25/1994, de 12.01.1995
Número do Parecer
25/1994, de 12.01.1995
Data do Parecer
12-01-1995
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Maioria
Iniciativa
PGR
Entidade
Procurador(a)-Geral da República
Relator
LOURENÇO MARTINS
Descritores
AUTARQUIA LOCAL
FISCALIZAÇÂO
CÂMARA MUNICIPAL
ILÍCITO DE MERA ORDENAÇÃO SOCIAL
PODER REGULAMENTAR
CONTRA-ORDENAÇÃO
REGULAMENTO MUNICIPAL
COIMA
ATRIBUIÇÕES
CONTRAVENÇÃO
COMPETÊNCIA
TRANSGRESSÃO
POSTURA
MULTA
NORMA ESTRADAL
PROCESSO
REGULAMENTO DE TRÂNSITO
TRÂNSITO RODOVIÁRIO
ESTACIONAMENTO
VEÍCULO AUTOMÓVEL
ORDENAMENTO DE TRÂNSITO
POLÍCIA MUNICIPAL
PODERES DE POLÍCIA
FISCALIZAÇÂO
CÂMARA MUNICIPAL
ILÍCITO DE MERA ORDENAÇÃO SOCIAL
PODER REGULAMENTAR
CONTRA-ORDENAÇÃO
REGULAMENTO MUNICIPAL
COIMA
ATRIBUIÇÕES
CONTRAVENÇÃO
COMPETÊNCIA
TRANSGRESSÃO
POSTURA
MULTA
NORMA ESTRADAL
PROCESSO
REGULAMENTO DE TRÂNSITO
TRÂNSITO RODOVIÁRIO
ESTACIONAMENTO
VEÍCULO AUTOMÓVEL
ORDENAMENTO DE TRÂNSITO
POLÍCIA MUNICIPAL
PODERES DE POLÍCIA
Conclusões
1- A postura municipal corresponde a uma deliberação autónoma, tomada por órgão representativo da autarquia, em matéria das suas atribuições, traduzida em normativos de natureza preventiva de carácter genérico e execução permanente; o regulamento (policial) emitido pelo município tem natureza complementar ou de execução, baseando-se na competência conferida por lei, decreto ou outro regulamento externo à autarquia e de grau superior;
2- As posturas não podem dispôr sobre matérias estranhas às atribuições da autarquia e os regulamentos devem confinar-se nos limites da lei, decreto ou regulamento que lhes serve de diploma habilitante;
3- Em matéria de regulamentação do trânsito, o município exerce uma competência que deriva quer das atribuições conferidas pela lei das autarquias locais quer Código da Estrada e legislação complementar;
4- A transformação das contravenções, previstas nas posturas e regulamentos das autarquias, em contra-ordenações, sancionadas com coimas, iniciou-se a partir do Decreto-Lei n 98/84 de 29 de Março, para todas elas, incluindo as relacionadas com o trânsito rodoviário local, só tendo ocorrido para o trânsito rodoviário geral a partir da entrada em vigor do novo Código da Estrada (1 de Outubro de 1994), aprovado pelo Decreto-Lei n 114/94, de 3 de Maio;
5- Se uma postura ou regulamento policial de um município considerava determinado comportamento como integrador de ilícito contra-ordenacional enquanto o Código da Estrada (velho) previa a mesma conduta como ilícito contravencional, esta qualificação prevalecia sobre a postura ou regulamento, o mesmo havendo de suceder, no futuro, ainda que no regime das contra-ordenações;
6- O processamento e julgamento das transgressões ou contravenções compete aos tribunais comuns, de acordo com o Decreto-Lei n 17/91, de 10 de Janeiro;
7- O processamento e aplicação das coimas por contra-ordenações às posturas e regulamentos das autarquias locais compete aos seus órgãos executivos podendo a competência para a aplicação das coimas ser delegada pelo órgão executivo em qualquer dos seus membros - n 4 do artigo 21 da Lei n 1/87, de 6 de Janeiro.
2- As posturas não podem dispôr sobre matérias estranhas às atribuições da autarquia e os regulamentos devem confinar-se nos limites da lei, decreto ou regulamento que lhes serve de diploma habilitante;
3- Em matéria de regulamentação do trânsito, o município exerce uma competência que deriva quer das atribuições conferidas pela lei das autarquias locais quer Código da Estrada e legislação complementar;
4- A transformação das contravenções, previstas nas posturas e regulamentos das autarquias, em contra-ordenações, sancionadas com coimas, iniciou-se a partir do Decreto-Lei n 98/84 de 29 de Março, para todas elas, incluindo as relacionadas com o trânsito rodoviário local, só tendo ocorrido para o trânsito rodoviário geral a partir da entrada em vigor do novo Código da Estrada (1 de Outubro de 1994), aprovado pelo Decreto-Lei n 114/94, de 3 de Maio;
5- Se uma postura ou regulamento policial de um município considerava determinado comportamento como integrador de ilícito contra-ordenacional enquanto o Código da Estrada (velho) previa a mesma conduta como ilícito contravencional, esta qualificação prevalecia sobre a postura ou regulamento, o mesmo havendo de suceder, no futuro, ainda que no regime das contra-ordenações;
6- O processamento e julgamento das transgressões ou contravenções compete aos tribunais comuns, de acordo com o Decreto-Lei n 17/91, de 10 de Janeiro;
7- O processamento e aplicação das coimas por contra-ordenações às posturas e regulamentos das autarquias locais compete aos seus órgãos executivos podendo a competência para a aplicação das coimas ser delegada pelo órgão executivo em qualquer dos seus membros - n 4 do artigo 21 da Lei n 1/87, de 6 de Janeiro.
Texto Integral
Senhor Procurador-Geral da República,
Excelência:
1
A Câmara Municipal de Fafe, por deliberação de 22.06.92, ratificada pela Assembleia Municipal em 3.07.92, instituiu um serviço de Polícia Municipal com vista à fiscalização de posturas e regulamentos policiais (1).
Invocando o disposto na Lei das Autarquias Locais (LAL) e no Código da Estrada antigo (2) a Câmara e a Assembleia Municipal procederam à ordenação e regulamentação do trânsito e estacionamento de veículos no interior da cidade, tendo aprovado a respectiva Postura de Trânsito, na qual se prevê a imposição de coimas.
Na aplicação destas pelo Presidente da Câmara, e quando a decisão sobe em recurso ao tribunal, os Magistrados têm aceite a competência da Câmara no que toca à regulamentação do estacionamento, nomeadamente o que é controlado por parcómetro; não assim, porém, quanto à violação de outros preceitos da Postura. É o caso "daqueles que também se encontram previstos no Código da Estrada (estacionamento em cima do passeio, de linha contínua, de linha amarela e outras) ...", onde se levantam dúvidas sobre a competência da Câmara Municipal.
De uma decisão judicial proferida em recurso da coima aplicada pelo Presidente da Câmara extrai-se a argumentação que ora se condensa (3).
O arguido era acusado de violação do artigo 6º, nº 10, alínea a), do Regulamento do Código da Estrada - estacionamento em cima de linha amarela contínua (4).
O Juiz, depois de uma alusão histórico - evolutiva do regime das contra-ordenações, entendeu que sendo a infracção punível com pena de multa ela consubstanciava apenas uma contravenção e não paralelamente uma contra-ordenação, sob pena de violação do princípio "ne bis in idem". Logo, a decisão da entidade administrativa que aplicara uma coima ao arguido traduzia-se em acto praticado "a non judice", com usurpação de poder, o que implicava a "sua inexistência e a não produção dos seus efeitos" (5)
Os Magistrados do Ministério Público perfilhariam idêntica interpretação.
Perante tal situação, exposta pelo Senhor Presidente da Câmara de Fafe, pedindo o parecer da PGR, V. Exª considerou a questão relevante para a administração da justiça e dignou-se submetê-la a parecer do Conselho Consultivo.
Cumpre, pois, emiti-lo.
2
O expediente que determinou a consulta foi enviado numa altura (Abril de 1994) em que ainda não entrara em vigor o novo Código da Estrada - aprovado pelo Decreto-Lei nº 114/94, de 3 de Maio - o que sucedeu, em boa parte da matéria que regula, a partir de 1 de Outubro de 1994.
Afigura-se, assim, que as considerações a produzir ganharão em utilidade se se projectarem para o futuro mais do que na realidade jurídica passada, já que a perspectiva da Câmara Municipal vai no sentido de acertar procedimentos não susceptíveis de levantar dúvidas sistemáticas de interpretação (6).
Por isso que seja mais importante conhecer e discorrer em face do novo Código da Estrada e sua regulamentação, sem embargo de se referenciar o anterior regime quando tal se mostre de interesse.
Importa, pois, conhecer a competência anterior e actual das autarquias locais no que respeita à ordenação, regulação e fiscalização das normas estradais e particularmente dentro dos parâmetros em que a consulta se move.
2.1. Segundo o Código Administrativo de 1940, em parte ainda em vigor, de entre as atribuições conferidas às câmaras municipais, encontravam-se as de "polícia" (artigo 44º, nº 6).
Ao discriminá-las, o artigo 50º estipulava que pertencia às câmaras deliberar:
"1. Sobre tudo o que interessa à segurança e comodidade do trânsito das ruas, praças, cais e mais lugares públicos e não seja das atribuições de outras autoridades.
2. Sobre o estacionamento de veículos nas ruas, praças e cais e condições em que devem prestar os seus serviços ao público;
......................................................................................................
3. Sobre a criação e sustentação de uma polícia municipal e instalação de postos ou construção de quartéis destinados ao serviço de polícia urbana ou rural (7);
....................................................................................................".
Na redacção originária do Código Administrativo, careciam de aprovação do Governo as posturas e regulamentos relativos ao trânsito na via pública.
Em termos de competência, e de acordo com o nº 2 do artigo 51º seguinte, cabia às câmaras municipais:
"Fazer, interpretar, modificar e revogar posturas e os regulamentos policiais permitidos ou impostos por lei ou decreto".
2.2. A Lei nº 79/77, de 25 de Outubro - "Atribuições das autarquias e competências dos respectivos órgãos" - não se referia, no seu artigo 2º, precisamente sobre as atribuições, à matéria da "polícia", nem tão - pouco ao trânsito.
Tratava-se, porém, de uma enumeração exemplificativa cujo parâmetro se consignava no nº 2 do artigo 1º em termos de as autarquias visarem "a prossecução de interesses próprios das populações respectivas" (8).
Uma boa parte daquela lei veio a ser revogada pelo Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março (9).
Embora alargando o elenco exemplificativo das atribuições das autarquias (artigo 2º), continua sem se incluir a referência às atribuições de "polícia".
No entanto, no nº 4 do artigo 51º, reaparece a competência que provinha do Código Administrativo, imputada à câmara municipal pelo seguinte modo:
"e) Deliberar sobre o que interesse à segurança e comodidade do trânsito nas ruas e demais lugares públicos e não se insira na competência de outros órgãos ou entidades;
f) Deliberar sobre o estacionamento de veículos nas ruas e demais lugares públicos (10);
....................................................................................................."
À Assembleia Municipal, sob proposta ou pedido de autorização da Câmara, compete "aprovar posturas e regulamentos" - nº 2, alínea a), do artigo 39º.
Havia, assim, um retorno formal expresso ao "statu quo" antecedente.
2.3. As descritas atribuições e competências articulavam-se com o regime previsto no Código da Estrada anterior, aprovado pelo Decreto-Lei nº 39672, de 20 de Maio de 1954 e seu Regulamento, aprovado pelo Decreto-Lei nº 39987, de 22 de Dezembro de 1954.
Vejamos as disposições respectivas (na redacção vigente ao tempo da sua substituição pelo novo Código).
Dispunha o artigo 2º do anterior Código da Estrada:
"1. .................................................................................................
Compete às câmaras municipais a regulamentação do trânsito nas vias de comunicação sob a sua jurisdição ou a cargo das juntas de freguesia, bem como nos trechos de estradas nacionais situados dentro dos limites das povoações.
2. O ordenamento do trânsito compete:
......................................................................................................
b) Às câmaras municipais no interior das localidades.
A Direcção-Geral de Viação poderá, no entanto, chamar a si o ordenamento do trânsito no interior das localidades em caso de festividades, manifestações públicas, provas desportivas ou outros acontecimentos que obriguem a adoptar providências excepcionais...
3. A fiscalização do cumprimento das disposições deste código e demais legislação sobre o trânsito incumbe:
......................................................................................................
b) À Polícia de Segurança Pública e às polícias municipais;
.....................................................................................................
d) Ao pessoal de fiscalização da Junta Autónoma de Estradas nas estradas nacionais e ao pessoal de fiscalização dos municípios nas estradas, ruas e caminhos municipais.
Cabe à Direcção-Geral de Viação uniformizar e coordenar o exercício desta competência pelas entidades acima enumeradas, expedindo para o efeito as necessárias instruções.
....................................................................................................."
Às Câmaras Municipais competia, por força do nº 2 do artigo 3º, ainda do CE, a sinalização de carácter permanente das estradas, ruas e caminhos municipais, por iniciativa própria ou da DGV (11).
2.4. Passemos ao novo Código da Estrada e diplomas regulamentares.
De acordo com o nº 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 114/94, diploma que aprovou aquele Código, remeteu-se para "diploma próprio" a competência para a sua execução bem como para a sinalização das vias e para o ordenamento e fiscalização do trânsito.
De tais aspectos - e ainda da habilitação para conduzir e homologação de veículos - se desincumbiu o Governo pelo Decreto-Lei nº 190/94, de 18 de Julho (v. artigo 1º).
Nos termos do artigo 2º, a fiscalização do cumprimento das disposições do Código da Estrada e demais legislação sobre trânsito cabe à Direcção-Geral de Viação, por intermédio da Brigada de Trânsito da GNR, à PSP e às polícias municipais, ao pessoal de fiscalização da JAE (para as estradas nacionais) e "ao pessoal de fiscalização dos municípios, nas estradas, ruas e caminhos municipais", devendo a DGV, através das necessárias instruções, promover a uniformização dos modos e critérios de exercício dessa competência.
No que toca ao ordenamento do trânsito nas estradas, ruas, e caminhos municipais - salvo em circunstâncias excepcionais, nomeadamente de festividades, manifestações públicas e provas desportivas - tal competência pertence às câmaras municipais (artigo 3º), as quais são ainda ouvidas na fixação de limites especiais de velocidade instantânea impostos nos termos do artigo 28º, nº 1, do Código da Estrada.
É a DGV que aprova, mediante proposta das câmaras municipais quanto às estradas sob sua jurisdição, os regulamentos sobre a "afectação exclusiva de parques e zonas de estacionamento a veículos de certa classe ou tipo e a limitação do tempo de estacionamento, bem como a fixação de uma taxa a cobrar através de agentes ou de meios mecânicos adequados" - nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 190/94, de 18 de Julho, e artigo 67º, nº 2, do CE. O mesmo sucede quanto a vias reservadas ao trânsito de veículos de certas classes ou tipos (artigo 73º, nº 1, do CE) (12).
Pondo de lado aspectos agora menos relevantes (13) , há a salientar que a obrigação de sinalização de carácter permanente das vias públicas reparte-se pela JAE, nas estradas nacionais e pela câmaras municipais, "nas estradas, ruas e caminhos municipais, por iniciativa própria ou a solicitação da Direcção-Geral de Viação" (artigo 13º).
2.4.1. Mas desçamos propriamente ao Código da Estrada no seu relacionamento concreto com as competências das autarquias sobre ordenamento e regulamentação (incluindo o estacionamento) de trânsito local.
Logo no artigo 1º - "âmbito de aplicação" - se estipula que o Código "é aplicável ao trânsito nas vias do domínio público do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais".
À paragem e estacionamento referem-se os artigos 48º a 53º, e aos parques e zonas de estacionamento, os artigos 67º e 68º, nos quais se mostram especificados os montantes das coimas pelas contra-ordenações (14).
Assumem relevo particular algumas outras normas e princípios.
Como é sabido, o novo Código da Estrada categorizou como contra-ordenações as infracções aos seus preceitos e respectivos regulamentos - artigo 135º -, ressalvando embora a existência de alguns casos de previsões criminais ligadas ao trânsito.
Se um facto constituir simultaneamente crime e contra-orde-nação, o agente é punido sempre a título de crime sem prejuízo da sanção acessória prevista para a contra-ordenação - artigo 138º, nº 1.
No artigo 140º estabelecem-se os limites máximos das contra--ordenações (leves, graves e muito graves), limites que não podem ser ultrapassados nas contra-ordenações previstas em regulamentos (nº 2).
Ao abandono e remoção de veículos reportam-se os artigos 164º a 168º.
Resta, finalmente, acrescentar que até à entrada em vigor das normas regulamentares necessárias à execução do Código são aplicáveis as disposições vigentes, na medida em que não contrariem o que nele se dispõe - artigo 7º do Decreto-Lei nº 114/94.
3
Passemos em revista, sumariamente, o conteúdo da "Postura de Trânsito da Cidade de Fafe", salientando o que respeita ao estacionamento.
O trânsito rege-se pelas disposições da Postura "em tudo o que não contrarie o Código da Estrada e o seu Regulamento" (artigo 1º), o que de certo modo se repete no artigo seguinte.
Pode ser excepcionalmente proibido pela Câmara Municipal o estacionamento de veículos junto dos passeios fronteiros a edifícios públicos ou de interesse público - artigo 7º.
Também excepcionalmente os veículos poderão estacionar em cima de passeios, em locais devidamente sinalizados para o efeito e em certas circunstâncias - artigo 8º, nº 1.
No nº 2 do mesmo artigo 8º enumeram-se os casos em que a paragem e o estacionamento "são especialmente proibidos", considerando-se abusivo aquele que configure as situações previstas no Decreto-Lei nº 57/76, de 22 de Janeiro (15).
Nos termos do artigo 15º proibe-se que dentro da área da cidade se circule a mais de 40 Kms/hora.
Dedicado o Capítulo II à casuística fixação do trânsito de veículos e animais pelos arruamentos da cidade, enumerados especificamente, o Capítulo III refere-se ao "estacionamento de veículos".
Nos artigos 21º e 22º descrevem-se as ruas e locais onde o estacionamento é proibido e a que tipos de veículos.
O Capítulo IV incide sobre os parques de estacionamento.
Para além da possibilidade de a Câmara Municipal demarcar zonas de estacionamento de duração limitada, com controlo de parcómetros (artigo 23º, 1, alínea b)), enumeram-se os parques de estacionamento gerais, especiais e privativos de certas entidades ou de duração limitada (artigo 24º).
No Capítulo VI (o V dispõe sobre os lugares onde é permitida a aprendizagem de condução de veículos automóveis e velocípedes) determina-se sobre a utilização de zonas de estacionamento de duração limitada, sujeita ao pagamento de taxas, a arrecadar mediante o uso de parcómetros adrede instalados. O levantamento de autos por contra-ordenações detectadas incumbe aos funcionários do corpo de Polícia Municipal adstritos ao serviço de vigilância das zonas de estacionamento de duração limitada (artigo 32º), que devem proceder ao bloqueamento e possível remoção dos veículos estacionados em infracção.
A fiscalização do estipulado na Postura compete às "autoridades policiais e aos funcionários municipais adstritos ao corpo de Polícia Municipal" - artigo 35º (Capítulo VIII).
Das "penalidades" trata o artigo 36º (Capítulo IX).
Configurada a violação das disposições da Postura como contra-ordenação, punível com coima de 5 000$00 a 100 000$00, o montante desta será fixado de acordo com o Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro. A negligência é sempre punível e o produto das coimas constitui receita da Câmara Municipal.
3.2. Se algum comentário geral suscita a Postura será o do risco de não se confinar nos limites de não invasão da disciplina do Código da Estrada e diplomas complementares. Ordenar materialmente a circulação e estacionamento de veículos no espaço da cidade revela-se uma tarefa bem integrada nos interesses locais e especialmente vocacionada para os órgãos autárquicos. As dúvidas surgem quando as disposições, ainda que aparentemente não conflituantes com diplomas de grau superior, atravessam domínios em que se podem gerar disparidades significativas, não justificadas, no território nacional (16).
Certo que é de grande amplitude o poder de regulamentação, ordenamento e fiscalização do trânsito, conferido pelo citado artigo 2º do anterior Código da Estrada - e essencialmente repetido pelos artigos 1º a 5º, e 13º, do Decreto-Lei nº 190/94, de 18 de Julho, emitido em desenvolvimento do actual regime estradal - aos municípios, quanto às estradas, ruas e caminhos sob sua responsabilidade.
Sem embargo, porém, de especificações no que respeitava aos parques de estacionamento, resultantes do que se dispunha no artigo 25º do anterior Código da Estrada e no artigo 12º do seu Regulamento.
Matéria que o novo Código da Estrada agora sujeitou a um regime mais apertado de controlo geral. Assim, e a título de exemplo, enquanto pelo Regulamento do CE velho as câmaras municipais estabeleciam a localização e as regras de utilização dos parques de estacionamento e aprovavam as taxas, mediante parecer favorável da Direcção-Geral de Viação a emitir em 30 dias (nºs 3 e 5 do artigo 12º), hoje o regulamento sobre afectação exclusiva de parques e zonas de estacionamento a veículos de certa classe ou tipo, a limitação do tempo de estacionamento, a fixação da taxa a cobrar, através de agentes ou meios mecânicos adequados, depende de aprovação daquela DGV mediante proposta da Câmara Municipal (nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 190/94, e nº 2 do artigo 67º do CE).
Como seria de esperar, da publicação de um novo diploma, posto que de carácter evolutivo e de mudança paulatina e não radical, são muitas as alterações das regras anteriores, ao menos em termos de pormenor de actualização.
Isto para relevar a necessidade, que naturalmente advirá da publicação do novo CE e diplomas complementares ou regulamentares, de colocar em sintonia com os mesmos os regulamentos e posturas municipais.
4
A fim de não perder o fio útil da consulta, ainda que a sua resposta esteja centrada na perspectiva de futuro, cumprirá recordar a dúvida concretamente suscitada pela Câmara Municipal de Fafe.
O tribunal tem aceite - em recurso ou em execução de decisão administrativa - a aplicação de coimas por infracção de estacionamento, ainda que regulado por parcómetro; o mesmo, no entanto, não sucedeu por violação de outros preceitos da Postura, "designadamente daqueles que também se encontram previstos no Código da Estrada (estacionamento em cima de passeio, de linha contínua, da linha amarela e outras) que se levantam dúvidas sobre a competência ou não da Câmara Municipal para participar e aplicar os trâmites do processo de contra-ordenação a tais infracções" (17).
Diz, em síntese, o Tribunal Judicial de Fafe: ou a infracção está prevista no Código da Estrada, punível com pena de multa e trata-se de uma contravenção, ou não o está e então pode a Postura prever uma contra-ordenação a que corresponda a sanção de uma coima.
Verificada a primeira alternativa, por uma razão de hierarquia de normas, a competência para aplicar a sanção não é da autoridade administrativa mas do tribunal. Há que respeitar o princípio do "ne bis in idem", não se admitindo o procedimento paralelo por contra-orde-nação idêntica; se a câmara municipal, através do presidente, sanciona a mesma conduta pratica um acto "a non judice", com usurpação de poder.
Atentemos na "história" das posturas e regulamentos municipais.
4.1. Primitivamente - desde os primórdios da nacionalidade - o termo postura significava a lei geral emanada do rei ou deste em conjunto com as cortes (18).
O complexo de relações que brotavam da vida colectiva dos concelhos no começo não era regulado pelas então designadas posturas (de origem régia) mas pelos costumes e foros da terra e posteriormente pelos degredos quando a insuficiência daqueles impelia os magistrados e homens bons a emitir medidas de interesse comum da colectividade local.
Oscilando entre a confusão com o degredo e a natureza de norma nova de carácter geral, a postura estabilizou "na forma de lei penal, ditada pelos magistrados concelhios, para ser aposta a certas contravenções a que correspondiam penas pecuniárias - multas ou coimas" (19).
No seu percurso, a postura acaba por substituir o degredo, como norma de carácter municipal, restringindo o seu campo de actuação ao de "lei preventiva de polícia elaborada pelas Câmaras para a boa ordem das relações entre os vizinhos e regulamentação das actividades económicas" (20).
O período do liberalismo (a partir de 1820) e da codificação (21) influenciou igualmente a codificação das posturas, a qual veio a ser imposta pelo Decreto de 18 de Novembro de 1836, movimento sintonizado com o da codificação do direito administrativo.
O regime das posturas nos sucessivos códigos administrativos não apresenta diferenças sensíveis, todos dispondo que as câmaras tinham competência para emitir posturas sobre determinados assuntos enumerados exemplificativamente. Com excepção do Código Administrativo de 1836, os restantes códigos faziam depender a sua executoriedade da aprovação por uma entidade tutelar ou de referendo, posto que nenhum deles definisse o conceito de postura.
Os códigos das posturas, embora não obedecendo a uma sistematização de "modelo único", tocavam um conjunto multiforme de medidas destinadas a garantir a segurança, a tranquilidade e a higiene das populações. Pode dizer-se que o núcleo dos interesses da vida na comunidade local, com particular destaque para o tecido económico, perpassa pelas disposições das posturas.
A conservação das estradas e o trânsito cedo começaram a dar origem a vários preceitos dos códigos das posturas. Em primeiro lugar, aparecia a necessidade de construir e manter as estradas e caminhos paroquiais, para o que os cidadãos domiciliados na circunscrição eram obrigados a contribuir, sob pena de multa, não só com o "serviço braçal" como com outros meios ao seu dispor.
Em segundo lugar, vinham as disposições sobre trânsito e segurança de veículos e animais (22).
Pode, assim, constatar-se a tradição histórica, de vários séculos, de as autarquias, através dos seus órgãos, elaborarem "normas sobre todos aqueles assuntos que, não estando já regulados nas leis e regulamentos gerais, entrem na esfera das suas atribuições". Procurando superar as dificuldades de delimitação dessa zona de autonomia local, e à míngua de um conceito de postura, a jurisprudência ia recorrendo a um critério de sinal negativo, ou seja, "podiam fazer normas com a forma de posturas quando tivessem um fim preventivo, não fossem ainda expressas em leis e regulamentos gerais ou opostas a eles, e, sobretudo, não contrariassem os preceitos fundamentais da constituição do Estado" (23).
Dizendo de outro modo: "As posturas restringem a liberdade dos indivíduos impondo, sob coacção, limites ao exercício de certas actividades e à prática de actos que pela sua natureza possam prejudicar a tranquilidade, a segurança e a higiene pública, dentro dos vários sectores da polícia municipal, que compreenderá a polícia urbana, a polícia rural, a polícia económica, a polícia das estradas e a polícia sanitária" (24).
Embora tendo caído em algum esquecimento, de há muito no direito português a coima era a expressão própria para designar a sanção pecuniária pela violação das posturas, meio coercivo sobre os interesses patrimoniais do indivíduo considerado suficiente para assegurar a prevenção da prática de futuras infracções, através de "penas leves e não infamatórias".
Em jeito de síntese pode afirmar-se que além do carácter protector de interesses específicos das comunidades locais, a evolução histórica relativa às posturas tendeu a limitar-lhes o objecto, de modo a que não incidisse sobre matéria já regulada por lei ou regulamento geral da administração pública ou que os contrariasse. Aspecto que, aliás, se ajusta perfeitamente à defesa de um Estado que de há muito preserva a sua unidade (25).
4.2. Princípios e regras que o Código Administrativo de 1940, como vimos, confirmava, em conjugação com o Código Penal de 1886.
Dizia expressamente o artigo 52º, do primeiro (disposição hoje revogada):
"As deliberações das câmaras municipais podem revestir a forma de postura ou regulamento policial sempre que contenham disposições preventivas de carácter genérico e execução permanente.
§1º Não é permitido às câmaras fazer posturas sobre matérias estranhas às suas atribuições ou já reguladas por lei, decreto ou regulamento do Governo. Os regulamentos policiais deverão conter-se dentro dos limites assinalados pela lei ou decreto que os permitir ou impuser, não podendo cominar sanções que não sejam por estes estabelecidas.
§2º As posturas podem cominar as seguintes penas:
....................................................................................................".
Disposição esta em estrita conformidade com o que se referia nos artigos 485º e 486º do Código Penal de 1886, onde se dizia que as coimas determinadas pelas posturas e regulamentos em vigor continuariam a ser aplicadas, estipulando-se um limite de penalidades, para futuro, o que o Código Administrativo acatava, como se viu do preceito acabado de citar.
4.3. O anterior Código da Estrada mencionava o regime das multas pelo menos em duas disposições agora pertinentes.
O artigo 62º, fixando a multa residual a aplicar sempre que não correspondesse outra pena especial, e o artigo 70º sobre o pagamento das multas (cfr. ainda o artigo 48º do Regulamento do Código da Estrada).
Este último preceito do CE foi objecto de modificação pelo artigo 3º do Decreto-Lei nº 123/90, de 14 de Abril, no qual se estipulou, em substituição da 1ª parte do seu nº 3, o nº 8 do seguinte teor:
"À importância das multas cobradas por infracção ao disposto neste Código, legislação complementar e sobre transportes, bem como das posturas municipais sobre trânsito, será aplicável o disposto no Decreto-Lei nº 138/89, de 28 de Abril" (26).
Aproximemo-nos mais do direito vigente.
5
Na definição da Constituição da República de 1976, "as autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses das populações" - artigo 237º, nº 2 -, sendo as suas atribuições, organização e competência dos respectivos órgãos reguladas por lei "de harmonia com o princípio da descentralização administrativa" - artigo 239º.
Mais importante agora é assinalar o conteúdo do artigo 242º - "poder regulamentar" -, na redacção da Lei Constitucional nº 1/82:
"As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar".
Às atribuições das autarquias locais e à competência da assembleia municipal para aprovar posturas e regulamentos, sob proposta ou pedido de autorização da câmara municipal já nos referimos supra, ponto 2.2. Acrescentaremos uma referência ao princípio da especialidade, igualmente consignado na LAL (artigo 76º), que impõe às autarquias locais a obrigação de apenas deliberar no âmbito da sua competência e para realização das suas atribuições.
Do Código Penal aprovado pelo Decreto-Lei nº 400/82, de 23 de Setembro, não consta hoje qualquer disposição semelhante ao artigo 486º do velho Código de 1886, sobre limites das coimas a aplicar por violação das posturas e regulamentos das autarquias locais. Acontece, porém, que o regime das contravenções, com excepção, precisamente, dos limites da multa e prisão em sua alternativa, do código anterior, manteve-se em vigor - cfr. artigos 6º, nº 1 e 7º, daquele decreto-lei.
E, como já se salientou, agora no âmbito da violação das regras do Código da Estrada, o regime punitivo passou a ser o das contra--ordenações, recuperando-se, de algum modo, uma configuração jurídica que se assemelha com a existente há séculos no domínio das posturas das autarquias locais e da coima como sua sanção típica.
Só que foram fixados limites para a aplicação das coimas quando estas constarem de regulamentos, expressão usada pelo nº 2 do artigo 140º do CE, que parece não haver dúvidas de que abrange as designadas "posturas", como adiante melhor se verá.
Sintomático das dificuldades sobrevindas pela transformação do sistema punitivo e da forma de as superar é o que se dispõe na Portaria nº 881-A/94, de 30 de Setembro.
Os sinais de trânsito continuam essencialmente a integrar-se no Regulamento do Código da Estrada, artigos 2º a 9º, alterados pela Portaria nº 46-A/94, de 17 de Janeiro.
A fim de compatibilizar o regime sancionatório antigo (contravenções) com o novo (contra-ordenações), os nºs 3º, 4º e 5º, daquela Portaria nº 881-A/94, vieram "converter" as anteriores infracções contravencionais em infracções contra-ordenacionais, puníveis com coimas, "cujos limites mínimos e máximos serão iguais aos correspondentes limites fixados para as multas até agora previstas naquele Regulamento", com as excepções dos citados nºs 4º e 5º.
Em termos práticos, o legislador mudou a nomenclatura de contravenção para contra-ordenação e de multa para coima, servindo--se, inclusivamente, dos próprios montantes pecuniários estipulados para a multa.
A evolução no capítulo das contra-ordenações vinha alcançando as autarquias locais o que em nada surpreende se tivermos em mente as raízes históricas das coimas.
A título de exemplo, repare-se que no seguimento da denominada Lei das Finanças Locais - a Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro, o Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março -, a vigente Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, que a substituiu, salvo quanto à legislação sobre finanças distritais, para além de consagrar na alínea j) do nº 1 do artigo 4º, como receita do município "o produto de multas e coimas fixadas por lei, regulamento ou postura que caibam ao município", afirma no artigo 21º, de forma irrestrita, que "a violação de posturas e de regulamentos de natureza genérica e execução permanente das autarquias locais constitui contra-ordenação sancionada com coima" (nº 1). No nº 2 seguinte fixam-se os limites máximos das coimas, reportados ao salário mínimo nacional, não apenas para os municípios mas também para as freguesias, não podendo, todavia, "exceder o montante das que forem impostas por autarquias de grau superior ou pelo Estado para contra-ordenação do mesmo tipo". Mais se estipulou que a competência para a instrução
dos processos e a aplicação das coimas "pertence aos órgãos executivos das autarquias locais, podendo ser delegada em qualquer dos seus membros" (nº 4) (27) (28).
Adiante se apreciará com mais pormenor a evolução havida desde a Lei nº 1/79.
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Justificar-se-ão ainda algumas notas sobre o modo como a doutrina coetânea se refere às posturas e regulamentos das autarquias locais.
Também MARCELLO CAETANO (29) sublinhava que as posturas das câmaras não podiam tratar de assuntos já regulados por lei, decreto ou regulamento do Governo (preferência da legislação geral) ou constitucionalmente reservados à lei, não podendo conter normas que os contrariem.
Distinguia assim a postura do regulamento: se as deliberações eram tomadas por iniciativa da Câmara e em matéria das atribuições municipais, nascia a postura; se eram tomadas em consequência de competência conferida à Câmara por determinada lei, decreto ou regulamento tratava-se de regulamento policial (há outro tipo de regulamentos para que poderiam ser competentes os corpos administrativos como por exemplo os de organização).
FREITAS DO AMARAL (30) vai na mesma linha entendendo as posturas como "regulamentos locais, de polícia, autónomos" e os regulamentos policiais como complementares ou de execução.
O mesmo sucede com SÉRVULO CORREIA (31) referindo que "os regulamentos autónomos, locais, de polícia, provindos das assembleias de freguesia ou das assembleias municipais, tomam o nome de postura"; os regulamentos de polícia têm de assentar em lei formal (refere o nº 2 do artigo 272º da Constituição), citando, entre outros, os regulamentos de trânsito.
Transpondo o que vem de mencionar-se para o domínio do ordenamento e fiscalização do trânsito nas estradas, ruas e caminhos municipais, e tendo em conta que a competência dos municípios tem dupla fonte, uma por remissão do Código da Estrada e legislação complementar, outra bebendo directamente nas atribuições que lhes estão conferidas como instituições dotadas de autonomia, adivinham--se algumas das consequências. Por um lado, nem sempre será fácil distinguir, conceitualmente, se se está perante uma postura ou um regulamento de trânsito (32); por outro - e este aspecto não será o menos importante - poderá suceder que na mesma matéria, como já se assinalou, se venha a deparar com posturas (e até regulamentos) com regras de natureza díspar ou até contraditória de município para município (33).
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Impõe-se uma referência, ainda que breve, ao direito de mera ordenação social ou direito das contra-ordenações.
Segundo EDUARDO CORREIA (34), a inflação de normas criminais levada a cabo pelo Estado, seguida do mesmo procedimento no domínio contravencional, traduziu, nomeadamente no período das grandes guerras deste século, a intervenção crescente da lei e da Administração nos mais variados domínios - económico, social, cultural, tráfego - impondo aos cidadãos o "dever de colaborar" na realização desses fins, ameaçando-os com certas reacções.
Alguns países europeus, por razões ideológicas ou da conjuntura bélica, colocaram a aplicação das reacções, designadamente no domínio económico, "nas mãos de órgãos ou funcionários administrativos com quase total desatenção das garantias dos direitos individuais".
Só caracterizando como criminais as reacções em causa se podia dar adequada satisfação a essas garantias e daí a hipertrofia do direito criminal.
O ciclo seguinte consistiu em proceder à descriminalização de certos comportamentos, à recondução de certas infracções a um direito penal de bagatelas a apreciar por tribunais muito simplificados, a tornar o procedimento criminal dependente de participação ou acusação particular do ofendido ou mesmo à intervenção de "organismos sociais" em vez dos tribunais.
A partir da distinção entre a função "legitimista" - protecção de interesses e bens jurídicos essenciais à vida em sociedade, a assegurar pelo direito penal - e função salutista - ordenação destinada a promover o bem-estar social -, distinguiu-se o ilícito administrativo, diferente qualitativamente do criminal, aplicando-lhe reacções correspondentemente diversas.
Reconhecendo embora a insuficiência de critério e do seu reflexo na censura - com ou sem ressonância ético-jurídica, conforme a violação atinge valores essenciais ou a mera ordenação social -, aquele Autor enfatiza o papel desempenhado por EBERHARDT SCHMIDT, com largo eco na legislação alemã, ao chamar a atenção "para a necessidade de considerar a aplicação de reacções que traduzem advertências meramente sociais, como actividade da pura competência dos órgãos administrativos".
É sabido como a legislação nacional das contra-ordenações seguiu o modelo de lei das Ordnungswidrigkeiten, vigente na então República Federal Alemã desde 1949 (35). Em 1975, ao entrar em vigor a reforma penal nesse país as contravenções já tinham desaparecido: umas por extinção, outras convertidas em crimes ou em meras contra-ordenações o que já sucedera em 1968 quanto às contravenções rodoviárias, convertidas em contra-ordenações.
E no caudal de contra-ordenações foram desaguando, ao lado de casos originários de infracções administrativas - violação de deveres de informação, registo, contabilidade -, e por força da conversão das contravenções, uma extensa gama de pequena criminalidade.
Por isso que o legislador alemão, na esteira da doutrina (36), perante esta amálgama de situações abarcadas pelas contra-orde-nações - a coima transformada numa espécie de "bombeiro" - acabasse por reconhecer que a legislação avulsa ultrapassara o domínio da desobediência administrativa e que "a distinção qualitativa perdia todo o significado devendo ser substituída por uma distinção pragmática".
E daí a controvérsia doutrinal, onde subsiste como verdadeiro "calcanhar de Aquiles", sobre a questão de encontrar um critério material de distinção entre crime e contra-ordenação.
Afastado o critério do bem jurídico como fundamento positivo da criminalização - pois a existência daquele não legitima de per si a norma penal - "iguais reservas devem...colocar-se ao critério da ressonância ética, sobretudo na parte em que postula a neutralidade ética das contra-ordenações" (37). Para JESHECK, "o Estado só pode cominar sanções repressivas para uma conduta que, segundo as concepções fundamentais da comunidade jurídica, é eticamente reprovável e suscita, por isso, censura".
Há, ao invés, casos em que o legislador se vê compelido a incriminar condutas que podem não contrariar as concepções éticas dominantes, já que "o processo histórico de gestação do direito penal, feito à custa da sedimentação de elementos de índole vária - tabus, elementos religiosos, mitológicos, culturais, sociais, económicos, políticos, etc. - foi também o processo da sua autonomização como estrutura normativa" (38).
Claro que a ausência ou a imprecisão de um critério material de distinção entre crime e contra-ordenação é susceptível de envolver vários riscos, suscitando uma crítica do mesmo sinal da que historicamente foi assinalada, e levou à criminalização de certos comportamentos como meio de os subtrair ao julgamento pelas autoridades administrativas.
Desde logo, o legislador, movendo-se em zonas cinzentas (ou atribuindo competência para normas secundárias, de maneira ampla), pode catalogar de contra-ordenação certos ilícitos que em rigor sejam de natureza criminal; por outro lado, a pretexto de que a sanção pecuniária de simples coima implica uma "desvalorização" perante a pena, pode, no entanto, fixá-la em medida de tal modo elevada - o que vem sucedendo com frequência - que atinja o critério da proporcionalidade das reacções.
Além disso, a investigação simplificada e a redução de formalidades tendo como objectivo a celeridade, bem como a aplicação da sanção muitas vezes pela própria autoridade que constatou a infracção e procedeu à instrução do processo, pode saldar-se pela ofensa aos princípios da independência na decisão e por uma diminuição de garantias de defesa incompatíveis com regras essenciais de um Estado de Direito, a despeito da existência de possibilidade de recurso jurisdicional (39).
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8.1. O Decreto-Lei nº 232/79, de 24 de Julho, a partir da experiência alemã, visou introduzir entre nós "um ordenamento sancionatório alternativo e diferente do direito criminal", traduzido numa "forma autónoma de ilicitude que reclama um quadro próprio de reacções sancionatórias e um novo tipo de processo". Segundo o preâmbulo deste diploma, a que nos estamos a referir, a contra-ordenação seria "um aliud que se diferencia qualitativamente do crime na medida em que o respectivo ilícito e as reacções que lhe cabem não são directamente fundamentáveis num plano ético-jurídico, não estando, portanto, sujeitas aos princípios e corolários do direito criminal"... Não é, por isso, admissível qualquer forma de prisão, preventiva ou sancionatória, nem sequer a pena de multa (sublinhado agora) ou qualquer outra que pressuponha a expiação ético-pessoal que aqui não intervém".
Sob a invocação de dúvidas de constitucionalidade, mas especialmente por dificuldades de ordem prática de adaptação dos serviços da Administração ao novo sistema que, além do mais, transformara em contra-ordenações grande número das contravenções e transgressões então vigentes, o Decreto-Lei nº 411-A/79, de 1 de Outubro, destituiu de eficácia própria aquele diploma.
Todavia, ao retomar os princípios que haviam presidido à publicação daquele primeiro decreto-lei, o legislador de 1982, através do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, implantou finalmente o direito de mera ordenação social (40).
A Constituição da República - revisão da LC nº 1/82, de 30 de Setembro - veio consagrar como reserva da AR, "o regime geral...dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo" (alínea a) do nº 1 do artigo 168º), omitindo qualquer referência à figura das contravenções, tradicional no direito português (41).
Afastada uma cláusula geral de "conversão" das contravenções em contra-ordenações do tipo da que era incluída no diploma de 1979, a realidade jurídica portuguesa continua a admitir a tripartição entre crimes, contravenções e contra-ordenações.
No entanto, o movimento de "conversão" das contravenções em contra-ordenações tem prosseguido, se bem que de quando em vez o legislador ainda venha dando à estampa algumas contravenções (42).
8.2. Atrás se referiu - ponto 5. - a evolução desta matéria no âmbito das autarquias locais.
Pormenorizemos agora um pouco mais.
Na Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro (Finanças Locais), estipulava-se - artigo 14º - que as autarquias locais podiam "cominar multas por infracção de posturas ou regulamentos sobre matérias da sua competência sempre que tenham disposição preventiva de carácter genérico e execução permanente" (nº 1), fixando-se no nº 2 seguinte que não podiam exceder para os municípios 10.000$00 e freguesias 5.000$00 nem o valor da multas cominadas por autarquias de grau superior, ou pelo Estado, para o mesmo tipo de infracção.
Nos termos do artigo 18º, a competência para o julgamento de tais contravenções pertencia "exclusivamente aos tribunais ordinários", sem prejuízo de uma fase de reclamação para o órgão executivo da autarquia.
No Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março, que aprovou o regime subsequente das finanças locais, introduziu-se a alteração correspondente ao novo sistema.
A violação das posturas e regulamentos das autarquias locais - diz o artigo 17º - "constitui contra-ordenação sancionada com coimas e a sanção acessória de apreensão dos objectos a favor da autarquia sempre que contenha disposição genérica e de execução permanente" (nº 1).
Fixam-se os limites máximos (200.00$00 para os municípios e 20.000$00 para as freguesias), salvo "se outros forem os limites fixados na lei que o regulamento visa executar, não podendo exceder os montantes das coimas impostas por autarquias de grau superior ou pelo Estado para o mesmo tipo de contra-ordenação" (nº 2).
E o nº 4 dispôs por esta forma ampla:
"As contravenções e transgressões às posturas e regulamentos em vigor das autarquias locais que eram punidas com penas pecuniárias passam a estar sujeitas ao regime das contra-ordenações" (43).
No artigo 20º acrescenta-se:
"O regime de processamento das contra-ordenações e de aplicação das coimas é regulado pelo Decreto-Lei nº 433/92, de 27 de Outubro, podendo a competência para a aplicação da coima ser delegada pelo órgão executivo em qualquer dos seus membros".
Este regime, como se viu, é repetido no artigo 21º, maxime nºs. 1, 2 e 4, da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro.
Embora os citados preceitos estejam inseridos na lei das finanças locais, o modo irrestrito, genérico, como se encontram redigidos, e o facto de haver outros que se referem ao "contencioso fiscal", esses sim os adequados a uma lei de finanças, são circunstâncias que levam a que não se suscitem dúvidas sobre a sua aplicação à violação de todas as posturas e regulamentos das autarquias (municípios e freguesias).
A competência das autoridades administrativas em razão da matéria, para o processamento das contra-ordenações e aplicação das coimas, cabe às que a lei indicar (artigo 34º, nº 1, do citado Decreto-Lei nº 433/82).
Quanto à competência territorial dispõe o artigo 35º, na redacção do Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro.
8.3. Resta, por se mostrar atinente à consulta, dar conta dos dispositivos que regulam o processamento das transgressões e contravenções.
Tal matéria, com a entrada em vigor do novo Código de Processo Penal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 78/87, de 17 de Fevereiro, passou a ser regulada pelo artigo 3º deste diploma, o qual, porém, foi objecto de alteração pelo Decreto-Lei nº 387-E/87, de 29 de Dezembro.
Aqueles preceitos foram revogados pelo Decreto-Lei nº 17/91, de 10 de Janeiro (44), onde ora se regula o processamento e julgamento das contravenções e transgressões, distinguindo-se os casos de detenção em flagrante delito (julgamento em processo sumário) dos restantes.
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Cumpre extrair as necessárias consequências do que vem de dizer-se, quer quanto à consulta em concreto quer em relação à evolução legislativa entretanto verificada no domínio estradal e seu impacto na regulamentação pelos municípios.
9.1. Quer as posturas quer os regulamentos emanados das autarquias em matéria de trânsito de há muito viram limitado o seu objecto pela lei ou regulamento geral da administração, o que significava não poderem regular matéria já regulada por diploma de hierarquia superior.
Ora, se uma postura do município de Fafe incide sobre uma matéria que o Regulamento do CE já contempla, caracterizando esse ilícito como contra-ordenacional enquanto este diploma o classifica ainda como contravencional, o disposto no Regulamento do CE prevalece sobre a postura ou regulamento policial do município.
Verificou-se que, nas infracções da competência das autarquias locais, o legislador andou mais depressa quanto à "conversão" das contravenções e transgressões em contra-ordenações, designadamente em comparação com o domínio das regras estradais, cuja competência se reparte, como vimos, entre a administração central e a administração central e a local. Desde 1984 que aquela transformação se deu nas posturas e regulamentos autárquicos, o que só ocorreu em 1994 para a administração central.
De qualquer modo, quer ainda como contravenção quer como contra-ordenação, o dispositivo legal procedente de grau superior tinha sempre de prevalecer.
Logo, se a infracção de estacionamento era prevista no Regulamento do CE como contravenção, punida com multa, o seu julgamento competia aos tribunais comuns nos termos do Decreto-Lei nº 17/91, de 10 de Janeiro, mostrando-se juridicamente correcta a posição assumida pelo Tribunal Judicial de Fafe.
Se, para o mesmo comportamento, existe uma disposição do regulamento do CE e outra da Postura Municipal, o princípio da hierarquia das normas e, suplementarmente, o do "ne bis in idem" afastam a aplicação do regime da postura.
Já não nos parece, todavia, inteiramente líquido afirmar que a decisão do Presidente da Câmara que aplicara a coima é uma decisão "a non judice", pois que actuou como autoridade administrativa, para uma realidade para a qual, a configurar-se como contra-ordenacional, era competente. Ele não pretendeu sancionar uma contravenção mas uma contra-ordenação (45).
O ponto, aliás, carece de relevância prática.
Na perspectiva em que nos colocámos, ou seja, a de planos diferentes de regulamentação, com predominância do ordenamento de grau superior, mostrar-se-á despida de interesse a discussão sobre a impugnação da ilegalidade da postura ou regulamento da autarquia, bem como a questão de um eventual concurso de normas.
Valerá a pena, no entanto, referir que a argumentação e a conclusão a que se chega é igualmente aplicável se, no futuro, uma postura - ou regulamento - municipal vier dispor, em matéria de trânsito, em desconformidade com uma norma do Código da Estrada ou diploma complementar, agora sob o regime contra-ordenacional.
Se o CE, fixando os limites das coimas a prever nos regulamentos das câmaras, remete para estas a competência para a previsão e sanções respectivas, claro que tais limites devem ser observados, sob pena de ilegalidade.
Mas se o CE ou legislação complementar contiver já a previsão de uma contra-ordenação e respectiva coima, não pode surtir eficácia uma postura ou regulamento municipal que venha dispor também sobre a matéria, quer a sanção seja menor quer mais elevada. A ser válida, mesmo que repetida a norma "expressis verbis", acarretaria consequências, pelo menos, na competência para o seu julgamento, o que não pode admitir-se com base na hierarquia das normas.
9.2. Passando às posturas e regulamentos emitidos pelas câmaras municipais no domínio do trânsito.
Perante as alterações introduzidas pelo novo Código da Estrada e legislação complementar, há-de suceder que muitas posturas e regulamentos das autarquias locais - e não se esqueça que as câmaras municipais detêm competência de origem dupla, o que também exigirá em alguns casos um esforço de compatibilização de regimes - deixaram de estar em conformidade com os novos diplomas, carecendo por isso de adaptações que os coloquem em sintonia.
O dispositivo do artigo 7º do Decreto-Lei nº 114/94, de 3 de Maio, que aprovou o novo CE, ao estabelecer que são aplicáveis as disposições vigentes "até que entrem em vigor as normas regulamentares necessárias para execução do Código da Estrada", "na medida em que não contrariem o que nele se dispõe", é evidente que também se aplica às posturas e regulamentos municipais de trânsito.
Aquela sintonia parece agora mais facilitada pois que se aplica tanto pela administração central como pela local o ilícito de mera ordenação social e, por outro lado, são fixados os limites para as sanções a estabelecer pelas autarquias - artigo 140º do CE.
Algumas dúvidas podem surgir quando esteja em causa saber se determinado regime contraria as regras do novo Código ou se simplesmente o que o novo diploma prevê é uma alteração a observar para futuro (46).
Seja como seja, afigura-se inevitável que as câmaras municipais passem em revista a sua regulamentação sobre o trânsito, colocando-a em conformidade com o novo CE e legislação complementar (47) (48).
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De harmonia com o exposto se retiram as seguintes conclusões:
1ª - A postura municipal corresponde a uma deliberação autónoma, tomada por órgão representativo da autarquia, em matéria das suas atribuições, traduzida em normativos de natureza preventiva de carácter genérico e execução permanente; o regulamento (policial) emitido pelo município tem natureza complementar ou de execução, baseando-se na competência conferida por lei, decreto ou outro regulamento externo à autarquia e de grau superior;
2ª - As posturas não podem dispor sobre matérias estranhas às atribuições da autarquia e os regulamentos devem confinar-se nos limites da lei, decreto ou regulamento que lhes serve de diploma habilitante;
3ª - Em matéria de regulamentação do trânsito, o município exerce uma competência que deriva quer das atribuições conferidas pela lei das autarquias locais quer do Código da Estrada e legislação complementar;
4ª - A transformação das contravenções, previstas nas posturas e regulamentos das autarquias, em contra-ordenações, sancionadas com coimas, iniciou-se a partir do Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março, para todas elas, incluindo as relacionadas com o trânsito rodoviário local, só tendo ocorrido para o trânsito rodoviário geral a partir da entrada em vigor do novo Código da Estrada (1 de Outubro de 1994), aprovado pelo Decreto-Lei nº 114/94, de 3 de Maio;
5ª - Se uma postura ou regulamento policial de um município considerava determinado comportamento como integrador de ilícito contra-orde- nacional enquanto o Código da Estrada (velho) previa a mesma conduta como ilícito contravencional, esta qualificação prevalecia sobre a postura ou regulamento, o mesmo havendo de suceder, no futuro, ainda que no regime das contra-ordenações;
6ª - O processamento e julgamento das transgressões ou contravenções compete aos tribunais comuns, de acordo com o Decreto-Lei nº 17/91, de 10 de Janeiro;
7ª - O processamento e aplicação das coimas por contra-ordenações às posturas e regulamentos das autarquias locais compete aos seus órgãos executivos podendo a competência para a aplicação das coimas ser delegada pelo órgão executivo em qualquer dos seus membros - nº 4 do artigo 21º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro.
(1) Estes elementos, relativos às datas e deliberações, foram fornecidos pelo Gabinete do Senhor Presidente da Câmara.
Funda-se tal instituição nas disposições legais seguintes: artigo 50º, nº 13, §2º (e não 52º, como por lapso se indica), do artigo 168º, ambos do Código Administrativo, artigos 2º e 48º, nº 1, alíneas r) e x), da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro (hoje, disposições revogadas), e artigos 2º e 39º, nº 1, alíneas h) e i) do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, a designada Lei das Autarquias Locais.
(2) Alínea a) do nº 2 do artigo 39º, alíneas d) e e), do nº 4 do artigo 51º, da LAL, e artigo 2º, nºs 1 e 2, do Código da Estrada.
(3) Sentença de 12.01.94 - Rec. nº 516/93, da 2ª Secção, do Tribunal Judicial de Fafe.
(4) A disposição refere que tal linha contínua "indica que é proibido parar ou estacionar desse lado da faixa de rodagem e em toda a extensão dessa linha...", sendo a infracção punível com multa de 7 500$00 a 37 500$00 (nº 17, 1ª parte).
(5) Em abono citava o acórdão da Relação do Porto, de 24.03.93, na Colectânea Jurisprudência, Tomo 2, p. 239.
(6) Não está agora em causa o valor dos pareceres emitidos pelo Conselho Consultivo como orientações interpretativas, sendo certo que nunca se sobrepõem às decisões jurisdicionais.
(7) Desenvolvendo esta matéria dispunha o § 2º do artigo 163º do CA:
"A fim de fiscalizar o cumprimento das posturas e regulamentos policiais e coadjuvar a autoridade policial do concelho no exercício das suas funções, é permitido às câmaras instituir um serviço de polícia municipal, a cargo de guardas e graduados requisitados à polícia de segurança pública, ou de zeladores ou guardas campestres, cujos autos de notícia farão fé em juízo"...
Nos concelhos de Lisboa e Porto - § 3º - os serviços de polícia municipal eram confiados a um corpo privativo militarizado.
No Parecer nº 31/88, de 18 de Agosto de 1988, inédito, concluiu-se pela possibilidade de criação de serviços de polícia municipal com base na vigência dos preceitos do CA e da LAL.
Num momento em que já existiriam nove corpos de polícia municipal, a questão das suas "competências" foi chamada à discussão na Assembleia da República, através da Proposta de Lei nº 100/VI - cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, nº 73, de 19.05.94, pág. 2377 e, II Série nº 42, de 12.05.94. Subsequentemente, foi aprovada a Lei nº 32/94, de 29 de Setembro - cfr., em especial, as alíneas d) e j) do nº 2 do artigo 4º, relativas à competência de fiscalização sobre o cumprimento das disposições legais e regulamentos do ordenamento, segurança e comodidade do trânsito, e instrução de processos de contra-ordenação, mediante delegação da câmara municipal. O artigo 14º revogou expressamente o artigo 163º do CA.
(8) Já no Parecer nº 104/81, de 23.07.81, publicado no Diário da República, II Série, nº 63, de 17.03.82 e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 314, pág. 37, se chegara à conclusão de que as autarquias locais conservaram os poderes de polícia, o que se reafirmou no Parecer nº 31/88, de 18.08.88, já citado.
(9) Alterado pelas Leis nºs 25/85, de 12 de Agosto, 18/91, de 12 de Junho e 35/91, de 27 de Julho.
(10) A redacção introduzida pela Lei nº 18/91 reproduz esta parte dos preceitos, sem alteração.
(11) De acordo com a Lei nº 2110, de 19 de Agosto de 1961, (redacção do artigo 2º do Decreto-Lei nº 360/77, de 1 de Setembro) era das atribuições das câmaras municipais a construção, conservação, reparação, polícia, cadastro e arborização das estradas e caminhos municipais (artigo 2º). Os funcionários que superintendessem na fiscalização dos serviços das vias municipais, os chefes dos serviços de conservação, os cabos de cantoneiros e os cantoneiros dispunham de competência - artigo 17º, § único - para levantar autos por infracções ao Código da Estrada e demais legislação sobre viação cometidos nas vias municipais.
(12) No nº 2 do artigo 73º citado fixam-se, desde logo, os limites, mínimo e máximo, da coima pela infracção ao disposto no nº 1.
(13) Audição das câmaras municipais para efeito de autorização especial de circulação de veículos de peso ou dimensões superiores aos fixados (nº 2 do artigo 9º), matrícula dos ciclomotores nas câmaras municipais (nº 3 do artigo 11º).
(14) Na alínea b) do nº 1 do artigo 68º - estacionamento proibido em parques e zonas de estacionamento -, admitem-se excepções, determinadas por "regulamentos locais".
(15) Diploma que se debruça também sobre a remoção de veículos.
O artigo 34º da Postura estipula sobre o abandono e remoção de veículos, em termos de repetição parcelar do que se dispõe em pormenor naquele Decreto-Lei nº 57/76.
(16) Repare-se, por exemplo, no Código das Posturas da Câmara Municipal de Góis, 1988, Título XIX - Regulamento de trânsito -, a que se teve acesso, o qual contém preceitos semelhantes aos emitidos pela edilidade de Fafe, mas outros diferentes, como é o caso do seu artigo 14º, onde se estipula a gratuitidade da utilização dos parques de estacionamento mas se proibe "a permanência nos mesmos de quaisquer indivíduos que pretendam prestar serviço de vigilância, guarda, organização de trânsito ou limpeza de veículos". Ponto que chegou a ser objecto de atenção da própria Assembleia da República para outros municípios, nomeadamente Lisboa.
(17) Extraído de uma Informação, de 5.03.94, do Director do Departamento Administrativo, que acompanhou o expediente.
(18) Seguiremos aqui, de perto, algumas passagens da monografia "As Posturas", de FRANZ-PAUL LANGHANS, Lisboa, 1938. A etimologia da palavra apontaria para a designação de leis novas, isto é, "pôr regulamentação aos casos concretos ainda não submetidos à disciplina jurídica".
Cfr. também LUÍS OSÓRIO, "Notas ao Código Penal Português" 2ª edição, vol. IV, págs. 439 a 447.
(19) Op. cit., pág. 24.
As coimas ou penas pecuniárias constituíam a sanção por "transgressão" das posturas (pág. 113).
(20) Ib., pág. 124
(21) A Constituição de 1822 enumera no artigo 223º as atribuições das Câmaras e logo à cabeça a de "Fazer posturas ou leis municipais".
Recorde-se que em 1833 Ferreira Borges apresenta o seu Código Comercial (o Código de Veiga Beirão apenas é aprovado em 1888); o Código Penal vigora a partir de 1852; o Código Civil reporta-se a 1867 e o primeiro Código Administrativo é de 1836.
(22) Se o Código de Idanha-a-Nova de 1875 - op. cit., págs. 366 e 367 -, ao determinar que o condutor de um carro que quisesse passar à frente de outro, de cavaleiro ou peão devia dizer "guarda à direita", não fazia mais do que prenunciar as actuais regras de ultrapassagem de veículos, o Código de Vila Verde de 1927, dispondo sobre o trânsito nocturno de automóvel, motocicleta ou bicicleta, ao proibir que circulassem "sem lanternas acesas, que projectem para a frente luz tão intensa que seja visível a 100 metros de distância, e bem assim, tanto de noite como de dia, sem corneta, campainha ou outro qualquer sinal de alarme cujo som possa ouvir-se a igual distância, sob pena de 10$00 de multa", antecipava soluções técnicas ainda próximas das actuais. Mais chegado, o Código de Castro Verde de 1929 já se referia ao Código da Estrada, o qual deveria aplicar-se a todas as viaturas de tracção animal ou mecânica que circulassem no concelho desde que - releve-se o pendor autonómico - não estivessem em contradição com
as disposições do Código das Posturas.
(23) Ib., págs. 384/85.
(24) Ob. cit., págs. 386/87.
(25) Atendendo já ao Código Administrativo (de 1936), o Autor que temos acompanhado define posturas como "as disposições preventivas de carácter genérico e execução permanente resultantes de uma deliberação das câmaras municipais, que não podem versar sobre as matérias estranhas às atribuições destas, ou às já reguladas por lei, decreto ou regulamento do Governo, mas que podem cominar, por si, penas..." (de prisão, multa e apreensão de instrumentos) (pág. 413).
(26) Este diploma refere-se à distribuição de uma percentagem das multas e coimas cobradas em favor das entidades que têm a seu cargo a fiscalização rodoviária. Cfr. as portarias regulamentadoras nºs 425/89, de 12 de Junho e 55/90, de 23 de Janeiro.
Após a vigência do Decreto-Lei nº 123/90, cuja eficácia dependia de regulamentação (artigo 11º), foram publicadas as Portarias nºs 203/91, de 13 de Março, 1039/91, de 11 de Outubro e 241/94, de 18 de Abril.
Ainda que a outro propósito - v. o Parecer nº 26/94, votado na sessão de 12.12.94.
(27) De forma mais abrangente que o citado artigo 4º, nº 1, alínea j), diz-se no nº 5 deste artigo 21º que as autarquias beneficiam, total ou parcialmente, das multas fixadas por lei a seu favor.
(28) Repare-se nos parágrafos 1º e 2º do artigo 408º do Código Administrativo, na redacção do Decreto-Lei nº 103/84, de 30 de Março, onde se afirma a competência regulamentar do governador civil, como autoridade policial desde que as matérias não tenham sido objecto de lei ou regulamento da Administração Pública e se determina que "a violação dos regulamentos constitui contra-ordenação", cujas coimas e sanções acessórias são aplicadas pelo governador civil.
Aquele artigo 408º foi objecto de revogação pelo Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de Novembro (artigo 29º).
Cfr., porém, os artigos 4º, 3, c), 5º, f), 7º, deste diploma, sobre a competência regulamentar do governador civil e de aplicação de coimas pelas contra-ordenações. No Parecer nº 52/93, de 2.12.93, publicado no Diário da República, II Série, nº 116, de 19.05.94, examinou-se esta transição da competência estatutária do governador civil.
(29) "Manual de Direito Administrativo", 10ª edição (5ª reimpressão), revista e actualizada por FREITAS DO AMARAL, Tomo I, 1991, págs. 102 e segs.
(30) "Direito Administrativo", vol. III, Lisboa, 1989, págs. 24 e 49.
(31) "Noções de Direito Administrativo, vol. I, Ed. Danúbio, págs. 108 a 112.
(32) Para uma realidade similar, a CM de Fafe fala em "Postura de trânsito" enquanto a CM de Góis, na publicação citada na nota (16), fala em "Regulamento de trânsito", apesar de constituir o Título XIX do "Código das Posturas".
(33) Sobre regulamentos, distinção da lei, competência dos municípios - v. Parecer nº 10/91, de 21.03.91., publicado no Diário da República, II Série, nº 172, de 28.07.92, pontos 6 e 7.
(34) "Direito Penal e Direito de Mera Ordenação Social", no Boletim da Faculdade de Direito, vol. XLIX, 1973, pág. 257.
(35) M. COSTA ANDRADE, "Contributo para o conceito de contra-ordenação (A experiência alemã)", in Revista de Direito e Economia 1980-81 Anos VI/VII, págs. 81 e segs., que acompanharemos.
(36) Apud COSTA ANDRADE, ob. cit., pág. 108.
(37) Ibidem, pág. 110.
(38) Ib. pág. 112. Para COSTA ANDRADE, o "relativo insucesso" do critério qualitativo de distinção entre crimes e contra-ordenações não impõe a adopção do critério quantitativo. Há que fazer uma "abordagem fenomenológica", desde logo a partir da própria sanção. O legislador, numa decisão política e pragmática, que sempre envolverá "um coeficiente indubitável de indeterminação e discricionaridade", procurará ancorar-se nos valores constitucionais, v.g., do respeito da dignidade humana, da liberdade, da igualdade e do Estado de Direito, para identificar o conceito material de crime. O que, como logo se reconhece, se o método permite identificar com alguma segurança os extremos, não logra dissipar todas as "zonas de insegurança" onde o legislador se movimenta com discricionaridade (págs. 117/119).
(39) Numa visão crítica do sistema - cfr. M. PEDROSA MACHADO, "Elementos para o estudo da legislação portuguesa sobre contra-ordenações", UCP, Lisboa, 1984, especialmente págs. 51, 74, 99, 123 e segs..
(40) No exórdio, insiste-se - o que cada vez é menos pacífico - que a distinção entre crime e contra-ordenação "não esquece que aquelas duas categorias de ilícito tendem a extremar-se, quer pela natureza dos respectivos bens jurídicos quer pela desigual ressonância ética", embora se reconheça que a distinção "terá, em última instância, de ser jurídico--pragmática e, por isso, também necessariamente formal".
41) GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª ed., Coimbra, 1993, pág. 673, comentam que essa omissão "deixa entender claramente que ela (a contravenção, entenda-se) desapareceu como tipo sancionatório autónomo, pelo que as contravenções que subsistirem (ou que forem ex novo criadas) têm de ser tratadas de acordo com a natureza que no caso tiverem (criminal ou de mera ordenação social)".
Cfr. Pareceres nºs ......
42) Cfr. TAIPA DE CARVALHO, "Sucessão de Leis Penais", Coimbra, 1990, onde defende que o Governo não detém competência para estabelecer penas contravencionais de multa. Além do mais, seria absurdo reservar à AR a competência para definir o regime geral das contra-ordenações e que, pelo menos o mesmo não sucedesse relativamente ao regime geral das contravenções.
Por ex., a falta de pagamento de taxas de portagem devidas pela utilização da auto-estrada surge como contravenção, e punida com multa - v. Decreto-Lei nº 130/93, de 22 de Abril, e diplomas para que remete (Decreto-Lei nº 315/91, de 20 de Agosto, alterado pelo Decreto-Lei nº 193/92, de 8 de Setembro).
43) Para as multas cominadas nos regulamentos policiais dos governadores civis - v. o artigo 4º do Decreto-Lei nº 103/84, de 30 de Março.
44) Rectificado no Diário da República, I Série-A, nº 99, de 30.04.91.
45) O Tribunal invocou o acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 24.03.93, publicado na Colectânea de Jurisprudência, Ano XVIII, Tomo II, 1993, pág. 238-II. No entanto, aí a situação era diferente. Estava em causa a prática de uma só infracção, punida com multa, que a Câmara Municipal sancionara como contra-ordenação. Aí sim o decisor actuava "a non judice", usurpava o poder jurisdicional, como o Tribunal da Relação considerou.
46) Pense-se no exemplo citado supra, ponto 3, relativo às taxas dos parques de estacionamento: antes exigia-se apenas o parecer favorável da DGV, agora a aprovação de proposta do município.
47) Note-se, a propósito, que o Tribunal Constitucional acaba de declarar a inconstitucionalidade formal da norma de uma postura municipal, por violação do nº 7 do artigo 115º da Constituição, por não indicar a norma habilitante- acórdão nº 457/94, de 22.06.94, no Diário da República, I Série-A, de 4.01.95.
(48) No artigo 13º, II, a), da Lei nº 39-B/94, de 27 de Dezembro (OE95), prevê-se a transferência de competências para os municípios no domínio de infracções às regras de estacionamento e processamento de contra-ordenações, mas sem prejuízo do que se dispõe nos artigos 2º e 3º do Decreto-Lei nº 190/94, de 18 de Julho.
Excelência:
1
A Câmara Municipal de Fafe, por deliberação de 22.06.92, ratificada pela Assembleia Municipal em 3.07.92, instituiu um serviço de Polícia Municipal com vista à fiscalização de posturas e regulamentos policiais (1).
Invocando o disposto na Lei das Autarquias Locais (LAL) e no Código da Estrada antigo (2) a Câmara e a Assembleia Municipal procederam à ordenação e regulamentação do trânsito e estacionamento de veículos no interior da cidade, tendo aprovado a respectiva Postura de Trânsito, na qual se prevê a imposição de coimas.
Na aplicação destas pelo Presidente da Câmara, e quando a decisão sobe em recurso ao tribunal, os Magistrados têm aceite a competência da Câmara no que toca à regulamentação do estacionamento, nomeadamente o que é controlado por parcómetro; não assim, porém, quanto à violação de outros preceitos da Postura. É o caso "daqueles que também se encontram previstos no Código da Estrada (estacionamento em cima do passeio, de linha contínua, de linha amarela e outras) ...", onde se levantam dúvidas sobre a competência da Câmara Municipal.
De uma decisão judicial proferida em recurso da coima aplicada pelo Presidente da Câmara extrai-se a argumentação que ora se condensa (3).
O arguido era acusado de violação do artigo 6º, nº 10, alínea a), do Regulamento do Código da Estrada - estacionamento em cima de linha amarela contínua (4).
O Juiz, depois de uma alusão histórico - evolutiva do regime das contra-ordenações, entendeu que sendo a infracção punível com pena de multa ela consubstanciava apenas uma contravenção e não paralelamente uma contra-ordenação, sob pena de violação do princípio "ne bis in idem". Logo, a decisão da entidade administrativa que aplicara uma coima ao arguido traduzia-se em acto praticado "a non judice", com usurpação de poder, o que implicava a "sua inexistência e a não produção dos seus efeitos" (5)
Os Magistrados do Ministério Público perfilhariam idêntica interpretação.
Perante tal situação, exposta pelo Senhor Presidente da Câmara de Fafe, pedindo o parecer da PGR, V. Exª considerou a questão relevante para a administração da justiça e dignou-se submetê-la a parecer do Conselho Consultivo.
Cumpre, pois, emiti-lo.
2
O expediente que determinou a consulta foi enviado numa altura (Abril de 1994) em que ainda não entrara em vigor o novo Código da Estrada - aprovado pelo Decreto-Lei nº 114/94, de 3 de Maio - o que sucedeu, em boa parte da matéria que regula, a partir de 1 de Outubro de 1994.
Afigura-se, assim, que as considerações a produzir ganharão em utilidade se se projectarem para o futuro mais do que na realidade jurídica passada, já que a perspectiva da Câmara Municipal vai no sentido de acertar procedimentos não susceptíveis de levantar dúvidas sistemáticas de interpretação (6).
Por isso que seja mais importante conhecer e discorrer em face do novo Código da Estrada e sua regulamentação, sem embargo de se referenciar o anterior regime quando tal se mostre de interesse.
Importa, pois, conhecer a competência anterior e actual das autarquias locais no que respeita à ordenação, regulação e fiscalização das normas estradais e particularmente dentro dos parâmetros em que a consulta se move.
2.1. Segundo o Código Administrativo de 1940, em parte ainda em vigor, de entre as atribuições conferidas às câmaras municipais, encontravam-se as de "polícia" (artigo 44º, nº 6).
Ao discriminá-las, o artigo 50º estipulava que pertencia às câmaras deliberar:
"1. Sobre tudo o que interessa à segurança e comodidade do trânsito das ruas, praças, cais e mais lugares públicos e não seja das atribuições de outras autoridades.
2. Sobre o estacionamento de veículos nas ruas, praças e cais e condições em que devem prestar os seus serviços ao público;
......................................................................................................
3. Sobre a criação e sustentação de uma polícia municipal e instalação de postos ou construção de quartéis destinados ao serviço de polícia urbana ou rural (7);
....................................................................................................".
Na redacção originária do Código Administrativo, careciam de aprovação do Governo as posturas e regulamentos relativos ao trânsito na via pública.
Em termos de competência, e de acordo com o nº 2 do artigo 51º seguinte, cabia às câmaras municipais:
"Fazer, interpretar, modificar e revogar posturas e os regulamentos policiais permitidos ou impostos por lei ou decreto".
2.2. A Lei nº 79/77, de 25 de Outubro - "Atribuições das autarquias e competências dos respectivos órgãos" - não se referia, no seu artigo 2º, precisamente sobre as atribuições, à matéria da "polícia", nem tão - pouco ao trânsito.
Tratava-se, porém, de uma enumeração exemplificativa cujo parâmetro se consignava no nº 2 do artigo 1º em termos de as autarquias visarem "a prossecução de interesses próprios das populações respectivas" (8).
Uma boa parte daquela lei veio a ser revogada pelo Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março (9).
Embora alargando o elenco exemplificativo das atribuições das autarquias (artigo 2º), continua sem se incluir a referência às atribuições de "polícia".
No entanto, no nº 4 do artigo 51º, reaparece a competência que provinha do Código Administrativo, imputada à câmara municipal pelo seguinte modo:
"e) Deliberar sobre o que interesse à segurança e comodidade do trânsito nas ruas e demais lugares públicos e não se insira na competência de outros órgãos ou entidades;
f) Deliberar sobre o estacionamento de veículos nas ruas e demais lugares públicos (10);
....................................................................................................."
À Assembleia Municipal, sob proposta ou pedido de autorização da Câmara, compete "aprovar posturas e regulamentos" - nº 2, alínea a), do artigo 39º.
Havia, assim, um retorno formal expresso ao "statu quo" antecedente.
2.3. As descritas atribuições e competências articulavam-se com o regime previsto no Código da Estrada anterior, aprovado pelo Decreto-Lei nº 39672, de 20 de Maio de 1954 e seu Regulamento, aprovado pelo Decreto-Lei nº 39987, de 22 de Dezembro de 1954.
Vejamos as disposições respectivas (na redacção vigente ao tempo da sua substituição pelo novo Código).
Dispunha o artigo 2º do anterior Código da Estrada:
"1. .................................................................................................
Compete às câmaras municipais a regulamentação do trânsito nas vias de comunicação sob a sua jurisdição ou a cargo das juntas de freguesia, bem como nos trechos de estradas nacionais situados dentro dos limites das povoações.
2. O ordenamento do trânsito compete:
......................................................................................................
b) Às câmaras municipais no interior das localidades.
A Direcção-Geral de Viação poderá, no entanto, chamar a si o ordenamento do trânsito no interior das localidades em caso de festividades, manifestações públicas, provas desportivas ou outros acontecimentos que obriguem a adoptar providências excepcionais...
3. A fiscalização do cumprimento das disposições deste código e demais legislação sobre o trânsito incumbe:
......................................................................................................
b) À Polícia de Segurança Pública e às polícias municipais;
.....................................................................................................
d) Ao pessoal de fiscalização da Junta Autónoma de Estradas nas estradas nacionais e ao pessoal de fiscalização dos municípios nas estradas, ruas e caminhos municipais.
Cabe à Direcção-Geral de Viação uniformizar e coordenar o exercício desta competência pelas entidades acima enumeradas, expedindo para o efeito as necessárias instruções.
....................................................................................................."
Às Câmaras Municipais competia, por força do nº 2 do artigo 3º, ainda do CE, a sinalização de carácter permanente das estradas, ruas e caminhos municipais, por iniciativa própria ou da DGV (11).
2.4. Passemos ao novo Código da Estrada e diplomas regulamentares.
De acordo com o nº 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 114/94, diploma que aprovou aquele Código, remeteu-se para "diploma próprio" a competência para a sua execução bem como para a sinalização das vias e para o ordenamento e fiscalização do trânsito.
De tais aspectos - e ainda da habilitação para conduzir e homologação de veículos - se desincumbiu o Governo pelo Decreto-Lei nº 190/94, de 18 de Julho (v. artigo 1º).
Nos termos do artigo 2º, a fiscalização do cumprimento das disposições do Código da Estrada e demais legislação sobre trânsito cabe à Direcção-Geral de Viação, por intermédio da Brigada de Trânsito da GNR, à PSP e às polícias municipais, ao pessoal de fiscalização da JAE (para as estradas nacionais) e "ao pessoal de fiscalização dos municípios, nas estradas, ruas e caminhos municipais", devendo a DGV, através das necessárias instruções, promover a uniformização dos modos e critérios de exercício dessa competência.
No que toca ao ordenamento do trânsito nas estradas, ruas, e caminhos municipais - salvo em circunstâncias excepcionais, nomeadamente de festividades, manifestações públicas e provas desportivas - tal competência pertence às câmaras municipais (artigo 3º), as quais são ainda ouvidas na fixação de limites especiais de velocidade instantânea impostos nos termos do artigo 28º, nº 1, do Código da Estrada.
É a DGV que aprova, mediante proposta das câmaras municipais quanto às estradas sob sua jurisdição, os regulamentos sobre a "afectação exclusiva de parques e zonas de estacionamento a veículos de certa classe ou tipo e a limitação do tempo de estacionamento, bem como a fixação de uma taxa a cobrar através de agentes ou de meios mecânicos adequados" - nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 190/94, de 18 de Julho, e artigo 67º, nº 2, do CE. O mesmo sucede quanto a vias reservadas ao trânsito de veículos de certas classes ou tipos (artigo 73º, nº 1, do CE) (12).
Pondo de lado aspectos agora menos relevantes (13) , há a salientar que a obrigação de sinalização de carácter permanente das vias públicas reparte-se pela JAE, nas estradas nacionais e pela câmaras municipais, "nas estradas, ruas e caminhos municipais, por iniciativa própria ou a solicitação da Direcção-Geral de Viação" (artigo 13º).
2.4.1. Mas desçamos propriamente ao Código da Estrada no seu relacionamento concreto com as competências das autarquias sobre ordenamento e regulamentação (incluindo o estacionamento) de trânsito local.
Logo no artigo 1º - "âmbito de aplicação" - se estipula que o Código "é aplicável ao trânsito nas vias do domínio público do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais".
À paragem e estacionamento referem-se os artigos 48º a 53º, e aos parques e zonas de estacionamento, os artigos 67º e 68º, nos quais se mostram especificados os montantes das coimas pelas contra-ordenações (14).
Assumem relevo particular algumas outras normas e princípios.
Como é sabido, o novo Código da Estrada categorizou como contra-ordenações as infracções aos seus preceitos e respectivos regulamentos - artigo 135º -, ressalvando embora a existência de alguns casos de previsões criminais ligadas ao trânsito.
Se um facto constituir simultaneamente crime e contra-orde-nação, o agente é punido sempre a título de crime sem prejuízo da sanção acessória prevista para a contra-ordenação - artigo 138º, nº 1.
No artigo 140º estabelecem-se os limites máximos das contra--ordenações (leves, graves e muito graves), limites que não podem ser ultrapassados nas contra-ordenações previstas em regulamentos (nº 2).
Ao abandono e remoção de veículos reportam-se os artigos 164º a 168º.
Resta, finalmente, acrescentar que até à entrada em vigor das normas regulamentares necessárias à execução do Código são aplicáveis as disposições vigentes, na medida em que não contrariem o que nele se dispõe - artigo 7º do Decreto-Lei nº 114/94.
3
Passemos em revista, sumariamente, o conteúdo da "Postura de Trânsito da Cidade de Fafe", salientando o que respeita ao estacionamento.
O trânsito rege-se pelas disposições da Postura "em tudo o que não contrarie o Código da Estrada e o seu Regulamento" (artigo 1º), o que de certo modo se repete no artigo seguinte.
Pode ser excepcionalmente proibido pela Câmara Municipal o estacionamento de veículos junto dos passeios fronteiros a edifícios públicos ou de interesse público - artigo 7º.
Também excepcionalmente os veículos poderão estacionar em cima de passeios, em locais devidamente sinalizados para o efeito e em certas circunstâncias - artigo 8º, nº 1.
No nº 2 do mesmo artigo 8º enumeram-se os casos em que a paragem e o estacionamento "são especialmente proibidos", considerando-se abusivo aquele que configure as situações previstas no Decreto-Lei nº 57/76, de 22 de Janeiro (15).
Nos termos do artigo 15º proibe-se que dentro da área da cidade se circule a mais de 40 Kms/hora.
Dedicado o Capítulo II à casuística fixação do trânsito de veículos e animais pelos arruamentos da cidade, enumerados especificamente, o Capítulo III refere-se ao "estacionamento de veículos".
Nos artigos 21º e 22º descrevem-se as ruas e locais onde o estacionamento é proibido e a que tipos de veículos.
O Capítulo IV incide sobre os parques de estacionamento.
Para além da possibilidade de a Câmara Municipal demarcar zonas de estacionamento de duração limitada, com controlo de parcómetros (artigo 23º, 1, alínea b)), enumeram-se os parques de estacionamento gerais, especiais e privativos de certas entidades ou de duração limitada (artigo 24º).
No Capítulo VI (o V dispõe sobre os lugares onde é permitida a aprendizagem de condução de veículos automóveis e velocípedes) determina-se sobre a utilização de zonas de estacionamento de duração limitada, sujeita ao pagamento de taxas, a arrecadar mediante o uso de parcómetros adrede instalados. O levantamento de autos por contra-ordenações detectadas incumbe aos funcionários do corpo de Polícia Municipal adstritos ao serviço de vigilância das zonas de estacionamento de duração limitada (artigo 32º), que devem proceder ao bloqueamento e possível remoção dos veículos estacionados em infracção.
A fiscalização do estipulado na Postura compete às "autoridades policiais e aos funcionários municipais adstritos ao corpo de Polícia Municipal" - artigo 35º (Capítulo VIII).
Das "penalidades" trata o artigo 36º (Capítulo IX).
Configurada a violação das disposições da Postura como contra-ordenação, punível com coima de 5 000$00 a 100 000$00, o montante desta será fixado de acordo com o Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro. A negligência é sempre punível e o produto das coimas constitui receita da Câmara Municipal.
3.2. Se algum comentário geral suscita a Postura será o do risco de não se confinar nos limites de não invasão da disciplina do Código da Estrada e diplomas complementares. Ordenar materialmente a circulação e estacionamento de veículos no espaço da cidade revela-se uma tarefa bem integrada nos interesses locais e especialmente vocacionada para os órgãos autárquicos. As dúvidas surgem quando as disposições, ainda que aparentemente não conflituantes com diplomas de grau superior, atravessam domínios em que se podem gerar disparidades significativas, não justificadas, no território nacional (16).
Certo que é de grande amplitude o poder de regulamentação, ordenamento e fiscalização do trânsito, conferido pelo citado artigo 2º do anterior Código da Estrada - e essencialmente repetido pelos artigos 1º a 5º, e 13º, do Decreto-Lei nº 190/94, de 18 de Julho, emitido em desenvolvimento do actual regime estradal - aos municípios, quanto às estradas, ruas e caminhos sob sua responsabilidade.
Sem embargo, porém, de especificações no que respeitava aos parques de estacionamento, resultantes do que se dispunha no artigo 25º do anterior Código da Estrada e no artigo 12º do seu Regulamento.
Matéria que o novo Código da Estrada agora sujeitou a um regime mais apertado de controlo geral. Assim, e a título de exemplo, enquanto pelo Regulamento do CE velho as câmaras municipais estabeleciam a localização e as regras de utilização dos parques de estacionamento e aprovavam as taxas, mediante parecer favorável da Direcção-Geral de Viação a emitir em 30 dias (nºs 3 e 5 do artigo 12º), hoje o regulamento sobre afectação exclusiva de parques e zonas de estacionamento a veículos de certa classe ou tipo, a limitação do tempo de estacionamento, a fixação da taxa a cobrar, através de agentes ou meios mecânicos adequados, depende de aprovação daquela DGV mediante proposta da Câmara Municipal (nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 190/94, e nº 2 do artigo 67º do CE).
Como seria de esperar, da publicação de um novo diploma, posto que de carácter evolutivo e de mudança paulatina e não radical, são muitas as alterações das regras anteriores, ao menos em termos de pormenor de actualização.
Isto para relevar a necessidade, que naturalmente advirá da publicação do novo CE e diplomas complementares ou regulamentares, de colocar em sintonia com os mesmos os regulamentos e posturas municipais.
4
A fim de não perder o fio útil da consulta, ainda que a sua resposta esteja centrada na perspectiva de futuro, cumprirá recordar a dúvida concretamente suscitada pela Câmara Municipal de Fafe.
O tribunal tem aceite - em recurso ou em execução de decisão administrativa - a aplicação de coimas por infracção de estacionamento, ainda que regulado por parcómetro; o mesmo, no entanto, não sucedeu por violação de outros preceitos da Postura, "designadamente daqueles que também se encontram previstos no Código da Estrada (estacionamento em cima de passeio, de linha contínua, da linha amarela e outras) que se levantam dúvidas sobre a competência ou não da Câmara Municipal para participar e aplicar os trâmites do processo de contra-ordenação a tais infracções" (17).
Diz, em síntese, o Tribunal Judicial de Fafe: ou a infracção está prevista no Código da Estrada, punível com pena de multa e trata-se de uma contravenção, ou não o está e então pode a Postura prever uma contra-ordenação a que corresponda a sanção de uma coima.
Verificada a primeira alternativa, por uma razão de hierarquia de normas, a competência para aplicar a sanção não é da autoridade administrativa mas do tribunal. Há que respeitar o princípio do "ne bis in idem", não se admitindo o procedimento paralelo por contra-orde-nação idêntica; se a câmara municipal, através do presidente, sanciona a mesma conduta pratica um acto "a non judice", com usurpação de poder.
Atentemos na "história" das posturas e regulamentos municipais.
4.1. Primitivamente - desde os primórdios da nacionalidade - o termo postura significava a lei geral emanada do rei ou deste em conjunto com as cortes (18).
O complexo de relações que brotavam da vida colectiva dos concelhos no começo não era regulado pelas então designadas posturas (de origem régia) mas pelos costumes e foros da terra e posteriormente pelos degredos quando a insuficiência daqueles impelia os magistrados e homens bons a emitir medidas de interesse comum da colectividade local.
Oscilando entre a confusão com o degredo e a natureza de norma nova de carácter geral, a postura estabilizou "na forma de lei penal, ditada pelos magistrados concelhios, para ser aposta a certas contravenções a que correspondiam penas pecuniárias - multas ou coimas" (19).
No seu percurso, a postura acaba por substituir o degredo, como norma de carácter municipal, restringindo o seu campo de actuação ao de "lei preventiva de polícia elaborada pelas Câmaras para a boa ordem das relações entre os vizinhos e regulamentação das actividades económicas" (20).
O período do liberalismo (a partir de 1820) e da codificação (21) influenciou igualmente a codificação das posturas, a qual veio a ser imposta pelo Decreto de 18 de Novembro de 1836, movimento sintonizado com o da codificação do direito administrativo.
O regime das posturas nos sucessivos códigos administrativos não apresenta diferenças sensíveis, todos dispondo que as câmaras tinham competência para emitir posturas sobre determinados assuntos enumerados exemplificativamente. Com excepção do Código Administrativo de 1836, os restantes códigos faziam depender a sua executoriedade da aprovação por uma entidade tutelar ou de referendo, posto que nenhum deles definisse o conceito de postura.
Os códigos das posturas, embora não obedecendo a uma sistematização de "modelo único", tocavam um conjunto multiforme de medidas destinadas a garantir a segurança, a tranquilidade e a higiene das populações. Pode dizer-se que o núcleo dos interesses da vida na comunidade local, com particular destaque para o tecido económico, perpassa pelas disposições das posturas.
A conservação das estradas e o trânsito cedo começaram a dar origem a vários preceitos dos códigos das posturas. Em primeiro lugar, aparecia a necessidade de construir e manter as estradas e caminhos paroquiais, para o que os cidadãos domiciliados na circunscrição eram obrigados a contribuir, sob pena de multa, não só com o "serviço braçal" como com outros meios ao seu dispor.
Em segundo lugar, vinham as disposições sobre trânsito e segurança de veículos e animais (22).
Pode, assim, constatar-se a tradição histórica, de vários séculos, de as autarquias, através dos seus órgãos, elaborarem "normas sobre todos aqueles assuntos que, não estando já regulados nas leis e regulamentos gerais, entrem na esfera das suas atribuições". Procurando superar as dificuldades de delimitação dessa zona de autonomia local, e à míngua de um conceito de postura, a jurisprudência ia recorrendo a um critério de sinal negativo, ou seja, "podiam fazer normas com a forma de posturas quando tivessem um fim preventivo, não fossem ainda expressas em leis e regulamentos gerais ou opostas a eles, e, sobretudo, não contrariassem os preceitos fundamentais da constituição do Estado" (23).
Dizendo de outro modo: "As posturas restringem a liberdade dos indivíduos impondo, sob coacção, limites ao exercício de certas actividades e à prática de actos que pela sua natureza possam prejudicar a tranquilidade, a segurança e a higiene pública, dentro dos vários sectores da polícia municipal, que compreenderá a polícia urbana, a polícia rural, a polícia económica, a polícia das estradas e a polícia sanitária" (24).
Embora tendo caído em algum esquecimento, de há muito no direito português a coima era a expressão própria para designar a sanção pecuniária pela violação das posturas, meio coercivo sobre os interesses patrimoniais do indivíduo considerado suficiente para assegurar a prevenção da prática de futuras infracções, através de "penas leves e não infamatórias".
Em jeito de síntese pode afirmar-se que além do carácter protector de interesses específicos das comunidades locais, a evolução histórica relativa às posturas tendeu a limitar-lhes o objecto, de modo a que não incidisse sobre matéria já regulada por lei ou regulamento geral da administração pública ou que os contrariasse. Aspecto que, aliás, se ajusta perfeitamente à defesa de um Estado que de há muito preserva a sua unidade (25).
4.2. Princípios e regras que o Código Administrativo de 1940, como vimos, confirmava, em conjugação com o Código Penal de 1886.
Dizia expressamente o artigo 52º, do primeiro (disposição hoje revogada):
"As deliberações das câmaras municipais podem revestir a forma de postura ou regulamento policial sempre que contenham disposições preventivas de carácter genérico e execução permanente.
§1º Não é permitido às câmaras fazer posturas sobre matérias estranhas às suas atribuições ou já reguladas por lei, decreto ou regulamento do Governo. Os regulamentos policiais deverão conter-se dentro dos limites assinalados pela lei ou decreto que os permitir ou impuser, não podendo cominar sanções que não sejam por estes estabelecidas.
§2º As posturas podem cominar as seguintes penas:
....................................................................................................".
Disposição esta em estrita conformidade com o que se referia nos artigos 485º e 486º do Código Penal de 1886, onde se dizia que as coimas determinadas pelas posturas e regulamentos em vigor continuariam a ser aplicadas, estipulando-se um limite de penalidades, para futuro, o que o Código Administrativo acatava, como se viu do preceito acabado de citar.
4.3. O anterior Código da Estrada mencionava o regime das multas pelo menos em duas disposições agora pertinentes.
O artigo 62º, fixando a multa residual a aplicar sempre que não correspondesse outra pena especial, e o artigo 70º sobre o pagamento das multas (cfr. ainda o artigo 48º do Regulamento do Código da Estrada).
Este último preceito do CE foi objecto de modificação pelo artigo 3º do Decreto-Lei nº 123/90, de 14 de Abril, no qual se estipulou, em substituição da 1ª parte do seu nº 3, o nº 8 do seguinte teor:
"À importância das multas cobradas por infracção ao disposto neste Código, legislação complementar e sobre transportes, bem como das posturas municipais sobre trânsito, será aplicável o disposto no Decreto-Lei nº 138/89, de 28 de Abril" (26).
Aproximemo-nos mais do direito vigente.
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Na definição da Constituição da República de 1976, "as autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses das populações" - artigo 237º, nº 2 -, sendo as suas atribuições, organização e competência dos respectivos órgãos reguladas por lei "de harmonia com o princípio da descentralização administrativa" - artigo 239º.
Mais importante agora é assinalar o conteúdo do artigo 242º - "poder regulamentar" -, na redacção da Lei Constitucional nº 1/82:
"As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar".
Às atribuições das autarquias locais e à competência da assembleia municipal para aprovar posturas e regulamentos, sob proposta ou pedido de autorização da câmara municipal já nos referimos supra, ponto 2.2. Acrescentaremos uma referência ao princípio da especialidade, igualmente consignado na LAL (artigo 76º), que impõe às autarquias locais a obrigação de apenas deliberar no âmbito da sua competência e para realização das suas atribuições.
Do Código Penal aprovado pelo Decreto-Lei nº 400/82, de 23 de Setembro, não consta hoje qualquer disposição semelhante ao artigo 486º do velho Código de 1886, sobre limites das coimas a aplicar por violação das posturas e regulamentos das autarquias locais. Acontece, porém, que o regime das contravenções, com excepção, precisamente, dos limites da multa e prisão em sua alternativa, do código anterior, manteve-se em vigor - cfr. artigos 6º, nº 1 e 7º, daquele decreto-lei.
E, como já se salientou, agora no âmbito da violação das regras do Código da Estrada, o regime punitivo passou a ser o das contra--ordenações, recuperando-se, de algum modo, uma configuração jurídica que se assemelha com a existente há séculos no domínio das posturas das autarquias locais e da coima como sua sanção típica.
Só que foram fixados limites para a aplicação das coimas quando estas constarem de regulamentos, expressão usada pelo nº 2 do artigo 140º do CE, que parece não haver dúvidas de que abrange as designadas "posturas", como adiante melhor se verá.
Sintomático das dificuldades sobrevindas pela transformação do sistema punitivo e da forma de as superar é o que se dispõe na Portaria nº 881-A/94, de 30 de Setembro.
Os sinais de trânsito continuam essencialmente a integrar-se no Regulamento do Código da Estrada, artigos 2º a 9º, alterados pela Portaria nº 46-A/94, de 17 de Janeiro.
A fim de compatibilizar o regime sancionatório antigo (contravenções) com o novo (contra-ordenações), os nºs 3º, 4º e 5º, daquela Portaria nº 881-A/94, vieram "converter" as anteriores infracções contravencionais em infracções contra-ordenacionais, puníveis com coimas, "cujos limites mínimos e máximos serão iguais aos correspondentes limites fixados para as multas até agora previstas naquele Regulamento", com as excepções dos citados nºs 4º e 5º.
Em termos práticos, o legislador mudou a nomenclatura de contravenção para contra-ordenação e de multa para coima, servindo--se, inclusivamente, dos próprios montantes pecuniários estipulados para a multa.
A evolução no capítulo das contra-ordenações vinha alcançando as autarquias locais o que em nada surpreende se tivermos em mente as raízes históricas das coimas.
A título de exemplo, repare-se que no seguimento da denominada Lei das Finanças Locais - a Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro, o Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março -, a vigente Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, que a substituiu, salvo quanto à legislação sobre finanças distritais, para além de consagrar na alínea j) do nº 1 do artigo 4º, como receita do município "o produto de multas e coimas fixadas por lei, regulamento ou postura que caibam ao município", afirma no artigo 21º, de forma irrestrita, que "a violação de posturas e de regulamentos de natureza genérica e execução permanente das autarquias locais constitui contra-ordenação sancionada com coima" (nº 1). No nº 2 seguinte fixam-se os limites máximos das coimas, reportados ao salário mínimo nacional, não apenas para os municípios mas também para as freguesias, não podendo, todavia, "exceder o montante das que forem impostas por autarquias de grau superior ou pelo Estado para contra-ordenação do mesmo tipo". Mais se estipulou que a competência para a instrução
dos processos e a aplicação das coimas "pertence aos órgãos executivos das autarquias locais, podendo ser delegada em qualquer dos seus membros" (nº 4) (27) (28).
Adiante se apreciará com mais pormenor a evolução havida desde a Lei nº 1/79.
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Justificar-se-ão ainda algumas notas sobre o modo como a doutrina coetânea se refere às posturas e regulamentos das autarquias locais.
Também MARCELLO CAETANO (29) sublinhava que as posturas das câmaras não podiam tratar de assuntos já regulados por lei, decreto ou regulamento do Governo (preferência da legislação geral) ou constitucionalmente reservados à lei, não podendo conter normas que os contrariem.
Distinguia assim a postura do regulamento: se as deliberações eram tomadas por iniciativa da Câmara e em matéria das atribuições municipais, nascia a postura; se eram tomadas em consequência de competência conferida à Câmara por determinada lei, decreto ou regulamento tratava-se de regulamento policial (há outro tipo de regulamentos para que poderiam ser competentes os corpos administrativos como por exemplo os de organização).
FREITAS DO AMARAL (30) vai na mesma linha entendendo as posturas como "regulamentos locais, de polícia, autónomos" e os regulamentos policiais como complementares ou de execução.
O mesmo sucede com SÉRVULO CORREIA (31) referindo que "os regulamentos autónomos, locais, de polícia, provindos das assembleias de freguesia ou das assembleias municipais, tomam o nome de postura"; os regulamentos de polícia têm de assentar em lei formal (refere o nº 2 do artigo 272º da Constituição), citando, entre outros, os regulamentos de trânsito.
Transpondo o que vem de mencionar-se para o domínio do ordenamento e fiscalização do trânsito nas estradas, ruas e caminhos municipais, e tendo em conta que a competência dos municípios tem dupla fonte, uma por remissão do Código da Estrada e legislação complementar, outra bebendo directamente nas atribuições que lhes estão conferidas como instituições dotadas de autonomia, adivinham--se algumas das consequências. Por um lado, nem sempre será fácil distinguir, conceitualmente, se se está perante uma postura ou um regulamento de trânsito (32); por outro - e este aspecto não será o menos importante - poderá suceder que na mesma matéria, como já se assinalou, se venha a deparar com posturas (e até regulamentos) com regras de natureza díspar ou até contraditória de município para município (33).
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Impõe-se uma referência, ainda que breve, ao direito de mera ordenação social ou direito das contra-ordenações.
Segundo EDUARDO CORREIA (34), a inflação de normas criminais levada a cabo pelo Estado, seguida do mesmo procedimento no domínio contravencional, traduziu, nomeadamente no período das grandes guerras deste século, a intervenção crescente da lei e da Administração nos mais variados domínios - económico, social, cultural, tráfego - impondo aos cidadãos o "dever de colaborar" na realização desses fins, ameaçando-os com certas reacções.
Alguns países europeus, por razões ideológicas ou da conjuntura bélica, colocaram a aplicação das reacções, designadamente no domínio económico, "nas mãos de órgãos ou funcionários administrativos com quase total desatenção das garantias dos direitos individuais".
Só caracterizando como criminais as reacções em causa se podia dar adequada satisfação a essas garantias e daí a hipertrofia do direito criminal.
O ciclo seguinte consistiu em proceder à descriminalização de certos comportamentos, à recondução de certas infracções a um direito penal de bagatelas a apreciar por tribunais muito simplificados, a tornar o procedimento criminal dependente de participação ou acusação particular do ofendido ou mesmo à intervenção de "organismos sociais" em vez dos tribunais.
A partir da distinção entre a função "legitimista" - protecção de interesses e bens jurídicos essenciais à vida em sociedade, a assegurar pelo direito penal - e função salutista - ordenação destinada a promover o bem-estar social -, distinguiu-se o ilícito administrativo, diferente qualitativamente do criminal, aplicando-lhe reacções correspondentemente diversas.
Reconhecendo embora a insuficiência de critério e do seu reflexo na censura - com ou sem ressonância ético-jurídica, conforme a violação atinge valores essenciais ou a mera ordenação social -, aquele Autor enfatiza o papel desempenhado por EBERHARDT SCHMIDT, com largo eco na legislação alemã, ao chamar a atenção "para a necessidade de considerar a aplicação de reacções que traduzem advertências meramente sociais, como actividade da pura competência dos órgãos administrativos".
É sabido como a legislação nacional das contra-ordenações seguiu o modelo de lei das Ordnungswidrigkeiten, vigente na então República Federal Alemã desde 1949 (35). Em 1975, ao entrar em vigor a reforma penal nesse país as contravenções já tinham desaparecido: umas por extinção, outras convertidas em crimes ou em meras contra-ordenações o que já sucedera em 1968 quanto às contravenções rodoviárias, convertidas em contra-ordenações.
E no caudal de contra-ordenações foram desaguando, ao lado de casos originários de infracções administrativas - violação de deveres de informação, registo, contabilidade -, e por força da conversão das contravenções, uma extensa gama de pequena criminalidade.
Por isso que o legislador alemão, na esteira da doutrina (36), perante esta amálgama de situações abarcadas pelas contra-orde-nações - a coima transformada numa espécie de "bombeiro" - acabasse por reconhecer que a legislação avulsa ultrapassara o domínio da desobediência administrativa e que "a distinção qualitativa perdia todo o significado devendo ser substituída por uma distinção pragmática".
E daí a controvérsia doutrinal, onde subsiste como verdadeiro "calcanhar de Aquiles", sobre a questão de encontrar um critério material de distinção entre crime e contra-ordenação.
Afastado o critério do bem jurídico como fundamento positivo da criminalização - pois a existência daquele não legitima de per si a norma penal - "iguais reservas devem...colocar-se ao critério da ressonância ética, sobretudo na parte em que postula a neutralidade ética das contra-ordenações" (37). Para JESHECK, "o Estado só pode cominar sanções repressivas para uma conduta que, segundo as concepções fundamentais da comunidade jurídica, é eticamente reprovável e suscita, por isso, censura".
Há, ao invés, casos em que o legislador se vê compelido a incriminar condutas que podem não contrariar as concepções éticas dominantes, já que "o processo histórico de gestação do direito penal, feito à custa da sedimentação de elementos de índole vária - tabus, elementos religiosos, mitológicos, culturais, sociais, económicos, políticos, etc. - foi também o processo da sua autonomização como estrutura normativa" (38).
Claro que a ausência ou a imprecisão de um critério material de distinção entre crime e contra-ordenação é susceptível de envolver vários riscos, suscitando uma crítica do mesmo sinal da que historicamente foi assinalada, e levou à criminalização de certos comportamentos como meio de os subtrair ao julgamento pelas autoridades administrativas.
Desde logo, o legislador, movendo-se em zonas cinzentas (ou atribuindo competência para normas secundárias, de maneira ampla), pode catalogar de contra-ordenação certos ilícitos que em rigor sejam de natureza criminal; por outro lado, a pretexto de que a sanção pecuniária de simples coima implica uma "desvalorização" perante a pena, pode, no entanto, fixá-la em medida de tal modo elevada - o que vem sucedendo com frequência - que atinja o critério da proporcionalidade das reacções.
Além disso, a investigação simplificada e a redução de formalidades tendo como objectivo a celeridade, bem como a aplicação da sanção muitas vezes pela própria autoridade que constatou a infracção e procedeu à instrução do processo, pode saldar-se pela ofensa aos princípios da independência na decisão e por uma diminuição de garantias de defesa incompatíveis com regras essenciais de um Estado de Direito, a despeito da existência de possibilidade de recurso jurisdicional (39).
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8.1. O Decreto-Lei nº 232/79, de 24 de Julho, a partir da experiência alemã, visou introduzir entre nós "um ordenamento sancionatório alternativo e diferente do direito criminal", traduzido numa "forma autónoma de ilicitude que reclama um quadro próprio de reacções sancionatórias e um novo tipo de processo". Segundo o preâmbulo deste diploma, a que nos estamos a referir, a contra-ordenação seria "um aliud que se diferencia qualitativamente do crime na medida em que o respectivo ilícito e as reacções que lhe cabem não são directamente fundamentáveis num plano ético-jurídico, não estando, portanto, sujeitas aos princípios e corolários do direito criminal"... Não é, por isso, admissível qualquer forma de prisão, preventiva ou sancionatória, nem sequer a pena de multa (sublinhado agora) ou qualquer outra que pressuponha a expiação ético-pessoal que aqui não intervém".
Sob a invocação de dúvidas de constitucionalidade, mas especialmente por dificuldades de ordem prática de adaptação dos serviços da Administração ao novo sistema que, além do mais, transformara em contra-ordenações grande número das contravenções e transgressões então vigentes, o Decreto-Lei nº 411-A/79, de 1 de Outubro, destituiu de eficácia própria aquele diploma.
Todavia, ao retomar os princípios que haviam presidido à publicação daquele primeiro decreto-lei, o legislador de 1982, através do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, implantou finalmente o direito de mera ordenação social (40).
A Constituição da República - revisão da LC nº 1/82, de 30 de Setembro - veio consagrar como reserva da AR, "o regime geral...dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo" (alínea a) do nº 1 do artigo 168º), omitindo qualquer referência à figura das contravenções, tradicional no direito português (41).
Afastada uma cláusula geral de "conversão" das contravenções em contra-ordenações do tipo da que era incluída no diploma de 1979, a realidade jurídica portuguesa continua a admitir a tripartição entre crimes, contravenções e contra-ordenações.
No entanto, o movimento de "conversão" das contravenções em contra-ordenações tem prosseguido, se bem que de quando em vez o legislador ainda venha dando à estampa algumas contravenções (42).
8.2. Atrás se referiu - ponto 5. - a evolução desta matéria no âmbito das autarquias locais.
Pormenorizemos agora um pouco mais.
Na Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro (Finanças Locais), estipulava-se - artigo 14º - que as autarquias locais podiam "cominar multas por infracção de posturas ou regulamentos sobre matérias da sua competência sempre que tenham disposição preventiva de carácter genérico e execução permanente" (nº 1), fixando-se no nº 2 seguinte que não podiam exceder para os municípios 10.000$00 e freguesias 5.000$00 nem o valor da multas cominadas por autarquias de grau superior, ou pelo Estado, para o mesmo tipo de infracção.
Nos termos do artigo 18º, a competência para o julgamento de tais contravenções pertencia "exclusivamente aos tribunais ordinários", sem prejuízo de uma fase de reclamação para o órgão executivo da autarquia.
No Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março, que aprovou o regime subsequente das finanças locais, introduziu-se a alteração correspondente ao novo sistema.
A violação das posturas e regulamentos das autarquias locais - diz o artigo 17º - "constitui contra-ordenação sancionada com coimas e a sanção acessória de apreensão dos objectos a favor da autarquia sempre que contenha disposição genérica e de execução permanente" (nº 1).
Fixam-se os limites máximos (200.00$00 para os municípios e 20.000$00 para as freguesias), salvo "se outros forem os limites fixados na lei que o regulamento visa executar, não podendo exceder os montantes das coimas impostas por autarquias de grau superior ou pelo Estado para o mesmo tipo de contra-ordenação" (nº 2).
E o nº 4 dispôs por esta forma ampla:
"As contravenções e transgressões às posturas e regulamentos em vigor das autarquias locais que eram punidas com penas pecuniárias passam a estar sujeitas ao regime das contra-ordenações" (43).
No artigo 20º acrescenta-se:
"O regime de processamento das contra-ordenações e de aplicação das coimas é regulado pelo Decreto-Lei nº 433/92, de 27 de Outubro, podendo a competência para a aplicação da coima ser delegada pelo órgão executivo em qualquer dos seus membros".
Este regime, como se viu, é repetido no artigo 21º, maxime nºs. 1, 2 e 4, da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro.
Embora os citados preceitos estejam inseridos na lei das finanças locais, o modo irrestrito, genérico, como se encontram redigidos, e o facto de haver outros que se referem ao "contencioso fiscal", esses sim os adequados a uma lei de finanças, são circunstâncias que levam a que não se suscitem dúvidas sobre a sua aplicação à violação de todas as posturas e regulamentos das autarquias (municípios e freguesias).
A competência das autoridades administrativas em razão da matéria, para o processamento das contra-ordenações e aplicação das coimas, cabe às que a lei indicar (artigo 34º, nº 1, do citado Decreto-Lei nº 433/82).
Quanto à competência territorial dispõe o artigo 35º, na redacção do Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro.
8.3. Resta, por se mostrar atinente à consulta, dar conta dos dispositivos que regulam o processamento das transgressões e contravenções.
Tal matéria, com a entrada em vigor do novo Código de Processo Penal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 78/87, de 17 de Fevereiro, passou a ser regulada pelo artigo 3º deste diploma, o qual, porém, foi objecto de alteração pelo Decreto-Lei nº 387-E/87, de 29 de Dezembro.
Aqueles preceitos foram revogados pelo Decreto-Lei nº 17/91, de 10 de Janeiro (44), onde ora se regula o processamento e julgamento das contravenções e transgressões, distinguindo-se os casos de detenção em flagrante delito (julgamento em processo sumário) dos restantes.
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Cumpre extrair as necessárias consequências do que vem de dizer-se, quer quanto à consulta em concreto quer em relação à evolução legislativa entretanto verificada no domínio estradal e seu impacto na regulamentação pelos municípios.
9.1. Quer as posturas quer os regulamentos emanados das autarquias em matéria de trânsito de há muito viram limitado o seu objecto pela lei ou regulamento geral da administração, o que significava não poderem regular matéria já regulada por diploma de hierarquia superior.
Ora, se uma postura do município de Fafe incide sobre uma matéria que o Regulamento do CE já contempla, caracterizando esse ilícito como contra-ordenacional enquanto este diploma o classifica ainda como contravencional, o disposto no Regulamento do CE prevalece sobre a postura ou regulamento policial do município.
Verificou-se que, nas infracções da competência das autarquias locais, o legislador andou mais depressa quanto à "conversão" das contravenções e transgressões em contra-ordenações, designadamente em comparação com o domínio das regras estradais, cuja competência se reparte, como vimos, entre a administração central e a administração central e a local. Desde 1984 que aquela transformação se deu nas posturas e regulamentos autárquicos, o que só ocorreu em 1994 para a administração central.
De qualquer modo, quer ainda como contravenção quer como contra-ordenação, o dispositivo legal procedente de grau superior tinha sempre de prevalecer.
Logo, se a infracção de estacionamento era prevista no Regulamento do CE como contravenção, punida com multa, o seu julgamento competia aos tribunais comuns nos termos do Decreto-Lei nº 17/91, de 10 de Janeiro, mostrando-se juridicamente correcta a posição assumida pelo Tribunal Judicial de Fafe.
Se, para o mesmo comportamento, existe uma disposição do regulamento do CE e outra da Postura Municipal, o princípio da hierarquia das normas e, suplementarmente, o do "ne bis in idem" afastam a aplicação do regime da postura.
Já não nos parece, todavia, inteiramente líquido afirmar que a decisão do Presidente da Câmara que aplicara a coima é uma decisão "a non judice", pois que actuou como autoridade administrativa, para uma realidade para a qual, a configurar-se como contra-ordenacional, era competente. Ele não pretendeu sancionar uma contravenção mas uma contra-ordenação (45).
O ponto, aliás, carece de relevância prática.
Na perspectiva em que nos colocámos, ou seja, a de planos diferentes de regulamentação, com predominância do ordenamento de grau superior, mostrar-se-á despida de interesse a discussão sobre a impugnação da ilegalidade da postura ou regulamento da autarquia, bem como a questão de um eventual concurso de normas.
Valerá a pena, no entanto, referir que a argumentação e a conclusão a que se chega é igualmente aplicável se, no futuro, uma postura - ou regulamento - municipal vier dispor, em matéria de trânsito, em desconformidade com uma norma do Código da Estrada ou diploma complementar, agora sob o regime contra-ordenacional.
Se o CE, fixando os limites das coimas a prever nos regulamentos das câmaras, remete para estas a competência para a previsão e sanções respectivas, claro que tais limites devem ser observados, sob pena de ilegalidade.
Mas se o CE ou legislação complementar contiver já a previsão de uma contra-ordenação e respectiva coima, não pode surtir eficácia uma postura ou regulamento municipal que venha dispor também sobre a matéria, quer a sanção seja menor quer mais elevada. A ser válida, mesmo que repetida a norma "expressis verbis", acarretaria consequências, pelo menos, na competência para o seu julgamento, o que não pode admitir-se com base na hierarquia das normas.
9.2. Passando às posturas e regulamentos emitidos pelas câmaras municipais no domínio do trânsito.
Perante as alterações introduzidas pelo novo Código da Estrada e legislação complementar, há-de suceder que muitas posturas e regulamentos das autarquias locais - e não se esqueça que as câmaras municipais detêm competência de origem dupla, o que também exigirá em alguns casos um esforço de compatibilização de regimes - deixaram de estar em conformidade com os novos diplomas, carecendo por isso de adaptações que os coloquem em sintonia.
O dispositivo do artigo 7º do Decreto-Lei nº 114/94, de 3 de Maio, que aprovou o novo CE, ao estabelecer que são aplicáveis as disposições vigentes "até que entrem em vigor as normas regulamentares necessárias para execução do Código da Estrada", "na medida em que não contrariem o que nele se dispõe", é evidente que também se aplica às posturas e regulamentos municipais de trânsito.
Aquela sintonia parece agora mais facilitada pois que se aplica tanto pela administração central como pela local o ilícito de mera ordenação social e, por outro lado, são fixados os limites para as sanções a estabelecer pelas autarquias - artigo 140º do CE.
Algumas dúvidas podem surgir quando esteja em causa saber se determinado regime contraria as regras do novo Código ou se simplesmente o que o novo diploma prevê é uma alteração a observar para futuro (46).
Seja como seja, afigura-se inevitável que as câmaras municipais passem em revista a sua regulamentação sobre o trânsito, colocando-a em conformidade com o novo CE e legislação complementar (47) (48).
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De harmonia com o exposto se retiram as seguintes conclusões:
1ª - A postura municipal corresponde a uma deliberação autónoma, tomada por órgão representativo da autarquia, em matéria das suas atribuições, traduzida em normativos de natureza preventiva de carácter genérico e execução permanente; o regulamento (policial) emitido pelo município tem natureza complementar ou de execução, baseando-se na competência conferida por lei, decreto ou outro regulamento externo à autarquia e de grau superior;
2ª - As posturas não podem dispor sobre matérias estranhas às atribuições da autarquia e os regulamentos devem confinar-se nos limites da lei, decreto ou regulamento que lhes serve de diploma habilitante;
3ª - Em matéria de regulamentação do trânsito, o município exerce uma competência que deriva quer das atribuições conferidas pela lei das autarquias locais quer do Código da Estrada e legislação complementar;
4ª - A transformação das contravenções, previstas nas posturas e regulamentos das autarquias, em contra-ordenações, sancionadas com coimas, iniciou-se a partir do Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março, para todas elas, incluindo as relacionadas com o trânsito rodoviário local, só tendo ocorrido para o trânsito rodoviário geral a partir da entrada em vigor do novo Código da Estrada (1 de Outubro de 1994), aprovado pelo Decreto-Lei nº 114/94, de 3 de Maio;
5ª - Se uma postura ou regulamento policial de um município considerava determinado comportamento como integrador de ilícito contra-orde- nacional enquanto o Código da Estrada (velho) previa a mesma conduta como ilícito contravencional, esta qualificação prevalecia sobre a postura ou regulamento, o mesmo havendo de suceder, no futuro, ainda que no regime das contra-ordenações;
6ª - O processamento e julgamento das transgressões ou contravenções compete aos tribunais comuns, de acordo com o Decreto-Lei nº 17/91, de 10 de Janeiro;
7ª - O processamento e aplicação das coimas por contra-ordenações às posturas e regulamentos das autarquias locais compete aos seus órgãos executivos podendo a competência para a aplicação das coimas ser delegada pelo órgão executivo em qualquer dos seus membros - nº 4 do artigo 21º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro.
(1) Estes elementos, relativos às datas e deliberações, foram fornecidos pelo Gabinete do Senhor Presidente da Câmara.
Funda-se tal instituição nas disposições legais seguintes: artigo 50º, nº 13, §2º (e não 52º, como por lapso se indica), do artigo 168º, ambos do Código Administrativo, artigos 2º e 48º, nº 1, alíneas r) e x), da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro (hoje, disposições revogadas), e artigos 2º e 39º, nº 1, alíneas h) e i) do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, a designada Lei das Autarquias Locais.
(2) Alínea a) do nº 2 do artigo 39º, alíneas d) e e), do nº 4 do artigo 51º, da LAL, e artigo 2º, nºs 1 e 2, do Código da Estrada.
(3) Sentença de 12.01.94 - Rec. nº 516/93, da 2ª Secção, do Tribunal Judicial de Fafe.
(4) A disposição refere que tal linha contínua "indica que é proibido parar ou estacionar desse lado da faixa de rodagem e em toda a extensão dessa linha...", sendo a infracção punível com multa de 7 500$00 a 37 500$00 (nº 17, 1ª parte).
(5) Em abono citava o acórdão da Relação do Porto, de 24.03.93, na Colectânea Jurisprudência, Tomo 2, p. 239.
(6) Não está agora em causa o valor dos pareceres emitidos pelo Conselho Consultivo como orientações interpretativas, sendo certo que nunca se sobrepõem às decisões jurisdicionais.
(7) Desenvolvendo esta matéria dispunha o § 2º do artigo 163º do CA:
"A fim de fiscalizar o cumprimento das posturas e regulamentos policiais e coadjuvar a autoridade policial do concelho no exercício das suas funções, é permitido às câmaras instituir um serviço de polícia municipal, a cargo de guardas e graduados requisitados à polícia de segurança pública, ou de zeladores ou guardas campestres, cujos autos de notícia farão fé em juízo"...
Nos concelhos de Lisboa e Porto - § 3º - os serviços de polícia municipal eram confiados a um corpo privativo militarizado.
No Parecer nº 31/88, de 18 de Agosto de 1988, inédito, concluiu-se pela possibilidade de criação de serviços de polícia municipal com base na vigência dos preceitos do CA e da LAL.
Num momento em que já existiriam nove corpos de polícia municipal, a questão das suas "competências" foi chamada à discussão na Assembleia da República, através da Proposta de Lei nº 100/VI - cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, nº 73, de 19.05.94, pág. 2377 e, II Série nº 42, de 12.05.94. Subsequentemente, foi aprovada a Lei nº 32/94, de 29 de Setembro - cfr., em especial, as alíneas d) e j) do nº 2 do artigo 4º, relativas à competência de fiscalização sobre o cumprimento das disposições legais e regulamentos do ordenamento, segurança e comodidade do trânsito, e instrução de processos de contra-ordenação, mediante delegação da câmara municipal. O artigo 14º revogou expressamente o artigo 163º do CA.
(8) Já no Parecer nº 104/81, de 23.07.81, publicado no Diário da República, II Série, nº 63, de 17.03.82 e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 314, pág. 37, se chegara à conclusão de que as autarquias locais conservaram os poderes de polícia, o que se reafirmou no Parecer nº 31/88, de 18.08.88, já citado.
(9) Alterado pelas Leis nºs 25/85, de 12 de Agosto, 18/91, de 12 de Junho e 35/91, de 27 de Julho.
(10) A redacção introduzida pela Lei nº 18/91 reproduz esta parte dos preceitos, sem alteração.
(11) De acordo com a Lei nº 2110, de 19 de Agosto de 1961, (redacção do artigo 2º do Decreto-Lei nº 360/77, de 1 de Setembro) era das atribuições das câmaras municipais a construção, conservação, reparação, polícia, cadastro e arborização das estradas e caminhos municipais (artigo 2º). Os funcionários que superintendessem na fiscalização dos serviços das vias municipais, os chefes dos serviços de conservação, os cabos de cantoneiros e os cantoneiros dispunham de competência - artigo 17º, § único - para levantar autos por infracções ao Código da Estrada e demais legislação sobre viação cometidos nas vias municipais.
(12) No nº 2 do artigo 73º citado fixam-se, desde logo, os limites, mínimo e máximo, da coima pela infracção ao disposto no nº 1.
(13) Audição das câmaras municipais para efeito de autorização especial de circulação de veículos de peso ou dimensões superiores aos fixados (nº 2 do artigo 9º), matrícula dos ciclomotores nas câmaras municipais (nº 3 do artigo 11º).
(14) Na alínea b) do nº 1 do artigo 68º - estacionamento proibido em parques e zonas de estacionamento -, admitem-se excepções, determinadas por "regulamentos locais".
(15) Diploma que se debruça também sobre a remoção de veículos.
O artigo 34º da Postura estipula sobre o abandono e remoção de veículos, em termos de repetição parcelar do que se dispõe em pormenor naquele Decreto-Lei nº 57/76.
(16) Repare-se, por exemplo, no Código das Posturas da Câmara Municipal de Góis, 1988, Título XIX - Regulamento de trânsito -, a que se teve acesso, o qual contém preceitos semelhantes aos emitidos pela edilidade de Fafe, mas outros diferentes, como é o caso do seu artigo 14º, onde se estipula a gratuitidade da utilização dos parques de estacionamento mas se proibe "a permanência nos mesmos de quaisquer indivíduos que pretendam prestar serviço de vigilância, guarda, organização de trânsito ou limpeza de veículos". Ponto que chegou a ser objecto de atenção da própria Assembleia da República para outros municípios, nomeadamente Lisboa.
(17) Extraído de uma Informação, de 5.03.94, do Director do Departamento Administrativo, que acompanhou o expediente.
(18) Seguiremos aqui, de perto, algumas passagens da monografia "As Posturas", de FRANZ-PAUL LANGHANS, Lisboa, 1938. A etimologia da palavra apontaria para a designação de leis novas, isto é, "pôr regulamentação aos casos concretos ainda não submetidos à disciplina jurídica".
Cfr. também LUÍS OSÓRIO, "Notas ao Código Penal Português" 2ª edição, vol. IV, págs. 439 a 447.
(19) Op. cit., pág. 24.
As coimas ou penas pecuniárias constituíam a sanção por "transgressão" das posturas (pág. 113).
(20) Ib., pág. 124
(21) A Constituição de 1822 enumera no artigo 223º as atribuições das Câmaras e logo à cabeça a de "Fazer posturas ou leis municipais".
Recorde-se que em 1833 Ferreira Borges apresenta o seu Código Comercial (o Código de Veiga Beirão apenas é aprovado em 1888); o Código Penal vigora a partir de 1852; o Código Civil reporta-se a 1867 e o primeiro Código Administrativo é de 1836.
(22) Se o Código de Idanha-a-Nova de 1875 - op. cit., págs. 366 e 367 -, ao determinar que o condutor de um carro que quisesse passar à frente de outro, de cavaleiro ou peão devia dizer "guarda à direita", não fazia mais do que prenunciar as actuais regras de ultrapassagem de veículos, o Código de Vila Verde de 1927, dispondo sobre o trânsito nocturno de automóvel, motocicleta ou bicicleta, ao proibir que circulassem "sem lanternas acesas, que projectem para a frente luz tão intensa que seja visível a 100 metros de distância, e bem assim, tanto de noite como de dia, sem corneta, campainha ou outro qualquer sinal de alarme cujo som possa ouvir-se a igual distância, sob pena de 10$00 de multa", antecipava soluções técnicas ainda próximas das actuais. Mais chegado, o Código de Castro Verde de 1929 já se referia ao Código da Estrada, o qual deveria aplicar-se a todas as viaturas de tracção animal ou mecânica que circulassem no concelho desde que - releve-se o pendor autonómico - não estivessem em contradição com
as disposições do Código das Posturas.
(23) Ib., págs. 384/85.
(24) Ob. cit., págs. 386/87.
(25) Atendendo já ao Código Administrativo (de 1936), o Autor que temos acompanhado define posturas como "as disposições preventivas de carácter genérico e execução permanente resultantes de uma deliberação das câmaras municipais, que não podem versar sobre as matérias estranhas às atribuições destas, ou às já reguladas por lei, decreto ou regulamento do Governo, mas que podem cominar, por si, penas..." (de prisão, multa e apreensão de instrumentos) (pág. 413).
(26) Este diploma refere-se à distribuição de uma percentagem das multas e coimas cobradas em favor das entidades que têm a seu cargo a fiscalização rodoviária. Cfr. as portarias regulamentadoras nºs 425/89, de 12 de Junho e 55/90, de 23 de Janeiro.
Após a vigência do Decreto-Lei nº 123/90, cuja eficácia dependia de regulamentação (artigo 11º), foram publicadas as Portarias nºs 203/91, de 13 de Março, 1039/91, de 11 de Outubro e 241/94, de 18 de Abril.
Ainda que a outro propósito - v. o Parecer nº 26/94, votado na sessão de 12.12.94.
(27) De forma mais abrangente que o citado artigo 4º, nº 1, alínea j), diz-se no nº 5 deste artigo 21º que as autarquias beneficiam, total ou parcialmente, das multas fixadas por lei a seu favor.
(28) Repare-se nos parágrafos 1º e 2º do artigo 408º do Código Administrativo, na redacção do Decreto-Lei nº 103/84, de 30 de Março, onde se afirma a competência regulamentar do governador civil, como autoridade policial desde que as matérias não tenham sido objecto de lei ou regulamento da Administração Pública e se determina que "a violação dos regulamentos constitui contra-ordenação", cujas coimas e sanções acessórias são aplicadas pelo governador civil.
Aquele artigo 408º foi objecto de revogação pelo Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de Novembro (artigo 29º).
Cfr., porém, os artigos 4º, 3, c), 5º, f), 7º, deste diploma, sobre a competência regulamentar do governador civil e de aplicação de coimas pelas contra-ordenações. No Parecer nº 52/93, de 2.12.93, publicado no Diário da República, II Série, nº 116, de 19.05.94, examinou-se esta transição da competência estatutária do governador civil.
(29) "Manual de Direito Administrativo", 10ª edição (5ª reimpressão), revista e actualizada por FREITAS DO AMARAL, Tomo I, 1991, págs. 102 e segs.
(30) "Direito Administrativo", vol. III, Lisboa, 1989, págs. 24 e 49.
(31) "Noções de Direito Administrativo, vol. I, Ed. Danúbio, págs. 108 a 112.
(32) Para uma realidade similar, a CM de Fafe fala em "Postura de trânsito" enquanto a CM de Góis, na publicação citada na nota (16), fala em "Regulamento de trânsito", apesar de constituir o Título XIX do "Código das Posturas".
(33) Sobre regulamentos, distinção da lei, competência dos municípios - v. Parecer nº 10/91, de 21.03.91., publicado no Diário da República, II Série, nº 172, de 28.07.92, pontos 6 e 7.
(34) "Direito Penal e Direito de Mera Ordenação Social", no Boletim da Faculdade de Direito, vol. XLIX, 1973, pág. 257.
(35) M. COSTA ANDRADE, "Contributo para o conceito de contra-ordenação (A experiência alemã)", in Revista de Direito e Economia 1980-81 Anos VI/VII, págs. 81 e segs., que acompanharemos.
(36) Apud COSTA ANDRADE, ob. cit., pág. 108.
(37) Ibidem, pág. 110.
(38) Ib. pág. 112. Para COSTA ANDRADE, o "relativo insucesso" do critério qualitativo de distinção entre crimes e contra-ordenações não impõe a adopção do critério quantitativo. Há que fazer uma "abordagem fenomenológica", desde logo a partir da própria sanção. O legislador, numa decisão política e pragmática, que sempre envolverá "um coeficiente indubitável de indeterminação e discricionaridade", procurará ancorar-se nos valores constitucionais, v.g., do respeito da dignidade humana, da liberdade, da igualdade e do Estado de Direito, para identificar o conceito material de crime. O que, como logo se reconhece, se o método permite identificar com alguma segurança os extremos, não logra dissipar todas as "zonas de insegurança" onde o legislador se movimenta com discricionaridade (págs. 117/119).
(39) Numa visão crítica do sistema - cfr. M. PEDROSA MACHADO, "Elementos para o estudo da legislação portuguesa sobre contra-ordenações", UCP, Lisboa, 1984, especialmente págs. 51, 74, 99, 123 e segs..
(40) No exórdio, insiste-se - o que cada vez é menos pacífico - que a distinção entre crime e contra-ordenação "não esquece que aquelas duas categorias de ilícito tendem a extremar-se, quer pela natureza dos respectivos bens jurídicos quer pela desigual ressonância ética", embora se reconheça que a distinção "terá, em última instância, de ser jurídico--pragmática e, por isso, também necessariamente formal".
41) GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª ed., Coimbra, 1993, pág. 673, comentam que essa omissão "deixa entender claramente que ela (a contravenção, entenda-se) desapareceu como tipo sancionatório autónomo, pelo que as contravenções que subsistirem (ou que forem ex novo criadas) têm de ser tratadas de acordo com a natureza que no caso tiverem (criminal ou de mera ordenação social)".
Cfr. Pareceres nºs ......
42) Cfr. TAIPA DE CARVALHO, "Sucessão de Leis Penais", Coimbra, 1990, onde defende que o Governo não detém competência para estabelecer penas contravencionais de multa. Além do mais, seria absurdo reservar à AR a competência para definir o regime geral das contra-ordenações e que, pelo menos o mesmo não sucedesse relativamente ao regime geral das contravenções.
Por ex., a falta de pagamento de taxas de portagem devidas pela utilização da auto-estrada surge como contravenção, e punida com multa - v. Decreto-Lei nº 130/93, de 22 de Abril, e diplomas para que remete (Decreto-Lei nº 315/91, de 20 de Agosto, alterado pelo Decreto-Lei nº 193/92, de 8 de Setembro).
43) Para as multas cominadas nos regulamentos policiais dos governadores civis - v. o artigo 4º do Decreto-Lei nº 103/84, de 30 de Março.
44) Rectificado no Diário da República, I Série-A, nº 99, de 30.04.91.
45) O Tribunal invocou o acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 24.03.93, publicado na Colectânea de Jurisprudência, Ano XVIII, Tomo II, 1993, pág. 238-II. No entanto, aí a situação era diferente. Estava em causa a prática de uma só infracção, punida com multa, que a Câmara Municipal sancionara como contra-ordenação. Aí sim o decisor actuava "a non judice", usurpava o poder jurisdicional, como o Tribunal da Relação considerou.
46) Pense-se no exemplo citado supra, ponto 3, relativo às taxas dos parques de estacionamento: antes exigia-se apenas o parecer favorável da DGV, agora a aprovação de proposta do município.
47) Note-se, a propósito, que o Tribunal Constitucional acaba de declarar a inconstitucionalidade formal da norma de uma postura municipal, por violação do nº 7 do artigo 115º da Constituição, por não indicar a norma habilitante- acórdão nº 457/94, de 22.06.94, no Diário da República, I Série-A, de 4.01.95.
(48) No artigo 13º, II, a), da Lei nº 39-B/94, de 27 de Dezembro (OE95), prevê-se a transferência de competências para os municípios no domínio de infracções às regras de estacionamento e processamento de contra-ordenações, mas sem prejuízo do que se dispõe nos artigos 2º e 3º do Decreto-Lei nº 190/94, de 18 de Julho.
Legislação
CONST76 ART237 N2 ART242. DL 78/87 DE 1987/12/17.
CP886 ART485 ART486. DL 387-E/87 DE 1987/12/29.
CE54 ART2 ART25 ART62 ART70. DL 123/90 DE 1990/4/14 ART3
CE94 ART1 ART67 N2 ART73 N1 ART135 ART138 N1 ART140 N2.
CADM40 ART44 N6 ART50 ART51 N2 ART52 ART163 N2.
LAL77 ART1 N2. DL 17/91 DE 1991/10/1.
LAL84 ART2 ART51 N4 ART76. DL 114/94 DE 1994/5/3 ART6 N1 ART7.
LFL79 ART14 ART18. DL 190/94 DE 1994/7/18 ART2 ART3 ART4 N3.
LFL84 ART17 ART20. PORT 881-A/94 DE 1994/9/30.
LFL87 ART21.
DL 232/79 de 1979/7/24.
DL 411-A/79 DE 1979/10/1.
DL 400/82 DE 1982/9/23 ART6 N1 ART7.
DL 433/82 DE 1982/10/27.
CP886 ART485 ART486. DL 387-E/87 DE 1987/12/29.
CE54 ART2 ART25 ART62 ART70. DL 123/90 DE 1990/4/14 ART3
CE94 ART1 ART67 N2 ART73 N1 ART135 ART138 N1 ART140 N2.
CADM40 ART44 N6 ART50 ART51 N2 ART52 ART163 N2.
LAL77 ART1 N2. DL 17/91 DE 1991/10/1.
LAL84 ART2 ART51 N4 ART76. DL 114/94 DE 1994/5/3 ART6 N1 ART7.
LFL79 ART14 ART18. DL 190/94 DE 1994/7/18 ART2 ART3 ART4 N3.
LFL84 ART17 ART20. PORT 881-A/94 DE 1994/9/30.
LFL87 ART21.
DL 232/79 de 1979/7/24.
DL 411-A/79 DE 1979/10/1.
DL 400/82 DE 1982/9/23 ART6 N1 ART7.
DL 433/82 DE 1982/10/27.
Referências Complementares
DIR ADM * ADM PUBL / DIR CONST * ORG PODER POL / DIR ESTRAD.