despacho de reabilitação de 5 de Março de 1979, do membro delegado do Conselho da Revolução com supressão dos efeitos e eliminação dos actos consequentes do acto nulo;
- “a atribuição de efeitos jurídicos às situações de facto decorrentes do acto nulo, por força do decurso do tempo e de harmonia com os princípios gerais de direito”;
- “a substituição do acto nulo por outro que seja válido”, o qual “deve conformar-se com o grau e a qualidade do comportamento do requerente”, determinando-se:
“a) a reabilitação total;
b) contagem do tempo decorrido entre a data da demissão e a reintegração, para todos os efeitos legais;
c) pagamento correspondente ao vencimento devido no período de tempo decorrido desde a data da demissão até à reintegração “.
2.4. Sobre tal pretensão foi emitida pela Auditoria Jurídica do Ministério da Agricultura uma Informação (n.º 261/94, de 23-9-94) em que se concluiu pelo seu indeferimento, tendo em conta que:
- O Acórdão de 16 de Maio de 1991 do S.T.A. limitou-se a declarar nulos e de nenhum efeito os despachos (impugnados) de reabilitação dos recorrentes, não lhes conferindo quaisquer direitos, designadamente os que o ora requerente veio solicitar; de qualquer modo, e discordando da doutrina desse Acórdão,
- O Decreto-Lei n.º 139/76, ao abrigo do qual foi proferido o questionado despacho de reabilitação do requerente, estava integralmente em vigor à data desse despacho (5 de Março de 1979), por força do artigo 293.º , n.º 1, da C.R.P. de 1976, não tendo caducado ex vi do artigo 310º, n.º 1, do Diploma Fundamental, visto não constituir “legislação respeitante ao saneamento da função pública”; e, por outro lado,
- a entidade que proferiu o despacho em causa, tinha competência para o emitir, sendo tal competência compatível com a competência genérica do Governo, fixada no artigo 202.º do C.R.P.; pelo que,
- sendo válido o acto (despacho de reabilitação) em causa, não há que produzir qualquer outro acto em sua substituição.
Também a Direcção-Geral da Administração Pública, a solicitação do Gabinete do Secretário de Estado do Orçamento, se pronunciou (ofício de 19-4-94) no sentido de que o referido Acórdão do S.T.A. não é aplicável ao requerente nos termos por ele pretendidos.
2.5. Anteriormente (em 13 de Outubro de 1992) a Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça emitiu uma Informação, não sobre a pretensão do ora requerente, mas sim, e apenas, sobre a execução do referido Acórdão de 16-5-91 do S.T.A., tendo-se aí, em síntese, entendido:
- “Embora declarados nulos os despachos que reabilitaram os recorrentes, os seus pedidos de reintegração mantêm-se válidos e operantes e têm que ser decididos (...);
- “A execução do Acórdão passa (...) pela apreciação e decisão dos processos de reabilitação dos recorrentes - com todas as suas consequências, nomeadamente efeitos retroactivos - pela entidade para tanto competente (...)”;
“De resto, é, uma vez mais, o Acórdão exequendo que definiu quem é essa entidade (...), quando esclarece: “Por outro lado, esta C.R. declarou o Governo como órgão superior da Administração Pública- artigo 185.º -, e manteve-lhe a competência para no exercício da Função Administrativa praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas públicas (artigo 202.º, alínea e))”;
- “Na actual orgânica governativa continua a ser o membro do Governo acima referido (o Secretário de Estado do Orçamento) quem tem a seu cargo o funcionalismo público, já que superintende na Direcção-Geral da Administração Pública (...);
- “Nessa conformidade, caso V.Exa assim o entenda, deverá o Acórdão em causa, bem como o processo que o acompanha, em nosso entender e salvo melhor opinião, ser remetido a Sua Exª a Secretária de Estado Adjunta do Ministro das Finanças e do Orçamento, para efeitos da respectiva execução.”
A proposta final foi acolhida superiormente, remetendo-se os processos em causa à Secretaria de Estado do Orçamento para execução.
2.6. É neste contexto que vem solicitado o presente parecer, que importa encaminhar, começando-se pela análise da fundamentação do referido Acórdão, de 16 de Maio de 1991, da 1ª Secção do S.T.A..
3
Fundamentou o S.T.A. a nulidade dos referidos despachos de reabilitação dos recorrentes na caducidade (cessação de vigência) do Decreto-Lei n.º 139/76 e na falta de atribuições do Conselho da Revolução para a emissão de tais actos.
Comecemos pela cessação da vigência do Decreto-Lei n.º 139/76, que o S.T.A. faz derivar do artigo 310.º da Constituição da República, na sua primitiva redacção, em vigor desde 25 de Abril de 1976 (artigo 312.º, n.º 3).
3.1. “Considerando que o Programa do Movimento das Forças Armadas (previa) o saneamento da actual política interna e das suas instituições (...)”., dispôs o Decreto-Lei n.º 277/74, de 25 de Junho, que “os servidores civis do Estado, serviços e empresas públicas, autarquias locais e demais pessoas colectivas de direito público (podiam) ser demitidos, mandados aposentar, suspender ou transferir, nos termos estabelecidos por (esse) diploma”(artigo 1.º, n.º 1), sendo constituída uma Comissão Interministerial de Reclassificação encarregada de estudar e apresentar aos Ministros competentes propostas para a aplicação de tais medidas (artigo 1.º, n.º 2).
Os artigos seguintes referiam-se à aposentação imediata e compulsiva (artigos 2.º e 3.º, n.º 1), à demissão (artigo 3.º, n.º 2), à suspensão do exercício de funções (artigo 4.º, n.º 1), e à transferência (artigo 4.º, n.ºs 2 e 3 ) de certos funcionários e agentes, o citado artigo 7.º cominou a demissão da função pública de todos os funcionários da extinta Direcção-Geral de Segurança ou polícias suas predecessoras, bem como os seus informadores e aqueles que nelas prestaram serviço em comissão, dispondo o artigo 8.º que das decisões definitivas e executórias proferidas nos termos do diploma poderiam os interessados interpor recurso para o S.T.A. no prazo de quinze dias após a notificação.
Pouco depois, o Decreto n.º 366/74, de 19 de Agosto, veio criar comissões ministeriais para o saneamento e reclassificação, em todos os Ministérios e na Presidência do Conselho de Ministros (artigo 1.º) referindo-se as disposições seguintes ao funcionamento e competência dessas comissões, em estreita colaboração com a Comissão Interministerial, com vista ao saneamento das instituições públicas.
Como se dizia no preâmbulo do diploma , pretendeu-se regulamentar a referida Comissão Interministerial, bem assim o “processo de reclassificação ou saneamento”, cujas linhas mestras ficaram traçadas no Decreto-Lei n.º 277/74.
3.2. “Considerando que o Decreto-Lei n.º 277/74 (tinha ) conduzido a situações de impasse no saneamento da função pública (...), o Decreto-Lei n.º 123/75, de 11 de Março, revogou-o e substituiu-o por disposições muito próximas. Assim, nomeadamente:
- manteve as medidas de suspensão, transferência, aposentação compulsiva e demissão a aplicar aos servidores civis do Estado (...), nos termos estabelecidos no diploma - artigo 1.º, n.ºs 1 e 2;
- manteve as Comissões Interministerial e Ministeriais de Saneamento e Reclassificação, com idênticas funções - artigo 1.º, n.ºs 2 e 3;
- regulou com maior precisão (e algumas inovações), a aplicação das medidas de saneamento previstas no diploma - artigos 3.º a 6.º -, sendo essas medidas aplicadas por deliberação da referida Comissão Interministerial, homologada pelo Conselho de Ministros, que poderia delegar essas funções nos seus membros - artigo 3.º;
- Considerou demitidos da função pública, entre outros, os indivíduos a que se referia o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 277/74 - artigo 7.º, n.º 1, alíneas b) e c);
- decretou a suspensão do exercício de funções , entre outros, dos juízes e magistrados do Ministério Público que se encontrassem abrangidos por alguma das situações contempladas nos artigos 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 621-B/74 - artigo 9.º, n.º 4;
- admitiu a revisão das sanções já aplicadas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 277/74, salvo nos casos a que se referia o artigo 7.º desse diploma, revisão pelo Conselho de Ministros, a requerimento dos interessados, no prazo de quinze dias a contar da publicação do presente diploma - artigo 12.º, n.º 1 -, sendo remetidos ao Conselho de Ministros todos os recursos pendentes que tenham sido interpostos com base no Decreto-Lei nº 277/74 - artigo 12º, nº 1;
- dispôs no n.º 1 do artigo 18.º que o diploma cessaria a sua vigência na data em que entrassem em funcionamento os órgãos de soberania institucionalizados pela Assembleia da República, e, no n.º 2 que, sem prejuízo da capacidade de actuação oficiosa do Conselho de Ministros, o prazo para a entrega de queixas perante as Comissões de Saneamento e Reclassificação terminaria noventa dias após a entrada em vigor deste diploma.
Complementando o Decreto-Lei n.º 123/75, o Decreto-Lei n.º 124/75, da mesma data, dispôs nos artigos 2.º e 3.º:
“Artigo 2.º Das deliberações da Comissão Interministerial de Saneamento e Reclassificação, homologadas nos termos do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º123/75, de 11 de Março, cabe recurso, sem efeitos suspensivos, para a Junta de Salvação Nacional, a interpor no prazo de trinta dias, a contar da data da respectiva notificação.”
“Artigo 3.º - 1. A Junta de Salvação Nacional poderá, por sua iniciativa e a todo o tempo, mandar instaurar ou rever qualquer processo de saneamento.
2 - Quando assim o achar conveniente, poderá a Junta de Salvação Nacional instaurar processo de saneamento e aplicar directamente as sanções ou medidas previstas no Decreto-Lei n.º 123/75, de 11 de Março.”
3.3. Dias depois, a Lei n.º 5/75, de 14 de Março, extinguiu a Junta de Salvação Nacional e o Conselho de Estado (artigo 1.º ) e instituiu o Conselho da Revolução (artigo 2.º), a quem foram conferidas desde logo atribuições que pertenciam aos órgãos a que se referia o artigo 1.º.
Entre essas atribuições estavam as previstas nos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 124/75, nomeadamente as de conhecer dos recursos das deliberações impondo medidas de saneamento e de rever qualquer processo de saneamento.
E em 9 de Fevereiro de 1976 veio a ser publicado o Decreto-Lei n.º 117-A/76, que visando “dotar o Conselho da Revolução de meios indispensáveis para a apreciação dos recursos interpostos nos termos do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 124/75, e para a execução do disposto no artigo 3.º do mesmo diploma”, criou, na “directa dependência do Conselho da Revolução”, a Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e Reclassificação (CARSR), a qual funcionaria “sob a orientação“do Conselho da Revolução ou do membro em quem este delegasse a competência que lhe foi atribuída pelos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 124/75 (artigo 1.º), e teria por fim “coligir todos os elementos que (habilitassem) o Conselho da Revolução ou o membro em quem este (delegasse), a exercer a sua competência em matéria de saneamento da função pública”, podendo, para o efeito, ouvir os funcionários ou agentes, declarantes e testemunhas, proceder a diligências directas, requisitar elementos e documentos a quaisquer entidades e, por fim, elaborar os pareceres para a decisão do Conselho da Revolução ou do membro em que este delegasse tal competência (artigo 6.º).
3.4. Sintetizando os elementos recolhidos neste capítulo poderemos concluir:
- Com vista ao saneamento da função pública, os servidores civis do Estado e demais pessoas colectivas de direito público podiam ser demitidos, mandados aposentar, suspender ou transferir, nos termos do Decreto-Lei n.º 277/74 e, posteriormente, do Decreto-Lei n.º 123/75;
- Os respectivos “processos de reclassificação ou saneamento” - expressão do Decreto-Lei n.º 366/74 - ou “processos de saneamento“ - expressão do Decreto-Lei n.º 124/75 - foram sucessivamente organizados por uma Comissão Interministerial de Reclassificação (Decreto-Lei n.º 277/74), e por Comissões Ministeriais para o Saneamento e Reclassificação (Decreto-Lei n.º 366/74), sendo as medidas de saneamento aplicadas, primeiro, pelos ministros competentes (Decreto-Lei n.º 277/74), mais tarde (Decreto-Lei n.º 123/75) por deliberação da Comissão Interministerial, homologada pelo Conselho de Ministros;
- Das decisões definitivas e executórias decretando medidas de saneamento puderam os interessados interpor recurso para o S.T.A no prazo de quinze dias (Decreto-Lei n.º 277/74), requerer a sua revisão, pelo Conselho de Ministros, nos casos e termos definidos no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 123/75, e, mais tarde, recorrer para a Junta de Salvação Nacional (Decreto-Lei n.º 124/75) e para o Conselho da Revolução (Lei n.º 5/75).
- O prazo para entrega de queixas perante as Comissões de Saneamento e Reclassificação terminou 90 dias após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 123/75, de 11 de Março (artigo 18.º, n.º 2, deste diploma legal); todavia, o Conselho de Ministros (citado artigo 18.º, n.º 2) e, posteriormente, a Junta de Salvação Nacional (Decreto-Lei n.º 124/75) e o Conselho da Revolução (Lei n.º 5/75, de 14 de Março), podiam, a todo o tempo, mandar instaurar qualquer processo de saneamento, naturalmente na vigência do Decreto-Lei n.º 123/75, que cessaria (artigo 18.º, n.º 1) com a entrada em funcionamento dos órgãos de soberania institucionalizados pela Assembleia Constituinte.
3.5. Considerando que “a aplicação do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 123/75, de 11 Março, veio ocasionar, num ou noutro caso, situações de notória injustiça e de um alcance social negativo para o processo revolucionário em curso ainda difícil de determinar” e tendo “em vista a recuperação profissional e a reparação moral” daqueles que comprovadamente se não encontrassem nas condições objectivas de perseguição e luta antidemocrática que o legislador quis abranger ou que tenham inequivocamente rectificado, em tempo oportuno e digno de consideração, as atitudes ou comportamentos pressupostos na lei, pelo Conselho da Revolução foi aprovado o Decreto-Lei n.º 139/76, de 18 de Fevereiro, que assim dispôs:
“Artigo 1.º Aos demitidos da função pública por força do disposto nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 123/75, de 11 de Março, é reconhecida a faculdade de intentar processo de reabilitação”.
“Artigo 2.º Os processos serão organizados pela Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e Reclassificação (CARSR) do Conselho da Revolução, a requerimento dos interessados e cabendo a estes a produção das respectivas provas.”
“Artigo 3.º A CARSR apurará se o recorrente antes de 25 de Abril de 1974 não tomou ou, tendo tomado, inequivocamente repudiou até àquela data as atitudes e os comportamentos pressupostos nas situações que determinaram a providência legal referida no artigo 1º”.
“Artigo 4.º Ultimado o processo, a CARSR fá-lo-á presente ao Conselho da Revolução para efeitos de decisão.”
“Artigo 5.º - 1. Na resolução do Conselho da Revolução ou no despacho do membro em quem este delegar tal competência decidir-–se-á do grau de reabilitação e da data a partir da qual produzirá efeitos.
2. Em caso de omissão entender-se-á que os efeitos se produzem a partir da data da resolução ou do despacho.”
“Artigo 6.º Segundo a natureza da prova produzida, a demissão poderá ser substituída por qualquer das medidas previstas nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 123/75, de 11 de Março.”
“Artigo 7.º Este diploma entra em vigor na data da sua publicação.”
Nada se dispôs quanto à cessação da vigência do Decreto-Lei n.º139/76, o que não ocorreu, quanto ao Decreto-Lei nº 123/75, que como se viu, cessaria a sua vigência logo que entrassem em funcionamento os órgãos de soberania institucionalizados pela Assembleia Constituinte.
Tendo o Lic. (...) requerido a sua reabilitação, em 27 de Outubro de 1976, ao abrigo do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 139/76 ([9]), veio a ser reabilitado parcialmente ao abrigo do n.º 1 do artigo 5.º deste diploma, por despacho de 5 de Maio de 1979, do membro em quem o Conselho da Revolução delegou a sua competência.
3.6. Entendeu o S.T.A. no referido Acórdão de 16 de Maio de 1991, em recurso interposto por outros funcionários de despachos proferidos ao abrigo do referido artigo 5º, n.º 1, do Decreto-Lei 139/76, que este diploma cessou a sua vigência (caducara) após 31 de Dezembro de 1976, ex vi do artigo 310.º da Constituição da República, na sua redacção originária de 1976, cujo n.º 1 assim dispôs: “A legislação respeitante ao saneamento da função pública mantém-se em vigor até 31 de Dezembro de 1976, nos termos dos números seguintes.”
Não acompanha este corpo consultivo a doutrina do referido acórdão do S.T.A. na medida em que entende - se deve entender - que o Decreto–Lei nº 139/76 não integrava a referida “legislação respeitante ao saneamento da função pública” - como eram, notoriamente, os Decretos-Leis n.ºs 277/74 e 123/75 - mas, sim, em plano oposto, um diploma ”reparador” das injustiças cometidas exactamente pela legislação respeitante ao “saneamento da função pública”, “reparação” que começou a ser praticada ainda na vigência dessa legislação saneadora, mas que poderia surgir depois, como ocorre correntemente.
O “processo de reabilitação”, a que se referia o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 139/76, era distinto, e com propósitos bem diversos (opostos) dos “processos de reclassificação ou saneamento” ou “processos de saneamento”, a que se referiam os Decretos-Leis n.º 277/74, 366/74, 123/75 e 124/75, como distintos e bem diversos, nos seus objectivos, eram os diplomas que os regulavam: uns tinham por objectivo “sanear” a função pública, “afastando” os funcionários “gravemente comprometidos com o fascismo”; outro (o Decreto-Lei n.º 139/76) visou “recuperar” esses mesmos funcionários para a função pública, verificados que fossem os pressupostos exigidos no seu artigo 3.º.
A interpretação feita pelo S.T.A. do n.º 1 do artigo 310.º da Constituição da República, ao incluir na expressão “legislação respeitante ao saneamento da função pública” um diploma que visava, pelo contrário, a “recuperação profissional“ e a “reparação moral” dos funcionários “saneados”, não tem, pois, apoio bastante na letra da lei.
Acresce resultar claro das restantes disposições do referido artigo 310º, que este normativo não pretendeu abranger os “processos de reabilitação” previstos e regulados pelo Decreto-Lei n.º 139/76, limitando-se a fixar prazos para a abertura e ultimação dos “processos de saneamento e reclassificação” (cfr. os n.ºs 2 e 3), a que se referiam os Decretos-Leis nºs 366/74 e 124/75, e para a interposição de recurso das “medidas de saneamento ou reclassificação” (n.º 4), a que se referia o Decreto-Lei n.º 123/75.
Por outro lado, e no que toca aos “processos de reabilitação” previstos no Decreto-Lei n.º 139/76, não faria sentido que os Constituintes não permitissem, a sua abertura (e ultimação) depois de 31 de Dezembro de 1976, relativamente aos funcionários saneados perto desta data (cfr. o n.º 3 do artigo 310.º), permitindo-se, desse modo, uma flagrante desigualdade de tratamento entre esses e os funcionários que tinham tido a oportunidade (tempo) para requerer a abertura desses “processos”.
É que a possibilidade de recorrer, prevista no n.º 3 do referido artigo 310.º, de forma alguma dava aos funcionários saneados condições idênticas às daqueles que tiveram a oportunidade de requerer a abertura de “processo de reabilitação”, com a produção de quaisquer provas apresentadas pelos requerentes.
De onde resulta que a interpretação do S.T.A., no referido Acórdão de 16 de Maio de 1991 - ao abranger o Decreto-Lei nº 139/76 na expressão “legislação respeitante ao saneamento da função pública”, do nº 1 do artigo 310º da Constituição da República de 1976 -, viola as regras do artigo 9º do Código Civil, na medida em que, embora o sentido fixado pudesse ter “um mínimo de correspondência verbal” na letra da lei, não foi levada em conta a unidade do sistema jurídico (no caso, as demais disposições do referido artigo 310º), e se não observou a regra de que “o intérprete deve presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados”.
Termos em que se deve concluir que o artigo 310º da Constituição da República, na sua redacção originária, não fez cessar a aplicação (a vigência) do Decreto-Lei nº 139/76, visto este diploma não integrar a “legislação respeitante ao saneamento da função pública”, a que se referia aquele preceito fundamental.
E não se vendo que as disposições desse diploma legal fossem contrárias à Constituição ou aos princípios nela consignados deverá concluir-se, face ao artigo 293º, nº 1, do mesmo Diploma Fundamental ([10]), que se mantiveram em vigor para além de 31 de Dezembro de 1976 ([11]).
Assim entendeu, aliás, o legislador ordinário que, pelos artigos 1º e 2º do Decreto nº 78/80, de 9 de Setembro, determinou:
“Artº 1º. Os requerimentos a que alude o artigo 7º ([12]) do Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, têm de ser apresentados até 31 de Dezembro de 1980, ficando proibida a recepção depois dessa data” ([13]).
“Artigo 2º. A CARSR tomará as providências que entender convenientes para a total revisão dos processos pendentes, tão rapidamente, quanto possível (...)”.
Assim sendo, não se verificando a caducidade do Decreto-Lei nº 139/76, ex vi do artigo 310º da Constituição da República, não se pode concluir, por essa via, que o Conselho da Revolução não tinha, a partir de 31 de Dezembro de 1976, os poderes que nele lhe eram conferidos no que concerne à “reabilitação” dos funcionários públicos demitidos nos termos do Decreto-Lei nº 123/75.
3.7. Diz-se de seguida no aresto em causa que, “tendo cessado nessa data a vigência das leis respeitantes ao saneamento da função pública, também o Conselho da Revolução não podia exercer o poder de “rever qualquer processo de saneamento”, previsto no artigo 2º, nº 1, do Decreto-Lei nº 124/75, de 12-3, inicialmente pertencente à Junta da Salvação Nacional, mas que lhe foi transmitido pelo artigo 6º, nº 1, da Lei Constitucional nº 5/75, de 14/3”.
Ora, como se vê do referido aresto, os recorrentes tinham requerido a sua “reabilitação” ao abrigo do Decreto-Lei nº 139/76 - e não a “revisão” da demissão, ao abrigo dos Decretos-Leis nºs 123/75 e ou 124/75 -, e foi ao abrigo daquele diploma legal, em vigor, nomeadamente dos seus artigos 4º e 5º, que os mesmos foram “reabilitados” parcialmente.
Isto é, os poderes exercidos pelo Delegado do Conselho da Revolução, nesses despachos de “reabilitação, foram-lhe atribuídos pelo Decreto-Lei nº 139/76 - que manteve a sua vigência - e não pelo Decreto-Lei nº 124/75 e Lei Constitucional nº 5/75.
Daí que, também por esta via, se não possa concluir pela falta de poderes do Conselho da Revolução - e do seu delegado - para proceder às “reabilitações” em causa.
3.8. Diz-se, de seguida, no referido Acórdão de 16-5-91 que a partir da Lei Constitucional nº 3/74, de 14 de Maio - cujo artigo 16º, nº 5, dispunha competir ao “Governo Provisório [...] 5º Superintender no conjunto da Administração Pública” - já não pertenciam à Junta de Salvação Nacional os poderes (atribuições) que lhe advieram da Lei nº 1/74, de 25 de Abril, no que toca a “superintendência no conjunto da Administração Pública”, razão por que esses poderes não podiam ter “passado” para o Conselho da Revolução ex vi da Lei nº 5/75, de 14 de Março ([14]).
Ainda que assim se não queira entender - acrescenta-se no aresto - certo é que a citada Lei Constitucional nº 5/75 cessou a sua vigência após 14 de Julho de 1976, data da posse do Presidente da República eleito nos termos da Constituição da República, conforme resulta dos artigos 292º, nº 2, e 294º, nº 2, da Lei Fundamental, na sua redacção originária ([15]). E, por outro lado, a Constituição declarou o Governo como o “órgão superior da Administração Pública - artigo 185º -, mantendo-lhe a competência para “praticar todos os actos exigidos pela lei respeitante aos funcionários e agentes do Estado [...]” - artigo 202º, alínea e) -, enquanto que o Conselho da Revolução foi mantido como órgão de soberania - artigo 113º, nº 1 - com as funções constantes do artigo 142º, e as competências que se desenvolvem pelos artigos 145º a 148º, deste resultando ser ele um verdadeiro “Governo” no que respeita à política e à administração militar, mas sem funções administrativas sobre o funcionalismo civil, o qual ficou dependente do Governo.
3.8.1. É um facto que aquando da publicação do Decreto-Lei nº 139/76 vigorava a Lei Constitucional nº 3/74, de 14 de Maio, cujo artigo 16º, nº 5, dispunha competir ao Governo Provisório “superintender no conjunto da Administração Pública”, e que, aquando dos “despachos de reabilitação” em causa, ao abrigo do referido Decreto-Lei nº 139/76, vigorava a Constituição da República, na sua redacção originária de 1976, cujo artigo 202º, alínea e), dispunha caber ao Governo “praticar os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado [...]”.
Só que a competência do Conselho da Revolução, exercida nos termos dos artigos 2º, 4º e 5º do Decreto-Lei nº 139/76, não se inseria na competência administrativa do Governo (e do anterior Governo Provisório) que, neste campo - referida alínea e) -, visa “assegurar o (regular) funcionamento da Administração Pública” ([16]), na parte relativa aos seus funcionários e agentes, abrangendo “os actos respeitantes ao recrutamento e à (sua) carreira profissional [...]” ([17]), incluindo, naturalmente, o exercício do poder disciplinar sobre esse “pessoal” que pode conduzir - também aqui - à sua demissão, cabendo recursos hierárquico e contencioso da decisão proferida e eventual revisão do respectivo processo disciplinar, autorizada pelo “ministro ou entidade equiparada ou ao órgão executivo” ([18]).
Senão vejamos.
3.8.2. Em sentido material - aqui em causa -, a expressão “administração pública” utiliza-se como sinónimo de actividade administrativa ([19]), podendo ser definida como “a actividade típica dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes”.
Resulta dessa noção que “a administração pública se caracteriza como actividade típica, distinta das demais; não se confunde, com efeito, nem com a administração privada, nem com as outras actividades públicas”.
Entre estas últimas - no quadro geral das funções do Estado -, é conhecida a distinção entre a actividade administrativa e as demais funções do Estado, isto é, a política, a legislativa e a jurisdicional.
No que toca à política - aqui também em causa - podemos dizer que, “enquanto actividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o interesse geral da colectividade”. Já a administração pública existe para “prosseguir outro objectivo; realizar em termos concretos o interesse geral definido pela política.
“O objecto da política são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino colectivo. O da administração pública é a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social”.
“A distinção entre política e administração pública, se é clara e compreensível no plano das ideias, nem sempre é fácil de traçar no plano dos factos quotidianos: já porque o órgão supremo da administração é simultaneamente um órgão político fundamental - o Governo -, já porque os actos praticados no exercício de ambas as actividades muitas vezes se confundem”.
3.8.3. “O Governo é, do ponto de vista administrativo, o órgão principal da administração central do Estado, incumbido do poder executivo” ([20]). O artigo 185º da Constituição declara que “o Governo é [...] o órgão superior da administração pública”, e o artigo 202º desenvolve mais em pormenor a matéria - a competência administrativa do Estado -, nos termos já conhecidos.
O Conselho da Revolução, como vimos, sucedeu à Junta de Salvação Nacional (artigos 2º e 6º da Lei nº 5/75, de 14 de Março), sendo-lhe conferidas as atribuições dessa Junta, que por sua vez, recebera os poderes atribuídos, até então, ao Presidente da República, ao Governo, à Assembleia Nacional e ao Conselho de Estado (artigos 1º e 2º) da Lei nº 1/74, de 25 de Abril. E o Decreto–Lei nº 139/76 conferiu-lhe o questionado poder de “reabilitar” os funcionários “demitidos” ao abrigo do Decreto–Lei nº 123/75.
A Constituição da República de 1976 instituiu o Conselho da Revolução como órgão de soberania (artigo 113º, nº 1), fixando-lhe a sua função, estrutura e competência nos artigos 142º e segs.
Nos termos do artigo 142º do texto original, o Conselho da Revolução tinha “funções de Conselho do Presidente da República e de garante do regular funcionamento das instituições democráticas, de garante do cumprimento da Constituição e da fidelidade ao espírito da Revolução Portuguesa de 25 de Abril de 1974 e de órgão político e legislativo em matéria militar”. A Constituição não lhe conferiu poderes (funções) administrativos, salvo em relação às Forças Armadas (artigo 148º, nº 1, alínea a)).
Como escreveram GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA ([21]), “o Conselho da Revolução (era), por assim dizer, o “herdeiro” da legitimidade democrático - revolucionária do MFA, recebida como tal na Constituição [...]. O Conselho da Revolução não foi criado pela Constituição; foi recebido ou acolhido, com a origem e qualidade que detinha”.
E mais adiante: “Além das funções aqui referidas, e da correspondente competência, ao Conselho da Revolução estão atribuídas outras funções pela Constituição, ou por efeito da Constituição. É o caso, designadamente, da matéria respeitante à extinção da PIDE/DGS e da LP e aos processos do saneamento da função pública, nos termos da legislação pré-constitucional salvaguardada pela Constituição (cfr. artigos 309º e 310º) [...]“.
3.8.4. Como se diz no preâmbulo do Decreto–Lei nº 277/74, de 25 de Junho, este diploma visou, em conformidade com o Programa do Movimento das Forças Armadas, o “saneamento da actual política interna e das suas instituições”, “a imediata reestruturação do aparelho do Estado em função da “ordem democrática”. Para o efeito, como vimos, foi criada uma Comissão Interministerial de Reclassificação, a constituir por despacho do Primeiro-Ministro, encarregada de estudar e apresentar aos Ministros competentes propostas para a suspensão, transferência, aposentação ou demissão dos funcionários e agentes da Administração Pública.
O Decreto–Lei nº 366/74, de 19 de Agosto, reconhecendo que os “graves e numerosos problemas de saneamento”, existentes em vários Ministérios, não podiam “ser deixados a juízos emitidos por grupos anónimos, nem decididos personalística e discricionariamente pelo titular de cada pasta”, regulamentou o funcionamento da referida Comissão Interministerial bem assim o processo de reclassificação ou saneamento, criando, para o efeito, Comissões Ministeriais para o Saneamento e Reclassificação.
Considerando que o fraco rendimento da função pública resultava, em boa parte, da permanência no seu seio de funcionários altamente colocados e gravemente comprometidos com o fascismo e que as forças armadas eram garantes do processo de democratização iniciado em 25 de Abril, o Decreto–Lei nº 123/75, de 11 de Março, manteve as medidas de saneamento previstas no Decreto–Lei nº 277/74, que seriam aplicadas aos funcionários ou agentes comprometidos com o regime deposto, pela Comissão Interministerial de Saneamento e Reclassificação, se bem que homologadas pelo Conselho de Ministros (artigo 3º). O Decreto–Lei nº 124/75, da mesma data, veio determinar que das deliberações da referida Comissão Interministerial caberia recurso para a Junta de Salvação Nacional, que, por sua iniciativa, poderia mandar instaurar ou rever qualquer processo de saneamento e, pouco depois, a Lei nº 5/75 transferiu tais competências da Junta da Salvação Nacional para o Conselho da Revolução.
3.8.5. O preâmbulo do Decreto–Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, como vimos, reconheceu que a aplicação do artigo 7º do Decreto–Lei nº 123/75 conduzira, num caso ou outro, a situações de um alcance social negativo para o processo revolucionário em curso”, e que se tinha em vista com o diploma a reparação moral daqueles que se não encontrassem nas condições objectivas de perseguição e luta anti-democrática que o legislador quis abranger ou que tenham inequivocamente rectificado as atitudes ou comportamentos pressupostos na lei.
A atribuição de competências à Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e Reclassificação - constituída por 5 elementos nomeados pelo Conselho da Revolução -, e a este Conselho, para a organização e decisão dos processos de reabilitação, teve por certo em conta que eram essas entidades, e não as autoridades administrativas, nomeadamente o Governo, que melhor poderiam ajuizar do comportamento democrático, ou não, dos funcionários requerentes da sua reabilitação e, em conformidade, decidir da procedência, ou não, dos pedidos formulados.
3.8.6. Os elementos recolhidos neste capítulo 3.8. permitem–nos demonstrar e concluir que a actividade exercida pelo Conselho da Revolução - bem assim pela CARSR -, ao abrigo e nos termos do Decreto–Lei nº 139/76, não era uma actividade administrativa, com o sentido atrás definido, desde logo por não ser uma actividade típica (regular) dos serviços públicos, como é a que se ocupa do recrutamento ou da carreira profissional dos funcionários e agentes ou que se traduz no exercício do poder disciplinar, no competente processo disciplinar.
Aquele diploma surgiu com o propósito de reparar males, injustiças resultantes da aplicação dos Decretos–Leis nºs 277/74 e 123/75, diplomas eminentemente “revolucionários”, impondo “medidas revolucionárias”, o afastamento - “saneamento” -, de funcionários e agentes, por não conformação com a ordem democrática instaurada após o 25 de Abril de 1974.
Nestas circunstâncias, é evidente que estes últimos diplomas tiveram motivação essencialmente política.
Daí que tendo o Decreto–Lei nº 277/74 (artigo 1º, nº 2) atribuído aos Ministros competentes - como superintendentes da Administração Pública - competência para aplicar as referidas “medidas de saneamento”, sob proposta de uma Comissão Interministerial de Reclassificação, logo o Decreto–Lei nº 123/75 (artigo 3º, nº 2) “transferiu” essa competência para a Comissão Interministerial de Saneamento e Reclassificação para, logo na mesma data, o Decreto–Lei nº 124/75 (artigo 2º, nº 3) ter “transferido” a possibilidade de recurso dessas decisões para a Junta de Salvação Nacional, que poderia, a todo o tempo, mandar instaurar ou rever qualquer processo de saneamento e aplicar directamente as sanções, competências que passaram para o Conselho da Revolução, com a publicação da Lei Constitucional nº 5/75, de 14 de Março.
Foi, pois, a componente (motivação) política dessa actividade saneadora que levou o legislador a retirar do Governo - dos ministros competentes - a sua competência (inicial) para aplicação das referidas “medidas de saneamento” e para a sua revisão, transferindo (e alargando) essa competência para outras entidades, caso do Conselho da Revolução - o “herdeiro” da legitimidade democrático-revolucionária do MFA -, isto numa altura em que cabia ao Governo provisório - pela Lei Constitucional nº 3/74, de 14 de Maio - a “superintendência no conjunto da Administração Pública”.
O Decreto–Lei nº 139/76 que, como se disse , veio reparar os males , as injustiças dos Decretos–Leis nºs. 277/74 e 123/75, tinha naturalmente a mesma motivação política destes diplomas, visto que a reparação - total ou parcial - dessas injustiças passava pelos critérios que tinham presidido à aplicação da medida de demissão entretanto aplicada: a reparação passava pela prova de que os requerentes não tiveram, antes de 25 de Abril, comportamento antidemocrático, ou tinham (posteriormente) inequivocamente rectificado as atitudes ou comportamentos pressupostos naqueles diplomas.
Daí que o legislador, o próprio Conselho da Revolução, tenha atribuído a si mesmo, ou a um seu delegado, a competência para decidir, cabendo a uma Comissão - CARSR -, criada pelo Conselho da Revolução, a organização dos respectivos “processos de reabilitação” ([22]).
Já atrás se concluiu que o Decreto–Lei nº 139/76 não “caducou” a partir de 31 de Dezembro de 1976, ex vi do artigo 310º da Constituição da República, na parte e medida em que admitia e regulava o referido “processo de reabilitação”, ficando em vigor ex vi do artigo 293º, nº 1, do Diploma Fundamental, na sua redacção originária.
De igual modo se deve concluir que este diploma não cessou a sua aplicação, ex vi do nº 1 do referido artigo 293º, na parte e medida em que atribuía competência ao Conselho da Revolução para decidir os referidos “processos de reabilitação”, visto, também nessa parte, não ser “contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados”, respeitando, nomeadamente, as competências administrativas do Governo, fixadas no artigo 202º, alínea e), do Diploma Fundamental.
É que, como resulta de todo o exposto, as competências (e respectiva actividade) do Conselho da Revolução, previstas no Decreto–Lei nº 139/76, eram “compatíveis” com as competências e actividades (administrativas) do Governo, fixadas no artigo 202º, alínea e), da Constituição da República, visto não se situarem, exactamente, no mesmo plano: por terem motivação eminentemente política as competências do Conselho da Revolução conferidas pelo Decreto–Lei nº 139/76, a actividade desenvolvida por este Órgão, ao abrigo e nos termos deste diploma, era uma actividade administrativa atípica, visto não visar a satisfação regular e contínua de necessidades públicas, pressuposta no referido artigo 202º, alínea e); era (e é) uma actividade administrativa típica (corrente), nos termos apontados, a desenvolvida pelo Governo, ao abrigo desta disposição.
Nesta conformidade, as competências do Conselho da Revolução decorrentes do Decreto–Lei nº 139/76 - que o legislador ordinário reconhecia aquando da publicação do citado Decreto nº 78/80, de 9 de Setembro, depois do despacho reabilitador em causa, relativo ao Lic. (...). -, só cessaram depois da entrada em vigor deste diploma, perdurando até à extinção daquele Conselho, operada pela primeira revisão constitucional (Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro) ([23]), muito embora se deva admitir, na sequência dos citados Decretos nºs 78/80 e 24/82, que já antes tinham terminado todos os “processos de reabilitação”, requeridos, ex lege, até 31 de Dezembro de 1980.
De onde decorre que o “acto reabilitador” deste funcionário, emitido em 5 de Março de 1979, não violou os dispositivos legais citados no referido Acórdão de 16 de Maio de 1991, do S.T.A., sendo válido e eficaz, como acto definitivo e executório, que a Administração e o referido funcionário têm de acatar.
Daí que se deva concluir pela improcedência do pedido formulado pelo funcionário em causa no sentido de se declarar nulo o referido despacho de 5 de Março de 1979, que o “reabilitou parcialmente”, e, em consequência, substituir esse acto, supostamente nulo, por outro, que o “reabilite totalmente”, com as consequências legais (contagem do tempo decorrido entre as datas da demissão e da reintegração, para todos os efeitos, nomeadamente, pagamento de vencimento no referido período de tempo).
3.9. Deve entender-se satisfeita a consulta formulada, na medida em que o pedido de contagem do tempo decorrido entre a demissão e a reintegração se configura como consequência do infundado pedido de substituição do acto de “reabilitação parcial”, supostamente nulo, por novo acto, de “reabilitação total” do referido funcionário.
Aliás, como se vê do processo instrutor, o requerente já tinha formulado esse pedido - de contagem de tempo de serviço - em data anterior à publicação do referido Acórdão do S.T.A., de 16 de Maio de 1991, tendo a Auditoria Jurídica do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação emitido uma Informação (nº 8/88, Proc. 1292/87, de 6/1/88), apoiada na vasta doutrina deste corpo consultivo, sobre essa matéria ([24]), concluindo pela improcedência do pedido. A referida Informação foi homologada por despacho de 8/3/88 do Secretário de Estado da Agricultura, que expressamente indeferiu o requerimento apresentado pelo referido funcionário.
3.10. Uma última e breve referência se impõe relativamente aos efeitos do referido Acórdão de 16 de Maio de 1991 do S.T.A. e do presente parecer.
A referida decisão, transitado em julgado, impõe-se a todos os tribunais e a qualquer outra autoridade, dentro dos limites traçados pelos elementos identificativos da acção em que foi proferida: as partes, o pedido e a causa de pedir (artigos 497º e 498º do C.P.C.). O princípio da eficácia relativa do caso julgado, aqui em causa, diz-nos que uma sentença só vincula num outro processo em que as partes sejam as mesmas que no anterior ([25]).
Daí que a Administração não esteja vinculada a seguir, no caso do ora requerente, a doutrina do referido Acórdão do S.T.A..
Por outro lado, os pareceres deste corpo consultivo, se homologados pelo membro do Governo que os tenha solicitado, valem como interpretação oficial, (apenas) perante os respectivos serviços, das matérias que se destinam a esclarecer, após a sua publicação no Diário da República - artigo 40º, nº 1, da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro.
Homologado ou não o presente parecer, o interessado poderá, a todo o tempo, interpor recurso contencioso do referido despacho de “reabilitação parcial”, de 5 de Março de 1979, alegando, nomeadamente, a nulidade desse despacho, nulidade que este corpo consultivo não reconhece.
4
Termos em que se conclui:
1. O Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, que teve em vista a recuperação profissional e a reparação moral dos funcionários demitidos nos termos do artigo 7º, nº 1, alíneas b), c) e d), do Decreto–Lei nº 123/75, de 11 de Março, não integrava a “legislação respeitante ao saneamento da função pública”, a que se referia o nº 1 do artigo 310º da Constituição da República, na sua versão originária;
2. Os poderes conferidos ao Conselho da Revolução pelo Decreto–Lei nº 139/76 não invadiram a esfera de competência administrativa do Governo, fixada na alínea e) do artigo 202º da Constituição da República;
3. Por não ser contrário à Constituição da República ou aos princípios nela consignados, o Decreto–Lei nº 139/76 manteve–se plenamente em vigor, ex vi do nº 1 do artigo 293º da Constituição, na sua redacção originária, até à extinção do Conselho da Revolução, operada pela primeira revisão constitucional (Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro);
4. O despacho de 5 de Março de 1979 do membro delegado do Conselho da Revolução que, ao abrigo do nº 1 do artigo 5º do Decreto–Lei nº 139/76, reabilitou parcialmente o Lic. (...), ex-inspector adjunto interino da extinta PIDE/DGS, é válido, constituindo acto definitivo e executório, que a Administração Pública e o interessado devem acatar.
[1]) Bem assim de documentação fornecida pelo interessado, Lic. José Almeida Poço.
[2]) Artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, entrado imediatamente em vigor:
“São demitidos da função pública todos os funcionários da extinta Direcção-Geral de Segurança ou polícias suas predecessoras, bem como os seus informadores e aqueles que nelas prestaram serviço em comissão”.
[3]) O Lic. (...) era, à data da demissão, inspector-adjunto interino da extinta PIDE/DGS.
[4]) Artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 139/76, de 19 de Fevereiro:
“Aos demitidos da função pública por força do disposto nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 123/75 de 11 de Março é reconhecida a faculdade do intentar processo de reabilitação”.
[5]) A delegação de poderes do Conselho da Revolução no referido membro - major Canto e Castro -, por resolução de 23-3-76, está publicada no D.G., 2.ª Série, de 31-3-76.
[6]) O artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 434-E/82 “passou” para a competência do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas as atribuições conferidas ao Conselho da Revolução pelo Decreto-Lei n.º 117-A/76, de 9 de Fevereiro, que, no artigo 1.º ; dispôs: “É criada, na directa dependência do Conselho da Revolução, a Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e Reclassificação (CARSR), a qual funcionará sob a orientação do Conselho da Revolução ou do membro em que esta delegar a competência que lhe é atribuída pelos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 124/75, de 11 de Março”:
[7]) Publicado em “Acórdãos Doutrinais”, Ano XXXI, n.º 363, pág. 351.
[8]) Resulta do citado Acórdão que os recorrentes tinham alegado vícios de incompetência absoluta, desvio de poder, e violação de lei e de forma, mais precisamente (em síntese feita no aresto em causa): “o despacho recorrido é nulo e inexistente, tal como os anteriores actos punitivos em que se baseia, por incompetência absoluta da autoridade recorrida e invasão da esfera do Executivo, como resulta dos artigos 145.º a 148.º da Constituição, com violação do artigo 202.º do mesmo Diploma, tendo em conta que a Lei n.º 5/75, de 14/3, em que se baseou o Decreto-Lei n.º 139/76 de 19-2, foi revogada pelo artigo 292.º, e o Dec.-Lei 139/76, após a C. Rep. de 1976, deixou de vigorar em 1-1-77, por força do artigo 310.º, todos da referida C.Rep.”.
Foi a primeira vez e, ao que parece, a única em que o S.T.A. apreciou a incompetência do Conselho de Revolução e a caducidade do Decreto-Lei n.º 139/76, nos termos e com os fundamentos expostos, se bem que por diversas vezes se tenha pronunciado sobre recursos de actos idênticos, proferidos a partir de 31 de Dezembro de 1976.
Também este corpo consultivo se pronunciou por diversas vezes sobre actos (despachos) idênticos aos que motivaram o aresto em causa, produzidos a partir de 1/1/77, nunca tendo sido invocados, mesmo oficiosamente, os referidos vicíos - incompetência absoluta (do Conselho da Revolução) e violação de lei (aplicação de lei caducada, o Decreto-Lei n.º 139/76).
[9]) Não importa à economia do parecer apreciar a legalidade do requerido pelo referido funcionário tendo em conta que o citado art.º 1.º apenas previa a reabilitação dos funcionários demitidos por força do disposto nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do art.º 7.º do Decreto-Lei n.º 123/75, quando o funcionário em causa fora demitido por força do disposto no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 277/74.
[10]) Artigo 293º, nº 1, da Constituição da República, na redacção originária:
“1. O direito anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se, desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados”.
[11]) Atente-se que a posição do S.T.A, assumida no referido Acórdão de 16/5/91, ao considerar “caduco” o Decreto-Lei nº 136/76, a partir de 31-12-76, conduziria a não haver fundamento legal, a partir dessa data, para conhecer de qualquer pedido de “reabilitação”, com manifesto prejuízo para os funcionários (ex-funcionários) que tinham sido alvo de medidas de saneamento.
[12]) Há aqui evidente lapso, devendo entender-se que se queria referir o artigo 2º.
[13]) O Decreto nº 24/82, de 5 de Fevereiro, prorrogou até 20 de Abril de 1982 o prazo a que se referia o artigo 1º do Decreto nº 78/80.
[14]) Dispunha o artigo 109º, nº 4, da Constituição Política de 1933 que competia ao “Governo: 4º Superintender no conjunto da administração pública [...] praticando todos os actos respeitantes à nomeação, transferência, exoneração, reforma, aposentação, demissão ou reintegração do funcionalismo civil ou militar [...]”.
A Lei Constitucional nº 1/74, de 25 de Abril, no seu artigo 2º -, “passou” para a Junta de Salvação Nacional os poderes atribuídos (até aí) ao Governo (e outros órgãos destituídos ou exonerados).
A Lei Constitucional nº 3/74, de 14 de Maio, no citado artigo 16º, nº 5, como se viu, “passou” para o Governo Provisório a “superintendência no conjunto da administração pública”.
A Lei nº 5/75, de 14 de Março, “conferiu” ao Conselho da Revolução as atribuições que pertenciam à Junta de Salvação Nacional e ao Conselho do Estado, que ficaram “extintos”.
[15]) Artigo 294º da Constituição da República, na redacção originária:
“1. O sistema dos órgãos de soberania previsto na Constituição entra em funcionamento com a posse do Presidente da República eleito nos termos da Constituição.
2. Continuarão em vigor até à data referida no número anterior as leis constitucionais vigentes sobre a organização, a competência e o funcionamento dos órgãos de soberania posteriores a 25 de Abril de 1974”.
[16]) Cfr. FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, vol. I, 1994, págs. 233/234, que inclui as alíneas a), b), d) e) do artigo 202º da Constituição da República na mesma área do “funcionamento da Administração Pública”.
[17]) Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, “Constituição da República Anotada”, 3ª edição, 1993, pág. 782.
[18]) Cfr. os artigos 73º e segs. e 78º e segs. do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro.
[19]) FREITAS DO AMARAL, ob. cit, págs. 32 e segs., que acompanharemos de perto, por vezes textualmente.
[20]) FREITAS DO AMARAL, ob. cit., págs. 217 e segs.
[21]) Ob. cit., 1ª edição, 1978, págs. 302/303 (anotação ao artigo 142º da C.R.P.).
[22]) O S.T.A. (cfr. o Acórdão de 30-11-78, em “Apêndice ao D.R.”, de 28/6/83, pág. 1913) entendia este processo como um “processo especial de revisão”; este corpo consultivo (cfr. o parecer nº 79/76, de 9/8/76) entendia que “o conceito de reabilitação” utilizado no D.L. nº 139/76 se compadecia melhor com o instituto da “revisão”, previsto no C.P.P. e no E.D.F.C.E.
[23]) O Decreto-Lei nº 17/82, de 26 de Janeiro, tinha entretanto reestruturado os Gabinetes do Conselho da Revolução; o Decreto-Lei nº 360/82, de 8 de Setembro, adoptou algumas providência relacionadas com “a próxima extinção do Conselho da Revolução”; e o Decreto-Lei nº 162/83, de 22 de Abril, criou uma comissão liquidatária dos serviços que serviram de apoio ao Conselho da Revolução.
[24]) Cfr. os pareceres nºs. 79/76, de 9/8/76, 298/77, de 6/4/78, 25/86, de 4/6/87, 2/88, de 12/4/89, 13/88, de 18/11/88, 33/88, de 20/12/88, e 120/88, de 22/3/90.
[25]) Cfr. MANUEL DE ANDRADE, “Noções Elementares de Processo Civil”, Reimpressão, 1993, págs. 304 e segs..
Excelência:
1
Foi solicitado o parecer deste corpo consultivo sobre assunto epigrafado de “reabilitação de (...)”, que tinha merecido pareceres das Auditorias Jurídicas dos Ministérios da Agricultura e da Justiça.
Cumpre emiti-lo.
2
2.1. Resulta do processo instrutor ([1]):
- Por força do disposto no artigo 7º do Decreto–Lei nº 277/74, de 25 de Junho ([2]), foi o Lic. (...) demitido da função ([3]) com efeitos a partir de 25 de Junho de 1974.
- Tendo o funcionário demitido requerido a sua “reabilitação” ([4]), em 27 de Outubro de 1976, o membro delegado do Conselho da Revolução ([5]), por despacho de 5 de Março de 1979, decidiu, ao abrigo do n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 139/76, de 19 de Fevereiro: “[...] declaro [...] parcialmente reabilitado, (...) [...], com as inerentes consequências legais, nomeadamente a sua reintegração na função pública, mediante ingresso no Quadro Geral de Adidos, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 819/76, de 12 de Novembro, devendo ser operada, oportunamente, a sua reclassificação pelo Serviço Central de Pessoal com vista à adequação do reabilitado à função pública nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 294/76, de 24 de Abril. Todavia, a presente reabilitação apenas produzirá efeitos, de acordo com o disposto no artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 139/76, a partir da data deste despacho [...]“.
- Por declaração de 11 de Julho de 1985, do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, com a competência que lhe foi conferida pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 434-E/82, de 29 de Outubro ([6]), foi esclarecido que a expressão “reabilitação parcial” (da decisão reabilitadora de (...)), com relevância para o termo “parcial”, visou, fundamentalmente, “a perda do direito a qualquer remuneração durante o tempo em que não se verificou o exercício de funções. Sobre contagem de tempo de serviço e outras regalias, não cabe ao CEMGFA [...] pronunciar-se por isso constituir matéria situada no critério e responsabilidade do Serviço ou Departamento onde o reabilitado tiver ingressado [...].
- Entretanto, através de lista nominativa (D.R., II Série , de 31-–3-83), o Lic. (...) foi integrado nos quadros de pessoal do ex-Ministério da Agricultura, Comércio e Pescas, com a categoria de técnico superior de 1.ª classe, categoria posteriormente alterada para a de técnico superior principal, a que correspondia a de inspector-adjunto da Direcção-Geral de Segurança, nos termos e pelas razões invocadas no Despacho Conjunto de 13-3-87, publicado no D.R., II Série, de 10-4-87. Presentemente o referido funcionário tem a categoria de assessor principal.
2.2. Tendo vários ex-funcionários da extinta Direcção-Geral de Segurança recorrido contenciosamente para a 1ª Secção do S.T.A. de despachos (de 27-5-81 e 1-6-81) do membro delegado do Conselho da Revolução, que, recaindo sobre variadas reclamações anteriores, e “unificando as anteriores decisões parcelares de reabilitação” dos recorrentes, ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 139/76, lhes negou “o pedido de reconhecimento do período anterior como de serviço efectivo e o pagamento das retribuições correspondentes a tal período, ou seja, desde a data em que foram demitidos por via do disposto no artigo 7.º dos Decretos-Leis n.ºs 277/74, de 25/6 e 123/75, de 11-3 e a data que para cada um deles foi fixada no despacho de “reabilitação parcial”, veio a ser proferido o Acórdão de 16 de Maio de 1991 ([7]), de que importa fazer a seguinte transcrição:
“Como vimos já, os recorrentes foram reabilitados, após as suas demissões da função pública, por despachos da autoridade recorrida, praticados ao abrigo do citado Dec-Lei n.º 139/76, de 19-2, que estabeleceu no Conselho da Revolução, ou membro deste, com poderes delegados para o efeito, a competência para a decisão de reabilitação.
Tal Diploma visou corrigir os resultados tidos por injustos em alguns casos do Dec-Lei n.º 123/75, atribuindo à Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e Reclassificação a organização dos respectivos processos.
Pelo seu conteúdo, tal diploma integra-se, pois, na designada «legislação respeitante ao saneamento da função pública», a que se refere o artigo 310.º , n.º 1, da Constituição da República de 1976, que entrando em vigor em 25-4-76 (n.º 3.º do seu artigo 312.º ) prescreveu no citado artigo 310.º o seguinte:
«1.- A legislação respeitante ao saneamento da função pública mantém-se em vigor até 31 de Dezembro de 1976, nos termos dos números seguintes.
2.- Não é permitida a abertura de novos processos de saneamento e reclassificação depois da posse do Presidente da República eleito nos termos da Constituição.
3 - Os processos de saneamento ou reclassificação pendentes na data prevista no número anterior terão de ser decididos, sob pena de caducidade, até 31 de Dezembro de 1976, sem prejuízo de recurso.
4 - Todos os interessados que não tenham oportunamente interposto recurso de medidas de saneamento ou reclassificação poderão fazê-lo até 30 dias depois da publicação da Constituição.»
Conforme resulta do “Diário da República”, pág. 4327, 1ª coluna, face às posições aí referidas por alguns deputados discordantes desse artigo, bem como da posição assumida pelo deputado VITAL MOREIRA, «a legislação de saneamento foi uma legislação revolucionária e o saneamento é para ser feito por governos revolucionários; são medidas revolucionárias ...», o artigo 310.º foi ditado por razões de segurança e estabilidade democrática e por desconformidade do processo de saneamento com uma situação não revolucionária que, por isso, não se devia manter.
Esse artigo, pois, fez cessar a aplicação do Dec-Lei n.º 139/76, após 31-12-76, já que tal Diploma se integra na referida legislação respeitante ao saneamento da função pública.
Portanto, o Conselho da Revolução, por via da prescrita caducidade desse diploma, após 31-12-76, não detinha, a partir dessa data, os poderes que nela lhe eram conferidos no que concerne à reabilitação dos funcionários públicos anteriormente demitidos pelos Decs.-Leis n.ºs 277/74 e 123/75.
Por outro lado, tendo cessado nessa data a vigência das leis respeitantes ao saneamento da função pública, também o Conselho da Revolução não podia exercer o poder de «rever qualquer processo de saneamento», previsto no artigo 2.º , n.º 1, do Dec.-Lei n.º 124/75, de 12-3, inicialmente pertencente à Junta de Salvação Nacional, mas que lhe foi transmitido pelo artigo 6.º, n.º 1, da lei Constitucional n.º 5/75, de 14-3. É certo que nos termos do artigo 109.º, n.º 4, da Constituição de 1933, competia ao Governo «superintender no conjunto da Administração Pública» e pela Lei Constitucional n.º 1/74 (art.º 2.º), os poderes atribuídos ao Governo passaram a ser exercidos pela Junta de Salvação Nacional, sendo atribuídas ao Conselho da Revolução, pela citada Lei 5/75, as atribuições que àquela pertenciam.
Só que, entretanto, já a Lei Constitucional n.º 3/74, de 14-5, no seu artigo 16.º , n.º 5, havia estabelecido que competia ao Governo «superintender no conjunto da Administração Pública», razão porque tais atribuições já não eram da Junta de Salvação Nacional, ao tempo da Lei Constitucional n.º 5/75.
Mas ainda que assim não se queira entender, certo é que a citada Lei Constitucional 5/75, definindo a organização, competência e funcionamento do órgão de soberania , Conselho da Revolução, que então foi criado, (sucedendo à Junta de Salvação Nacional e ao Conselho de Estado, então extintos) cessou a sua vigência após 14-7-76, data da posse do Presidente da República eleito nos termos da Constituição da República, conforme resulta dos artigos 292.º, n.º 2 e 294.º, n.º 2.º, da Constituição da República de 1976.O que bem se compreende, pois esta significou o termo e substituição da ordem constitucional revolucionária por nova ordem constitucional, em que a República é um Estado de Direito Democrático (preâmbulo da Constituição), um Estado submetido à Constituição e que se funda na legalidade democrática (art.º 3.º, n.º 4).
Por outro lado, esta Constituição da República declarou o Governo como «o órgão superior da Administração Pública» - artigo 185.º - e manteve-lhe a competência para «no exercício da função administrativa» «praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas públicas» — artigo 202.º, alínea e).
Ora, o Conselho da Revolução foi mantido pela Constituição de 1976 como órgão de soberania (art.º 113.º, n.º 1.º), com as funções constantes do artigo 142.º e as competências que se desenvolvem pelos artigos 145.º a 148.º, deste resultando ser ele um verdadeiro «governo» no que respeita à política e à administração militar, mas sem funções administrativas sobre o funcionalismo civil, o qual, como vimos, ficou dependente do Governo.
No artigo 113.º, n.º 2.º, da Constituição, prescreveu-se que «... a competência e o funcionamento dos órgãos de soberania são os definidos na Constituição». Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, in “Constituição da República”, anotada, ed. de 1978, págs 264 e 265, na «competência se inclui as atribuições» e significa que «salvo disposição constitucional em contrário, as atribuições e a competência de cada órgão de soberania são apenas as constitucionalmente previstas, «aí não se permitindo que aos poderes conferidos pela Constituição... se venham acrescentar outros por via de lei (ordinária) nem que a título de poderes implícitos, se venham interpretar extensiva ou analogicamente as normas constitucionais atributivas de poderes”.
Finalmente, no artigo 115.º, ibidem, consagra-se o princípio da conformidade de todos os actos dos órgãos de soberania e de poder político com a Constituição, sem o que não serão válidos.
Conforme refere Jorge Miranda, in “O Direito Constitucional e Ordinário Anterior”, 1.º Vol. de “Estudos Sobre a Constituição”, pág. 365 «...a violação de normas de competência ... de uma Constituição equivale a pôr em causa o sistema de distribuição de poderes entre os Órgãos e a preterir os processos de agir nela previstos”.
Pelos despachos recorridos de supra II-H-J, que contêm o mesmo sentido de decisão , a entidade recorrida (agindo como membro do Conselho da Revolução em quem foram delegados poderes relativos ao saneamento da função pública e, nomeadamente, os poderes para então ainda poder revogar os actos de reabilitação por si praticados ao abrigo daquele Diploma, caso aqueles fossem ilegais, não os revogando mas antes os confirmando, apenas porque entendeu não estarem inquinados de qualquer ilegalidade) exerceu, assim, poderes que lhe não pertenciam, pois que então (em 27-5-81 e 1-6-81) já havia cessado a vigência da legislação relativa ao saneamento da Função Pública posterior ao 25 de Abril, e, nomeadamente, o Dec.-Lei n.º 139/76, pertencendo ao Governo, no exercício da função administrativa, praticar os actos relativos à situação profissional e disciplinar dos Funcionários Públicos.
Tais actos, pois, são estranhos às atribuições do Conselho de Revolução então constitucionalmente fixadas, tendo invadido a esfera de atribuições do Governo, e exercitam poderes conferidos por lei relativa ao saneamento da Função Pública, cuja caducidade a Constituição então vigente (Constituição da República de 1976) havia estabelecido para além de 31-12-76 ([8]).
Por tais motivos, nos termos do disposto no n.º 1.º do artigo 363.º, do C. Adm. então vigente (hoje, art.º 88.º do Dec.-Lei n.º 100/84), tais actos são nulos e de nenhum efeito.
Tanto basta para que [...] se conceda provimento ao recurso, declarando-se nulos e de nenhum efeito os despachos impugnados e descritos em supra II -G-H-J”.
2.3. Apoiando-se no citado Acórdão de 16 de Maio de 1991 do S.T.A., o Lic. (...) dirigiu requerimentos aos Senhores Ministro da Agricultura e Secretário de Estado do Orçamento pretendendo, em síntese:
- a declaração da nulidade do referido despacho de reabilitação de 5 de Março de 1979, do membro delegado do Conselho da Revolução com supressão dos efeitos e eliminação dos actos consequentes do acto nulo;
- “a atribuição de efeitos jurídicos às situações de facto decorrentes do acto nulo, por força do decurso do tempo e de harmonia com os princípios gerais de direito”;
- “a substituição do acto nulo por outro que seja válido”, o qual “deve conformar-se com o grau e a qualidade do comportamento do requerente”, determinando-se:
“a) a reabilitação total;
b) contagem do tempo decorrido entre a data da demissão e a reintegração, para todos os efeitos legais;
c) pagamento correspondente ao vencimento devido no período de tempo decorrido desde a data da demissão até à reintegração “.
2.4. Sobre tal pretensão foi emitida pela Auditoria Jurídica do Ministério da Agricultura uma Informação (n.º 261/94, de 23-9-94) em que se concluiu pelo seu indeferimento, tendo em conta que:
- O Acórdão de 16 de Maio de 1991 do S.T.A. limitou-se a declarar nulos e de nenhum efeito os despachos (impugnados) de reabilitação dos recorrentes, não lhes conferindo quaisquer direitos, designadamente os que o ora requerente veio solicitar; de qualquer modo, e discordando da doutrina desse Acórdão,
- O Decreto-Lei n.º 139/76, ao abrigo do qual foi proferido o questionado despacho de reabilitação do requerente, estava integralmente em vigor à data desse despacho (5 de Março de 1979), por força do artigo 293.º , n.º 1, da C.R.P. de 1976, não tendo caducado ex vi do artigo 310º, n.º 1, do Diploma Fundamental, visto não constituir “legislação respeitante ao saneamento da função pública”; e, por outro lado,
- a entidade que proferiu o despacho em causa, tinha competência para o emitir, sendo tal competência compatível com a competência genérica do Governo, fixada no artigo 202.º do C.R.P.; pelo que,
- sendo válido o acto (despacho de reabilitação) em causa, não há que produzir qualquer outro acto em sua substituição.
Também a Direcção-Geral da Administração Pública, a solicitação do Gabinete do Secretário de Estado do Orçamento, se pronunciou (ofício de 19-4-94) no sentido de que o referido Acórdão do S.T.A. não é aplicável ao requerente nos termos por ele pretendidos.
2.5. Anteriormente (em 13 de Outubro de 1992) a Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça emitiu uma Informação, não sobre a pretensão do ora requerente, mas sim, e apenas, sobre a execução do referido Acórdão de 16-5-91 do S.T.A., tendo-se aí, em síntese, entendido:
- “Embora declarados nulos os despachos que reabilitaram os recorrentes, os seus pedidos de reintegração mantêm-se válidos e operantes e têm que ser decididos (...);
- “A execução do Acórdão passa (...) pela apreciação e decisão dos processos de reabilitação dos recorrentes - com todas as suas consequências, nomeadamente efeitos retroactivos - pela entidade para tanto competente (...)”;
“De resto, é, uma vez mais, o Acórdão exequendo que definiu quem é essa entidade (...), quando esclarece: “Por outro lado, esta C.R. declarou o Governo como órgão superior da Administração Pública- artigo 185.º -, e manteve-lhe a competência para no exercício da Função Administrativa praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas públicas (artigo 202.º, alínea e))”;
- “Na actual orgânica governativa continua a ser o membro do Governo acima referido (o Secretário de Estado do Orçamento) quem tem a seu cargo o funcionalismo público, já que superintende na Direcção-Geral da Administração Pública (...);
- “Nessa conformidade, caso V.Exa assim o entenda, deverá o Acórdão em causa, bem como o processo que o acompanha, em nosso entender e salvo melhor opinião, ser remetido a Sua Exª a Secretária de Estado Adjunta do Ministro das Finanças e do Orçamento, para efeitos da respectiva execução.”
A proposta final foi acolhida superiormente, remetendo-se os processos em causa à Secretaria de Estado do Orçamento para execução.
2.6. É neste contexto que vem solicitado o presente parecer, que importa encaminhar, começando-se pela análise da fundamentação do referido Acórdão, de 16 de Maio de 1991, da 1ª Secção do S.T.A..
3
Fundamentou o S.T.A. a nulidade dos referidos despachos de reabilitação dos recorrentes na caducidade (cessação de vigência) do Decreto-Lei n.º 139/76 e na falta de atribuições do Conselho da Revolução para a emissão de tais actos.
Comecemos pela cessação da vigência do Decreto-Lei n.º 139/76, que o S.T.A. faz derivar do artigo 310.º da Constituição da República, na sua primitiva redacção, em vigor desde 25 de Abril de 1976 (artigo 312.º, n.º 3).
3.1. “Considerando que o Programa do Movimento das Forças Armadas (previa) o saneamento da actual política interna e das suas instituições (...)”., dispôs o Decreto-Lei n.º 277/74, de 25 de Junho, que “os servidores civis do Estado, serviços e empresas públicas, autarquias locais e demais pessoas colectivas de direito público (podiam) ser demitidos, mandados aposentar, suspender ou transferir, nos termos estabelecidos por (esse) diploma”(artigo 1.º, n.º 1), sendo constituída uma Comissão Interministerial de Reclassificação encarregada de estudar e apresentar aos Ministros competentes propostas para a aplicação de tais medidas (artigo 1.º, n.º 2).
Os artigos seguintes referiam-se à aposentação imediata e compulsiva (artigos 2.º e 3.º, n.º 1), à demissão (artigo 3.º, n.º 2), à suspensão do exercício de funções (artigo 4.º, n.º 1), e à transferência (artigo 4.º, n.ºs 2 e 3 ) de certos funcionários e agentes, o citado artigo 7.º cominou a demissão da função pública de todos os funcionários da extinta Direcção-Geral de Segurança ou polícias suas predecessoras, bem como os seus informadores e aqueles que nelas prestaram serviço em comissão, dispondo o artigo 8.º que das decisões definitivas e executórias proferidas nos termos do diploma poderiam os interessados interpor recurso para o S.T.A. no prazo de quinze dias após a notificação.
Pouco depois, o Decreto n.º 366/74, de 19 de Agosto, veio criar comissões ministeriais para o saneamento e reclassificação, em todos os Ministérios e na Presidência do Conselho de Ministros (artigo 1.º) referindo-se as disposições seguintes ao funcionamento e competência dessas comissões, em estreita colaboração com a Comissão Interministerial, com vista ao saneamento das instituições públicas.
Como se dizia no preâmbulo do diploma , pretendeu-se regulamentar a referida Comissão Interministerial, bem assim o “processo de reclassificação ou saneamento”, cujas linhas mestras ficaram traçadas no Decreto-Lei n.º 277/74.
3.2. “Considerando que o Decreto-Lei n.º 277/74 (tinha ) conduzido a situações de impasse no saneamento da função pública (...), o Decreto-Lei n.º 123/75, de 11 de Março, revogou-o e substituiu-o por disposições muito próximas. Assim, nomeadamente:
- manteve as medidas de suspensão, transferência, aposentação compulsiva e demissão a aplicar aos servidores civis do Estado (...), nos termos estabelecidos no diploma - artigo 1.º, n.ºs 1 e 2;
- manteve as Comissões Interministerial e Ministeriais de Saneamento e Reclassificação, com idênticas funções - artigo 1.º, n.ºs 2 e 3;
- regulou com maior precisão (e algumas inovações), a aplicação das medidas de saneamento previstas no diploma - artigos 3.º a 6.º -, sendo essas medidas aplicadas por deliberação da referida Comissão Interministerial, homologada pelo Conselho de Ministros, que poderia delegar essas funções nos seus membros - artigo 3.º;
- Considerou demitidos da função pública, entre outros, os indivíduos a que se referia o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 277/74 - artigo 7.º, n.º 1, alíneas b) e c);
- decretou a suspensão do exercício de funções , entre outros, dos juízes e magistrados do Ministério Público que se encontrassem abrangidos por alguma das situações contempladas nos artigos 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 621-B/74 - artigo 9.º, n.º 4;
- admitiu a revisão das sanções já aplicadas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 277/74, salvo nos casos a que se referia o artigo 7.º desse diploma, revisão pelo Conselho de Ministros, a requerimento dos interessados, no prazo de quinze dias a contar da publicação do presente diploma - artigo 12.º, n.º 1 -, sendo remetidos ao Conselho de Ministros todos os recursos pendentes que tenham sido interpostos com base no Decreto-Lei nº 277/74 - artigo 12º, nº 1;
- dispôs no n.º 1 do artigo 18.º que o diploma cessaria a sua vigência na data em que entrassem em funcionamento os órgãos de soberania institucionalizados pela Assembleia da República, e, no n.º 2 que, sem prejuízo da capacidade de actuação oficiosa do Conselho de Ministros, o prazo para a entrega de queixas perante as Comissões de Saneamento e Reclassificação terminaria noventa dias após a entrada em vigor deste diploma.
Complementando o Decreto-Lei n.º 123/75, o Decreto-Lei n.º 124/75, da mesma data, dispôs nos artigos 2.º e 3.º:
“Artigo 2.º Das deliberações da Comissão Interministerial de Saneamento e Reclassificação, homologadas nos termos do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º123/75, de 11 de Março, cabe recurso, sem efeitos suspensivos, para a Junta de Salvação Nacional, a interpor no prazo de trinta dias, a contar da data da respectiva notificação.”
“Artigo 3.º - 1. A Junta de Salvação Nacional poderá, por sua iniciativa e a todo o tempo, mandar instaurar ou rever qualquer processo de saneamento.
2 - Quando assim o achar conveniente, poderá a Junta de Salvação Nacional instaurar processo de saneamento e aplicar directamente as sanções ou medidas previstas no Decreto-Lei n.º 123/75, de 11 de Março.”
3.3. Dias depois, a Lei n.º 5/75, de 14 de Março, extinguiu a Junta de Salvação Nacional e o Conselho de Estado (artigo 1.º ) e instituiu o Conselho da Revolução (artigo 2.º), a quem foram conferidas desde logo atribuições que pertenciam aos órgãos a que se referia o artigo 1.º.
Entre essas atribuições estavam as previstas nos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 124/75, nomeadamente as de conhecer dos recursos das deliberações impondo medidas de saneamento e de rever qualquer processo de saneamento.
E em 9 de Fevereiro de 1976 veio a ser publicado o Decreto-Lei n.º 117-A/76, que visando “dotar o Conselho da Revolução de meios indispensáveis para a apreciação dos recursos interpostos nos termos do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 124/75, e para a execução do disposto no artigo 3.º do mesmo diploma”, criou, na “directa dependência do Conselho da Revolução”, a Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e Reclassificação (CARSR), a qual funcionaria “sob a orientação“do Conselho da Revolução ou do membro em quem este delegasse a competência que lhe foi atribuída pelos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 124/75 (artigo 1.º), e teria por fim “coligir todos os elementos que (habilitassem) o Conselho da Revolução ou o membro em quem este (delegasse), a exercer a sua competência em matéria de saneamento da função pública”, podendo, para o efeito, ouvir os funcionários ou agentes, declarantes e testemunhas, proceder a diligências directas, requisitar elementos e documentos a quaisquer entidades e, por fim, elaborar os pareceres para a decisão do Conselho da Revolução ou do membro em que este delegasse tal competência (artigo 6.º).
3.4. Sintetizando os elementos recolhidos neste capítulo poderemos concluir:
- Com vista ao saneamento da função pública, os servidores civis do Estado e demais pessoas colectivas de direito público podiam ser demitidos, mandados aposentar, suspender ou transferir, nos termos do Decreto-Lei n.º 277/74 e, posteriormente, do Decreto-Lei n.º 123/75;
- Os respectivos “processos de reclassificação ou saneamento” - expressão do Decreto-Lei n.º 366/74 - ou “processos de saneamento“ - expressão do Decreto-Lei n.º 124/75 - foram sucessivamente organizados por uma Comissão Interministerial de Reclassificação (Decreto-Lei n.º 277/74), e por Comissões Ministeriais para o Saneamento e Reclassificação (Decreto-Lei n.º 366/74), sendo as medidas de saneamento aplicadas, primeiro, pelos ministros competentes (Decreto-Lei n.º 277/74), mais tarde (Decreto-Lei n.º 123/75) por deliberação da Comissão Interministerial, homologada pelo Conselho de Ministros;
- Das decisões definitivas e executórias decretando medidas de saneamento puderam os interessados interpor recurso para o S.T.A no prazo de quinze dias (Decreto-Lei n.º 277/74), requerer a sua revisão, pelo Conselho de Ministros, nos casos e termos definidos no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 123/75, e, mais tarde, recorrer para a Junta de Salvação Nacional (Decreto-Lei n.º 124/75) e para o Conselho da Revolução (Lei n.º 5/75).
- O prazo para entrega de queixas perante as Comissões de Saneamento e Reclassificação terminou 90 dias após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 123/75, de 11 de Março (artigo 18.º, n.º 2, deste diploma legal); todavia, o Conselho de Ministros (citado artigo 18.º, n.º 2) e, posteriormente, a Junta de Salvação Nacional (Decreto-Lei n.º 124/75) e o Conselho da Revolução (Lei n.º 5/75, de 14 de Março), podiam, a todo o tempo, mandar instaurar qualquer processo de saneamento, naturalmente na vigência do Decreto-Lei n.º 123/75, que cessaria (artigo 18.º, n.º 1) com a entrada em funcionamento dos órgãos de soberania institucionalizados pela Assembleia Constituinte.
3.5. Considerando que “a aplicação do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 123/75, de 11 Março, veio ocasionar, num ou noutro caso, situações de notória injustiça e de um alcance social negativo para o processo revolucionário em curso ainda difícil de determinar” e tendo “em vista a recuperação profissional e a reparação moral” daqueles que comprovadamente se não encontrassem nas condições objectivas de perseguição e luta antidemocrática que o legislador quis abranger ou que tenham inequivocamente rectificado, em tempo oportuno e digno de consideração, as atitudes ou comportamentos pressupostos na lei, pelo Conselho da Revolução foi aprovado o Decreto-Lei n.º 139/76, de 18 de Fevereiro, que assim dispôs:
“Artigo 1.º Aos demitidos da função pública por força do disposto nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 123/75, de 11 de Março, é reconhecida a faculdade de intentar processo de reabilitação”.
“Artigo 2.º Os processos serão organizados pela Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e Reclassificação (CARSR) do Conselho da Revolução, a requerimento dos interessados e cabendo a estes a produção das respectivas provas.”
“Artigo 3.º A CARSR apurará se o recorrente antes de 25 de Abril de 1974 não tomou ou, tendo tomado, inequivocamente repudiou até àquela data as atitudes e os comportamentos pressupostos nas situações que determinaram a providência legal referida no artigo 1º”.
“Artigo 4.º Ultimado o processo, a CARSR fá-lo-á presente ao Conselho da Revolução para efeitos de decisão.”
“Artigo 5.º - 1. Na resolução do Conselho da Revolução ou no despacho do membro em quem este delegar tal competência decidir-–se-á do grau de reabilitação e da data a partir da qual produzirá efeitos.
2. Em caso de omissão entender-se-á que os efeitos se produzem a partir da data da resolução ou do despacho.”
“Artigo 6.º Segundo a natureza da prova produzida, a demissão poderá ser substituída por qualquer das medidas previstas nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 123/75, de 11 de Março.”
“Artigo 7.º Este diploma entra em vigor na data da sua publicação.”
Nada se dispôs quanto à cessação da vigência do Decreto-Lei n.º139/76, o que não ocorreu, quanto ao Decreto-Lei nº 123/75, que como se viu, cessaria a sua vigência logo que entrassem em funcionamento os órgãos de soberania institucionalizados pela Assembleia Constituinte.
Tendo o Lic. (...) requerido a sua reabilitação, em 27 de Outubro de 1976, ao abrigo do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 139/76 ([9]), veio a ser reabilitado parcialmente ao abrigo do n.º 1 do artigo 5.º deste diploma, por despacho de 5 de Maio de 1979, do membro em quem o Conselho da Revolução delegou a sua competência.
3.6. Entendeu o S.T.A. no referido Acórdão de 16 de Maio de 1991, em recurso interposto por outros funcionários de despachos proferidos ao abrigo do referido artigo 5º, n.º 1, do Decreto-Lei 139/76, que este diploma cessou a sua vigência (caducara) após 31 de Dezembro de 1976, ex vi do artigo 310.º da Constituição da República, na sua redacção originária de 1976, cujo n.º 1 assim dispôs: “A legislação respeitante ao saneamento da função pública mantém-se em vigor até 31 de Dezembro de 1976, nos termos dos números seguintes.”
Não acompanha este corpo consultivo a doutrina do referido acórdão do S.T.A. na medida em que entende - se deve entender - que o Decreto–Lei nº 139/76 não integrava a referida “legislação respeitante ao saneamento da função pública” - como eram, notoriamente, os Decretos-Leis n.ºs 277/74 e 123/75 - mas, sim, em plano oposto, um diploma ”reparador” das injustiças cometidas exactamente pela legislação respeitante ao “saneamento da função pública”, “reparação” que começou a ser praticada ainda na vigência dessa legislação saneadora, mas que poderia surgir depois, como ocorre correntemente.
O “processo de reabilitação”, a que se referia o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 139/76, era distinto, e com propósitos bem diversos (opostos) dos “processos de reclassificação ou saneamento” ou “processos de saneamento”, a que se referiam os Decretos-Leis n.º 277/74, 366/74, 123/75 e 124/75, como distintos e bem diversos, nos seus objectivos, eram os diplomas que os regulavam: uns tinham por objectivo “sanear” a função pública, “afastando” os funcionários “gravemente comprometidos com o fascismo”; outro (o Decreto-Lei n.º 139/76) visou “recuperar” esses mesmos funcionários para a função pública, verificados que fossem os pressupostos exigidos no seu artigo 3.º.
A interpretação feita pelo S.T.A. do n.º 1 do artigo 310.º da Constituição da República, ao incluir na expressão “legislação respeitante ao saneamento da função pública” um diploma que visava, pelo contrário, a “recuperação profissional“ e a “reparação moral” dos funcionários “saneados”, não tem, pois, apoio bastante na letra da lei.
Acresce resultar claro das restantes disposições do referido artigo 310º, que este normativo não pretendeu abranger os “processos de reabilitação” previstos e regulados pelo Decreto-Lei n.º 139/76, limitando-se a fixar prazos para a abertura e ultimação dos “processos de saneamento e reclassificação” (cfr. os n.ºs 2 e 3), a que se referiam os Decretos-Leis nºs 366/74 e 124/75, e para a interposição de recurso das “medidas de saneamento ou reclassificação” (n.º 4), a que se referia o Decreto-Lei n.º 123/75.
Por outro lado, e no que toca aos “processos de reabilitação” previstos no Decreto-Lei n.º 139/76, não faria sentido que os Constituintes não permitissem, a sua abertura (e ultimação) depois de 31 de Dezembro de 1976, relativamente aos funcionários saneados perto desta data (cfr. o n.º 3 do artigo 310.º), permitindo-se, desse modo, uma flagrante desigualdade de tratamento entre esses e os funcionários que tinham tido a oportunidade (tempo) para requerer a abertura desses “processos”.
É que a possibilidade de recorrer, prevista no n.º 3 do referido artigo 310.º, de forma alguma dava aos funcionários saneados condições idênticas às daqueles que tiveram a oportunidade de requerer a abertura de “processo de reabilitação”, com a produção de quaisquer provas apresentadas pelos requerentes.
De onde resulta que a interpretação do S.T.A., no referido Acórdão de 16 de Maio de 1991 - ao abranger o Decreto-Lei nº 139/76 na expressão “legislação respeitante ao saneamento da função pública”, do nº 1 do artigo 310º da Constituição da República de 1976 -, viola as regras do artigo 9º do Código Civil, na medida em que, embora o sentido fixado pudesse ter “um mínimo de correspondência verbal” na letra da lei, não foi levada em conta a unidade do sistema jurídico (no caso, as demais disposições do referido artigo 310º), e se não observou a regra de que “o intérprete deve presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados”.
Termos em que se deve concluir que o artigo 310º da Constituição da República, na sua redacção originária, não fez cessar a aplicação (a vigência) do Decreto-Lei nº 139/76, visto este diploma não integrar a “legislação respeitante ao saneamento da função pública”, a que se referia aquele preceito fundamental.
E não se vendo que as disposições desse diploma legal fossem contrárias à Constituição ou aos princípios nela consignados deverá concluir-se, face ao artigo 293º, nº 1, do mesmo Diploma Fundamental ([10]), que se mantiveram em vigor para além de 31 de Dezembro de 1976 ([11]).
Assim entendeu, aliás, o legislador ordinário que, pelos artigos 1º e 2º do Decreto nº 78/80, de 9 de Setembro, determinou:
“Artº 1º. Os requerimentos a que alude o artigo 7º ([12]) do Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, têm de ser apresentados até 31 de Dezembro de 1980, ficando proibida a recepção depois dessa data” ([13]).
“Artigo 2º. A CARSR tomará as providências que entender convenientes para a total revisão dos processos pendentes, tão rapidamente, quanto possível (...)”.
Assim sendo, não se verificando a caducidade do Decreto-Lei nº 139/76, ex vi do artigo 310º da Constituição da República, não se pode concluir, por essa via, que o Conselho da Revolução não tinha, a partir de 31 de Dezembro de 1976, os poderes que nele lhe eram conferidos no que concerne à “reabilitação” dos funcionários públicos demitidos nos termos do Decreto-Lei nº 123/75.
3.7. Diz-se de seguida no aresto em causa que, “tendo cessado nessa data a vigência das leis respeitantes ao saneamento da função pública, também o Conselho da Revolução não podia exercer o poder de “rever qualquer processo de saneamento”, previsto no artigo 2º, nº 1, do Decreto-Lei nº 124/75, de 12-3, inicialmente pertencente à Junta da Salvação Nacional, mas que lhe foi transmitido pelo artigo 6º, nº 1, da Lei Constitucional nº 5/75, de 14/3”.
Ora, como se vê do referido aresto, os recorrentes tinham requerido a sua “reabilitação” ao abrigo do Decreto-Lei nº 139/76 - e não a “revisão” da demissão, ao abrigo dos Decretos-Leis nºs 123/75 e ou 124/75 -, e foi ao abrigo daquele diploma legal, em vigor, nomeadamente dos seus artigos 4º e 5º, que os mesmos foram “reabilitados” parcialmente.
Isto é, os poderes exercidos pelo Delegado do Conselho da Revolução, nesses despachos de “reabilitação, foram-lhe atribuídos pelo Decreto-Lei nº 139/76 - que manteve a sua vigência - e não pelo Decreto-Lei nº 124/75 e Lei Constitucional nº 5/75.
Daí que, também por esta via, se não possa concluir pela falta de poderes do Conselho da Revolução - e do seu delegado - para proceder às “reabilitações” em causa.
3.8. Diz-se, de seguida, no referido Acórdão de 16-5-91 que a partir da Lei Constitucional nº 3/74, de 14 de Maio - cujo artigo 16º, nº 5, dispunha competir ao “Governo Provisório [...] 5º Superintender no conjunto da Administração Pública” - já não pertenciam à Junta de Salvação Nacional os poderes (atribuições) que lhe advieram da Lei nº 1/74, de 25 de Abril, no que toca a “superintendência no conjunto da Administração Pública”, razão por que esses poderes não podiam ter “passado” para o Conselho da Revolução ex vi da Lei nº 5/75, de 14 de Março ([14]).
Ainda que assim se não queira entender - acrescenta-se no aresto - certo é que a citada Lei Constitucional nº 5/75 cessou a sua vigência após 14 de Julho de 1976, data da posse do Presidente da República eleito nos termos da Constituição da República, conforme resulta dos artigos 292º, nº 2, e 294º, nº 2, da Lei Fundamental, na sua redacção originária ([15]). E, por outro lado, a Constituição declarou o Governo como o “órgão superior da Administração Pública - artigo 185º -, mantendo-lhe a competência para “praticar todos os actos exigidos pela lei respeitante aos funcionários e agentes do Estado [...]” - artigo 202º, alínea e) -, enquanto que o Conselho da Revolução foi mantido como órgão de soberania - artigo 113º, nº 1 - com as funções constantes do artigo 142º, e as competências que se desenvolvem pelos artigos 145º a 148º, deste resultando ser ele um verdadeiro “Governo” no que respeita à política e à administração militar, mas sem funções administrativas sobre o funcionalismo civil, o qual ficou dependente do Governo.
3.8.1. É um facto que aquando da publicação do Decreto-Lei nº 139/76 vigorava a Lei Constitucional nº 3/74, de 14 de Maio, cujo artigo 16º, nº 5, dispunha competir ao Governo Provisório “superintender no conjunto da Administração Pública”, e que, aquando dos “despachos de reabilitação” em causa, ao abrigo do referido Decreto-Lei nº 139/76, vigorava a Constituição da República, na sua redacção originária de 1976, cujo artigo 202º, alínea e), dispunha caber ao Governo “praticar os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado [...]”.
Só que a competência do Conselho da Revolução, exercida nos termos dos artigos 2º, 4º e 5º do Decreto-Lei nº 139/76, não se inseria na competência administrativa do Governo (e do anterior Governo Provisório) que, neste campo - referida alínea e) -, visa “assegurar o (regular) funcionamento da Administração Pública” ([16]), na parte relativa aos seus funcionários e agentes, abrangendo “os actos respeitantes ao recrutamento e à (sua) carreira profissional [...]” ([17]), incluindo, naturalmente, o exercício do poder disciplinar sobre esse “pessoal” que pode conduzir - também aqui - à sua demissão, cabendo recursos hierárquico e contencioso da decisão proferida e eventual revisão do respectivo processo disciplinar, autorizada pelo “ministro ou entidade equiparada ou ao órgão executivo” ([18]).
Senão vejamos.
3.8.2. Em sentido material - aqui em causa -, a expressão “administração pública” utiliza-se como sinónimo de actividade administrativa ([19]), podendo ser definida como “a actividade típica dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes”.
Resulta dessa noção que “a administração pública se caracteriza como actividade típica, distinta das demais; não se confunde, com efeito, nem com a administração privada, nem com as outras actividades públicas”.
Entre estas últimas - no quadro geral das funções do Estado -, é conhecida a distinção entre a actividade administrativa e as demais funções do Estado, isto é, a política, a legislativa e a jurisdicional.
No que toca à política - aqui também em causa - podemos dizer que, “enquanto actividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o interesse geral da colectividade”. Já a administração pública existe para “prosseguir outro objectivo; realizar em termos concretos o interesse geral definido pela política.
“O objecto da política são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino colectivo. O da administração pública é a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social”.
“A distinção entre política e administração pública, se é clara e compreensível no plano das ideias, nem sempre é fácil de traçar no plano dos factos quotidianos: já porque o órgão supremo da administração é simultaneamente um órgão político fundamental - o Governo -, já porque os actos praticados no exercício de ambas as actividades muitas vezes se confundem”.
3.8.3. “O Governo é, do ponto de vista administrativo, o órgão principal da administração central do Estado, incumbido do poder executivo” ([20]). O artigo 185º da Constituição declara que “o Governo é [...] o órgão superior da administração pública”, e o artigo 202º desenvolve mais em pormenor a matéria - a competência administrativa do Estado -, nos termos já conhecidos.
O Conselho da Revolução, como vimos, sucedeu à Junta de Salvação Nacional (artigos 2º e 6º da Lei nº 5/75, de 14 de Março), sendo-lhe conferidas as atribuições dessa Junta, que por sua vez, recebera os poderes atribuídos, até então, ao Presidente da República, ao Governo, à Assembleia Nacional e ao Conselho de Estado (artigos 1º e 2º) da Lei nº 1/74, de 25 de Abril. E o Decreto–Lei nº 139/76 conferiu-lhe o questionado poder de “reabilitar” os funcionários “demitidos” ao abrigo do Decreto–Lei nº 123/75.
A Constituição da República de 1976 instituiu o Conselho da Revolução como órgão de soberania (artigo 113º, nº 1), fixando-lhe a sua função, estrutura e competência nos artigos 142º e segs.
Nos termos do artigo 142º do texto original, o Conselho da Revolução tinha “funções de Conselho do Presidente da República e de garante do regular funcionamento das instituições democráticas, de garante do cumprimento da Constituição e da fidelidade ao espírito da Revolução Portuguesa de 25 de Abril de 1974 e de órgão político e legislativo em matéria militar”. A Constituição não lhe conferiu poderes (funções) administrativos, salvo em relação às Forças Armadas (artigo 148º, nº 1, alínea a)).
Como escreveram GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA ([21]), “o Conselho da Revolução (era), por assim dizer, o “herdeiro” da legitimidade democrático - revolucionária do MFA, recebida como tal na Constituição [...]. O Conselho da Revolução não foi criado pela Constituição; foi recebido ou acolhido, com a origem e qualidade que detinha”.
E mais adiante: “Além das funções aqui referidas, e da correspondente competência, ao Conselho da Revolução estão atribuídas outras funções pela Constituição, ou por efeito da Constituição. É o caso, designadamente, da matéria respeitante à extinção da PIDE/DGS e da LP e aos processos do saneamento da função pública, nos termos da legislação pré-constitucional salvaguardada pela Constituição (cfr. artigos 309º e 310º) [...]“.
3.8.4. Como se diz no preâmbulo do Decreto–Lei nº 277/74, de 25 de Junho, este diploma visou, em conformidade com o Programa do Movimento das Forças Armadas, o “saneamento da actual política interna e das suas instituições”, “a imediata reestruturação do aparelho do Estado em função da “ordem democrática”. Para o efeito, como vimos, foi criada uma Comissão Interministerial de Reclassificação, a constituir por despacho do Primeiro-Ministro, encarregada de estudar e apresentar aos Ministros competentes propostas para a suspensão, transferência, aposentação ou demissão dos funcionários e agentes da Administração Pública.
O Decreto–Lei nº 366/74, de 19 de Agosto, reconhecendo que os “graves e numerosos problemas de saneamento”, existentes em vários Ministérios, não podiam “ser deixados a juízos emitidos por grupos anónimos, nem decididos personalística e discricionariamente pelo titular de cada pasta”, regulamentou o funcionamento da referida Comissão Interministerial bem assim o processo de reclassificação ou saneamento, criando, para o efeito, Comissões Ministeriais para o Saneamento e Reclassificação.
Considerando que o fraco rendimento da função pública resultava, em boa parte, da permanência no seu seio de funcionários altamente colocados e gravemente comprometidos com o fascismo e que as forças armadas eram garantes do processo de democratização iniciado em 25 de Abril, o Decreto–Lei nº 123/75, de 11 de Março, manteve as medidas de saneamento previstas no Decreto–Lei nº 277/74, que seriam aplicadas aos funcionários ou agentes comprometidos com o regime deposto, pela Comissão Interministerial de Saneamento e Reclassificação, se bem que homologadas pelo Conselho de Ministros (artigo 3º). O Decreto–Lei nº 124/75, da mesma data, veio determinar que das deliberações da referida Comissão Interministerial caberia recurso para a Junta de Salvação Nacional, que, por sua iniciativa, poderia mandar instaurar ou rever qualquer processo de saneamento e, pouco depois, a Lei nº 5/75 transferiu tais competências da Junta da Salvação Nacional para o Conselho da Revolução.
3.8.5. O preâmbulo do Decreto–Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, como vimos, reconheceu que a aplicação do artigo 7º do Decreto–Lei nº 123/75 conduzira, num caso ou outro, a situações de um alcance social negativo para o processo revolucionário em curso”, e que se tinha em vista com o diploma a reparação moral daqueles que se não encontrassem nas condições objectivas de perseguição e luta anti-democrática que o legislador quis abranger ou que tenham inequivocamente rectificado as atitudes ou comportamentos pressupostos na lei.
A atribuição de competências à Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e Reclassificação - constituída por 5 elementos nomeados pelo Conselho da Revolução -, e a este Conselho, para a organização e decisão dos processos de reabilitação, teve por certo em conta que eram essas entidades, e não as autoridades administrativas, nomeadamente o Governo, que melhor poderiam ajuizar do comportamento democrático, ou não, dos funcionários requerentes da sua reabilitação e, em conformidade, decidir da procedência, ou não, dos pedidos formulados.
3.8.6. Os elementos recolhidos neste capítulo 3.8. permitem–nos demonstrar e concluir que a actividade exercida pelo Conselho da Revolução - bem assim pela CARSR -, ao abrigo e nos termos do Decreto–Lei nº 139/76, não era uma actividade administrativa, com o sentido atrás definido, desde logo por não ser uma actividade típica (regular) dos serviços públicos, como é a que se ocupa do recrutamento ou da carreira profissional dos funcionários e agentes ou que se traduz no exercício do poder disciplinar, no competente processo disciplinar.
Aquele diploma surgiu com o propósito de reparar males, injustiças resultantes da aplicação dos Decretos–Leis nºs 277/74 e 123/75, diplomas eminentemente “revolucionários”, impondo “medidas revolucionárias”, o afastamento - “saneamento” -, de funcionários e agentes, por não conformação com a ordem democrática instaurada após o 25 de Abril de 1974.
Nestas circunstâncias, é evidente que estes últimos diplomas tiveram motivação essencialmente política.
Daí que tendo o Decreto–Lei nº 277/74 (artigo 1º, nº 2) atribuído aos Ministros competentes - como superintendentes da Administração Pública - competência para aplicar as referidas “medidas de saneamento”, sob proposta de uma Comissão Interministerial de Reclassificação, logo o Decreto–Lei nº 123/75 (artigo 3º, nº 2) “transferiu” essa competência para a Comissão Interministerial de Saneamento e Reclassificação para, logo na mesma data, o Decreto–Lei nº 124/75 (artigo 2º, nº 3) ter “transferido” a possibilidade de recurso dessas decisões para a Junta de Salvação Nacional, que poderia, a todo o tempo, mandar instaurar ou rever qualquer processo de saneamento e aplicar directamente as sanções, competências que passaram para o Conselho da Revolução, com a publicação da Lei Constitucional nº 5/75, de 14 de Março.
Foi, pois, a componente (motivação) política dessa actividade saneadora que levou o legislador a retirar do Governo - dos ministros competentes - a sua competência (inicial) para aplicação das referidas “medidas de saneamento” e para a sua revisão, transferindo (e alargando) essa competência para outras entidades, caso do Conselho da Revolução - o “herdeiro” da legitimidade democrático-revolucionária do MFA -, isto numa altura em que cabia ao Governo provisório - pela Lei Constitucional nº 3/74, de 14 de Maio - a “superintendência no conjunto da Administração Pública”.
O Decreto–Lei nº 139/76 que, como se disse , veio reparar os males , as injustiças dos Decretos–Leis nºs. 277/74 e 123/75, tinha naturalmente a mesma motivação política destes diplomas, visto que a reparação - total ou parcial - dessas injustiças passava pelos critérios que tinham presidido à aplicação da medida de demissão entretanto aplicada: a reparação passava pela prova de que os requerentes não tiveram, antes de 25 de Abril, comportamento antidemocrático, ou tinham (posteriormente) inequivocamente rectificado as atitudes ou comportamentos pressupostos naqueles diplomas.
Daí que o legislador, o próprio Conselho da Revolução, tenha atribuído a si mesmo, ou a um seu delegado, a competência para decidir, cabendo a uma Comissão - CARSR -, criada pelo Conselho da Revolução, a organização dos respectivos “processos de reabilitação” ([22]).
Já atrás se concluiu que o Decreto–Lei nº 139/76 não “caducou” a partir de 31 de Dezembro de 1976, ex vi do artigo 310º da Constituição da República, na parte e medida em que admitia e regulava o referido “processo de reabilitação”, ficando em vigor ex vi do artigo 293º, nº 1, do Diploma Fundamental, na sua redacção originária.
De igual modo se deve concluir que este diploma não cessou a sua aplicação, ex vi do nº 1 do referido artigo 293º, na parte e medida em que atribuía competência ao Conselho da Revolução para decidir os referidos “processos de reabilitação”, visto, também nessa parte, não ser “contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados”, respeitando, nomeadamente, as competências administrativas do Governo, fixadas no artigo 202º, alínea e), do Diploma Fundamental.
É que, como resulta de todo o exposto, as competências (e respectiva actividade) do Conselho da Revolução, previstas no Decreto–Lei nº 139/76, eram “compatíveis” com as competências e actividades (administrativas) do Governo, fixadas no artigo 202º, alínea e), da Constituição da República, visto não se situarem, exactamente, no mesmo plano: por terem motivação eminentemente política as competências do Conselho da Revolução conferidas pelo Decreto–Lei nº 139/76, a actividade desenvolvida por este Órgão, ao abrigo e nos termos deste diploma, era uma actividade administrativa atípica, visto não visar a satisfação regular e contínua de necessidades públicas, pressuposta no referido artigo 202º, alínea e); era (e é) uma actividade administrativa típica (corrente), nos termos apontados, a desenvolvida pelo Governo, ao abrigo desta disposição.
Nesta conformidade, as competências do Conselho da Revolução decorrentes do Decreto–Lei nº 139/76 - que o legislador ordinário reconhecia aquando da publicação do citado Decreto nº 78/80, de 9 de Setembro, depois do despacho reabilitador em causa, relativo ao Lic. (...). -, só cessaram depois da entrada em vigor deste diploma, perdurando até à extinção daquele Conselho, operada pela primeira revisão constitucional (Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro) ([23]), muito embora se deva admitir, na sequência dos citados Decretos nºs 78/80 e 24/82, que já antes tinham terminado todos os “processos de reabilitação”, requeridos, ex lege, até 31 de Dezembro de 1980.
De onde decorre que o “acto reabilitador” deste funcionário, emitido em 5 de Março de 1979, não violou os dispositivos legais citados no referido Acórdão de 16 de Maio de 1991, do S.T.A., sendo válido e eficaz, como acto definitivo e executório, que a Administração e o referido funcionário têm de acatar.
Daí que se deva concluir pela improcedência do pedido formulado pelo funcionário em causa no sentido de se declarar nulo o referido despacho de 5 de Março de 1979, que o “reabilitou parcialmente”, e, em consequência, substituir esse acto, supostamente nulo, por outro, que o “reabilite totalmente”, com as consequências legais (contagem do tempo decorrido entre as datas da demissão e da reintegração, para todos os efeitos, nomeadamente, pagamento de vencimento no referido período de tempo).
3.9. Deve entender-se satisfeita a consulta formulada, na medida em que o pedido de contagem do tempo decorrido entre a demissão e a reintegração se configura como consequência do infundado pedido de substituição do acto de “reabilitação parcial”, supostamente nulo, por novo acto, de “reabilitação total” do referido funcionário.
Aliás, como se vê do processo instrutor, o requerente já tinha formulado esse pedido - de contagem de tempo de serviço - em data anterior à publicação do referido Acórdão do S.T.A., de 16 de Maio de 1991, tendo a Auditoria Jurídica do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação emitido uma Informação (nº 8/88, Proc. 1292/87, de 6/1/88), apoiada na vasta doutrina deste corpo consultivo, sobre essa matéria ([24]), concluindo pela improcedência do pedido. A referida Informação foi homologada por despacho de 8/3/88 do Secretário de Estado da Agricultura, que expressamente indeferiu o requerimento apresentado pelo referido funcionário.
3.10. Uma última e breve referência se impõe relativamente aos efeitos do referido Acórdão de 16 de Maio de 1991 do S.T.A. e do presente parecer.
A referida decisão, transitado em julgado, impõe-se a todos os tribunais e a qualquer outra autoridade, dentro dos limites traçados pelos elementos identificativos da acção em que foi proferida: as partes, o pedido e a causa de pedir (artigos 497º e 498º do C.P.C.). O princípio da eficácia relativa do caso julgado, aqui em causa, diz-nos que uma sentença só vincula num outro processo em que as partes sejam as mesmas que no anterior ([25]).
Daí que a Administração não esteja vinculada a seguir, no caso do ora requerente, a doutrina do referido Acórdão do S.T.A..
Por outro lado, os pareceres deste corpo consultivo, se homologados pelo membro do Governo que os tenha solicitado, valem como interpretação oficial, (apenas) perante os respectivos serviços, das matérias que se destinam a esclarecer, após a sua publicação no Diário da República - artigo 40º, nº 1, da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro.
Homologado ou não o presente parecer, o interessado poderá, a todo o tempo, interpor recurso contencioso do referido despacho de “reabilitação parcial”, de 5 de Março de 1979, alegando, nomeadamente, a nulidade desse despacho, nulidade que este corpo consultivo não reconhece.
4
Termos em que se conclui:
1. O Decreto-Lei nº 139/76, de 19 de Fevereiro, que teve em vista a recuperação profissional e a reparação moral dos funcionários demitidos nos termos do artigo 7º, nº 1, alíneas b), c) e d), do Decreto–Lei nº 123/75, de 11 de Março, não integrava a “legislação respeitante ao saneamento da função pública”, a que se referia o nº 1 do artigo 310º da Constituição da República, na sua versão originária;
2. Os poderes conferidos ao Conselho da Revolução pelo Decreto–Lei nº 139/76 não invadiram a esfera de competência administrativa do Governo, fixada na alínea e) do artigo 202º da Constituição da República;
3. Por não ser contrário à Constituição da República ou aos princípios nela consignados, o Decreto–Lei nº 139/76 manteve–se plenamente em vigor, ex vi do nº 1 do artigo 293º da Constituição, na sua redacção originária, até à extinção do Conselho da Revolução, operada pela primeira revisão constitucional (Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro);
4. O despacho de 5 de Março de 1979 do membro delegado do Conselho da Revolução que, ao abrigo do nº 1 do artigo 5º do Decreto–Lei nº 139/76, reabilitou parcialmente o Lic. (...), ex-inspector adjunto interino da extinta PIDE/DGS, é válido, constituindo acto definitivo e executório, que a Administração Pública e o interessado devem acatar.
[1]) Bem assim de documentação fornecida pelo interessado, Lic. José Almeida Poço.
[2]) Artigo 7º do Decreto-Lei nº 277/74, entrado imediatamente em vigor:
“São demitidos da função pública todos os funcionários da extinta Direcção-Geral de Segurança ou polícias suas predecessoras, bem como os seus informadores e aqueles que nelas prestaram serviço em comissão”.
[3]) O Lic. (...) era, à data da demissão, inspector-adjunto interino da extinta PIDE/DGS.
[4]) Artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 139/76, de 19 de Fevereiro:
“Aos demitidos da função pública por força do disposto nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 123/75 de 11 de Março é reconhecida a faculdade do intentar processo de reabilitação”.
[5]) A delegação de poderes do Conselho da Revolução no referido membro - major Canto e Castro -, por resolução de 23-3-76, está publicada no D.G., 2.ª Série, de 31-3-76.
[6]) O artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 434-E/82 “passou” para a competência do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas as atribuições conferidas ao Conselho da Revolução pelo Decreto-Lei n.º 117-A/76, de 9 de Fevereiro, que, no artigo 1.º ; dispôs: “É criada, na directa dependência do Conselho da Revolução, a Comissão de Análise de Recursos de Saneamento e Reclassificação (CARSR), a qual funcionará sob a orientação do Conselho da Revolução ou do membro em que esta delegar a competência que lhe é atribuída pelos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 124/75, de 11 de Março”:
[7]) Publicado em “Acórdãos Doutrinais”, Ano XXXI, n.º 363, pág. 351.
[8]) Resulta do citado Acórdão que os recorrentes tinham alegado vícios de incompetência absoluta, desvio de poder, e violação de lei e de forma, mais precisamente (em síntese feita no aresto em causa): “o despacho recorrido é nulo e inexistente, tal como os anteriores actos punitivos em que se baseia, por incompetência absoluta da autoridade recorrida e invasão da esfera do Executivo, como resulta dos artigos 145.º a 148.º da Constituição, com violação do artigo 202.º do mesmo Diploma, tendo em conta que a Lei n.º 5/75, de 14/3, em que se baseou o Decreto-Lei n.º 139/76 de 19-2, foi revogada pelo artigo 292.º, e o Dec.-Lei 139/76, após a C. Rep. de 1976, deixou de vigorar em 1-1-77, por força do artigo 310.º, todos da referida C.Rep.”.
Foi a primeira vez e, ao que parece, a única em que o S.T.A. apreciou a incompetência do Conselho de Revolução e a caducidade do Decreto-Lei n.º 139/76, nos termos e com os fundamentos expostos, se bem que por diversas vezes se tenha pronunciado sobre recursos de actos idênticos, proferidos a partir de 31 de Dezembro de 1976.
Também este corpo consultivo se pronunciou por diversas vezes sobre actos (despachos) idênticos aos que motivaram o aresto em causa, produzidos a partir de 1/1/77, nunca tendo sido invocados, mesmo oficiosamente, os referidos vicíos - incompetência absoluta (do Conselho da Revolução) e violação de lei (aplicação de lei caducada, o Decreto-Lei n.º 139/76).
[9]) Não importa à economia do parecer apreciar a legalidade do requerido pelo referido funcionário tendo em conta que o citado art.º 1.º apenas previa a reabilitação dos funcionários demitidos por força do disposto nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do art.º 7.º do Decreto-Lei n.º 123/75, quando o funcionário em causa fora demitido por força do disposto no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 277/74.
[10]) Artigo 293º, nº 1, da Constituição da República, na redacção originária:
“1. O direito anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se, desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados”.
[11]) Atente-se que a posição do S.T.A, assumida no referido Acórdão de 16/5/91, ao considerar “caduco” o Decreto-Lei nº 136/76, a partir de 31-12-76, conduziria a não haver fundamento legal, a partir dessa data, para conhecer de qualquer pedido de “reabilitação”, com manifesto prejuízo para os funcionários (ex-funcionários) que tinham sido alvo de medidas de saneamento.
[12]) Há aqui evidente lapso, devendo entender-se que se queria referir o artigo 2º.
[13]) O Decreto nº 24/82, de 5 de Fevereiro, prorrogou até 20 de Abril de 1982 o prazo a que se referia o artigo 1º do Decreto nº 78/80.
[14]) Dispunha o artigo 109º, nº 4, da Constituição Política de 1933 que competia ao “Governo: 4º Superintender no conjunto da administração pública [...] praticando todos os actos respeitantes à nomeação, transferência, exoneração, reforma, aposentação, demissão ou reintegração do funcionalismo civil ou militar [...]”.
A Lei Constitucional nº 1/74, de 25 de Abril, no seu artigo 2º -, “passou” para a Junta de Salvação Nacional os poderes atribuídos (até aí) ao Governo (e outros órgãos destituídos ou exonerados).
A Lei Constitucional nº 3/74, de 14 de Maio, no citado artigo 16º, nº 5, como se viu, “passou” para o Governo Provisório a “superintendência no conjunto da administração pública”.
A Lei nº 5/75, de 14 de Março, “conferiu” ao Conselho da Revolução as atribuições que pertenciam à Junta de Salvação Nacional e ao Conselho do Estado, que ficaram “extintos”.
[15]) Artigo 294º da Constituição da República, na redacção originária:
“1. O sistema dos órgãos de soberania previsto na Constituição entra em funcionamento com a posse do Presidente da República eleito nos termos da Constituição.
2. Continuarão em vigor até à data referida no número anterior as leis constitucionais vigentes sobre a organização, a competência e o funcionamento dos órgãos de soberania posteriores a 25 de Abril de 1974”.
[16]) Cfr. FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, vol. I, 1994, págs. 233/234, que inclui as alíneas a), b), d) e) do artigo 202º da Constituição da República na mesma área do “funcionamento da Administração Pública”.
[17]) Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, “Constituição da República Anotada”, 3ª edição, 1993, pág. 782.
[18]) Cfr. os artigos 73º e segs. e 78º e segs. do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro.
[19]) FREITAS DO AMARAL, ob. cit, págs. 32 e segs., que acompanharemos de perto, por vezes textualmente.
[20]) FREITAS DO AMARAL, ob. cit., págs. 217 e segs.
[21]) Ob. cit., 1ª edição, 1978, págs. 302/303 (anotação ao artigo 142º da C.R.P.).
[22]) O S.T.A. (cfr. o Acórdão de 30-11-78, em “Apêndice ao D.R.”, de 28/6/83, pág. 1913) entendia este processo como um “processo especial de revisão”; este corpo consultivo (cfr. o parecer nº 79/76, de 9/8/76) entendia que “o conceito de reabilitação” utilizado no D.L. nº 139/76 se compadecia melhor com o instituto da “revisão”, previsto no C.P.P. e no E.D.F.C.E.
[23]) O Decreto-Lei nº 17/82, de 26 de Janeiro, tinha entretanto reestruturado os Gabinetes do Conselho da Revolução; o Decreto-Lei nº 360/82, de 8 de Setembro, adoptou algumas providência relacionadas com “a próxima extinção do Conselho da Revolução”; e o Decreto-Lei nº 162/83, de 22 de Abril, criou uma comissão liquidatária dos serviços que serviram de apoio ao Conselho da Revolução.
[24]) Cfr. os pareceres nºs. 79/76, de 9/8/76, 298/77, de 6/4/78, 25/86, de 4/6/87, 2/88, de 12/4/89, 13/88, de 18/11/88, 33/88, de 20/12/88, e 120/88, de 22/3/90.
[25]) Cfr. MANUEL DE ANDRADE, “Noções Elementares de Processo Civil”, Reimpressão, 1993, págs. 304 e segs..
Legislação
CONST76 ART13 ART142 ART145 ART148 ART185 ART202 ART293 N1 ART294 ART310.
L 1/74 DE 1974/04/25 ART1 ART2.
L 3/74 DE 1974/05/14 ART16 N5. L 5/75 DE 1975/03/14 ART1 ART2 ART6.
L CONST 1/82 DE 1982/09/30. L 47/86 DE 1986/10/15 ART40 N1.
CCIV66 ART9. CPC67 ART497 ART498. DL 366/74 DE 1974/08/19 ART1.
DL 277/74 DE 1974/06/25 ART1 N1 N2 ART2 ART3 N1 N2 ART4 N2 N3 ART7.
ART8 ART12 ART18. DL 124/75 DE 1975/03/11 ART2 ART3 ART6.
DL 123/75 DE 1975/03/11 ART1 N1 N2 N3 ART3 ART4 ART5 ART6 ART7 N1 B C ART7 N1 B C ART12 ART18.
DL 117-A/76 DE 1976/02/09. DL 24/82 DE 1982/02/05.
DL 139/76 DE 1976/02/18 ART1 ART2 ART3 ART4 ART5 ART6 ART7.
DL 78/80 DE 1980/09/09 ART1 ART2.
DL 17/82 DE 1982/01/26.
L 1/74 DE 1974/04/25 ART1 ART2.
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DL 277/74 DE 1974/06/25 ART1 N1 N2 ART2 ART3 N1 N2 ART4 N2 N3 ART7.
ART8 ART12 ART18. DL 124/75 DE 1975/03/11 ART2 ART3 ART6.
DL 123/75 DE 1975/03/11 ART1 N1 N2 N3 ART3 ART4 ART5 ART6 ART7 N1 B C ART7 N1 B C ART12 ART18.
DL 117-A/76 DE 1976/02/09. DL 24/82 DE 1982/02/05.
DL 139/76 DE 1976/02/18 ART1 ART2 ART3 ART4 ART5 ART6 ART7.
DL 78/80 DE 1980/09/09 ART1 ART2.
DL 17/82 DE 1982/01/26.
Jurisprudência
AC STA DE 91/05/16 IN AD ANO XXXI N363 PAG351
AC STA DE 78/11/30 IN AP-DR DE 83/06/28 PAG 1913
AC STA DE 78/11/30 IN AP-DR DE 83/06/28 PAG 1913
Referências Complementares
DIR ADM * ADM PUBL * FUNC PUBL / DIR CIV * CONT REF/COMP*****
* CONT ANJUR
TEORIA GERAL / DIR CONST * DIR FUND.
* CONT ANJUR
TEORIA GERAL / DIR CONST * DIR FUND.