3/1994, de 10.03.1994
Número do Parecer
3/1994, de 10.03.1994
Data do Parecer
10-03-1994
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério do Trabalho e Segurança Social
Relator
PADRÃO GONÇALVES
Descritores
INDÚSTRIA
REESTRUTURAÇÃO DE SECTOR ECONÓMICO
EMPRESA
DÍVIDA
SEGURANÇA SOCIAL
INSTITUIÇÃO DE PREVIDÊNCIA
REESTRUTURAÇÃO DE SECTOR ECONÓMICO
EMPRESA
DÍVIDA
SEGURANÇA SOCIAL
INSTITUIÇÃO DE PREVIDÊNCIA
Conclusões
1 - A declaração de um sector ou subsector em "reestruturação", para efeitos do Decreto-Lei n 214/92, de 13 de Outubro, tem âmbito e objectivos distintos dos que presidem à declaração em "reestruturação" ao abrigo do Decreto-Lei n 251/86, de 15 de Agosto;
2 - A alínea c) do n 1 do artigo 2 do Decreto-Lei n 411/91, de 17 de Outubro, não abrange, na sua previsão e não é aplicável por analogia, às empresas inseridas em sectores declarados em "reestruturação" para efeitos do Decreto-Lei n 214/92.
2 - A alínea c) do n 1 do artigo 2 do Decreto-Lei n 411/91, de 17 de Outubro, não abrange, na sua previsão e não é aplicável por analogia, às empresas inseridas em sectores declarados em "reestruturação" para efeitos do Decreto-Lei n 214/92.
Texto Integral
SENHOR SECRETÁRIO DE ESTADO DA SEGURANÇA SOCIAL,
EXCELÊNCIA:
1.
O Gabinete de Vossa Excelência elaborou e apresentou à consideração superior a seguinte Nota Informativa:
«Considerando o carácter excepcional do actual regime de regularização extrajudicial das dívidas à segurança social, manifestado nos artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro;
«Considerando constituir motivo para a admissibilidade de celebração de acordos de regularização a inserção das empresas devedoras em sector ou subsector com relevância económica e social declarado em reestru- turação, ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86, de 15 de Agosto, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº411/91 citado;
«Considerando que, nos termos do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 251/86 citado, a declaração do sector ou subsector em reestruturação é feita por Portaria conjunta dos Ministros das Finanças, da Indústria e Comércio, e do Emprego e da Segurança Social sob proposta do Ministro da Indústria e Comércio;
«Considerando ainda que o Decreto-Lei nº 214/92, de 13 de Outubro, que estabelece normas relativas aos fundos de investimento e inter-nacionalização empresarial (FRIE), prevê a declaração de sectores ou subsectores em reestruturação, para efeitos do próprio diploma, através de resolução do Conselho de Ministros, na alínea a) do nº 1 do artigo 2º;
«Considerando finalmente que a resolução do Conselho de Ministros nº 9/93 declarou em reestruturação o sector têxtil e do vestuário correspondente à Classificação das Actividades Económicas (CAE) 321 e 322, ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-
Lei nº 214/92, de 13 de Outubro, colocam-se as seguintes questões de direito:
«1)Qual o âmbito da declaração de um sector ou subsector em reestru-turação ao abrigo do Decreto-Lei nº 214/92, de 13 de Outubro, e como conjugar este regime com o previsto no Decreto-Lei nº 251/86, de 25 de Agosto?
«2)Devem ou não considerar-se abrangidas na alínea c) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro e, como tal, admitidas à celebração de acordos extrajudiciais para regularização das dívidas
à segurança social, as empresas inseridas em sector ou subsector declarado em reestruturação ao abrigo do Decreto-Lei nº 214/92, de 13 de Outubro?:.
Tendo Vossa Excelência concordado com a sugestão de submeter a referida Nota Informativa a parecer deste corpo consultivo, cumpre emiti-lo, com a urgência requerida.
2.
2.1. O parecer solicitado passa essencialmente pela análise, interpretação e possível harmonização de algumas normas dos Decretos-Leis nºs 251/86, 411/91 e 214/92, citados na referida Norma Informativa.
Comecemos por conhecer as normas pertinentes desses diplomas legais.
2.2. Diz-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 251/86, de
25 de Agosto:
«2.A integração na Comunidade Económica Europeia está a obrigar ao desmantelamento progressivo da protecção aduaneira residual e a identificar mais claramente o posicionamento do País face aos países que encontram na CEE, através de tratados, um tratamento preferencial.
«Por estas razões, é necessário identificar a tempo os riscos de perda de competitividade de algumas indústrias onde a alteração tecnológica é mais profunda ou que defrontam mercados deprimidos nos quais os países menos desenvolvidos se esforçam, mesmo assim, por penetrar.
«Admite-se que, com frequência, os empresários têm a percepção das transformações necessárias e estão a levá-las a cabo, particularmente nos casos de produções mais expostas à concor-rência externa. Porém, os riscos de desemprego e de perda de mercados com consequências na balança de pagamentos recomendam que o Governo assuma uma posição dinamizadora das iniciativas empresariais que permita ultrapassar mais rapidamente e com menores custos os riscos sociais envolvidos, consubstanciada no Regime de Apoio à Reestruturação de Secto-res Industriais de Base Regional, criado pelo presente diploma.
«3.Não se pretende, contudo, que este regime de apoio venha a abranger a totalidade dos sectores em situação de dificuldade. Apenas serão objecto deste tipo de intervenção os sectores que possuam impacte na economia nacional ou de uma determinada região ou as actividades que desempenhem um papel estratégico no desenvolvimento industrial do País.
De qualquer forma, os apoios a conceder aos sectores declarados em reestruturação assumirão carácter transitório, a abolir logo que se criem condições para o seu desenvolvimento auto- sustentado.
«4.Esta orientação selectiva será concretizada através da exigência de um estudo prévio que demonstre, para cada caso, a situação de dificuldade de adaptação do sector e que fundamente a indispensabilidade de acções de reestruturação a apoiar pelo Estado. A iniciativa deste estudo deverá caber, como regra, às empresas ou associações representativas do sector em causa.
............................................................................................................
«6.Destina-se este decreto-lei a criar o enquadramento para que, caso a caso e sempre que se justifique, possam ser atribuídos meios especiais a acções de reestruturação industrial.
Estes meios, variáveis consoante as situações, consistirão em compar-ticipações financeiras, por parte do Estado, em acções de reestruturação a nível empresarial ou na criação de infra-estruturas de apoio. Prevê-se ainda a utilização de benefícios fiscais e a adopção de medidas excepcionais de mobilidade de mão-de-obra, por forma a facilitar as operações de redimensionamento das empresas:.
E dispôs o referido diploma legal:
«Artigo 1º:
1. Podem ser declarados em reestruturação sectores ou subsectores com relevância económica e social, tutelados pelo Ministério da Indústria e Comércio e incluídos nas divisões 2 e 3 da classificação das actividades económicas, que revelem dificulda- des especiais de adaptação tecnológica e comercial associadas a estruturas empresariais inadequadas ou procuras finais em regressão, estagnação ou crescimento lento.
2. A reestruturação terá por objectivo o incremento da competitivida-de através da redução de custos, da melhoria da qualidade, capacidade tecnológica e gestão de empresas e da diversificação e poupança energéticas, no quadro de um processo de adaptação estrutural adequado para o sector.
...............................................................................................................:.
«Artigo 2º:
1. A declaração de um sector ou subsector em reestruturação será feita por portaria conjunta dos Ministros das Finanças, do Plano e da Administração do Território, da Indústria e Comércio e do Trabalho e Segurança Social, por proposta do Ministro da Indústria e Comércio.
2. A declaração de um sector ou subsector em reestruturação será fundamentada num estudo prévio que justifique a sua necessidade e prioridade e deverá aprovar o correspondente programa de acção e definir: a) O âmbito da reestruturação; b) A entidade responsável pela sua implementação; c) Os meios financeiros e as respectivas fontes de financia-mento:.
..........................................................................................................................
«Artigo 8º:
1. Os projectos empresariais serão apoiados por incentivos financeiros, revestindo a forma de comparticipações financeiras, e ou por benefícios fiscais, revestindo a forma de redução ou isenção de impostos.
2. As acções de reestruturação poderão também envolver a concessão de comparticipações financeiras para a criação ou desenvolvimento de infra-estruturas nos domínios da assistência tecnológica, da formação e da comercialização:.
«Artigo 9º:
1. As comparticipações financeiras traduzem-se em pagamentos efectuados pelo Estado de parcelas variáveis de projectos de reestruturação apresentados por empresas que visem:
...............................................................................................................:.
..................................................................................................................
«Artigo 11º:
1. A concessão de incentivos financeiros será formalizada num contrato, previamente homologado pelo Ministro da Indústria e Comércio, entre a entidade responsável pela reestruturação e as empresas, do qual constarão, para além do montante das comparticipações financeiras concedidas, os objectivos do projecto e as obrigações do beneficiário.
...............................................................................................................:.
«Artigo 12º:
1. Podem ser concedidas reduções ou isenções dos seguintes impostos sempre que os mesmos sejam devidos por operações decorrentes da reestruturação: a) Imposto de mais-valias devido pelos ganhos realizados atra-vés do aumento de capital social das sociedades mediante incorporação de reservas ou emissão de acções; b) Imposto do selo, taxas e emolumentos devidos pela constitui-ção de sociedades e pelos aumentos de capital social; c) Sisa devida pelas transmissões de imóveis; d) Imposto de mais-valias devido pelos ganhos resultantes da transmissão onerosa de elementos do activo imobilizado; e) Imposto do selo estabelecido pelos artigos 54º, 141º e 165º da Tabela Geral do mesmo imposto.
2. Os benefícios fiscais serão concedidos pelo Ministro das Finanças, com prévio parecer da Direcção-Geral das Contribui-ções e Impostos, mediante requerimento, apresentado pelos promotores dos projectos, acompanhado com a descrição e caracterização jurídica dos actos e operações que integram o projecto e com o contrato da concessão de incentivos financeiros.
...............................................................................................................:.
«Artigo 13º:
1. O Ministro da Indústria e Comércio, sob proposta da entidade responsável pela reestruturação, definirá um regulamento para a concessão dos incentivos financeiros a conceder pelo Estado, dentro do quadro estabelecido neste decreto-lei e do programa de acção aprovado para cada sector ou subsector a reestruturar.
...............................................................................................................:.
2.3. O Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro (1), veio estabelecer um novo regime jurídico de regularização das dívidas à segurança social.
Depois de se referir, no seu preâmbulo, que o Decreto-Lei nº 513/76, de 3 de Julho, tinha introduzido, no âmbito da segurança social, a possibilidade de ser autorizado o pagamento em prestações das contribuições em atraso, admitindo-se, pela primeira vez, a inexigibilidade dos juros de mora para com as empresas que recuperassem a sua dívida em curto prazo, diz-se, de seguida:
«A recuperação económica a que se assiste impõe que se adeque o sistema de recuperação de dívidas à nova realidade, pondo fim a soluções que o condicionalismo excepcional que se viveu levou a adoptar.
«Deste modo, estabelece-se, como princípio geral, que a autorização ou o acordo extrajudicial para a regularização da dívida não são permitidos, salvo em condições excepcionais, devidamente explicita-das e que respeitem os efeitos úteis dos mecanismos de viabilização acessíveis às empresas em recuperação:.
E dispôs-se nos artigos 1º e 2º:
«Artigo 1º:
Não é permitido autorizar ou acordar extrajudicialmente o pagamento prestacional de contribuições em dívida à segurança social, nem isentar ou reduzir, extrajudicialmente, os respectivos juros vencidos ou a vencer, salvo o disposto no artigo seguinte:.
«Artigo 2º:
1. A regularização da dívida às instituições de previdência ou de segurança social pode ser autorizada se tal se revelar indispensável para assegurar a viabilidade da empresa devedora e se esta se encontrar numa das seguintes situações: a) Se for declarada em situação económica difícil, nos termos do Decreto-Lei nº 353- H/77, de 29 de Agosto; b) Se for objecto de processo especial de recuperação de empresas e de protecção dos credores, nos termos dos Decretos-Leis nºs 177/86, de 2 de Julho, e 10/90, de 5 de Janeiro; c) Se estiver inserida em sector ou subsector com relevância económica e social, declarado em reestruturação, ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86, de 25 de Agosto; d) Se tiver sido objecto de ocupação, autogestão ou interven-ção estatal.
2. A autorização a que se refere o número anterior é feita por despacho do membro do Governo que tiver a seu cargo a área da segurança social.
...............................................................................................................:.
2.4. O Decreto-Lei nº 214/92, de 13 de Outubro (2), criou um novo instrumento financeiro, designado por «Fundos de investimento de re-estruturação e internacionalização empresarial:, abreviadamente (FRIE), cuja constituição e funcionamento, nos termos do nº 1 do seu artigo 1º, se regem «pelo presente diploma e, em tudo o que o não contrarie, pelo disposto no Decreto-Lei nº187/91, de 17 de Maio, e, subsidiariamente, pelo Decreto-Lei nº 229-C/88, de 4 de Julho, e respectivos diplomas regulamentares: (3).
Para melhor compreensão dos objectivos deste novo instrumento financeiro e de algumas das medidas tomadas, importa transcrever o preâmbulo do referido diploma legal, do seguinte teor:
«O programa de convergência da economia portuguesa com vista à plena participação do País na construção da união económica e monetária atribui a maior prioridade às políticas de reestruturação do tecido empresarial.
«Esta orientação favorece e estimula a consolidação de um ambiente de estabilidade macroeconómica, consistente com as responsabilida-des recentemente assumidas com a adesão do escudo ao mecanismo das taxas de câmbio do sistema monetário europeu.
«O esforço de adaptação que é exigido sobretudo às empresas viáveis de sectores de actividade tradicional, que se atrasaram na sua modernização, reclama instrumentos de actuação novos que as ajudem a manter a rentabilidade económica e financeira ou a elevar os seus níveis de internacionalização.
«Por seu turno, a debilidade da presença das empresas portuguesas nos mercados externos é em si mesma um problema de alcance mais vasto, afectando a generalidade do tecido empresarial.
«É assim muito insuficiente o controlo sobre o preço de exportação que a generalidade das empresas exportadoras nacionais exerce, não raro tendo que contrair as suas margens devido à maior capacidade negocial dos seus clientes ou concorrentes.
«Por outro lado, o investimento directo das empresas portuguesas no estrangeiro, salvo algumas excepções, é pouco significativo.
«Estão actualmente criadas condições internas apropriadas para redu-zir muitos dos factores de incerteza que dificultam o investimento.
«O esforço de reestruturação e internacionalização das empresas portuguesas exige a mobilização de recursos vultuosos das próprias empresas, das instituições financeiras, do Estado e de outras entida-des públicas ou privadas cujos objectivos sejam convergentes com esta finalidade, nomeadamente autarquias, organizações sindicais e associações empresariais.
«Para além de incentivos específicos de natureza fiscal ou de outro tipo que serão criados, importa desenvolver um novo tipo de acção de carácter financeiro.
«De facto, é nesta área que residem, em muitos casos, os impedimen-tos activos da reestruturação e internacionalização de muitas empre-sas.
«Justifica-se assim a criação de um novo instrumento financeiro, aliás muito próximo dos recém-criados FCR (fundos de capital de risco), mas com um objecto principal que seja exactamente apoiar, através de participações no capital social, as empresas, ou as suas filiais no exterior, que se encontrem ou queiram desenvolver um processo interactivo de reestruturação ou internacionalização.
...............................................................................................................:.
E dispõe o Decreto-Lei nº 214/92, no seu artigo 2º, nº 1, na redacção do Decreto-Lei nº 338/93, de 30 de Setembro:
«1.Os FRIE são fundos abertos de investimento mobiliário cujo património se destina a ser investido na aquisição de participa-ções no capital de sociedades que se enquadrem, pelo menos, numa das alíneas seguintes: a) Pertençam a sectores que, para efeitos do presente diploma, sejam declarados em reestruturação por resolução do Con-selho de Ministros; b) Contribuam para o reforço da competitividade da estrutura económica nacional e da eficiência empresarial, através do lançamento de novas empresas e da modernização e expansão das unidades produtivas já existentes; c) Estejam envolvidas na concretização de investimentos directos no exterior e pretendam, com investimentos adicio-nais, elevar o valor acrescentado nacional das respectivas actividades exportadoras ou instalar estabelecimentos no exterior, isolada ou conjuntamente, com outras empresas nacionais ou locais.
2. Para terem acesso ao disposto no número anterior as empresas devem apresentar um plano global de carácter estratégico, acompanhado do respectivo estudo de viabilidade económico-financeira.
3. ..................................................................................................: (4).
3.
Entremos na dilucidação das questões postas.
3.1. Como resulta do preâmbulo e dos artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 411/91 este diploma legal proclama o princípio geral de que não é permitido autorizar ou acordar extrajudicialmente o pagamento presta-cional de contribuições em dívida à segurança social, nem isentar ou reduzir, extrajudicialmente, os respectivos juros vencidos ou a vencer (artigo 1º) e estabelece no artigo seguinte que, excepcionalmente, a regularização da dívida às instituições de previdência ou de segurança social pode ser autorizada.
Para tanto, o preceito (artigo 2º, nº 1) exige a verificação cumulativa de dois requisitos: que a regularização se revele indispensável para assegurar a viabilidade da empresa devedora; e que a empresa se encontre numa das situações taxativamente enumeradas nas alíneas a), b), c) e d) desse preceito (5).
Uma das situações enumeradas consiste em a empresa devedora estar «inserida em sector ou subsector com relevância económica e social, declarado em reestruturação, ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86, de 25 de Agosto: (alínea c) do referido artigo 2º, nº 1).
Põe-se agora a questão de saber se esta norma abrange as empresas inseridas em «sectores declarados em reestruturação por resolução do Conselho de Ministros:, tal como se prevê na alínea a) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 214/92.
A resposta a esta questão passa pela análise comparativa das normas dos Decretos-Leis nºs 251/86 e 214/92 que se referem à declaração de «sectores: e «subsectores: em «reestruturação:, por forma a apurar se as empresas inseridas em sectores declarados em reestruturação ao abrigo do Decreto-Lei nº 214/92 se identificam com as empresas situadas em sectores, também assim declarados, ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86.
De facto, dado o princípio e a excepcionalidade atrás referidos, do Decreto-Lei nº 411/91, as empresas pertencentes a sectores declarados em reestruturação ao abrigo do Decreto-Lei nº 214/92 só poderão beneficiar das medidas previstas no nº 1 do artigo 2º daquele Decreto-Lei nº 411/91 se pudermos concluir que se trata de empresas que cabem na previsão da alínea c) deste último preceito legal, por constituírem espécie das empresas aí previstas, ou então por se tratar de empresas inseridas em sectores sujeitos a um regime (de reestruturação) que tenha substituído o regime definido no Decre-to-Lei nº 251/86.
Vejamos se assim é.
3.2. Como resulta do preâmbulo do Decreto-Lei nº 251/86, pretendeu o Governo, com este diploma, dinamizar as iniciativas empresariais, nos sectores que possuam impacte na economia nacional ou de uma determinada região, ou no tocante às actividades que desempenhem um papel estratégico no desenvolvimento industrial do País.
Essa dinamização visou ultrapassar mais rapidamente os riscos de perda de competitividade de algumas indústrias onde a alteração tecnológica é mais profunda, particularmente nos casos de produções mais expostas à concorrência externa.
Para o efeito foram criados apoios (meios especiais) a conceder aos sectores que vieram ou vierem a ser beneficiados - os sectores declarados em reestruturação -, apoio de carácter provisório, a abolir logo que se criem condições para o seu desenvolvimento.
A referida intervenção do Estado é concretizada através da exigência de um estudo prévio que demonstre a situação de dificuldade de adaptação do sector, e que fundamente a indispensabilidade de acções de reestruturação e apoio (pelo Estado).
O articulado do diploma, como vimos, confirma esses propósitos. Assim, como se vê das citadas normas, podem ser declarados em reestruturação sectores ou subsectores com relevância económica e social, tutelados pelo Ministério da Indústria e Comércio e incluídos nas divisões 2 e 3 da classificação das actividades económicas, que revelem dificuldades especiais de adaptação tecnológica e comercial associada a estruturas empresariais inadequadas ou procuras finais em regressão, estagnação ou crescimento lento (artigo 1º, nº 1), reestruturação que terá por objectivo o incremento da competitividade através da redução de custos, da melhoria da qualidade, capacidade tecnológica e gestão de empresas (artigo 1º, nº 2).
A declaração de um sector ou subsector em reestruturação será feita por portaria conjunta dos Ministros das Finanças, do Plano e da Administração do Território, da Indústria e Comércio e do Trabalho e Segurança Social, e fundamentada num estudo prévio que justifique a sua necessidade e prioridade (artigo 2º).
Os referidos projectos empresariais serão apoiados por incentivos financeiros, revestindo a forma de comparticipações financeiras, e ou benefícios fiscais, revestindo a forma de redução ou isenção de impostos. As acções de reestruturação poderão também envolver a concessão de comparticipações financeiras para a criação ou desen-volvimento de infra- estruturas nos domínios da assistência tecnológica, de formação e de comercialização (artigo 8º).
As comparticipações financeiras traduzem-se em pagamentos efectua-dos pelo Estado de parcelas variáveis de certos projectos de reestru-turação apresentados pelas empresas (artigo 9º).
Os benefícios fiscais que poderão ser concedidos consistem em reduções ou isenções de certos impostos sempre que estes sejam devidos por operações decorrentes da reestruturação, benefícios que serão concedidos pelo Ministro das Finanças, mediante requerimento apresentado pelos promotores dos projectos (artigo 12º).
3.3Como clara e expressamente se diz no preâmbulo do Decreto-Lei nº 214/92, este diploma veio criar um novo instrumento financeiro - e não alterar ou desenvolver um instrumento já existente -, embora muito próximo de outros já existentes (os recém- criados «fundos de capital de risco:). O objectivo principal desse instrumento consiste em apoiar, através de participações no capital social, as empresas ou as suas filiais no exterior que se encontrem ou queiram desenvolver um processo interactivo de reestruturação ou internacionalização.
Como se diz no citado nº 1 do artigo 2º do diploma, na redacção do Decreto-Lei nº 338/93, o referido instrumento financeiro - denomi-nado «fundos de investimento de reestruturação e internacionali-zação empresarial: - traduz-se em «fundos abertos de investi-mento mobiliário cujo património se destina a ser investido na aquisição de participações no capital de sociedades que preencham pelo menos os requisitos das alíneas a) ou b) seguintes e satisfaçam o previsto na alínea c): desse nº 1.
A discutida alínea a) refere-se às sociedades que «pertençam a sectores que, para efeitos do presente diploma, sejam declarados em reestruturação por resolução do Conselho de Ministros:.
Para terem acesso a tal apoio, as empresas - no caso, dos sectores declarados em reestruturação - devem apresentar um plano global de carácter estratégico, acompanhado do respectivo estudo de viabilidade económico-financeira (artigo 2º, nº 2).
O diploma não criou outro tipo de apoio às empresas em causa, nomeadamente benefícios fiscais (6). E, nos artigos seguintes, como atrás se disse, apenas se trata da constituição e gestão dos «fundos: e da representação nos órgãos sociais das empresas participadas, sem se fazer a a mínima referência às empresas sujeitas ao regime fixado pelo Decreto-Lei nº 251/86.
3.4. Perante a análise e o destaque dos aspectos mais relevantes dos regimes dos Decretos-Leis nºs 251/86 e 214/92, no tocante aos pressupostos e objectivos da declaração de «sectores:, e «subsecto-res: em «reestruturação:, não podemos deixar de concluir que se trata de diferentes regimes de «reestruturação:.
De facto:
Desde logo é de salientar que o preâmbulo do Decreto-Lei nº 214/92 se refere à necessidade de criar um «novo instrumento financeiro:, e que a alínea a) do nº 1 do artigo 2º desse diploma legal se reporta aos sectores declarados em «reestruturação: «para efeitos (desse) diploma:.
Por outro lado, o facto de o Decreto-Lei nº 214/92 não fazer a mínima referência, quer no seu preâmbulo, quer em disposições transitórias ou revogatórias, ao regime (de reestruturação) definido no Decreto-Lei nº 251/86.
Depois, da análise feita, resultam evidentes diferenças de regime, quer nos pressupostos e objectivos da declaração de «reestruturação:, quer nas medidas tomadas relativamente às empresas beneficiadas. Assim: o regime do Decreto-Lei nº 251/86 aplica-se (só) às empresas inseridas em sectores e subsectores com relevância económica e social tutelados pelo Ministério da Indústria e Comércio, incluídos nas divisões 2 e 3 da classificação das actividades económicas, enquanto que o regime do Decreto-Lei nº 214/92 não faz nenhuma dessas restrições; o regime do Decreto-Lei nº 251/86 visa beneficiar as empresas que revelem dificuldades especiais de adaptação tecnológica e comercial associadas a estruturas empresariais inadaptadas, procurando-se incrementar a sua competitividade, mediante um processo de adaptação estrutural adequado para o sector, enquanto que o regime do Decreto-Lei nº 214/92 tem objectivos num plano digamos mais elevado, a manutenção da sua rentabilidade económica e financeira ou, mesmo, a elevação dos seus níveis de internacionalização; por outras palavras, o primeiro regime vela pela sobrevivência das empresas enquanto que o segundo procura a sua melhoria pelo desenvolvimento de um «processo interactivo de reestruturação ou internacionalização«; para o efeito, o Decreto-Lei nº 251/86 criou apoios diversos (às empresas beneficiadas) - incentivos financeiros, revestindo a forma de comparticipações financeiras, e ou benefícios fiscais, revestindo a forma de redução ou isenção de impostos -, enquanto que o regime do Decreto-Lei nº 214/92 se traduz na criação de um fundo cujo património se destina a ser investido na aquisição de participações no capital das empresas que se encontrem nas referidas situações.
Por fim, são diferentes os meios de declaração dos «sectores: em «reestruturação: - portaria conjunta de quatro ministros, no primeiro caso, resolução do Conselho de Ministros, no segundo caso.
3.5. Sendo distintos, como se demonstrou, os regimes de reestruturação definidos nos Decretos-Leis nºs 251/86 e 214/92, e inexistindo fundamento para que se possa entender ter havido uma substituição (ao menos parcial) de regimes - isto é, a revogação do regime do Decreto-Lei nº 251/86, por substituição, pelo Decreto-Lei nº 214/92 (7) -, afiguram-se recolhidos os elementos necessários para responder às duas questões postas.
3.5.1. No tocante à primeira questão, a resposta resulta das considerações aduzidas ao longo de todo este capítulo.
Como se viu, a declaração de um sector em «reestruturação:, ao abrigo do Decreto-Lei nº 214/92, tem âmbito, objectivos e meios de actuação bem diferentes dos que presidem à declaração em «reestruturação: ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86.
3.5.2. No que respeita à segunda questão, a resposta também não deixa dúvidas.
O Decreto-Lei nº 411/91 concedeu, excepcionalmente, um regime de regularização de dívidas às instituições de previdência ou de segurança social, a certas empresas.
Entre elas, as inseridas em «sector ou subsector [...] declarado em reestruturação, ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86, de 25 de Agosto: (alínea c) do nº 1 do artigo 2º desse diploma legal).
Tratando-se de norma excepcional, como atrás se concluíu, não pode esse benefício ser estendido, por aplicação analógica às empresas declaradas em reestruturação ao abrigo de outros diplomas legais, tal como decorre do artigo 11º do Código Civil, ao dispor que «as normas excepcionais não comportam aplicação analógica: (8).
Logo, as empresas a que se refere o Decreto-Lei nº 214/92 não beneficiam do regime fixado na alínea c), do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91 a favor das empresas inseridas em sectores declarados em «reestruturação: ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86.
4.
Termos em que se conclui:
1. A declaração de um sector ou subsector em «reestruturação:, para efeitos do Decreto-Lei nº 214/92, de 13 de Outubro, tem âmbito e objectivos distintos dos que presidem à declaração em «reestruturação: ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86, de 15 de Agosto;
2. A alínea c) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro, não abrange, na sua previsão, e não é aplicável por analogia, às empresas inseridas em sectores declarados em «reestruturação: para efeitos do Decreto-Lei nº 214/92.
_______________________________
(1) O artigo 27º do Decreto-Lei nº 411/91 revogou expressamente os Decretos-Leis nº 60/84, de 23 de Fevereiro, 118/84, de 9 de Abril, 20-D/86, de 13 de Fevereiro, 359/86, de 27 de Outubro, e 52/88, de 19 de Fevereiro. O Decreto-Lei nº 400/93, de 3 de Dezembro, revogou o artigo 9º do Decreto-Lei nº 411/91, e o Despacho Normativo nº 220/92, de 30 de Outubro, publicado em 25 de Novembro, definiu critérios e estabeleceu procedimentos a adoptar pelos contribuintes e pelas instituições de segurança social na aplicação do regime fixado pelo Decreto-Lei nº 411/91. Nenhum destes diplomas releva para a economia do parecer.
(2) Alterado no artigo 2º pelo Decreto-Lei nº 338/93, de 30 de Setembro.
(3) O Decreto-Lei nº 187/91, de 17 de Maio, criou os «fundos de investimento de capital de risco:, «fundos fechados de investimento mobiliário cujo património se destina a ser investido na aquisição de participações no capital de sociedades não cotadas em bolsa de valores, com elevado potencial de crescimento e de valorização: (artigo 2º).
O Decreto-Lei nº 229-C/88, de 4 de Julho, definiu o regime dos «fundos de investimento, mobiliários ou imobiliários, abertos ou fechados:, que têm por fim exclusivo a constituição de uma carteira diversificada de valores mobiliários ou imobiliários, permitindo a divisão dos riscos e a rentabilidade das aplicações (artigo 2º, nº 2), e se caracterizam «pelo facto de o capital a investir na aquisição de valores, mobiliários ou imobiliários, ser fixado no acto de constituição dos mesmos fundos: (artigo 2º, nº 3).
(4) O Decreto-Lei nº 214/92, nos artigos seguintes, regula a constituição e o funcionamento dos Fundos em questão, não contendo qualquer norma revogatória, bem como qualquer referência ao Decreto-Lei nº 251/86, nomeadamente aos «sectores ou subsectores com relevância económica e social, declarados em reestruturação: por este diploma legal.
(5) Cfr. o parecer nº 36/92, de 2 de Dezembro de 1993, deste corpo consultivo, não publicado.
(6) Apenas se diz no preâmbulo do diploma que «serão criados: incentivos específicos de natureza fiscal ou de outro tipo:, não se determinando, pois, a aplicação de qualquer incentivo já previsto em anteriores diplomas legais, a favor de outras empresas.
(7) Há revogação «global:, por «substituição:, quando «uma lei nova regula todo um instituto jurídico (-) ou todo um ramo de direito (-), sem ser necessário demonstrar a incompatibilidade específica de cada um dos preceitos da lei anterior, com o preceituado na nova lei: [...]. Pode (tal revogação) ser total ou parcial: - OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito - Introdução e Teoria Geral, 7ª edição, págs. 288 e segs.
Os regimes aqui em causa visam objecto e objectivos não coincidentes, em termos não incompatíveis, podendo, por isso, sobreviver ambos os regimes.
(8) «A analogia repousa na exigência, a que o pensamento actual é extremamente sensível, do tratamento igual de casos semelhantes [...]. Determinar, porém, onde há verdadeiramente e onde não há analogia é extremamente difícil, e por isso se exige toda a finura por parte do intérprete. Não basta uma semelhança de descrição exterior da situação é necessário que haja semelhança sob o ponto de vista daquele efeito jurídico. Por isso se diz no artigo 10º do Código Civil português que há analogia quando no caso omisso procedem as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei: - OLIVEIRA ASCENSÃO, ob. cit., pág. 435.
Dada a proibição legal da aplicação analógica das normas excepcionais, caso da referida alínea c) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 251/86, de 25 de Agosto, não interessa á economia do parecer averiguar se existe analogia nas situações das empresas abrangidas pelos regimes de «reestruturação: definidos pelos Decretos-Leis nºs 251/86 e 214/92.
EXCELÊNCIA:
1.
O Gabinete de Vossa Excelência elaborou e apresentou à consideração superior a seguinte Nota Informativa:
«Considerando o carácter excepcional do actual regime de regularização extrajudicial das dívidas à segurança social, manifestado nos artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro;
«Considerando constituir motivo para a admissibilidade de celebração de acordos de regularização a inserção das empresas devedoras em sector ou subsector com relevância económica e social declarado em reestru- turação, ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86, de 15 de Agosto, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº411/91 citado;
«Considerando que, nos termos do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 251/86 citado, a declaração do sector ou subsector em reestruturação é feita por Portaria conjunta dos Ministros das Finanças, da Indústria e Comércio, e do Emprego e da Segurança Social sob proposta do Ministro da Indústria e Comércio;
«Considerando ainda que o Decreto-Lei nº 214/92, de 13 de Outubro, que estabelece normas relativas aos fundos de investimento e inter-nacionalização empresarial (FRIE), prevê a declaração de sectores ou subsectores em reestruturação, para efeitos do próprio diploma, através de resolução do Conselho de Ministros, na alínea a) do nº 1 do artigo 2º;
«Considerando finalmente que a resolução do Conselho de Ministros nº 9/93 declarou em reestruturação o sector têxtil e do vestuário correspondente à Classificação das Actividades Económicas (CAE) 321 e 322, ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-
Lei nº 214/92, de 13 de Outubro, colocam-se as seguintes questões de direito:
«1)Qual o âmbito da declaração de um sector ou subsector em reestru-turação ao abrigo do Decreto-Lei nº 214/92, de 13 de Outubro, e como conjugar este regime com o previsto no Decreto-Lei nº 251/86, de 25 de Agosto?
«2)Devem ou não considerar-se abrangidas na alínea c) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro e, como tal, admitidas à celebração de acordos extrajudiciais para regularização das dívidas
à segurança social, as empresas inseridas em sector ou subsector declarado em reestruturação ao abrigo do Decreto-Lei nº 214/92, de 13 de Outubro?:.
Tendo Vossa Excelência concordado com a sugestão de submeter a referida Nota Informativa a parecer deste corpo consultivo, cumpre emiti-lo, com a urgência requerida.
2.
2.1. O parecer solicitado passa essencialmente pela análise, interpretação e possível harmonização de algumas normas dos Decretos-Leis nºs 251/86, 411/91 e 214/92, citados na referida Norma Informativa.
Comecemos por conhecer as normas pertinentes desses diplomas legais.
2.2. Diz-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 251/86, de
25 de Agosto:
«2.A integração na Comunidade Económica Europeia está a obrigar ao desmantelamento progressivo da protecção aduaneira residual e a identificar mais claramente o posicionamento do País face aos países que encontram na CEE, através de tratados, um tratamento preferencial.
«Por estas razões, é necessário identificar a tempo os riscos de perda de competitividade de algumas indústrias onde a alteração tecnológica é mais profunda ou que defrontam mercados deprimidos nos quais os países menos desenvolvidos se esforçam, mesmo assim, por penetrar.
«Admite-se que, com frequência, os empresários têm a percepção das transformações necessárias e estão a levá-las a cabo, particularmente nos casos de produções mais expostas à concor-rência externa. Porém, os riscos de desemprego e de perda de mercados com consequências na balança de pagamentos recomendam que o Governo assuma uma posição dinamizadora das iniciativas empresariais que permita ultrapassar mais rapidamente e com menores custos os riscos sociais envolvidos, consubstanciada no Regime de Apoio à Reestruturação de Secto-res Industriais de Base Regional, criado pelo presente diploma.
«3.Não se pretende, contudo, que este regime de apoio venha a abranger a totalidade dos sectores em situação de dificuldade. Apenas serão objecto deste tipo de intervenção os sectores que possuam impacte na economia nacional ou de uma determinada região ou as actividades que desempenhem um papel estratégico no desenvolvimento industrial do País.
De qualquer forma, os apoios a conceder aos sectores declarados em reestruturação assumirão carácter transitório, a abolir logo que se criem condições para o seu desenvolvimento auto- sustentado.
«4.Esta orientação selectiva será concretizada através da exigência de um estudo prévio que demonstre, para cada caso, a situação de dificuldade de adaptação do sector e que fundamente a indispensabilidade de acções de reestruturação a apoiar pelo Estado. A iniciativa deste estudo deverá caber, como regra, às empresas ou associações representativas do sector em causa.
............................................................................................................
«6.Destina-se este decreto-lei a criar o enquadramento para que, caso a caso e sempre que se justifique, possam ser atribuídos meios especiais a acções de reestruturação industrial.
Estes meios, variáveis consoante as situações, consistirão em compar-ticipações financeiras, por parte do Estado, em acções de reestruturação a nível empresarial ou na criação de infra-estruturas de apoio. Prevê-se ainda a utilização de benefícios fiscais e a adopção de medidas excepcionais de mobilidade de mão-de-obra, por forma a facilitar as operações de redimensionamento das empresas:.
E dispôs o referido diploma legal:
«Artigo 1º:
1. Podem ser declarados em reestruturação sectores ou subsectores com relevância económica e social, tutelados pelo Ministério da Indústria e Comércio e incluídos nas divisões 2 e 3 da classificação das actividades económicas, que revelem dificulda- des especiais de adaptação tecnológica e comercial associadas a estruturas empresariais inadequadas ou procuras finais em regressão, estagnação ou crescimento lento.
2. A reestruturação terá por objectivo o incremento da competitivida-de através da redução de custos, da melhoria da qualidade, capacidade tecnológica e gestão de empresas e da diversificação e poupança energéticas, no quadro de um processo de adaptação estrutural adequado para o sector.
...............................................................................................................:.
«Artigo 2º:
1. A declaração de um sector ou subsector em reestruturação será feita por portaria conjunta dos Ministros das Finanças, do Plano e da Administração do Território, da Indústria e Comércio e do Trabalho e Segurança Social, por proposta do Ministro da Indústria e Comércio.
2. A declaração de um sector ou subsector em reestruturação será fundamentada num estudo prévio que justifique a sua necessidade e prioridade e deverá aprovar o correspondente programa de acção e definir: a) O âmbito da reestruturação; b) A entidade responsável pela sua implementação; c) Os meios financeiros e as respectivas fontes de financia-mento:.
..........................................................................................................................
«Artigo 8º:
1. Os projectos empresariais serão apoiados por incentivos financeiros, revestindo a forma de comparticipações financeiras, e ou por benefícios fiscais, revestindo a forma de redução ou isenção de impostos.
2. As acções de reestruturação poderão também envolver a concessão de comparticipações financeiras para a criação ou desenvolvimento de infra-estruturas nos domínios da assistência tecnológica, da formação e da comercialização:.
«Artigo 9º:
1. As comparticipações financeiras traduzem-se em pagamentos efectuados pelo Estado de parcelas variáveis de projectos de reestruturação apresentados por empresas que visem:
...............................................................................................................:.
..................................................................................................................
«Artigo 11º:
1. A concessão de incentivos financeiros será formalizada num contrato, previamente homologado pelo Ministro da Indústria e Comércio, entre a entidade responsável pela reestruturação e as empresas, do qual constarão, para além do montante das comparticipações financeiras concedidas, os objectivos do projecto e as obrigações do beneficiário.
...............................................................................................................:.
«Artigo 12º:
1. Podem ser concedidas reduções ou isenções dos seguintes impostos sempre que os mesmos sejam devidos por operações decorrentes da reestruturação: a) Imposto de mais-valias devido pelos ganhos realizados atra-vés do aumento de capital social das sociedades mediante incorporação de reservas ou emissão de acções; b) Imposto do selo, taxas e emolumentos devidos pela constitui-ção de sociedades e pelos aumentos de capital social; c) Sisa devida pelas transmissões de imóveis; d) Imposto de mais-valias devido pelos ganhos resultantes da transmissão onerosa de elementos do activo imobilizado; e) Imposto do selo estabelecido pelos artigos 54º, 141º e 165º da Tabela Geral do mesmo imposto.
2. Os benefícios fiscais serão concedidos pelo Ministro das Finanças, com prévio parecer da Direcção-Geral das Contribui-ções e Impostos, mediante requerimento, apresentado pelos promotores dos projectos, acompanhado com a descrição e caracterização jurídica dos actos e operações que integram o projecto e com o contrato da concessão de incentivos financeiros.
...............................................................................................................:.
«Artigo 13º:
1. O Ministro da Indústria e Comércio, sob proposta da entidade responsável pela reestruturação, definirá um regulamento para a concessão dos incentivos financeiros a conceder pelo Estado, dentro do quadro estabelecido neste decreto-lei e do programa de acção aprovado para cada sector ou subsector a reestruturar.
...............................................................................................................:.
2.3. O Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro (1), veio estabelecer um novo regime jurídico de regularização das dívidas à segurança social.
Depois de se referir, no seu preâmbulo, que o Decreto-Lei nº 513/76, de 3 de Julho, tinha introduzido, no âmbito da segurança social, a possibilidade de ser autorizado o pagamento em prestações das contribuições em atraso, admitindo-se, pela primeira vez, a inexigibilidade dos juros de mora para com as empresas que recuperassem a sua dívida em curto prazo, diz-se, de seguida:
«A recuperação económica a que se assiste impõe que se adeque o sistema de recuperação de dívidas à nova realidade, pondo fim a soluções que o condicionalismo excepcional que se viveu levou a adoptar.
«Deste modo, estabelece-se, como princípio geral, que a autorização ou o acordo extrajudicial para a regularização da dívida não são permitidos, salvo em condições excepcionais, devidamente explicita-das e que respeitem os efeitos úteis dos mecanismos de viabilização acessíveis às empresas em recuperação:.
E dispôs-se nos artigos 1º e 2º:
«Artigo 1º:
Não é permitido autorizar ou acordar extrajudicialmente o pagamento prestacional de contribuições em dívida à segurança social, nem isentar ou reduzir, extrajudicialmente, os respectivos juros vencidos ou a vencer, salvo o disposto no artigo seguinte:.
«Artigo 2º:
1. A regularização da dívida às instituições de previdência ou de segurança social pode ser autorizada se tal se revelar indispensável para assegurar a viabilidade da empresa devedora e se esta se encontrar numa das seguintes situações: a) Se for declarada em situação económica difícil, nos termos do Decreto-Lei nº 353- H/77, de 29 de Agosto; b) Se for objecto de processo especial de recuperação de empresas e de protecção dos credores, nos termos dos Decretos-Leis nºs 177/86, de 2 de Julho, e 10/90, de 5 de Janeiro; c) Se estiver inserida em sector ou subsector com relevância económica e social, declarado em reestruturação, ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86, de 25 de Agosto; d) Se tiver sido objecto de ocupação, autogestão ou interven-ção estatal.
2. A autorização a que se refere o número anterior é feita por despacho do membro do Governo que tiver a seu cargo a área da segurança social.
...............................................................................................................:.
2.4. O Decreto-Lei nº 214/92, de 13 de Outubro (2), criou um novo instrumento financeiro, designado por «Fundos de investimento de re-estruturação e internacionalização empresarial:, abreviadamente (FRIE), cuja constituição e funcionamento, nos termos do nº 1 do seu artigo 1º, se regem «pelo presente diploma e, em tudo o que o não contrarie, pelo disposto no Decreto-Lei nº187/91, de 17 de Maio, e, subsidiariamente, pelo Decreto-Lei nº 229-C/88, de 4 de Julho, e respectivos diplomas regulamentares: (3).
Para melhor compreensão dos objectivos deste novo instrumento financeiro e de algumas das medidas tomadas, importa transcrever o preâmbulo do referido diploma legal, do seguinte teor:
«O programa de convergência da economia portuguesa com vista à plena participação do País na construção da união económica e monetária atribui a maior prioridade às políticas de reestruturação do tecido empresarial.
«Esta orientação favorece e estimula a consolidação de um ambiente de estabilidade macroeconómica, consistente com as responsabilida-des recentemente assumidas com a adesão do escudo ao mecanismo das taxas de câmbio do sistema monetário europeu.
«O esforço de adaptação que é exigido sobretudo às empresas viáveis de sectores de actividade tradicional, que se atrasaram na sua modernização, reclama instrumentos de actuação novos que as ajudem a manter a rentabilidade económica e financeira ou a elevar os seus níveis de internacionalização.
«Por seu turno, a debilidade da presença das empresas portuguesas nos mercados externos é em si mesma um problema de alcance mais vasto, afectando a generalidade do tecido empresarial.
«É assim muito insuficiente o controlo sobre o preço de exportação que a generalidade das empresas exportadoras nacionais exerce, não raro tendo que contrair as suas margens devido à maior capacidade negocial dos seus clientes ou concorrentes.
«Por outro lado, o investimento directo das empresas portuguesas no estrangeiro, salvo algumas excepções, é pouco significativo.
«Estão actualmente criadas condições internas apropriadas para redu-zir muitos dos factores de incerteza que dificultam o investimento.
«O esforço de reestruturação e internacionalização das empresas portuguesas exige a mobilização de recursos vultuosos das próprias empresas, das instituições financeiras, do Estado e de outras entida-des públicas ou privadas cujos objectivos sejam convergentes com esta finalidade, nomeadamente autarquias, organizações sindicais e associações empresariais.
«Para além de incentivos específicos de natureza fiscal ou de outro tipo que serão criados, importa desenvolver um novo tipo de acção de carácter financeiro.
«De facto, é nesta área que residem, em muitos casos, os impedimen-tos activos da reestruturação e internacionalização de muitas empre-sas.
«Justifica-se assim a criação de um novo instrumento financeiro, aliás muito próximo dos recém-criados FCR (fundos de capital de risco), mas com um objecto principal que seja exactamente apoiar, através de participações no capital social, as empresas, ou as suas filiais no exterior, que se encontrem ou queiram desenvolver um processo interactivo de reestruturação ou internacionalização.
...............................................................................................................:.
E dispõe o Decreto-Lei nº 214/92, no seu artigo 2º, nº 1, na redacção do Decreto-Lei nº 338/93, de 30 de Setembro:
«1.Os FRIE são fundos abertos de investimento mobiliário cujo património se destina a ser investido na aquisição de participa-ções no capital de sociedades que se enquadrem, pelo menos, numa das alíneas seguintes: a) Pertençam a sectores que, para efeitos do presente diploma, sejam declarados em reestruturação por resolução do Con-selho de Ministros; b) Contribuam para o reforço da competitividade da estrutura económica nacional e da eficiência empresarial, através do lançamento de novas empresas e da modernização e expansão das unidades produtivas já existentes; c) Estejam envolvidas na concretização de investimentos directos no exterior e pretendam, com investimentos adicio-nais, elevar o valor acrescentado nacional das respectivas actividades exportadoras ou instalar estabelecimentos no exterior, isolada ou conjuntamente, com outras empresas nacionais ou locais.
2. Para terem acesso ao disposto no número anterior as empresas devem apresentar um plano global de carácter estratégico, acompanhado do respectivo estudo de viabilidade económico-financeira.
3. ..................................................................................................: (4).
3.
Entremos na dilucidação das questões postas.
3.1. Como resulta do preâmbulo e dos artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 411/91 este diploma legal proclama o princípio geral de que não é permitido autorizar ou acordar extrajudicialmente o pagamento presta-cional de contribuições em dívida à segurança social, nem isentar ou reduzir, extrajudicialmente, os respectivos juros vencidos ou a vencer (artigo 1º) e estabelece no artigo seguinte que, excepcionalmente, a regularização da dívida às instituições de previdência ou de segurança social pode ser autorizada.
Para tanto, o preceito (artigo 2º, nº 1) exige a verificação cumulativa de dois requisitos: que a regularização se revele indispensável para assegurar a viabilidade da empresa devedora; e que a empresa se encontre numa das situações taxativamente enumeradas nas alíneas a), b), c) e d) desse preceito (5).
Uma das situações enumeradas consiste em a empresa devedora estar «inserida em sector ou subsector com relevância económica e social, declarado em reestruturação, ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86, de 25 de Agosto: (alínea c) do referido artigo 2º, nº 1).
Põe-se agora a questão de saber se esta norma abrange as empresas inseridas em «sectores declarados em reestruturação por resolução do Conselho de Ministros:, tal como se prevê na alínea a) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 214/92.
A resposta a esta questão passa pela análise comparativa das normas dos Decretos-Leis nºs 251/86 e 214/92 que se referem à declaração de «sectores: e «subsectores: em «reestruturação:, por forma a apurar se as empresas inseridas em sectores declarados em reestruturação ao abrigo do Decreto-Lei nº 214/92 se identificam com as empresas situadas em sectores, também assim declarados, ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86.
De facto, dado o princípio e a excepcionalidade atrás referidos, do Decreto-Lei nº 411/91, as empresas pertencentes a sectores declarados em reestruturação ao abrigo do Decreto-Lei nº 214/92 só poderão beneficiar das medidas previstas no nº 1 do artigo 2º daquele Decreto-Lei nº 411/91 se pudermos concluir que se trata de empresas que cabem na previsão da alínea c) deste último preceito legal, por constituírem espécie das empresas aí previstas, ou então por se tratar de empresas inseridas em sectores sujeitos a um regime (de reestruturação) que tenha substituído o regime definido no Decre-to-Lei nº 251/86.
Vejamos se assim é.
3.2. Como resulta do preâmbulo do Decreto-Lei nº 251/86, pretendeu o Governo, com este diploma, dinamizar as iniciativas empresariais, nos sectores que possuam impacte na economia nacional ou de uma determinada região, ou no tocante às actividades que desempenhem um papel estratégico no desenvolvimento industrial do País.
Essa dinamização visou ultrapassar mais rapidamente os riscos de perda de competitividade de algumas indústrias onde a alteração tecnológica é mais profunda, particularmente nos casos de produções mais expostas à concorrência externa.
Para o efeito foram criados apoios (meios especiais) a conceder aos sectores que vieram ou vierem a ser beneficiados - os sectores declarados em reestruturação -, apoio de carácter provisório, a abolir logo que se criem condições para o seu desenvolvimento.
A referida intervenção do Estado é concretizada através da exigência de um estudo prévio que demonstre a situação de dificuldade de adaptação do sector, e que fundamente a indispensabilidade de acções de reestruturação e apoio (pelo Estado).
O articulado do diploma, como vimos, confirma esses propósitos. Assim, como se vê das citadas normas, podem ser declarados em reestruturação sectores ou subsectores com relevância económica e social, tutelados pelo Ministério da Indústria e Comércio e incluídos nas divisões 2 e 3 da classificação das actividades económicas, que revelem dificuldades especiais de adaptação tecnológica e comercial associada a estruturas empresariais inadequadas ou procuras finais em regressão, estagnação ou crescimento lento (artigo 1º, nº 1), reestruturação que terá por objectivo o incremento da competitividade através da redução de custos, da melhoria da qualidade, capacidade tecnológica e gestão de empresas (artigo 1º, nº 2).
A declaração de um sector ou subsector em reestruturação será feita por portaria conjunta dos Ministros das Finanças, do Plano e da Administração do Território, da Indústria e Comércio e do Trabalho e Segurança Social, e fundamentada num estudo prévio que justifique a sua necessidade e prioridade (artigo 2º).
Os referidos projectos empresariais serão apoiados por incentivos financeiros, revestindo a forma de comparticipações financeiras, e ou benefícios fiscais, revestindo a forma de redução ou isenção de impostos. As acções de reestruturação poderão também envolver a concessão de comparticipações financeiras para a criação ou desen-volvimento de infra- estruturas nos domínios da assistência tecnológica, de formação e de comercialização (artigo 8º).
As comparticipações financeiras traduzem-se em pagamentos efectua-dos pelo Estado de parcelas variáveis de certos projectos de reestru-turação apresentados pelas empresas (artigo 9º).
Os benefícios fiscais que poderão ser concedidos consistem em reduções ou isenções de certos impostos sempre que estes sejam devidos por operações decorrentes da reestruturação, benefícios que serão concedidos pelo Ministro das Finanças, mediante requerimento apresentado pelos promotores dos projectos (artigo 12º).
3.3Como clara e expressamente se diz no preâmbulo do Decreto-Lei nº 214/92, este diploma veio criar um novo instrumento financeiro - e não alterar ou desenvolver um instrumento já existente -, embora muito próximo de outros já existentes (os recém- criados «fundos de capital de risco:). O objectivo principal desse instrumento consiste em apoiar, através de participações no capital social, as empresas ou as suas filiais no exterior que se encontrem ou queiram desenvolver um processo interactivo de reestruturação ou internacionalização.
Como se diz no citado nº 1 do artigo 2º do diploma, na redacção do Decreto-Lei nº 338/93, o referido instrumento financeiro - denomi-nado «fundos de investimento de reestruturação e internacionali-zação empresarial: - traduz-se em «fundos abertos de investi-mento mobiliário cujo património se destina a ser investido na aquisição de participações no capital de sociedades que preencham pelo menos os requisitos das alíneas a) ou b) seguintes e satisfaçam o previsto na alínea c): desse nº 1.
A discutida alínea a) refere-se às sociedades que «pertençam a sectores que, para efeitos do presente diploma, sejam declarados em reestruturação por resolução do Conselho de Ministros:.
Para terem acesso a tal apoio, as empresas - no caso, dos sectores declarados em reestruturação - devem apresentar um plano global de carácter estratégico, acompanhado do respectivo estudo de viabilidade económico-financeira (artigo 2º, nº 2).
O diploma não criou outro tipo de apoio às empresas em causa, nomeadamente benefícios fiscais (6). E, nos artigos seguintes, como atrás se disse, apenas se trata da constituição e gestão dos «fundos: e da representação nos órgãos sociais das empresas participadas, sem se fazer a a mínima referência às empresas sujeitas ao regime fixado pelo Decreto-Lei nº 251/86.
3.4. Perante a análise e o destaque dos aspectos mais relevantes dos regimes dos Decretos-Leis nºs 251/86 e 214/92, no tocante aos pressupostos e objectivos da declaração de «sectores:, e «subsecto-res: em «reestruturação:, não podemos deixar de concluir que se trata de diferentes regimes de «reestruturação:.
De facto:
Desde logo é de salientar que o preâmbulo do Decreto-Lei nº 214/92 se refere à necessidade de criar um «novo instrumento financeiro:, e que a alínea a) do nº 1 do artigo 2º desse diploma legal se reporta aos sectores declarados em «reestruturação: «para efeitos (desse) diploma:.
Por outro lado, o facto de o Decreto-Lei nº 214/92 não fazer a mínima referência, quer no seu preâmbulo, quer em disposições transitórias ou revogatórias, ao regime (de reestruturação) definido no Decreto-Lei nº 251/86.
Depois, da análise feita, resultam evidentes diferenças de regime, quer nos pressupostos e objectivos da declaração de «reestruturação:, quer nas medidas tomadas relativamente às empresas beneficiadas. Assim: o regime do Decreto-Lei nº 251/86 aplica-se (só) às empresas inseridas em sectores e subsectores com relevância económica e social tutelados pelo Ministério da Indústria e Comércio, incluídos nas divisões 2 e 3 da classificação das actividades económicas, enquanto que o regime do Decreto-Lei nº 214/92 não faz nenhuma dessas restrições; o regime do Decreto-Lei nº 251/86 visa beneficiar as empresas que revelem dificuldades especiais de adaptação tecnológica e comercial associadas a estruturas empresariais inadaptadas, procurando-se incrementar a sua competitividade, mediante um processo de adaptação estrutural adequado para o sector, enquanto que o regime do Decreto-Lei nº 214/92 tem objectivos num plano digamos mais elevado, a manutenção da sua rentabilidade económica e financeira ou, mesmo, a elevação dos seus níveis de internacionalização; por outras palavras, o primeiro regime vela pela sobrevivência das empresas enquanto que o segundo procura a sua melhoria pelo desenvolvimento de um «processo interactivo de reestruturação ou internacionalização«; para o efeito, o Decreto-Lei nº 251/86 criou apoios diversos (às empresas beneficiadas) - incentivos financeiros, revestindo a forma de comparticipações financeiras, e ou benefícios fiscais, revestindo a forma de redução ou isenção de impostos -, enquanto que o regime do Decreto-Lei nº 214/92 se traduz na criação de um fundo cujo património se destina a ser investido na aquisição de participações no capital das empresas que se encontrem nas referidas situações.
Por fim, são diferentes os meios de declaração dos «sectores: em «reestruturação: - portaria conjunta de quatro ministros, no primeiro caso, resolução do Conselho de Ministros, no segundo caso.
3.5. Sendo distintos, como se demonstrou, os regimes de reestruturação definidos nos Decretos-Leis nºs 251/86 e 214/92, e inexistindo fundamento para que se possa entender ter havido uma substituição (ao menos parcial) de regimes - isto é, a revogação do regime do Decreto-Lei nº 251/86, por substituição, pelo Decreto-Lei nº 214/92 (7) -, afiguram-se recolhidos os elementos necessários para responder às duas questões postas.
3.5.1. No tocante à primeira questão, a resposta resulta das considerações aduzidas ao longo de todo este capítulo.
Como se viu, a declaração de um sector em «reestruturação:, ao abrigo do Decreto-Lei nº 214/92, tem âmbito, objectivos e meios de actuação bem diferentes dos que presidem à declaração em «reestruturação: ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86.
3.5.2. No que respeita à segunda questão, a resposta também não deixa dúvidas.
O Decreto-Lei nº 411/91 concedeu, excepcionalmente, um regime de regularização de dívidas às instituições de previdência ou de segurança social, a certas empresas.
Entre elas, as inseridas em «sector ou subsector [...] declarado em reestruturação, ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86, de 25 de Agosto: (alínea c) do nº 1 do artigo 2º desse diploma legal).
Tratando-se de norma excepcional, como atrás se concluíu, não pode esse benefício ser estendido, por aplicação analógica às empresas declaradas em reestruturação ao abrigo de outros diplomas legais, tal como decorre do artigo 11º do Código Civil, ao dispor que «as normas excepcionais não comportam aplicação analógica: (8).
Logo, as empresas a que se refere o Decreto-Lei nº 214/92 não beneficiam do regime fixado na alínea c), do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91 a favor das empresas inseridas em sectores declarados em «reestruturação: ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86.
4.
Termos em que se conclui:
1. A declaração de um sector ou subsector em «reestruturação:, para efeitos do Decreto-Lei nº 214/92, de 13 de Outubro, tem âmbito e objectivos distintos dos que presidem à declaração em «reestruturação: ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86, de 15 de Agosto;
2. A alínea c) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro, não abrange, na sua previsão, e não é aplicável por analogia, às empresas inseridas em sectores declarados em «reestruturação: para efeitos do Decreto-Lei nº 214/92.
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(1) O artigo 27º do Decreto-Lei nº 411/91 revogou expressamente os Decretos-Leis nº 60/84, de 23 de Fevereiro, 118/84, de 9 de Abril, 20-D/86, de 13 de Fevereiro, 359/86, de 27 de Outubro, e 52/88, de 19 de Fevereiro. O Decreto-Lei nº 400/93, de 3 de Dezembro, revogou o artigo 9º do Decreto-Lei nº 411/91, e o Despacho Normativo nº 220/92, de 30 de Outubro, publicado em 25 de Novembro, definiu critérios e estabeleceu procedimentos a adoptar pelos contribuintes e pelas instituições de segurança social na aplicação do regime fixado pelo Decreto-Lei nº 411/91. Nenhum destes diplomas releva para a economia do parecer.
(2) Alterado no artigo 2º pelo Decreto-Lei nº 338/93, de 30 de Setembro.
(3) O Decreto-Lei nº 187/91, de 17 de Maio, criou os «fundos de investimento de capital de risco:, «fundos fechados de investimento mobiliário cujo património se destina a ser investido na aquisição de participações no capital de sociedades não cotadas em bolsa de valores, com elevado potencial de crescimento e de valorização: (artigo 2º).
O Decreto-Lei nº 229-C/88, de 4 de Julho, definiu o regime dos «fundos de investimento, mobiliários ou imobiliários, abertos ou fechados:, que têm por fim exclusivo a constituição de uma carteira diversificada de valores mobiliários ou imobiliários, permitindo a divisão dos riscos e a rentabilidade das aplicações (artigo 2º, nº 2), e se caracterizam «pelo facto de o capital a investir na aquisição de valores, mobiliários ou imobiliários, ser fixado no acto de constituição dos mesmos fundos: (artigo 2º, nº 3).
(4) O Decreto-Lei nº 214/92, nos artigos seguintes, regula a constituição e o funcionamento dos Fundos em questão, não contendo qualquer norma revogatória, bem como qualquer referência ao Decreto-Lei nº 251/86, nomeadamente aos «sectores ou subsectores com relevância económica e social, declarados em reestruturação: por este diploma legal.
(5) Cfr. o parecer nº 36/92, de 2 de Dezembro de 1993, deste corpo consultivo, não publicado.
(6) Apenas se diz no preâmbulo do diploma que «serão criados: incentivos específicos de natureza fiscal ou de outro tipo:, não se determinando, pois, a aplicação de qualquer incentivo já previsto em anteriores diplomas legais, a favor de outras empresas.
(7) Há revogação «global:, por «substituição:, quando «uma lei nova regula todo um instituto jurídico (-) ou todo um ramo de direito (-), sem ser necessário demonstrar a incompatibilidade específica de cada um dos preceitos da lei anterior, com o preceituado na nova lei: [...]. Pode (tal revogação) ser total ou parcial: - OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito - Introdução e Teoria Geral, 7ª edição, págs. 288 e segs.
Os regimes aqui em causa visam objecto e objectivos não coincidentes, em termos não incompatíveis, podendo, por isso, sobreviver ambos os regimes.
(8) «A analogia repousa na exigência, a que o pensamento actual é extremamente sensível, do tratamento igual de casos semelhantes [...]. Determinar, porém, onde há verdadeiramente e onde não há analogia é extremamente difícil, e por isso se exige toda a finura por parte do intérprete. Não basta uma semelhança de descrição exterior da situação é necessário que haja semelhança sob o ponto de vista daquele efeito jurídico. Por isso se diz no artigo 10º do Código Civil português que há analogia quando no caso omisso procedem as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei: - OLIVEIRA ASCENSÃO, ob. cit., pág. 435.
Dada a proibição legal da aplicação analógica das normas excepcionais, caso da referida alínea c) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 251/86, de 25 de Agosto, não interessa á economia do parecer averiguar se existe analogia nas situações das empresas abrangidas pelos regimes de «reestruturação: definidos pelos Decretos-Leis nºs 251/86 e 214/92.
Legislação
DL 251/86 DE 1986/08/15 ART1 ART2 ART8 ART9 ART11 ART12 ART13.
DL 411/91 DE 1991/10/17 ART1 ART2.
DL 214/92 DE 1992/10/13 ART2.
DL 338/93 DE 1993/09/30.
DL 411/91 DE 1991/10/17 ART1 ART2.
DL 214/92 DE 1992/10/13 ART2.
DL 338/93 DE 1993/09/30.
Referências Complementares
DIR ECON / DIR SEG SOCIAL.