8/1990, de 22.03.1990
Número do Parecer
8/1990, de 22.03.1990
Data do Parecer
22-03-1990
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério da Defesa Nacional
Relator
PADRÃO GONÇALVES
Descritores
MILITAR
QUADRO PERMANENTE
FORÇAS ARMADAS
MILITAR NA RESERVA
REQUERIMENTO
PASSAGEM A RESERVA
TEMPO DE SERVIÇO
RESTRIÇÃO DE DIREITOS
DIREITO DE PARTICIPAÇÃO NA VIDA POLITICA
ACESSO A CARGO PUBLICO
SERVIÇO EFECTIVO
CAPACIDADE ELEITORAL PASSIVA
INTERPRETAÇÃO DA LEI
CANDIDATURA
ELEIÇÃO
ACTO ADMINISTRATIVO
REVOGAÇÃO
QUADRO PERMANENTE
FORÇAS ARMADAS
MILITAR NA RESERVA
REQUERIMENTO
PASSAGEM A RESERVA
TEMPO DE SERVIÇO
RESTRIÇÃO DE DIREITOS
DIREITO DE PARTICIPAÇÃO NA VIDA POLITICA
ACESSO A CARGO PUBLICO
SERVIÇO EFECTIVO
CAPACIDADE ELEITORAL PASSIVA
INTERPRETAÇÃO DA LEI
CANDIDATURA
ELEIÇÃO
ACTO ADMINISTRATIVO
REVOGAÇÃO
Conclusões
1 - O pedido de passagem a reserva, a que se refere o n 10 do artigo 31 da Lei n 29/82, de 11 de Dezembro, não pressupõe nem depende da prestação de um tempo minimo de serviço efectivo, não podendo deixar de ser deferido verificados que sejam os pressupostos previstos na referida disposição legal;
2 - Se, obtida a passagem a reserva, nos termos da conclusão anterior o militar em causa não efectivar a candidatura a que se refere aquele preceito legal, deve a Administração revogar tal acto, no prazo legal, por cessação desse pressuposto de legalidade;
3 - Na situação de reserva os militares mantem-se disponiveis para o serviço, podendo regressar a efectividade de serviço por decisão ou convocação do CEM, ou a requerimento do proprio, nos termos do artigo 170 do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei n 39-A/90, de 24 de Janeiro.
2 - Se, obtida a passagem a reserva, nos termos da conclusão anterior o militar em causa não efectivar a candidatura a que se refere aquele preceito legal, deve a Administração revogar tal acto, no prazo legal, por cessação desse pressuposto de legalidade;
3 - Na situação de reserva os militares mantem-se disponiveis para o serviço, podendo regressar a efectividade de serviço por decisão ou convocação do CEM, ou a requerimento do proprio, nos termos do artigo 170 do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei n 39-A/90, de 24 de Janeiro.
Texto Integral
SENHOR MINISTRO DA DEFESA NACIONAL,
EXCELÊNCIA:
1
1.1.O Estado-Maior General das Forças Armadas colocou a V. Exa. a seguinte questão:
"Será que o citado preceito da LDNFA - entenda-se, o nº 10 do artigo 31º da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro) - criou um "processo" de passagem voluntária à reserva que não tem por suporte um tempo mínimo de serviço prestado às FA (actualmente de 15 anos)? ou, pelo contrário, deverá ser aplicado em conjugação com as disposições legais em vigor que fixam as condições de passagem à reserva"?
1.2.Pronunciando-se sobre a questão posta, escreveu o auditor jurídico do MDN, em parecer de 8/11/89:
"O Decreto-Lei nº 514/79, de 28 de Dezembro, prevê duas hipóteses de passagem voluntária à reserva:
uma, constante do nº 4 da alínea c) do nº .1 do seu artigo 1º em que, além de um tempo mínimo de serviço de quinze anos, a respectiva concessão se integra no exercício de um poder discricionário.
outra, constante da alínea d) do nº 1 do mesmo artigo 1º em que, verificado o requisito de 36 anos de serviço, a respectiva concessão não pode ser recusada, integrando-se, por isso, no exercício de um poder vinculado.
"Não foi, certamente, intenção do legislador da Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro, revogar, através do nº 10 do seu artigo 31º, as condições estabelecidas para a passagem voluntária às situações de reserva, nem permitir que um candidato a eleições - não apurado na votação -obtivesse, assim, a situação de reserva sem o preenchimento dos requisitos previstos no Decreto-Lei nº 514/ /79, de 28 de Dezembro
"Nesta conformidade, haverá que encontrar-se correcta interpretação através da conjugação do nº 10 do artigo 31º da LDNFA com o nº 4 da alínea c) do nº 1 do referido Decreto-Lei nº 514/79.
"Ora, entendendo-se que a passagem à reserva prevista neste último preceito poderá ser concedida no uso de um poder discricionário, já o pedido de passagem à reserva com o fim de possibilitar a candidatura a eleição não pode ser recusado o que, no âmbito da aplicação do nº 10 do artigo 31º da LDNFA, se traduz numa limitação do apontado exercício do poder discricionário.
"Em conclusão:
O pedido da passagem à reserva apresentado com o fim de possibilitar a candidatura a eleições - artigo 31º, nº 10, da Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro - deverá preencher os requisitos previstos no artigo 1º, nº 1, alínea c), 4º do Decreto-Lei nº514/79, de 28 de Dezembro (militares dos quadros permanentes com um mínimo de quinze anos de serviço)
A concessão da passagem voluntária à reserva, referida na conclusão anterior, não pode ser recusada com fundamento no uso do poder discricionário".
1.3. Em sentido diferente se pronunciou um jurista do Gabinete do Chefe do Estado-Maior da Força Aérea que, sobre a questão em causa, escreveu:
“4. A conclusão a que chega o Auditor Jurídico de Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional é que o nº 10 do artigo 31ºda L.D.N.F.A. vincula o orgão de decisão quando seja pedida a passagem à reserva com os fundamentos aí previstos, ou seja, dentro da margem de discricionariedade apontada. Permitimo-nos discordar de tal entendimento.
"Na verdade a Lei de Defesa Nacional elenca mais um fundamento de passagem à reserva de militares dos quadros permanentes, através de uma vinculação legal, a par de todas as outras situações vinculativas existentes na Lei, independentemente do tempo de serviço militar.
“5. Em conclusão, parece-nos, salvo o devido respeito, que não existem limitações de tempo de serviço para a passagem à reserva dos militares dos quadros permanentes de acordo com a estatuição do nº 10 do artigo 31º - da LDNFA. A situação de reserva pode constituir-se em qualquer momento. Onde a Lei não distingue não cabe ao intérprete distinguir, logo, qualquer que seja o tempo de serviço, não pode ser recusada a passagem à reserva. Outros poderão ser os fundamentos para o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea não decidir os requerimentos apresentados ao abrigo da L.D.N.F.A.. O fundamento de distinção não pode ser a constituição de situações de reserva com base em acto voluntário ou por imposição da Lei. Nada nos permite chegar a tal conclusão".
Dadas as apontadas divergências de entendimento determinou Vossa Excelência que fosse solicitado o parecer deste corpo consultivo, que cumpre prestar.
2.
2.1.À data da publicação da Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro, vigorava o Decreto-Lei nº 514/79, de 28 de Dezembro (1) , que assim dispunha no artigo 1º:
“1.Transitam para a situação de reserva os militares dos quadros permanentes - oficiais, sargentos e praças - e outros militares para os quais lei especial tenha criado ou venha a criar esta situação, abrangidos por qualquer das condições indicadas nas alíneas seguintes:
a) Tendo prestado menos de cinco anos de serviço, sejam julgados fisicamente incapazes para o serviço no activo por competente junta médica que comprove ser a incapacidade resultante de:
1º. Acidente ocorrido no serviço ou por motivo do mesmo;
2º Doença adquirida no serviço ou por motivo do mesmo;
b) Tendo prestado cinco ou mais anos de serviço:
1º. Atinjam o limite de idade estabelecido para o respectivo posto;
2º Sejam julgados fisicamente incapazes para o serviço no activo por competente junta médica;
3º Sejam colocados nesta situação, nos termos do Regulamento de Disciplina Militar;
4º Optem pela sua colocação nessa situação quando completados doze meses de impedimento por doença ou por licença da junta, ou de um adicionado ao outro, não se achando a junta, por razões devidamente justificadas, habilitada a pronunciar-se sobre a sua capacidade ou incapacidade definitiva;
c) Tendo prestado quinze ou mais anos de serviço:
1º. Desistam de tirocínios, cursos ou provas exigidos como condições de promoção ao posto imediato;
2º. Não tenham tido aproveitamento nos cursos ou provas exigidos para promoção;
3º Revelem não possuir capacidade para o desempenho das funções que competem ao posto imediato;
4º. Requeiram a passagem à reserva e esta lhes seja concedida;
d) Requeiram a passagem à reserva depois de completarem 36 anos de serviço.
2. A passagem à reserva ao abrigo do disposto nos nºs lº, 2ºe 3º da alínea c) do nº 1 do artigo 1º só deverá, porém, verificar-se nas condições que forem estabelecidas nos respectivos estatutos de cada ramo das forças armadas e noutra legislação aplicável.
3. A data da passagem à reserva é a data em que, nos termos legais, o militar for considerado abrangido pela condição que a motivou" (2) .
À mesma data vigorava o Estatuto dos Oficiais das Forças Armadas (Decreto-Lei nº 46 672, de 29 de Novembro de 1965), também revogado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90, que, no tocante à situação de reserva dos oficiais,assim dispunha nos artigos 34º e 48º (na redacção do Decreto-Lei nº 314/82, de 9 de Agosto):
"Artigo 34º
Os quadros permanentes dos oficiais englobam:
a) Activo;
b) Reserva;
c) Reforma;
d) Separado do serviço".
"Artigo 48º
Os oficiais que tenham transitado para a reserva podem encontrar-se numa das seguintes condições:
a) Efectividade de serviço;
b) Licenciados;
c) Licença ilimitada.
§ 1º. Os oficiais da reserva licenciados só podem ser convocados para:
a) Cumprimento de formalidades processuais, nos casos em que a lei expressamente exija ou permita a convocação, findas as quais serão imediatamente licenciados;
b) Prestar serviço efectivo mediante requerimento do próprio, deferido pelo titular do respectivo departamento, exclusivamente em termos de interesse para o serviço;
c) Prestar serviço efectivo em caso de interesse para o serviço, por decisão fundamentada do titular do respectivo departamento;
d) Prestar serviço efectivo, por decisão do titular do respectivo departamento, em caso de guerra, declaração de estado de sítio ou de emergência, exercícios ou manobras.
§2º Os oficiais que ao transitarem do activo para a reserva estejam na situação de licença ilimitada são colocados na reserva na situação de licenciados, a menos que requeiram continuar naquela situação".
Relativamente às praças, dispôs posteriormente o Decreto-Lei nº 123/87, de 17 de Março:
"Artigo 7º
Em função da disponibilidade para o serviço, as praças do QP podem encontrar-se numa das seguintes situações:
a) Activo;
b) Reserva;
c) Reforma".
"Artigo 8º
É aplicável às praças do QP, nos aspectos respectivos, o consignado sobre as situações de reserva e de reforma no Decreto-Lei nº 514/79, de 28 de Dezembro,e em demais legislação em vigor relativa aos quadros permanentes do Exército, sem prejuízo do definido neste diploma".
2.2.o artigo 202º da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, aditou à Constituição a seguinte norma, mantida pela Lei Constitucional nº1/89, de 8 de Julho:
"Artigo 270º (Restrições ao exercício de direitos)
A lei pode estabelecer restrições ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição colectiva e à capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo, na estrita medida das exigências das suas funções próprias".
Anotando esta disposição, escrevem J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (3) :
"( ... )só os elementos integrantes dos quadros permanentes estão sujeitos às restrições de direitos, o que, no caso dos militares, exclui logo os cidadãos a cumprir o serviço militar obrigatório. Finalmente, estão abrangidos apenas os que se encontram em serviço efectivo, o que exclui todos os que estejam desligados do serviço por qualquer dos motivos legais (aposentação, reserva, disponibilidade, etc.).
"As restrições ao exercício destes direitos estão sujeitas ao princípio da proibição do excesso. Havendo elas de limitar-se à "estrita medida das exigências das suas funções próprias", impõe-se a observância das três dimensões do princípio da proibição do excesso: necessidade,exigibilidade e proporcionalidade. Trata-se de uma particularização de princípios gerais do regime de restrição dos direitos, liberdades e garantias (artigo 18º), mas a sua reiteração aqui, bem como a ênfase da fórmula utilizada ("estrita medida"), deixa ver que aqueles princípios têm aqui exigências ainda maiores, quanto mais não seja porque se trata de restrições excepcionais que atingem determinadas categorias de cidadãos".
No tocante à capacidade eleitoral passiva -matéria aqui em causa - dispõe, entretanto, a Constituição da República, na redacção da Lei Constitucional nº 1/89:
"Artigo 48º
1. Todos os cidadãos têm o direito de tomar parte na vida política e na direcção dos assuntos públicos do país, directamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos.
2.............................................................................................................................”
"Artigo 50º
1.Todos os cidadãos têm direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos.
2.Ninguém pode ser prejudicado na sua colocação, no seu emprego, na sua carreira profissional ou nos benefícios sociais a que tenha direito, em virtude do exercício de direitos políticos ou do desempenho de cargos públicos.
3 .No acesso a cargos electivos a lei só pode estabelecer as inegibilídades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos".
2.3.Em conformidade com a norma do referido artigo 270º do diploma fundamental, estatuiu a Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro, no seu artigo 31º:
“1. O exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição colectiva e a capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes e contratados em serviço efectivo (4) será objecto das restrições constantes dos números seguintes (5):
9. Os cidadãos referidos no nº 1 são inelegíveis para a Presidência da República, para a Assembleia da República, para as Assembleias Regionais dos Açores e da Madeira, para a Assembleia Legislativa de Macau e para as assembleias e órgãos executivos das autarquias locais e das organizações populares de base territorial.
10. Não pode ser recusado, em tempo de paz, o pedido de passagem à reserva apresentado com o fim de possibilitar a candidatura a eleições para qualquer dos cargos referidos no número anterior.
2.4. O recente Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro, aprovou o Estatuto dos Militares das Forças Armadas, revogando "toda a legislação que contrarie o disposto no presente decreto-lei, designadamente ( ... )". Entre a legislação expressamente indicada (como revogada) constam os citados Decretos-Lei nºs 46 672 e 514/79.
Relativamente à "reserva" e à "passagem à reserva", diz o Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90, Estatuto que faz parte integrante deste diploma:
Artigo 155º
0 militar dos QP encontra-se numa das seguintes situações:
a) Activo;
b) Reserva;
c) Reforma".
"Artigo 157º
1- Reserva é a situação para que transita o militar dos QP no activo desde que verificadas as condições estabelecidas neste Estatuto, mantendo-se, no entanto, disponível para o serviço.
2- O militar na reserva pode encontrar-se na efectividade de serviço ou fora da efectividade de serviço.
3-Os efectivos dos militares na situação de reserva não são fixos".
"Artigo 168º
Transita para a situação de reserva o militar dos QP que:
a) Atinja o limite de idade estabelecido para o respectivo posto;
b) Tenha 20 ou mais anos de serviço militar, a requeira e lhe seja deferida;
c) Declare, por escrito, desejar a passagem à reserva depois de completar 36 anos de tempo de serviço militar".
"Artigo 170º
1- A prestação de serviço efectivo por militares na reserva processa-se:
a) Por decisão do CEM do ramo, para o exercício de cargos ou desempenho de funções militares;
b) Por convocação do CEM do ramo, para participação em treinos ou exercícios;
c) A requerimento do próprio, mediante despacho favorável do CEM do ramo.
2 - A convocação nos termos da alínea b) do número anterior deve ser planeada em tempo e dada a conhecer ao interessado no prazo mínimo de 60 dias.
3 - 0 militar que transitar para a situação de reserva mediante requerimento só pode regressar à efectividade de serviço, a seu pedido, decorridos dois anos sobre a data da mudança de situação, desde que haja interesse para o serviço".
"Artigo 171º
1 - O militar dos QP na situação de reserva na efectividade de serviço desempenha cargos ou funções inerentes ao seu posto compatíveis com o seu estado físico ou psíquico.
2 - Ao militar na situação de reserva na efectividade de serviço não podem, em princípio, ser cometidas funções de comando e direcção, excepto em estado de sítio ou guerra.
3 - O militar na reserva pode ser nomeado para frequentar cursos ou estágios de actualização.
Os termos em que o militar na situação de reserva pode ser chamado à efectividade de serviço constarão de portaria do Ministro da Defesa Nacional, ouvido o CCEM".
Entretanto dispõe o artigo 4º do Decreto-Lei nº 34-A/ /90:
"O militar dos QP que à data da entrada em vigor do presente diploma já tenha cumprido 15 anos de serviço militar mantém a faculdade de requerer a passagem à situada reserva".
2.5. É manifesto que o artigo 168º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas veio substituir o citado artigo 1º do revogado Decreto-Lei nº 514/79, prevendo um regime algo diferente (7) . No entanto:
Tal como no regime do Decreto-Lei nº 514/79, a passagem à reserva dos militares em causa é, num caso (alínea a) do citado artigo 168º), automática, nos outros casos, dependente de pedido (requerimento) do militar.
E, tal como naquele diploma legal, nestes casos há que distinguir: num caso (alínea c) do referido artigo 168º a concessão da reserva integra-se no exercício de um poder vinculado; no outro caso (alínea b) do mesmo preceito) - e ainda na situação prevista no citado artigo 4º do Decreto-Lei nº 34-A/90 o deferimento do pedido integra-se no exercício de um poder discricionário da competente autoridade militar (8) .
Verifica-se, assim, a existência de situação idêntica à que suscitou (e fundamentou) os citados ( e divergentes) pareceres quanto à natureza e pressupostos (da passagem à situação de reserva a que se refere o nº 10º do artigo 31º da Lei nº 29/82.
Daí que se tenha mantido, nos mesmos termos, o interesse na emissão do parecer solicitado, agora perante o regime fixado no artigo 168º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/ /90.
Pergunta-se então: o pedido de passagem à reserva apresentado com o fim de possibilitar a candidatura a eleições - nº '10 do artigo 31º da Lei nº 29/82 - deverá preencher o requisito previsto na alínea b) do artigo 168º do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90 e, ex vi do artigo 4º deste diploma legal, o requisito previsto no item 4º da alínea c) do nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 514/79? Ou, contrariamente, não depende de qualquer desses requisitos, isto é, de um tempo mínimo de serviço prestado?
É evidente que estamos perante um caso de interpretação- determinação do exacto sentido e alcance da norma do nº 10 do artigo 31º da Lei nº 29/8, em conformidade com as regras do artigo 9º do Código Civil. Pretende-se saber se os militares em causa, para os fins em vista, podem (ou não) pedir a passagem à reserva independentemente do tempo de serviço já prestado ou de qualquer outro requisito (pressuposto) não constante dessa disposição.
3.
3.1. Interpretar uma lei consiste em fixar o sentido e o alcance com que ela deve valer, em determinar o seu sentido e alcance decisivos. Como acentua MANUEL DE ANDRADE, o escopo final a que converge todo o processo interpretativo é o de pôr a claro o verdadeiro sentido e alcance da lei; interpretar, em matéria de leis, quer dizer não só descobrir o sentido que está por detrás da expressão, como também, de entre as várias significações que estão cobertas pela expressão, eleger a verdadeira e decisiva (9) .
E como escreve DIAS MARQUES (10)
"O artigo 9º do Código Civil, no seu nº 1, acentua, com grande nitidez, a distinção existente entre o texto ou "letra da lei" e os elementos não textuais da interpretação, nomeadamente, o enquadramento sistemático resultante da consideração da "unidade do sistema jurídico", as circunstâncias em que a lei foi elaborada" e, também as condições específicas do tempo em que é aplicada".
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"Naturalmente, é de supor que o autor da lei, bom conhecedor que deve ser da língua portuguesa e da terminologia jurídica, terá procurado cuidadosamente as palavras mais adequadas para exprimir- a norma de que se trata ou, em outros termos, terá sabido "exprimir o seu pensamento em termos adequados" (Código Civil, artigo 9º, nº 3).
"Por isso, o sentido da lei há-de buscar-se, antes de mais e principalmente, nas suas próprias palavras, as quais constituem o que habitualmente se designa elemento textual ou elemento literal.
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"Note-se que a determinação do significado gramatical das palavras comporta dificuldades que interessa considerar.
“/.../as palavras devem entender-se na sua conexão, isto é, não como vocábulos isolados, destacados no conjunto do texto, mas dentro da sua significação sintáctica e globalística / ... /.
“/.../ o sentido das palavras deve ser, em principio, o que resulta do seu uso corrente. Salvo, é claro, quando se trate de termos que possuam um significado técnico e aos quais esse significado deverá ser de preferência atribuído.
"Também importa observar- que certas palavras usadas pelo legislador possuem, ao mesmo tempo, um sentido vulgar e um sentido técnico -jurídico./.../ Será então este último, e não aquele, o que deverá prevalecer(...)
3.2. Dada a sua particular importância no presente caso, no sentido de conhecer o pensamento legislativo, procedamos de imediato à análise dos trabalhos preparatórios da Lei nº 29/82, na parte que interessa à economia do parecer.
4
4.1. A Lei nº 29/82 resultou da Proposta de Lei nº 129/II (11) , que diz, na sua introdução, na parte que ora interessa:
"34 - Os princípios fundamentais aplicáveis nesta matéria (entenda-se, "isenção política e apartidarismo das Forças Armadas) são os que constam do artigo 275º, nº4, da Constituição, na nova redacção resultante da Lei Constitucional nº 1/82: as Forças Armadas estão ao serviço do povo português, são rigorosamente apartidárias e os seus elementos não podem aproveitar-se da sua arma, do seu posto ou da sua função para qualquer intervenção política ( cf. também o artigo 30º da proposta de lei)
"Só que, como bem se compreende, o respeito destes princípios exige e implica uma certa regulamentação concreta, sem o que eles correrão o risco de constituir letra morta. É por isso que a Constituição, no seu artigo 270º (texto de 1º82), dispõe que a lei pode estabelecer restrições ao exercício de certos direitos dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo, na estrita medida das exigências das suas funções próprias.
"A proposta de lei interna, no artigo 31º, proceder à necessária regulamentação deste preceito constitucional".
O artigo 31º da Proposta - que deu origem ao artigo 31º da Lei nº 29/82 não continha a norma do nº 10 da Lei em causa (12). E o nº 8 da Proposta - que deu origem ao nº 9 do artigo 31º da Lei - apenas difere deste nº 9 na medida em que não previa a inelegibilidade para a Presidência da República.
4.2. De pouco interesse, na parte ora em causa, a discussão parlamentar na "apreciação na generalidade" da referida proposta (13)
De maior interesse, nessa parte, a consulta das actas das reuniões da Comissão de Defesa Nacional (14) relativamente ao citado artigo 31º, de Que houve uma proposta de eliminação por parte do PCP - que não vingou -e algumas propostas de outros partidos com diferentes redacções para os diversos números do referido preceito.
Recolhamos o que foi dito, de mais significativo, na referida comissão:
"O Sr. José Luís Nunes (PS): - 0 nº 9 (15) incide sobre o problema da passagem à reserva. Suponhamos que um cidadão militar pede a passagem à reserva com o fundamento de se candidatar a um destes órgãos eleitos. Pensamos que em tempo de paz não poderá ser recusado. Em tempo de guerra poderia ser uma forma de fuga à responsabilidade.
Portanto, se em tempo de paz não poderá ser recusado, em tempo de guerra podê-lo-á ser.
Consideramos importante que isto fique na lei, até porque, tratando-se de poderes individuais, dá aos chefes de estado-maior a possibilidade de estarem protegidos na aplicação da lei"
"O Sr. Presidente: ...................................................................................................
Deu agora entrada na mesa uma proposta do MDP/CDE ainda sobre esta matéria ( ... ).Propõe ( ... ) a seguinte redacção para o nº 8 (da Proposta, entenda-se):
"Os cidadãos mencionados no nº 1 carecem de licença especial, em termos a definir por lei, para se candidatarem a eleições para a Assembleia da República, assembleias regionais das regiões autónomas, Assembleia Legislativa de Macau e assembleias e órgãos executivos das autarquias locais. A lei regulará ainda o regime de licença especial para o exercício do respectivo mandato, bem como para o exercício de funções governamentais" (16)
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O Sr. Herberto Goulart (MDP/CDE):-............................................................................................................................
( ... ) O nº 8 é uma violação dos direitos constitucionais, os quais não podem ser cometidos numa lei destas. Creio que a situação tem de ser posta em sentido inverso. Inclusive, a situação da obrigatoriedade de passagem à reserva de um militar que pretenda candidatar-se a um qualquer órgão. Ter de prescindir de um direito essencial do cidadão parece-me inaceitável.
O que se impõe é a criação de um novo mecanismo de relação do militar nessas condições perante as Forças Arma das, isto é, uma situação de suspensão na vida do militar, uma licença especial, mas admitindo que, ultrapassada esta, quando o militar se tenha desligado da actividade política no Órgão electivo ou no Governo - e creio que a situação de exercício de um cargo governa mental é a mesma, pois, por alguma razão, o exercício de um cargo governamental é também uma identificação com um dado programa político e, como tal, uma identificação partidária -, possa ter uma situação normal na sua vida militar".
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"O Sr. Jaime Gama (PS): - Não concordo de forma alguma com os pontos de vista tendentes a consagrar um regime de licença especial para a apresentação de candidatura e a eleição para determinados cargos políticos por parte de membros das Forças Armadas.
E não concordo com essa solução, em primeiro lugar, devido a entender que é contraditória com o dispositivo constitucional que obriga os militares a não usarem a sua arma, posto ou função para exercerem qualquer espécie de influência política.
Em segundo lugar, porque entendo que esse princípio é contraditório e ilude o que a Constituição pretendeu acautelar exactamente ao sujeitar a restrições os militares dos quadros permanentes em serviço efectivo.
Em terceiro lugar, porque considero que uma disposição dessa natureza seria totalmente insustentável, quer em termos de funcionamento normal de um regime democrático, quer em termos de funcionamento de isenção de disciplina das próprias Forças Armadas.
De resto, não conheço nenhum sistema político ou regime nem nenhumas forças armadas onde se verifique um mecanismo dessa natureza. Seria verdadeiramente um contra-senso assistirmos a uma campanha eleitoral para uma câmara municipal, para um círculo eleitoral ou para a Presidência da República em que se candidatassem um coronel do CDS, um brigadeiro do PSD, um general da UDP, um sargento do PS, um cabo miliciano do PCP, etc., e que, findo esse acto eleitoral, regressassem às Forças Armadas.
Tal situação seria perfeitamente inimaginável em termos de isenção, de dignidade das Forças Armadas e de transparência do próprio regime democrático.
Em minha opinião, esta noção não deverá ser aceite, pois a opção entre o desempenho de funções militares e o exercício de uma carreira ou actividade política não admite meio termo. Um militar opta por pertencer às Forças Armadas, a Nação confia-lhe as armas, mas, em contrapartida, restringe-lhe os direitos, do mesmo modo que um cidadão que não é membro das Forças Armadas vê restringidos os seus direitos de uso e porte de armas! ".
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"O Sr. Herberto Goulart (MDP/CDE): . ..................................................................... .
O Sr. Deputado Jaime Gama, a partir de uma referência à licença especial, a qual, na minha ideia, ainda não tinha qualquer configuração concreta, tendo sido avançada meramente a nível de hipótese, levantou uma situação excessiva e até um pouco caricata.
Temos consciência de que um militar, se optasse por uma decisão de se candidatar, não seria para fazer campanha eleitoral, mas sim porque estaria interessado numa inversão da sua vida, e esses casos seriam necessariamente pequenos.
Por outro lado, o PS avança com uma sugestão que, em minha opinião, tem de ser vista com muito cuidado - a situação de passagem à reserva e concessão automática dessa pretensão do militar. Essa situação pode, na verdade, criar dificuldades, a nível das Forças Armadas, pois isto quase que criaria um mecanismo de facilitação de qualquer militar, independentemente da idade que tivesse, para passar à reserva! Bastaria candidatar-se à freguesia X, pedindo ao partido Y que o colocasse como candidato a esse freguesia".
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"O Sr. Jaime Gama (PS): - 0 Sr. Deputado acha normal que numa sociedade normal a vocação dos militares deva ser a de se candidatarem a actos eleitorais para órgãos electivos do poder local e político? Acha que um regime democrático se pode fundar na base do exercício daquilo a que o Sr. Deputado considera, neste caso, um direito? Acha que isso é o desejável em matéria de funcionamento político?
O Sr. Deputado certamente que está a pensar num determinado leque de opinião, mas gostaria que pensasse igual mente que esses direitos podem ser exercidos por todo o conjunto do leque. E já pensou quais as consequências para a estabilidade do regime democrático se tivermos amanhã uma pulverização de candidaturas no conjunto do leque político envolvendo elementos das Forças Armadas em meras licenças, findas as quais regressam à instituição militar.
O Sr. Deputado pensa que dessa forma contribuí para estabilizar o regime democrático, para garantir os direitos dos cidadãos, para efectivar a isenção das Forças Armadas e garantir o seu apartidarismo?
Pela minha parte, penso que não e gostaria que o Sr. Deputado atendesse à razoabilidade destes simples argumentos de senso comum".
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"O Sr. Herberto Goulart (MDP/CDE): - Evidentemente que, quando penso nestas situações, penso igualmente em todas as outras e no leque de possibilidades que contêm. Contra o que parecia insinuar, não estou a acenar em termos de leque político, mas tão-só a pensar que esta situação carece de uma regulamentação precisa, não coarctando aquilo que, em minha opinião, são direitos dos cidadãos, embora militares, e garantindo que o exercício do posto, da arma, etc., não possa ser disponibilizado a favor de uma situação política.
Creio que a solução ideal para isto não é a que já aqui figura em alternativa, de passagem automática à reserva logo que é feito um pedido pelo respectivo militar. Daí que pense ser necessário encontrar um mecanismo que, por um lado, sendo justo para com o cidadão militar, seja, por outro, o mínimo possível gerador de facto de instabilidade. No entanto, não deverá gerar uma situação que possa ser de divórcio de um militar em relação às Forças Armadas, servindo-se de um pretexto para cortar esse laço que, naturalmente, o liga às Forças Armadas e aos compromissos que com elas detém".
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"O Sr. José Luís Nunes (PS):.........................................................................................................................
( ... ) concordo com o que foi dito pelo Sr. Deputado Jaime Gama acerca da impossibilidade de se resolver este assunto por meras licenças.
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No que se refere ao problema da passagem automática ":, reserva, os pedidos são individuais. E costuma-se dizer que "não importa que a mulher de César seja séria, é necessário também que o pareça". O que aconteceria se, por acaso, um oficial do activo pedisse para se candidatar, por hipótese, pelo PS, PSD ou CDS, sendo o pedido deferido, e se um outro oficial do activo que pedisse para se candidatar pela coligação APU visse o seu requerimento indeferido? Imediatamente se gritaria haver partidarização nas Forças Armadas, deixando que uns parti dos concorram às eleições e outros não. E, de certo modo, a opinião pública poderia olhar o facto como uma efectiva partidarização!
Assim, com esta proposta, retira-se aos chefes militares a possibilidade - que estou convencido ser por eles encarada como um presente envenenado - de terem o poder de decisão sobre o caso. Um cidadão apresenta-se a eleições, pede a passagem à reserva para o efeito e, para esse efeito, isso poderá ser sempre deferido, com um limite, que é o tempo de guerra.
Não se argumente, como fez o Sr. Deputado Herberto Goulart, quanto à possibilidade de se iludirem as questões, pois um militar qualquer- pretende fugir ao cumprimento dos seus deveres militares, iludindo as leis que funcionam em relação à passagem à reserva. Temos plena confiança na instrução que a esse respeito é dada nas escolas militares do País e temos sobretudo confiança nos partidos políticos representativos da vontade do povo português, os quais não entrariam em farsas desse tipo.
Portanto, dentro deste ponto de vista, parece-me que esta proposta não terá cabimento nem merecerá o acolhimento do PS".
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"O Sr. Vice-Primeiro Ministro e Ministro da Defesa Nacional (Freitas do Amaral): . ..................................................
( ... ) Existe ainda um nº 9, o qual suponho não se destina a substituir o nº 9 da proposta do Governo, sendo antes um novo número a incluir a seguir ao nº 8. Não é, Sr. Deputado José Luís Nunes'?"
"O Sr. José Luís Nunes (PS)- É de facto, um aditamento (17) .
"O Orador: - Exacto. Estou inteiramente de acordo com o seu teor. Evidentemente que em tempo de paz o pedido de passagem à reserva com a finalidade de apresentar uma candidatura política não poderá ser recusado, por razões óbvias.
( ... ) Entretanto o Sr. Deputado Herberto Coulart apresentou outras propostas, que comentaria muito rapidamente:
"( ... ) Quanto ao nº 8, concordo com as críticas que lhe foram dirigidas pelo Sr. Deputado Jaime Gama. Penso que o regime de licença especial é impossível de aceitar. O regresso ao activo nas Forças Armadas de militares que estiveram a exercer uma actividade política parece-me altamente inconveniente. Seria, no fundo, a destruição de todo o regime previsto no artigo 270º e a sua redução a zero".
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"O Sr. Carlos Brito (PCP): - Reservando-me o direito de fazer um comentário à sua intervenção (entenda-se do Vice-Primeiro Ministro, Freitas do Amaral), gostaria de lhe colocar uma pergunta. Parece-me que é útil trocarmos algumas impressões sobre este ponto.
Sr. vice-primeiro-ministro, se um professor catedrático concorrer à Presidência da República e for eleito para o cargo isso não prejudica a sua carreira académica. Pode continuá-la e fazer todos os seus graus. A sua carreira é apenas interrompida pelo exercício do cargo.
Relativamente a um oficial, iríamos criar esta situação: pelo facto de ter sido Presidente da República não poderia regressar a oficial do activo".
"0 Orador: - A resposta à sua pergunta é tão simples que estranho que o Sr. Deputado a coloque. Não há comparação entre funcionários públicos civis e militares no activo. A situação destes tem justificado em toda a parte, em muitas épocas, e é, hoje em dia, um princípio universalmente aceite, limitações à sua intervenção política.
Porquê? a resposta, Sr. Deputado, está no texto de 1976 da Constituição, que, nesse ponto, apenas foi alterado na sua redacção: os elementos das Forças Armadas não podem aproveitar-se da sua arma, do seu posto ou da sua função para qualquer intervenção política.
É só isto, Sr. Deputado"
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"O Sr.. Magalhães Mota (ASDI): - Não via nisso inconveniente,..................................................................................
Porém, já veria inconveniente - e aí encontro-me consonante com a posição perfilhada pelo PS e pelo próprio Governo - em que o militar que se candidata a qualquer lugar da vida política, seja o de presidente da câmara ou de Presidente da República, não assuma a sua passagem à reserva".
Procedendo-se, de seguida, à votação, foi aprovada, por maioria, a proposta alternativa do Governo com as alterações introduzidas pelo PS nos nºs 1, 2 e 7 (do artigo 31º em causa). E no texto final elaborado na especialidade pela referida Comissão de Defesa Nacional os nºs 1, 9 e 10 do artigo 31º ficaram com a redacção que vigorou e foi consagrada na Lei n9 29/82 (18) .
0 referido texto final veio a ser ;aprovado pelo Plenário, com votos favoráveis do PSD, do PS, do CDS e do PPM, dando origem ao Decreto da Assembleia da República nº 90/II, de 29 de Outubro de 1982.
4.3. O Presidente da República veio a exercer o seu direito de veto (19) , reenviando à Assembleia da República o respectivo Decreto.
No tocante ao nº 10 do artigo 31º, disse o Senhor Presidente:
"Assinale-se, por fim, no respeitante ao nº 10, sempre do artigo 31º, que a situação de reserva não representa a única alternativa à efectividade de serviço dos quadros permanentes".
Reapreciado na generalidade, na Assembleia da República, foi o referido Decreto aprovado de novo, por maioria de dois terços, mantendo cada partido político a sua anterior posição (20)
Importa transcrever um passo da intervenção do Sr. Ministro da Defesa Nacional (FREITAS DO AMARAL):
"E passemos agora ao nº 10 do artigo 31º. É claro que a mensagem presidencial tem razão quando diz que a situação de reserva não representa a única alternativa à efectividade do serviço. Mas não é esse o problema que está em causa: o que está em causa é estabelecer-se que só passando à reserva é que um militar pode exercer actividade política, e é por isso que se diz que nesse caso e para esse efeito, não lhe poderá ser recusado o pedido de passagem à reserva".
Na "reapreciação na especialidade-" (21) foram apresentadas propostas de alteração ao referido artigo 31º do Decreto nº 90/11.
No tocante ao nº 10 (do artigo 31º), a UEDS apresentou a seguinte proposta de redacção:
“a) Os cidadãos referidos no nº 1 e que pretendam candidatar-se às instituições referidas no número anterior terão de ser desligados do serviço activo efectivo, a partir do momento em que formalizem a sua candidatura;
b) A posse dos cidadãos referidos no nº 1 dos cargos de Presidente da República, Assembleia da República Assembleias Regionais da Madeira e dos Açores, Assembleia Legislativa de Macau e órgãos executivos das autarquias locais exige a passagem à reserva;
c) Actual corpo do nº 10".
0 PCP propôs, de novo, a eliminação de todo o artigo 31º; e a ASDI propôs que "lei especial, de exclusiva competência da Assembleia da República, estabelecerá as restrições ao exercício dos direitos previstos no artigo 270º da Constituição".
Da discussão travada, relativamente, ao nº 10, nada de novo a destacar. Cite-se apenas, da intervenção de HERBERTO GOULART (MDP/CDE):
"Aliás, pensamos Que este nº I0 é um preceito legal que, inclusive, vai contra os interesses da estabilidade de funcionamento do quadro de pessoal das Forças Armadas"
Depois de rejeitadas as proposta do PCP e da ASDI, foi considerada a desnecessidade da nova votação, final e global, considerando-se votado o texto do referido Decreto nº 90/II, anteriormente aprovado por maioria de dois terços.
Na sequência foi promulgada e publicada a Lei nº 29/82 (22) .
5.
5.1 Afigura-se que os elementos acabados de recolher não deixam dúvidas quanto à solução da questão posta, que, adiante-se desde já, não pode deixar de ser a de que a passagem à reserva, para os fins em vista (e em tempo de paz), não passa pela observância de qualquer outro requisito, nomeadamente a prestação de um tempo mínimo de serviço militar efectivo nos quadros permanentes.
Recorde-se a norma em causa (nº 10 do artigo 31º da Lei nº 29/82):
"Não pode ser- recusado, em tempo de paz, o pedido de passagem à reserva .apresentado com o fim de possibilitar a candidatura a eleições para qualquer dos cargos referidos no número anterior".
5.2.1. De facto:
Das duas teses apresentadas - e outra mais válida se não descortina no campo das hipóteses - a escolhida é, manifestamente, a que melhor se ajusta à letra da lei, visto aquela norma não conter qualquer elemento - qualquer palavra ou expressão -que possa fundamentar a "restrição" constante da outra tese.
5.2.2. Por outro lado: Afigura-se decisivo o argumento de que a tese (a interpretação) adoptada é a que consagra o pensamento legislativo, a intenção do legislador, tal como resulta dos debates parlamentares atrás extractados.
A Assembleia da Republica apontou soluções intermédias - "concessão de licença especial", "suspensão na vida de militar" ou "desligamento do serviço activo efectivo" - (apenas) para a candidatura ou (também) para a eventual posse nos cargos electivos em causa, e, por maioria qualificada, optou, sem quaisquer restrições ou condicionamentos, pela necessidade (e direito) de passagem (imediata) à situação de reserva.
Em passo algum dos debates se pode recolher a ideia de que foi admitida a possibilidade (e necessidade) de os "candidatos" terem de aguardar prazos (períodos mínimos de serviço) para se poderem candidatar.
Pelo contrário, falou-se mesmo em "passagem automática à reserva" - deputado JOSÉ LUÍS NUNES -, disse-se, repetidamente, que " o pedido de passagem à reserva (com o fim em causa) não poderá ser recusado" - entre outros, o Ministro da Defesa Nacional (FREITAS DO AMARAL) -, e, mesmo, não haver o perigo de, por essa via, poder o militar "fugir ao cumprimento dos seus deveres militares, iludindo as leis que funcionam em relação à passagem à reserva" - deputado JOSÉ LUÍS NUNES.
No contexto, essas (e outras) afirmações indiciam, a nosso ver sem motivos para dúvidas, que se pensou (e quis) uma passagem imediata à reserva, isto é, não dependente da prestação de um tempo mínimo de serviço efectivo ou de qualquer outro requisito para além dos indicados no referido preceito.
5.3. Com a medida adoptada (passagem imediata à reserva, em tempo de paz, para os fins em causa) pretendeu a Assembleia da República salvaguardar e conciliar dois princípios fundamentais:
- a isenção política e o apartidarismo das Forças Armadas - cujos elementos "não podem aproveitar-se da sua arma, do seu posto ou da sua função para qualquer intervenção política" (artigo 275º, nº 4, da Constituição da República); e
a capacidade eleitoral passiva dos militares em causa, isto é, o direito de os militares do QP em serviço efectivo poderem, se quiseram, candidatar -se aos referidos cargos electivos - artigos 48º, nº 1, e 5Oº, nº 1, do diploma fundamental -, embora à custa da sua passagem à reserva.
Uma solução harmónica, embora discutível, a que o intérprete chega e tem de aceitar.
5.4. Nada, pois, a apontar em plano de legalidade, à tese adoptada, a que se chegou com a observância das regras de interpretação do artigo 9º do Código Civil.
Formulado o pedido da passagem à reserva, nos termos e para os fins consignados no nº 10 do artigo 31º da Lei nº 29/82, deverá o mesmo ser sempre deferido, sendo vinculado, nesse sentido, o poder funcional da entidade competente para se pronunciar sobre o pedido.
6.
A conclusão a que se chegou justifica que se prestem alguns esclarecimentos, se esclareçam algumas eventuais dúvidas.
6.1. Em primeiro lugar importa dizer que a "reserva" a que se refere o nº 10 do artigo 31º da Lei nº 29/82 é uma situação idêntica à então prevista nos artigos 34º, alínea b) e 48º, do Decreto-Lei nº 46 672, de 29 de Novembro de 1965, e 1º do Decreto-Lei nº 514/79, de 28 de Dezembro, hoje prevista e regulada nos artigos 155º, alínea b), 157º e 168º (entre outros) do Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro.
De facto, aquele conceito de "reserva" é, indiscutivelmente, um conceito com um significado técnico preciso, no plano militar, pelo que não pode o intérprete deixar de concluir - cfr. o ponto 3.1. - que foi com esse sentido fixado então nos Decretos-Leis nºs 46672 e 514/79 que o legislador o usou na Lei nº 29/82.
Deste modo deve, pois, concluir-se que o referido nº 10 (do artigo 31º da Lei nº 29/82) aditou mais uma situação de "passagem à reserva". E muito embora o posterior Decreto- -Lei nº 34-A/90 a não tenha considerado expressamente, não pode deixar de ser tida em conta, nomeadamente para os fins dos seus artigos 157º, 170ºe 171º, se bem que tal não resulte do nº 1 daquele artigo 157º, que, deve, assim, ser interpretado extensivamente.
6.2. Uma segunda questão se pode levantar: como proceder se o militar pedir e obtiver a passagem à reserva, nos termos do nº 10 do artigo 31º da Lei nº 29/82, e se verificar que, efectivamente, se não candidatou às eleições em causa?
A resposta afigura-se, aqui, bem mais simples.
Vejamos.
O fim de possibilitar a "candidatura a eleições" para qualquer dos cargos referidos no nº 9 do artigo 31º da Lei nº 29/82 é um dos pressupostos (23) da concessão de passagem à reserva. Se o militar não chegar a candidatar-se (ou desistir- atempadamente), deve entender-se que cessou tal pressuposto, necessário não só para a prática do acto (que concedeu a passagem à reserva), como também para a sua manutenção, para a manutenção dos seus efeitos.
Como escreve ROBIN DE ANDRADE (24) , a este propósito:
"Se a manutenção do poder vinculado, com base no qual o acto foi praticado, constitui a causa fundamental da sua irrevogabilidade, qualquer alteração dos pressupostos concretos em que se funda a referida vinculação, impede a manutenção do poder vinculado que serviu de base à emanação do acto e impossibilita a sua revogação.
"Em primeiro lugar, convém referir o caso da cessação dos pressupostos em que se funda a própria legalidade
administrativa . .................................................................................................................................
"Interessam-nos agora apenas, por conseguinte, os casos de cessação de pressupostos da legalidade do acto, cuja ausência originária teria determinado a mera anulabilidade do acto em questão (25) . Nestes casos, a nova situação concreta que a cessação dos pressupostos determina, em face da norma legal que estabeleceu o poder vinculado (com base no qual a primitivo acto foi praticado), investe a administração na obrigação legal de revogar o acto anterior na medida em que, sendo a revogação "uma recusa protraída no tempo", não há dúvida que a ausência originária do referido pressuposto teria investido a administração na obrigação legal de recusar a prática do acto. Uma vez praticado o acto, a ausência superveniente dos pressupostos determina logicamente uma obrigação legal de proceder à sua revogação" (26) .
Deve, pois, a Administração, em tal caso, proceder à revogação do acto que deferiu a passagem à reserva, devendo fazê-lo dentro do prazo legal (27) , sob pena de o acto se consolidar na ordem jurídica se, durante esse prazo, não for revogado.
6.3. Uma terceira questão poderá ser levantada: realizadas as eleições sem a eleição do militar em causa, ou terminado o período do mandato, será possível o regresso do militar à situação de "activo"?
Independentemente de esta possibilidade ter sido implicitamente afastada pelos parlamentares de 1982, é possível adiantar algumas razões (legais) que se opõem a esse regresso ao "activo".
Assim:
O acto que concedeu a reserva (no exercício de poderes vinculados) foi legal - isto é, não está ferido de "violação de lei" -, pois bastava (em tempo de paz) o pressuposto "candidatura a eleições".
Sendo legal - nesse sentido ~, e não se descortinando outros vícios (tipicizados no nº 1 do artigo 89º da referida L.A.L), não pode ser recorrido (e anulado) contenciosamente.
E não pode ser revogado, visto ter sido praticado no exercício de poderes vinculados e não ter havido qualquer invalidade superveniente (28) .
Por outro lado, a norma em causa - o citado nº 10 do artigo 31º da Lei n9 29/82 - não contém qualquer elemento (termo, palavra) que possa, expressa ou implicitamente, constituir uma condição resolutiva (29) ou um termo (30) resolutívo, verificados os quais cessariam os efeitos do acto.
E não se descortina outro possível fundamento legal para fazer cessar os efeitos do acto em causa, que concedeu a passagem à reserva.
Assim sendo resta à Administração ou ao militar interessado lançarem mão da norma do artigo 170º do Decreto-Lei n2 34-A/90:
Por decisão do CEM do ramo, ou a requerimento do próprio, é possível aos militares reservistas em causa -realizadas as eleições e (ou) terminado o exercício do respectivo mandato - voltar ao serviço efectivo (artigo 170º, nº 1), como militares da reserva em efectividade de serviço (nº 2 do artigo 157º do referido diploma legal).
CONCLUSÃO:
7
Termos em que se conclui:
1º. O pedido de passagem à reserva, a que se refere o nº 10 do artigo 31º da Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro, não pressupõe nem depende da prestação de um tempo mínimo de serviço efectivo, não podendo deixar de ser deferido verificados que sejam os pressupostos previstos na referida disposição legal.
2º Se, obtida a passagem à reserva, nos termos da conclusão anterior, o militar em causa não efectivar a candidatura a que se refere aquele preceito legal, deve a Administração revogar tal acto, no prazo legal, por cessação desse pressuposto de legalidade.
3º Na situação de reserva os militares mantêm-se disponíveis para o serviço, podendo regressar à efectividade de serviço por decisão ou convocação do CEM, ou a requerimento do próprio, nos termos do artigo 170º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 39-A/90, de 24 de Janeiro.
________________________________________
(1) Revogado recentemente pelo artigo 48ºdo Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro.
(2) Os artigos 3º e 4º do diploma em causa continham normas especiais de passagem à reserva. relativamente a praças readmitidas do Exército e da Força Aérea: quanto às previstas no artigo 3º, a passagem à reserva efectivar-se-ia "nas condições previstas no (-) diploma", desde que não tivessem mais de 57 anos; no tocante às previstas no artigo 4º, poderiam transitar da situação de reforma para a de reserva nos termos das alíneas a) e b) do nº 1 desse artigo 4º.
(3)"Constituição da República Portuguesa, Anotada", 2ª edição, 2º volume, 1985, págs. 443/444.
(4) A lei nº 30/87, de 7 de Julho (Lei do Serviço Militar) dá-nos a seguinte noção do "serviço efectivo": "é a situação dos cidadãos enquanto permanecem ao serviço nas Forças Armadas" (nº 1 do artigo 4º). E diz (nº 2 do artigo 4º) que o serviço efectivo abrange “a) serviço efectivo normal; b) serviço efectivo nos quadros permanentes; c) serviço efectivo em regime de contrato; d) serviço efectivo decorrente de convocação ou mobilização".
Os estatutos do pessoal militar anteriores à Constituição da República não definiam o termo "serviço efectivo".
A Lei nº 29/82, do confronto dos nºs 1, 9 e 10 do seu artigo 1ºimplicita que a situação de reserva não pressupõe, em princípio, "serviço efectivo".
0 Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro, que aprovou o Estatuto dos Militares das Forças Armadas - a seguir referido -, diz, no seu preâmbulo, que "a reserva é uma situação privativa dos militares dos quadros permanentes, que, após abandonaram o activo e antes de atingirem a idade da passagem à reforma, devem manter-se com disponibilidade para prestarem serviço efectivo". Dessa passagem (dos reservistas) ao serviço efectivo nos dão conta os artigos 170º a 172º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90, que assim define (artigo 156º, nº 1) a situação de "activo":
"Considera-se no activo o militar dos QP que se encontre afecto ao serviço efectivo ou em condições de ser chamado ao seu desempenho e não tenha sido abrangido pelas situações de reserva ou de reforma". A economia do parecer dispensa-nos de melhor tratamento de conceito de "serviço efectivo".
(5) Em conformidade, dispõe o artigo 7º da Lei nº 11/89, de 1 de Junho(Bases gerais do estatuto da condição militar:
"Os militares gozam de todos os direitos e liberdades reconhecidos aos demais cidadãos, estando o exercício de alguns desses direitos e liberdades sujeito às restrições constitucionalmente previstas, com o âmbito pessoal e material que consta da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas".
Idêntica norma consta do nº 1, artigo 19º, do Decreto-Lei nº34-A/90, de 24 de Janeiro.
(6) 0 artigo 69º da Lei nº 29/82 dispõe ser o disposto nos artigos 31º,32º e 33º do diploma aplicável “aos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes e aos contratados em serviço efectivo na Guarda Nacional Republicana e na Guarda Fiscal" (nº 1),e "transitoriamente aplicável à Polícia de Segurança Pública, até à publicação de nova legislação (...) (nº 2, na redacção da Lei nº41/83, de 21 de Dezembro).
Os artigos 58º do Decreto-Lei nº 333/83, de 14 de Julho (Lei Orgânica da G.N.R.) e 3º, nº 17, do Estatuto do Militar da Guarda Fiscal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 374/85, de 20 de Setembro, confirmam a norma do nº 1 daquele artigo 69º
(7) Para além de outras diferenças, verifica-se que algumas das causas (pressupostos) da passagem à reserva passaram a causas de passagem às situações de reforma (artigo 175º) e de reforma extraordinária (artigo 176º do referido Estatuto).
(8) Como escreveu MARCELLO CAETANO,"Manual de Direito Administrativo", 10ª edição (3ª reimpressão), 1984, tomo I, pág. 214:
"Mas umas vezes a lei ou os estatutos regulam as circunstâncias em que o órgão deve exercer o poder que lhe está confiado, impondo-lhe que actue sempre que concorram essas circunstâncias, e determinam o modo de actuar e o conteúdo do acto.
Outras vezes a norma deixa ao órgão certa liberdade de apreciação acerca da conveniência e da oportunidade de exercício do poder, e até sobre o modo desse exercício e o conteúdo do acto, permitindo-lhe que escolha uma das várias atitudes ou soluções que os termos da lei admitam. Isto porque o legislador entende que se entra numa zona que pertence preferentemente ou até exclusivamente a uma função não jurídica: política ou técnica.
No primeiro caso o poder funcional está vinculado no seu exercício pela norma. No segundo caso o poder funcional é discricionário.
0 poder é vinculado na medida em que o seu exercício está regulado por lei.
0 poder será discricionário quando o seu exercício fica entregue ao critério do respectivo titular, deixando-lhe liberdade de escolha do procedimento a adoptar em cada caso como mais ajustado à realização do interesse público protegido pela norma que o confere".
(9)"Ensaio sobre a Teoria da Interpretação das Leis", 2ª edição, 1963, págs. 21 e 26.
(10) "Introdução ao Estudo do Direito", Lisboa, 1972, págs. 275 e segs..
(11)Texto publicado no D.A.R., 2ª Legislatura, 2ª Sessão Legislativa, 2ª Série, nº 142, de 7 de Outubro de 1982, e, ainda, em "Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas", edição da Assembleia da República, 1984, págs. 55 e segs..
(12)A norma do nº 10 do artigo 31º da Lei n2 29/82 resultou de uma proposta do PS.
(13) Cfr. D.A.R., 2ª Legislatura, 2ª Sessão Legislativa, I Série, nºs 135 e 136, de 12 e 13 de Outubro de 1982, respectivamente.
(14) Publicadas em "Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas" -cfr. nota (9) -, págs. 370 e segs., e no D.A.R., 2ª Série, nºs 39 (Suplemento) e 54, de 15 de Janeiro e 1º de Fevereiro de 1983, respectivamente.
(15) Este nº 9 constava de uma proposta de alteração apresentada pelo PS, dando origem ao nº 10 (do artigo 31º da Lei nº 29/82).
(16) Esta proposta de redacção para o nº 8 visava "substituir as propostas que deram origem aos nºs 9 e 10 do artigo 31º da Lei nº 29/82.
(17) Tratava-se de proposta de aditamento do PS, que deu origem ao questionado nº 10 (do artigo 31º da Lei nº 29/82).
(18) 0 referido texto está publicado no D.A.R., 2ª Série, nº 6, de 30 de Outubro de 1982, bem como a acta da votação final global da referida proposta de lei.
(19) Publicado o respectivo texto no D.A.R., 2ªSérie, nº 17, de 23 de Novembro de 1982.
(20) Cfr. D.A.R., 1ª Série, nº 19, de 27 de Novembro de 1982.
(21) Cfr. D.A.R., 1 ª Série, nº 19, de 27 de Novembro de 1982.
(22) 0 Presidente da Assembleia da República veio a requerer a apreciação da inconstitucionalidade do artigo 69º, nº 2 - cfr. nota (6) -, da Lei nº 29/82, tendo o Tribunal Constitucional declarado a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, daquela norma, com referência a alguns dos números do artigo 31º daquele diploma legal, mas não em referência aos nºs 9 e 10 (Acórdão nº 103/87, de 24 de Março de 1987, publicado no Diário da República, I Série, de 6/5/87, e no B.M.J., nº 365, pág. 365).
(23) "Pressupostos são precisamente, as circunstâncias, as condições de facto e de direito de que depende o exercício de um poder ou competência legal, a prática de um acto administrativo" - ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. 1, 1984, pág. 440.
(24) "Revogação dos Actos Administrativos", 2ª edição, 1985, págs. 203/204.
(25) "A falta ou o erro sobre os pressupostos gera (em regra, entenda-se) a invalidade relativa (mera anulabilidade) do acto administrativo - ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pág. 567. Cfr., ainda, MARCELLO CAETANO, anual 10ª edição, tomo I. pág. 518.
(26) No mesmo sentido cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pág. 620.
(27) A competência e o prazo para a revogação do acto estão fixados no artigo 18º da L.O.S.T.A., aprovada pelo Decreto-Lei nº 40 768, de 8 de Setembro de 1956, devendo ter-se em conta o prazo de 1 ano previsto na alínea c) do nº 1 do artigo 28º da L.P.T.A., aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho.
(28) Cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA e ROBIN DE ANDRADE, obs. e locs. cits.
(29) "Condição é o facto incerto que, a verificar-se, determinará o início ou a cessação da produção dos efeitos do acto, considerando-se suspensiva no primeiro caso, e, resolutiva no segundo" - ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pág. 450.
(30) "0 termo fixa o momento ou o facto certo a partir de cuja ocorrência o acto produzirá (termo suspensivo) ou deixará de produzir (termo resolutivo) os seus efeitos" - ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pág. 450.
EXCELÊNCIA:
1
1.1.O Estado-Maior General das Forças Armadas colocou a V. Exa. a seguinte questão:
"Será que o citado preceito da LDNFA - entenda-se, o nº 10 do artigo 31º da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro) - criou um "processo" de passagem voluntária à reserva que não tem por suporte um tempo mínimo de serviço prestado às FA (actualmente de 15 anos)? ou, pelo contrário, deverá ser aplicado em conjugação com as disposições legais em vigor que fixam as condições de passagem à reserva"?
1.2.Pronunciando-se sobre a questão posta, escreveu o auditor jurídico do MDN, em parecer de 8/11/89:
"O Decreto-Lei nº 514/79, de 28 de Dezembro, prevê duas hipóteses de passagem voluntária à reserva:
uma, constante do nº 4 da alínea c) do nº .1 do seu artigo 1º em que, além de um tempo mínimo de serviço de quinze anos, a respectiva concessão se integra no exercício de um poder discricionário.
outra, constante da alínea d) do nº 1 do mesmo artigo 1º em que, verificado o requisito de 36 anos de serviço, a respectiva concessão não pode ser recusada, integrando-se, por isso, no exercício de um poder vinculado.
"Não foi, certamente, intenção do legislador da Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro, revogar, através do nº 10 do seu artigo 31º, as condições estabelecidas para a passagem voluntária às situações de reserva, nem permitir que um candidato a eleições - não apurado na votação -obtivesse, assim, a situação de reserva sem o preenchimento dos requisitos previstos no Decreto-Lei nº 514/ /79, de 28 de Dezembro
"Nesta conformidade, haverá que encontrar-se correcta interpretação através da conjugação do nº 10 do artigo 31º da LDNFA com o nº 4 da alínea c) do nº 1 do referido Decreto-Lei nº 514/79.
"Ora, entendendo-se que a passagem à reserva prevista neste último preceito poderá ser concedida no uso de um poder discricionário, já o pedido de passagem à reserva com o fim de possibilitar a candidatura a eleição não pode ser recusado o que, no âmbito da aplicação do nº 10 do artigo 31º da LDNFA, se traduz numa limitação do apontado exercício do poder discricionário.
"Em conclusão:
O pedido da passagem à reserva apresentado com o fim de possibilitar a candidatura a eleições - artigo 31º, nº 10, da Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro - deverá preencher os requisitos previstos no artigo 1º, nº 1, alínea c), 4º do Decreto-Lei nº514/79, de 28 de Dezembro (militares dos quadros permanentes com um mínimo de quinze anos de serviço)
A concessão da passagem voluntária à reserva, referida na conclusão anterior, não pode ser recusada com fundamento no uso do poder discricionário".
1.3. Em sentido diferente se pronunciou um jurista do Gabinete do Chefe do Estado-Maior da Força Aérea que, sobre a questão em causa, escreveu:
“4. A conclusão a que chega o Auditor Jurídico de Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional é que o nº 10 do artigo 31ºda L.D.N.F.A. vincula o orgão de decisão quando seja pedida a passagem à reserva com os fundamentos aí previstos, ou seja, dentro da margem de discricionariedade apontada. Permitimo-nos discordar de tal entendimento.
"Na verdade a Lei de Defesa Nacional elenca mais um fundamento de passagem à reserva de militares dos quadros permanentes, através de uma vinculação legal, a par de todas as outras situações vinculativas existentes na Lei, independentemente do tempo de serviço militar.
“5. Em conclusão, parece-nos, salvo o devido respeito, que não existem limitações de tempo de serviço para a passagem à reserva dos militares dos quadros permanentes de acordo com a estatuição do nº 10 do artigo 31º - da LDNFA. A situação de reserva pode constituir-se em qualquer momento. Onde a Lei não distingue não cabe ao intérprete distinguir, logo, qualquer que seja o tempo de serviço, não pode ser recusada a passagem à reserva. Outros poderão ser os fundamentos para o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea não decidir os requerimentos apresentados ao abrigo da L.D.N.F.A.. O fundamento de distinção não pode ser a constituição de situações de reserva com base em acto voluntário ou por imposição da Lei. Nada nos permite chegar a tal conclusão".
Dadas as apontadas divergências de entendimento determinou Vossa Excelência que fosse solicitado o parecer deste corpo consultivo, que cumpre prestar.
2.
2.1.À data da publicação da Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro, vigorava o Decreto-Lei nº 514/79, de 28 de Dezembro (1) , que assim dispunha no artigo 1º:
“1.Transitam para a situação de reserva os militares dos quadros permanentes - oficiais, sargentos e praças - e outros militares para os quais lei especial tenha criado ou venha a criar esta situação, abrangidos por qualquer das condições indicadas nas alíneas seguintes:
a) Tendo prestado menos de cinco anos de serviço, sejam julgados fisicamente incapazes para o serviço no activo por competente junta médica que comprove ser a incapacidade resultante de:
1º. Acidente ocorrido no serviço ou por motivo do mesmo;
2º Doença adquirida no serviço ou por motivo do mesmo;
b) Tendo prestado cinco ou mais anos de serviço:
1º. Atinjam o limite de idade estabelecido para o respectivo posto;
2º Sejam julgados fisicamente incapazes para o serviço no activo por competente junta médica;
3º Sejam colocados nesta situação, nos termos do Regulamento de Disciplina Militar;
4º Optem pela sua colocação nessa situação quando completados doze meses de impedimento por doença ou por licença da junta, ou de um adicionado ao outro, não se achando a junta, por razões devidamente justificadas, habilitada a pronunciar-se sobre a sua capacidade ou incapacidade definitiva;
c) Tendo prestado quinze ou mais anos de serviço:
1º. Desistam de tirocínios, cursos ou provas exigidos como condições de promoção ao posto imediato;
2º. Não tenham tido aproveitamento nos cursos ou provas exigidos para promoção;
3º Revelem não possuir capacidade para o desempenho das funções que competem ao posto imediato;
4º. Requeiram a passagem à reserva e esta lhes seja concedida;
d) Requeiram a passagem à reserva depois de completarem 36 anos de serviço.
2. A passagem à reserva ao abrigo do disposto nos nºs lº, 2ºe 3º da alínea c) do nº 1 do artigo 1º só deverá, porém, verificar-se nas condições que forem estabelecidas nos respectivos estatutos de cada ramo das forças armadas e noutra legislação aplicável.
3. A data da passagem à reserva é a data em que, nos termos legais, o militar for considerado abrangido pela condição que a motivou" (2) .
À mesma data vigorava o Estatuto dos Oficiais das Forças Armadas (Decreto-Lei nº 46 672, de 29 de Novembro de 1965), também revogado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90, que, no tocante à situação de reserva dos oficiais,assim dispunha nos artigos 34º e 48º (na redacção do Decreto-Lei nº 314/82, de 9 de Agosto):
"Artigo 34º
Os quadros permanentes dos oficiais englobam:
a) Activo;
b) Reserva;
c) Reforma;
d) Separado do serviço".
"Artigo 48º
Os oficiais que tenham transitado para a reserva podem encontrar-se numa das seguintes condições:
a) Efectividade de serviço;
b) Licenciados;
c) Licença ilimitada.
§ 1º. Os oficiais da reserva licenciados só podem ser convocados para:
a) Cumprimento de formalidades processuais, nos casos em que a lei expressamente exija ou permita a convocação, findas as quais serão imediatamente licenciados;
b) Prestar serviço efectivo mediante requerimento do próprio, deferido pelo titular do respectivo departamento, exclusivamente em termos de interesse para o serviço;
c) Prestar serviço efectivo em caso de interesse para o serviço, por decisão fundamentada do titular do respectivo departamento;
d) Prestar serviço efectivo, por decisão do titular do respectivo departamento, em caso de guerra, declaração de estado de sítio ou de emergência, exercícios ou manobras.
§2º Os oficiais que ao transitarem do activo para a reserva estejam na situação de licença ilimitada são colocados na reserva na situação de licenciados, a menos que requeiram continuar naquela situação".
Relativamente às praças, dispôs posteriormente o Decreto-Lei nº 123/87, de 17 de Março:
"Artigo 7º
Em função da disponibilidade para o serviço, as praças do QP podem encontrar-se numa das seguintes situações:
a) Activo;
b) Reserva;
c) Reforma".
"Artigo 8º
É aplicável às praças do QP, nos aspectos respectivos, o consignado sobre as situações de reserva e de reforma no Decreto-Lei nº 514/79, de 28 de Dezembro,e em demais legislação em vigor relativa aos quadros permanentes do Exército, sem prejuízo do definido neste diploma".
2.2.o artigo 202º da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, aditou à Constituição a seguinte norma, mantida pela Lei Constitucional nº1/89, de 8 de Julho:
"Artigo 270º (Restrições ao exercício de direitos)
A lei pode estabelecer restrições ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição colectiva e à capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo, na estrita medida das exigências das suas funções próprias".
Anotando esta disposição, escrevem J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (3) :
"( ... )só os elementos integrantes dos quadros permanentes estão sujeitos às restrições de direitos, o que, no caso dos militares, exclui logo os cidadãos a cumprir o serviço militar obrigatório. Finalmente, estão abrangidos apenas os que se encontram em serviço efectivo, o que exclui todos os que estejam desligados do serviço por qualquer dos motivos legais (aposentação, reserva, disponibilidade, etc.).
"As restrições ao exercício destes direitos estão sujeitas ao princípio da proibição do excesso. Havendo elas de limitar-se à "estrita medida das exigências das suas funções próprias", impõe-se a observância das três dimensões do princípio da proibição do excesso: necessidade,exigibilidade e proporcionalidade. Trata-se de uma particularização de princípios gerais do regime de restrição dos direitos, liberdades e garantias (artigo 18º), mas a sua reiteração aqui, bem como a ênfase da fórmula utilizada ("estrita medida"), deixa ver que aqueles princípios têm aqui exigências ainda maiores, quanto mais não seja porque se trata de restrições excepcionais que atingem determinadas categorias de cidadãos".
No tocante à capacidade eleitoral passiva -matéria aqui em causa - dispõe, entretanto, a Constituição da República, na redacção da Lei Constitucional nº 1/89:
"Artigo 48º
1. Todos os cidadãos têm o direito de tomar parte na vida política e na direcção dos assuntos públicos do país, directamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos.
2.............................................................................................................................”
"Artigo 50º
1.Todos os cidadãos têm direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos.
2.Ninguém pode ser prejudicado na sua colocação, no seu emprego, na sua carreira profissional ou nos benefícios sociais a que tenha direito, em virtude do exercício de direitos políticos ou do desempenho de cargos públicos.
3 .No acesso a cargos electivos a lei só pode estabelecer as inegibilídades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos".
2.3.Em conformidade com a norma do referido artigo 270º do diploma fundamental, estatuiu a Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro, no seu artigo 31º:
“1. O exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição colectiva e a capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes e contratados em serviço efectivo (4) será objecto das restrições constantes dos números seguintes (5):
9. Os cidadãos referidos no nº 1 são inelegíveis para a Presidência da República, para a Assembleia da República, para as Assembleias Regionais dos Açores e da Madeira, para a Assembleia Legislativa de Macau e para as assembleias e órgãos executivos das autarquias locais e das organizações populares de base territorial.
10. Não pode ser recusado, em tempo de paz, o pedido de passagem à reserva apresentado com o fim de possibilitar a candidatura a eleições para qualquer dos cargos referidos no número anterior.
2.4. O recente Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro, aprovou o Estatuto dos Militares das Forças Armadas, revogando "toda a legislação que contrarie o disposto no presente decreto-lei, designadamente ( ... )". Entre a legislação expressamente indicada (como revogada) constam os citados Decretos-Lei nºs 46 672 e 514/79.
Relativamente à "reserva" e à "passagem à reserva", diz o Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90, Estatuto que faz parte integrante deste diploma:
Artigo 155º
0 militar dos QP encontra-se numa das seguintes situações:
a) Activo;
b) Reserva;
c) Reforma".
"Artigo 157º
1- Reserva é a situação para que transita o militar dos QP no activo desde que verificadas as condições estabelecidas neste Estatuto, mantendo-se, no entanto, disponível para o serviço.
2- O militar na reserva pode encontrar-se na efectividade de serviço ou fora da efectividade de serviço.
3-Os efectivos dos militares na situação de reserva não são fixos".
"Artigo 168º
Transita para a situação de reserva o militar dos QP que:
a) Atinja o limite de idade estabelecido para o respectivo posto;
b) Tenha 20 ou mais anos de serviço militar, a requeira e lhe seja deferida;
c) Declare, por escrito, desejar a passagem à reserva depois de completar 36 anos de tempo de serviço militar".
"Artigo 170º
1- A prestação de serviço efectivo por militares na reserva processa-se:
a) Por decisão do CEM do ramo, para o exercício de cargos ou desempenho de funções militares;
b) Por convocação do CEM do ramo, para participação em treinos ou exercícios;
c) A requerimento do próprio, mediante despacho favorável do CEM do ramo.
2 - A convocação nos termos da alínea b) do número anterior deve ser planeada em tempo e dada a conhecer ao interessado no prazo mínimo de 60 dias.
3 - 0 militar que transitar para a situação de reserva mediante requerimento só pode regressar à efectividade de serviço, a seu pedido, decorridos dois anos sobre a data da mudança de situação, desde que haja interesse para o serviço".
"Artigo 171º
1 - O militar dos QP na situação de reserva na efectividade de serviço desempenha cargos ou funções inerentes ao seu posto compatíveis com o seu estado físico ou psíquico.
2 - Ao militar na situação de reserva na efectividade de serviço não podem, em princípio, ser cometidas funções de comando e direcção, excepto em estado de sítio ou guerra.
3 - O militar na reserva pode ser nomeado para frequentar cursos ou estágios de actualização.
Os termos em que o militar na situação de reserva pode ser chamado à efectividade de serviço constarão de portaria do Ministro da Defesa Nacional, ouvido o CCEM".
Entretanto dispõe o artigo 4º do Decreto-Lei nº 34-A/ /90:
"O militar dos QP que à data da entrada em vigor do presente diploma já tenha cumprido 15 anos de serviço militar mantém a faculdade de requerer a passagem à situada reserva".
2.5. É manifesto que o artigo 168º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas veio substituir o citado artigo 1º do revogado Decreto-Lei nº 514/79, prevendo um regime algo diferente (7) . No entanto:
Tal como no regime do Decreto-Lei nº 514/79, a passagem à reserva dos militares em causa é, num caso (alínea a) do citado artigo 168º), automática, nos outros casos, dependente de pedido (requerimento) do militar.
E, tal como naquele diploma legal, nestes casos há que distinguir: num caso (alínea c) do referido artigo 168º a concessão da reserva integra-se no exercício de um poder vinculado; no outro caso (alínea b) do mesmo preceito) - e ainda na situação prevista no citado artigo 4º do Decreto-Lei nº 34-A/90 o deferimento do pedido integra-se no exercício de um poder discricionário da competente autoridade militar (8) .
Verifica-se, assim, a existência de situação idêntica à que suscitou (e fundamentou) os citados ( e divergentes) pareceres quanto à natureza e pressupostos (da passagem à situação de reserva a que se refere o nº 10º do artigo 31º da Lei nº 29/82.
Daí que se tenha mantido, nos mesmos termos, o interesse na emissão do parecer solicitado, agora perante o regime fixado no artigo 168º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/ /90.
Pergunta-se então: o pedido de passagem à reserva apresentado com o fim de possibilitar a candidatura a eleições - nº '10 do artigo 31º da Lei nº 29/82 - deverá preencher o requisito previsto na alínea b) do artigo 168º do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90 e, ex vi do artigo 4º deste diploma legal, o requisito previsto no item 4º da alínea c) do nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 514/79? Ou, contrariamente, não depende de qualquer desses requisitos, isto é, de um tempo mínimo de serviço prestado?
É evidente que estamos perante um caso de interpretação- determinação do exacto sentido e alcance da norma do nº 10 do artigo 31º da Lei nº 29/8, em conformidade com as regras do artigo 9º do Código Civil. Pretende-se saber se os militares em causa, para os fins em vista, podem (ou não) pedir a passagem à reserva independentemente do tempo de serviço já prestado ou de qualquer outro requisito (pressuposto) não constante dessa disposição.
3.
3.1. Interpretar uma lei consiste em fixar o sentido e o alcance com que ela deve valer, em determinar o seu sentido e alcance decisivos. Como acentua MANUEL DE ANDRADE, o escopo final a que converge todo o processo interpretativo é o de pôr a claro o verdadeiro sentido e alcance da lei; interpretar, em matéria de leis, quer dizer não só descobrir o sentido que está por detrás da expressão, como também, de entre as várias significações que estão cobertas pela expressão, eleger a verdadeira e decisiva (9) .
E como escreve DIAS MARQUES (10)
"O artigo 9º do Código Civil, no seu nº 1, acentua, com grande nitidez, a distinção existente entre o texto ou "letra da lei" e os elementos não textuais da interpretação, nomeadamente, o enquadramento sistemático resultante da consideração da "unidade do sistema jurídico", as circunstâncias em que a lei foi elaborada" e, também as condições específicas do tempo em que é aplicada".
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"Naturalmente, é de supor que o autor da lei, bom conhecedor que deve ser da língua portuguesa e da terminologia jurídica, terá procurado cuidadosamente as palavras mais adequadas para exprimir- a norma de que se trata ou, em outros termos, terá sabido "exprimir o seu pensamento em termos adequados" (Código Civil, artigo 9º, nº 3).
"Por isso, o sentido da lei há-de buscar-se, antes de mais e principalmente, nas suas próprias palavras, as quais constituem o que habitualmente se designa elemento textual ou elemento literal.
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"Note-se que a determinação do significado gramatical das palavras comporta dificuldades que interessa considerar.
“/.../as palavras devem entender-se na sua conexão, isto é, não como vocábulos isolados, destacados no conjunto do texto, mas dentro da sua significação sintáctica e globalística / ... /.
“/.../ o sentido das palavras deve ser, em principio, o que resulta do seu uso corrente. Salvo, é claro, quando se trate de termos que possuam um significado técnico e aos quais esse significado deverá ser de preferência atribuído.
"Também importa observar- que certas palavras usadas pelo legislador possuem, ao mesmo tempo, um sentido vulgar e um sentido técnico -jurídico./.../ Será então este último, e não aquele, o que deverá prevalecer(...)
3.2. Dada a sua particular importância no presente caso, no sentido de conhecer o pensamento legislativo, procedamos de imediato à análise dos trabalhos preparatórios da Lei nº 29/82, na parte que interessa à economia do parecer.
4
4.1. A Lei nº 29/82 resultou da Proposta de Lei nº 129/II (11) , que diz, na sua introdução, na parte que ora interessa:
"34 - Os princípios fundamentais aplicáveis nesta matéria (entenda-se, "isenção política e apartidarismo das Forças Armadas) são os que constam do artigo 275º, nº4, da Constituição, na nova redacção resultante da Lei Constitucional nº 1/82: as Forças Armadas estão ao serviço do povo português, são rigorosamente apartidárias e os seus elementos não podem aproveitar-se da sua arma, do seu posto ou da sua função para qualquer intervenção política ( cf. também o artigo 30º da proposta de lei)
"Só que, como bem se compreende, o respeito destes princípios exige e implica uma certa regulamentação concreta, sem o que eles correrão o risco de constituir letra morta. É por isso que a Constituição, no seu artigo 270º (texto de 1º82), dispõe que a lei pode estabelecer restrições ao exercício de certos direitos dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo, na estrita medida das exigências das suas funções próprias.
"A proposta de lei interna, no artigo 31º, proceder à necessária regulamentação deste preceito constitucional".
O artigo 31º da Proposta - que deu origem ao artigo 31º da Lei nº 29/82 não continha a norma do nº 10 da Lei em causa (12). E o nº 8 da Proposta - que deu origem ao nº 9 do artigo 31º da Lei - apenas difere deste nº 9 na medida em que não previa a inelegibilidade para a Presidência da República.
4.2. De pouco interesse, na parte ora em causa, a discussão parlamentar na "apreciação na generalidade" da referida proposta (13)
De maior interesse, nessa parte, a consulta das actas das reuniões da Comissão de Defesa Nacional (14) relativamente ao citado artigo 31º, de Que houve uma proposta de eliminação por parte do PCP - que não vingou -e algumas propostas de outros partidos com diferentes redacções para os diversos números do referido preceito.
Recolhamos o que foi dito, de mais significativo, na referida comissão:
"O Sr. José Luís Nunes (PS): - 0 nº 9 (15) incide sobre o problema da passagem à reserva. Suponhamos que um cidadão militar pede a passagem à reserva com o fundamento de se candidatar a um destes órgãos eleitos. Pensamos que em tempo de paz não poderá ser recusado. Em tempo de guerra poderia ser uma forma de fuga à responsabilidade.
Portanto, se em tempo de paz não poderá ser recusado, em tempo de guerra podê-lo-á ser.
Consideramos importante que isto fique na lei, até porque, tratando-se de poderes individuais, dá aos chefes de estado-maior a possibilidade de estarem protegidos na aplicação da lei"
"O Sr. Presidente: ...................................................................................................
Deu agora entrada na mesa uma proposta do MDP/CDE ainda sobre esta matéria ( ... ).Propõe ( ... ) a seguinte redacção para o nº 8 (da Proposta, entenda-se):
"Os cidadãos mencionados no nº 1 carecem de licença especial, em termos a definir por lei, para se candidatarem a eleições para a Assembleia da República, assembleias regionais das regiões autónomas, Assembleia Legislativa de Macau e assembleias e órgãos executivos das autarquias locais. A lei regulará ainda o regime de licença especial para o exercício do respectivo mandato, bem como para o exercício de funções governamentais" (16)
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O Sr. Herberto Goulart (MDP/CDE):-............................................................................................................................
( ... ) O nº 8 é uma violação dos direitos constitucionais, os quais não podem ser cometidos numa lei destas. Creio que a situação tem de ser posta em sentido inverso. Inclusive, a situação da obrigatoriedade de passagem à reserva de um militar que pretenda candidatar-se a um qualquer órgão. Ter de prescindir de um direito essencial do cidadão parece-me inaceitável.
O que se impõe é a criação de um novo mecanismo de relação do militar nessas condições perante as Forças Arma das, isto é, uma situação de suspensão na vida do militar, uma licença especial, mas admitindo que, ultrapassada esta, quando o militar se tenha desligado da actividade política no Órgão electivo ou no Governo - e creio que a situação de exercício de um cargo governa mental é a mesma, pois, por alguma razão, o exercício de um cargo governamental é também uma identificação com um dado programa político e, como tal, uma identificação partidária -, possa ter uma situação normal na sua vida militar".
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"O Sr. Jaime Gama (PS): - Não concordo de forma alguma com os pontos de vista tendentes a consagrar um regime de licença especial para a apresentação de candidatura e a eleição para determinados cargos políticos por parte de membros das Forças Armadas.
E não concordo com essa solução, em primeiro lugar, devido a entender que é contraditória com o dispositivo constitucional que obriga os militares a não usarem a sua arma, posto ou função para exercerem qualquer espécie de influência política.
Em segundo lugar, porque entendo que esse princípio é contraditório e ilude o que a Constituição pretendeu acautelar exactamente ao sujeitar a restrições os militares dos quadros permanentes em serviço efectivo.
Em terceiro lugar, porque considero que uma disposição dessa natureza seria totalmente insustentável, quer em termos de funcionamento normal de um regime democrático, quer em termos de funcionamento de isenção de disciplina das próprias Forças Armadas.
De resto, não conheço nenhum sistema político ou regime nem nenhumas forças armadas onde se verifique um mecanismo dessa natureza. Seria verdadeiramente um contra-senso assistirmos a uma campanha eleitoral para uma câmara municipal, para um círculo eleitoral ou para a Presidência da República em que se candidatassem um coronel do CDS, um brigadeiro do PSD, um general da UDP, um sargento do PS, um cabo miliciano do PCP, etc., e que, findo esse acto eleitoral, regressassem às Forças Armadas.
Tal situação seria perfeitamente inimaginável em termos de isenção, de dignidade das Forças Armadas e de transparência do próprio regime democrático.
Em minha opinião, esta noção não deverá ser aceite, pois a opção entre o desempenho de funções militares e o exercício de uma carreira ou actividade política não admite meio termo. Um militar opta por pertencer às Forças Armadas, a Nação confia-lhe as armas, mas, em contrapartida, restringe-lhe os direitos, do mesmo modo que um cidadão que não é membro das Forças Armadas vê restringidos os seus direitos de uso e porte de armas! ".
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"O Sr. Herberto Goulart (MDP/CDE): . ..................................................................... .
O Sr. Deputado Jaime Gama, a partir de uma referência à licença especial, a qual, na minha ideia, ainda não tinha qualquer configuração concreta, tendo sido avançada meramente a nível de hipótese, levantou uma situação excessiva e até um pouco caricata.
Temos consciência de que um militar, se optasse por uma decisão de se candidatar, não seria para fazer campanha eleitoral, mas sim porque estaria interessado numa inversão da sua vida, e esses casos seriam necessariamente pequenos.
Por outro lado, o PS avança com uma sugestão que, em minha opinião, tem de ser vista com muito cuidado - a situação de passagem à reserva e concessão automática dessa pretensão do militar. Essa situação pode, na verdade, criar dificuldades, a nível das Forças Armadas, pois isto quase que criaria um mecanismo de facilitação de qualquer militar, independentemente da idade que tivesse, para passar à reserva! Bastaria candidatar-se à freguesia X, pedindo ao partido Y que o colocasse como candidato a esse freguesia".
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"O Sr. Jaime Gama (PS): - 0 Sr. Deputado acha normal que numa sociedade normal a vocação dos militares deva ser a de se candidatarem a actos eleitorais para órgãos electivos do poder local e político? Acha que um regime democrático se pode fundar na base do exercício daquilo a que o Sr. Deputado considera, neste caso, um direito? Acha que isso é o desejável em matéria de funcionamento político?
O Sr. Deputado certamente que está a pensar num determinado leque de opinião, mas gostaria que pensasse igual mente que esses direitos podem ser exercidos por todo o conjunto do leque. E já pensou quais as consequências para a estabilidade do regime democrático se tivermos amanhã uma pulverização de candidaturas no conjunto do leque político envolvendo elementos das Forças Armadas em meras licenças, findas as quais regressam à instituição militar.
O Sr. Deputado pensa que dessa forma contribuí para estabilizar o regime democrático, para garantir os direitos dos cidadãos, para efectivar a isenção das Forças Armadas e garantir o seu apartidarismo?
Pela minha parte, penso que não e gostaria que o Sr. Deputado atendesse à razoabilidade destes simples argumentos de senso comum".
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"O Sr. Herberto Goulart (MDP/CDE): - Evidentemente que, quando penso nestas situações, penso igualmente em todas as outras e no leque de possibilidades que contêm. Contra o que parecia insinuar, não estou a acenar em termos de leque político, mas tão-só a pensar que esta situação carece de uma regulamentação precisa, não coarctando aquilo que, em minha opinião, são direitos dos cidadãos, embora militares, e garantindo que o exercício do posto, da arma, etc., não possa ser disponibilizado a favor de uma situação política.
Creio que a solução ideal para isto não é a que já aqui figura em alternativa, de passagem automática à reserva logo que é feito um pedido pelo respectivo militar. Daí que pense ser necessário encontrar um mecanismo que, por um lado, sendo justo para com o cidadão militar, seja, por outro, o mínimo possível gerador de facto de instabilidade. No entanto, não deverá gerar uma situação que possa ser de divórcio de um militar em relação às Forças Armadas, servindo-se de um pretexto para cortar esse laço que, naturalmente, o liga às Forças Armadas e aos compromissos que com elas detém".
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"O Sr. José Luís Nunes (PS):.........................................................................................................................
( ... ) concordo com o que foi dito pelo Sr. Deputado Jaime Gama acerca da impossibilidade de se resolver este assunto por meras licenças.
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No que se refere ao problema da passagem automática ":, reserva, os pedidos são individuais. E costuma-se dizer que "não importa que a mulher de César seja séria, é necessário também que o pareça". O que aconteceria se, por acaso, um oficial do activo pedisse para se candidatar, por hipótese, pelo PS, PSD ou CDS, sendo o pedido deferido, e se um outro oficial do activo que pedisse para se candidatar pela coligação APU visse o seu requerimento indeferido? Imediatamente se gritaria haver partidarização nas Forças Armadas, deixando que uns parti dos concorram às eleições e outros não. E, de certo modo, a opinião pública poderia olhar o facto como uma efectiva partidarização!
Assim, com esta proposta, retira-se aos chefes militares a possibilidade - que estou convencido ser por eles encarada como um presente envenenado - de terem o poder de decisão sobre o caso. Um cidadão apresenta-se a eleições, pede a passagem à reserva para o efeito e, para esse efeito, isso poderá ser sempre deferido, com um limite, que é o tempo de guerra.
Não se argumente, como fez o Sr. Deputado Herberto Goulart, quanto à possibilidade de se iludirem as questões, pois um militar qualquer- pretende fugir ao cumprimento dos seus deveres militares, iludindo as leis que funcionam em relação à passagem à reserva. Temos plena confiança na instrução que a esse respeito é dada nas escolas militares do País e temos sobretudo confiança nos partidos políticos representativos da vontade do povo português, os quais não entrariam em farsas desse tipo.
Portanto, dentro deste ponto de vista, parece-me que esta proposta não terá cabimento nem merecerá o acolhimento do PS".
.................................................................................................................................
"O Sr. Vice-Primeiro Ministro e Ministro da Defesa Nacional (Freitas do Amaral): . ..................................................
( ... ) Existe ainda um nº 9, o qual suponho não se destina a substituir o nº 9 da proposta do Governo, sendo antes um novo número a incluir a seguir ao nº 8. Não é, Sr. Deputado José Luís Nunes'?"
"O Sr. José Luís Nunes (PS)- É de facto, um aditamento (17) .
"O Orador: - Exacto. Estou inteiramente de acordo com o seu teor. Evidentemente que em tempo de paz o pedido de passagem à reserva com a finalidade de apresentar uma candidatura política não poderá ser recusado, por razões óbvias.
( ... ) Entretanto o Sr. Deputado Herberto Coulart apresentou outras propostas, que comentaria muito rapidamente:
"( ... ) Quanto ao nº 8, concordo com as críticas que lhe foram dirigidas pelo Sr. Deputado Jaime Gama. Penso que o regime de licença especial é impossível de aceitar. O regresso ao activo nas Forças Armadas de militares que estiveram a exercer uma actividade política parece-me altamente inconveniente. Seria, no fundo, a destruição de todo o regime previsto no artigo 270º e a sua redução a zero".
...............................................................................................................................
"O Sr. Carlos Brito (PCP): - Reservando-me o direito de fazer um comentário à sua intervenção (entenda-se do Vice-Primeiro Ministro, Freitas do Amaral), gostaria de lhe colocar uma pergunta. Parece-me que é útil trocarmos algumas impressões sobre este ponto.
Sr. vice-primeiro-ministro, se um professor catedrático concorrer à Presidência da República e for eleito para o cargo isso não prejudica a sua carreira académica. Pode continuá-la e fazer todos os seus graus. A sua carreira é apenas interrompida pelo exercício do cargo.
Relativamente a um oficial, iríamos criar esta situação: pelo facto de ter sido Presidente da República não poderia regressar a oficial do activo".
"0 Orador: - A resposta à sua pergunta é tão simples que estranho que o Sr. Deputado a coloque. Não há comparação entre funcionários públicos civis e militares no activo. A situação destes tem justificado em toda a parte, em muitas épocas, e é, hoje em dia, um princípio universalmente aceite, limitações à sua intervenção política.
Porquê? a resposta, Sr. Deputado, está no texto de 1976 da Constituição, que, nesse ponto, apenas foi alterado na sua redacção: os elementos das Forças Armadas não podem aproveitar-se da sua arma, do seu posto ou da sua função para qualquer intervenção política.
É só isto, Sr. Deputado"
..................................................................................................................................
"O Sr.. Magalhães Mota (ASDI): - Não via nisso inconveniente,..................................................................................
Porém, já veria inconveniente - e aí encontro-me consonante com a posição perfilhada pelo PS e pelo próprio Governo - em que o militar que se candidata a qualquer lugar da vida política, seja o de presidente da câmara ou de Presidente da República, não assuma a sua passagem à reserva".
Procedendo-se, de seguida, à votação, foi aprovada, por maioria, a proposta alternativa do Governo com as alterações introduzidas pelo PS nos nºs 1, 2 e 7 (do artigo 31º em causa). E no texto final elaborado na especialidade pela referida Comissão de Defesa Nacional os nºs 1, 9 e 10 do artigo 31º ficaram com a redacção que vigorou e foi consagrada na Lei n9 29/82 (18) .
0 referido texto final veio a ser ;aprovado pelo Plenário, com votos favoráveis do PSD, do PS, do CDS e do PPM, dando origem ao Decreto da Assembleia da República nº 90/II, de 29 de Outubro de 1982.
4.3. O Presidente da República veio a exercer o seu direito de veto (19) , reenviando à Assembleia da República o respectivo Decreto.
No tocante ao nº 10 do artigo 31º, disse o Senhor Presidente:
"Assinale-se, por fim, no respeitante ao nº 10, sempre do artigo 31º, que a situação de reserva não representa a única alternativa à efectividade de serviço dos quadros permanentes".
Reapreciado na generalidade, na Assembleia da República, foi o referido Decreto aprovado de novo, por maioria de dois terços, mantendo cada partido político a sua anterior posição (20)
Importa transcrever um passo da intervenção do Sr. Ministro da Defesa Nacional (FREITAS DO AMARAL):
"E passemos agora ao nº 10 do artigo 31º. É claro que a mensagem presidencial tem razão quando diz que a situação de reserva não representa a única alternativa à efectividade do serviço. Mas não é esse o problema que está em causa: o que está em causa é estabelecer-se que só passando à reserva é que um militar pode exercer actividade política, e é por isso que se diz que nesse caso e para esse efeito, não lhe poderá ser recusado o pedido de passagem à reserva".
Na "reapreciação na especialidade-" (21) foram apresentadas propostas de alteração ao referido artigo 31º do Decreto nº 90/11.
No tocante ao nº 10 (do artigo 31º), a UEDS apresentou a seguinte proposta de redacção:
“a) Os cidadãos referidos no nº 1 e que pretendam candidatar-se às instituições referidas no número anterior terão de ser desligados do serviço activo efectivo, a partir do momento em que formalizem a sua candidatura;
b) A posse dos cidadãos referidos no nº 1 dos cargos de Presidente da República, Assembleia da República Assembleias Regionais da Madeira e dos Açores, Assembleia Legislativa de Macau e órgãos executivos das autarquias locais exige a passagem à reserva;
c) Actual corpo do nº 10".
0 PCP propôs, de novo, a eliminação de todo o artigo 31º; e a ASDI propôs que "lei especial, de exclusiva competência da Assembleia da República, estabelecerá as restrições ao exercício dos direitos previstos no artigo 270º da Constituição".
Da discussão travada, relativamente, ao nº 10, nada de novo a destacar. Cite-se apenas, da intervenção de HERBERTO GOULART (MDP/CDE):
"Aliás, pensamos Que este nº I0 é um preceito legal que, inclusive, vai contra os interesses da estabilidade de funcionamento do quadro de pessoal das Forças Armadas"
Depois de rejeitadas as proposta do PCP e da ASDI, foi considerada a desnecessidade da nova votação, final e global, considerando-se votado o texto do referido Decreto nº 90/II, anteriormente aprovado por maioria de dois terços.
Na sequência foi promulgada e publicada a Lei nº 29/82 (22) .
5.
5.1 Afigura-se que os elementos acabados de recolher não deixam dúvidas quanto à solução da questão posta, que, adiante-se desde já, não pode deixar de ser a de que a passagem à reserva, para os fins em vista (e em tempo de paz), não passa pela observância de qualquer outro requisito, nomeadamente a prestação de um tempo mínimo de serviço militar efectivo nos quadros permanentes.
Recorde-se a norma em causa (nº 10 do artigo 31º da Lei nº 29/82):
"Não pode ser- recusado, em tempo de paz, o pedido de passagem à reserva .apresentado com o fim de possibilitar a candidatura a eleições para qualquer dos cargos referidos no número anterior".
5.2.1. De facto:
Das duas teses apresentadas - e outra mais válida se não descortina no campo das hipóteses - a escolhida é, manifestamente, a que melhor se ajusta à letra da lei, visto aquela norma não conter qualquer elemento - qualquer palavra ou expressão -que possa fundamentar a "restrição" constante da outra tese.
5.2.2. Por outro lado: Afigura-se decisivo o argumento de que a tese (a interpretação) adoptada é a que consagra o pensamento legislativo, a intenção do legislador, tal como resulta dos debates parlamentares atrás extractados.
A Assembleia da Republica apontou soluções intermédias - "concessão de licença especial", "suspensão na vida de militar" ou "desligamento do serviço activo efectivo" - (apenas) para a candidatura ou (também) para a eventual posse nos cargos electivos em causa, e, por maioria qualificada, optou, sem quaisquer restrições ou condicionamentos, pela necessidade (e direito) de passagem (imediata) à situação de reserva.
Em passo algum dos debates se pode recolher a ideia de que foi admitida a possibilidade (e necessidade) de os "candidatos" terem de aguardar prazos (períodos mínimos de serviço) para se poderem candidatar.
Pelo contrário, falou-se mesmo em "passagem automática à reserva" - deputado JOSÉ LUÍS NUNES -, disse-se, repetidamente, que " o pedido de passagem à reserva (com o fim em causa) não poderá ser recusado" - entre outros, o Ministro da Defesa Nacional (FREITAS DO AMARAL) -, e, mesmo, não haver o perigo de, por essa via, poder o militar "fugir ao cumprimento dos seus deveres militares, iludindo as leis que funcionam em relação à passagem à reserva" - deputado JOSÉ LUÍS NUNES.
No contexto, essas (e outras) afirmações indiciam, a nosso ver sem motivos para dúvidas, que se pensou (e quis) uma passagem imediata à reserva, isto é, não dependente da prestação de um tempo mínimo de serviço efectivo ou de qualquer outro requisito para além dos indicados no referido preceito.
5.3. Com a medida adoptada (passagem imediata à reserva, em tempo de paz, para os fins em causa) pretendeu a Assembleia da República salvaguardar e conciliar dois princípios fundamentais:
- a isenção política e o apartidarismo das Forças Armadas - cujos elementos "não podem aproveitar-se da sua arma, do seu posto ou da sua função para qualquer intervenção política" (artigo 275º, nº 4, da Constituição da República); e
a capacidade eleitoral passiva dos militares em causa, isto é, o direito de os militares do QP em serviço efectivo poderem, se quiseram, candidatar -se aos referidos cargos electivos - artigos 48º, nº 1, e 5Oº, nº 1, do diploma fundamental -, embora à custa da sua passagem à reserva.
Uma solução harmónica, embora discutível, a que o intérprete chega e tem de aceitar.
5.4. Nada, pois, a apontar em plano de legalidade, à tese adoptada, a que se chegou com a observância das regras de interpretação do artigo 9º do Código Civil.
Formulado o pedido da passagem à reserva, nos termos e para os fins consignados no nº 10 do artigo 31º da Lei nº 29/82, deverá o mesmo ser sempre deferido, sendo vinculado, nesse sentido, o poder funcional da entidade competente para se pronunciar sobre o pedido.
6.
A conclusão a que se chegou justifica que se prestem alguns esclarecimentos, se esclareçam algumas eventuais dúvidas.
6.1. Em primeiro lugar importa dizer que a "reserva" a que se refere o nº 10 do artigo 31º da Lei nº 29/82 é uma situação idêntica à então prevista nos artigos 34º, alínea b) e 48º, do Decreto-Lei nº 46 672, de 29 de Novembro de 1965, e 1º do Decreto-Lei nº 514/79, de 28 de Dezembro, hoje prevista e regulada nos artigos 155º, alínea b), 157º e 168º (entre outros) do Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro.
De facto, aquele conceito de "reserva" é, indiscutivelmente, um conceito com um significado técnico preciso, no plano militar, pelo que não pode o intérprete deixar de concluir - cfr. o ponto 3.1. - que foi com esse sentido fixado então nos Decretos-Leis nºs 46672 e 514/79 que o legislador o usou na Lei nº 29/82.
Deste modo deve, pois, concluir-se que o referido nº 10 (do artigo 31º da Lei nº 29/82) aditou mais uma situação de "passagem à reserva". E muito embora o posterior Decreto- -Lei nº 34-A/90 a não tenha considerado expressamente, não pode deixar de ser tida em conta, nomeadamente para os fins dos seus artigos 157º, 170ºe 171º, se bem que tal não resulte do nº 1 daquele artigo 157º, que, deve, assim, ser interpretado extensivamente.
6.2. Uma segunda questão se pode levantar: como proceder se o militar pedir e obtiver a passagem à reserva, nos termos do nº 10 do artigo 31º da Lei nº 29/82, e se verificar que, efectivamente, se não candidatou às eleições em causa?
A resposta afigura-se, aqui, bem mais simples.
Vejamos.
O fim de possibilitar a "candidatura a eleições" para qualquer dos cargos referidos no nº 9 do artigo 31º da Lei nº 29/82 é um dos pressupostos (23) da concessão de passagem à reserva. Se o militar não chegar a candidatar-se (ou desistir- atempadamente), deve entender-se que cessou tal pressuposto, necessário não só para a prática do acto (que concedeu a passagem à reserva), como também para a sua manutenção, para a manutenção dos seus efeitos.
Como escreve ROBIN DE ANDRADE (24) , a este propósito:
"Se a manutenção do poder vinculado, com base no qual o acto foi praticado, constitui a causa fundamental da sua irrevogabilidade, qualquer alteração dos pressupostos concretos em que se funda a referida vinculação, impede a manutenção do poder vinculado que serviu de base à emanação do acto e impossibilita a sua revogação.
"Em primeiro lugar, convém referir o caso da cessação dos pressupostos em que se funda a própria legalidade
administrativa . .................................................................................................................................
"Interessam-nos agora apenas, por conseguinte, os casos de cessação de pressupostos da legalidade do acto, cuja ausência originária teria determinado a mera anulabilidade do acto em questão (25) . Nestes casos, a nova situação concreta que a cessação dos pressupostos determina, em face da norma legal que estabeleceu o poder vinculado (com base no qual a primitivo acto foi praticado), investe a administração na obrigação legal de revogar o acto anterior na medida em que, sendo a revogação "uma recusa protraída no tempo", não há dúvida que a ausência originária do referido pressuposto teria investido a administração na obrigação legal de recusar a prática do acto. Uma vez praticado o acto, a ausência superveniente dos pressupostos determina logicamente uma obrigação legal de proceder à sua revogação" (26) .
Deve, pois, a Administração, em tal caso, proceder à revogação do acto que deferiu a passagem à reserva, devendo fazê-lo dentro do prazo legal (27) , sob pena de o acto se consolidar na ordem jurídica se, durante esse prazo, não for revogado.
6.3. Uma terceira questão poderá ser levantada: realizadas as eleições sem a eleição do militar em causa, ou terminado o período do mandato, será possível o regresso do militar à situação de "activo"?
Independentemente de esta possibilidade ter sido implicitamente afastada pelos parlamentares de 1982, é possível adiantar algumas razões (legais) que se opõem a esse regresso ao "activo".
Assim:
O acto que concedeu a reserva (no exercício de poderes vinculados) foi legal - isto é, não está ferido de "violação de lei" -, pois bastava (em tempo de paz) o pressuposto "candidatura a eleições".
Sendo legal - nesse sentido ~, e não se descortinando outros vícios (tipicizados no nº 1 do artigo 89º da referida L.A.L), não pode ser recorrido (e anulado) contenciosamente.
E não pode ser revogado, visto ter sido praticado no exercício de poderes vinculados e não ter havido qualquer invalidade superveniente (28) .
Por outro lado, a norma em causa - o citado nº 10 do artigo 31º da Lei n9 29/82 - não contém qualquer elemento (termo, palavra) que possa, expressa ou implicitamente, constituir uma condição resolutiva (29) ou um termo (30) resolutívo, verificados os quais cessariam os efeitos do acto.
E não se descortina outro possível fundamento legal para fazer cessar os efeitos do acto em causa, que concedeu a passagem à reserva.
Assim sendo resta à Administração ou ao militar interessado lançarem mão da norma do artigo 170º do Decreto-Lei n2 34-A/90:
Por decisão do CEM do ramo, ou a requerimento do próprio, é possível aos militares reservistas em causa -realizadas as eleições e (ou) terminado o exercício do respectivo mandato - voltar ao serviço efectivo (artigo 170º, nº 1), como militares da reserva em efectividade de serviço (nº 2 do artigo 157º do referido diploma legal).
CONCLUSÃO:
7
Termos em que se conclui:
1º. O pedido de passagem à reserva, a que se refere o nº 10 do artigo 31º da Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro, não pressupõe nem depende da prestação de um tempo mínimo de serviço efectivo, não podendo deixar de ser deferido verificados que sejam os pressupostos previstos na referida disposição legal.
2º Se, obtida a passagem à reserva, nos termos da conclusão anterior, o militar em causa não efectivar a candidatura a que se refere aquele preceito legal, deve a Administração revogar tal acto, no prazo legal, por cessação desse pressuposto de legalidade.
3º Na situação de reserva os militares mantêm-se disponíveis para o serviço, podendo regressar à efectividade de serviço por decisão ou convocação do CEM, ou a requerimento do próprio, nos termos do artigo 170º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 39-A/90, de 24 de Janeiro.
________________________________________
(1) Revogado recentemente pelo artigo 48ºdo Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro.
(2) Os artigos 3º e 4º do diploma em causa continham normas especiais de passagem à reserva. relativamente a praças readmitidas do Exército e da Força Aérea: quanto às previstas no artigo 3º, a passagem à reserva efectivar-se-ia "nas condições previstas no (-) diploma", desde que não tivessem mais de 57 anos; no tocante às previstas no artigo 4º, poderiam transitar da situação de reforma para a de reserva nos termos das alíneas a) e b) do nº 1 desse artigo 4º.
(3)"Constituição da República Portuguesa, Anotada", 2ª edição, 2º volume, 1985, págs. 443/444.
(4) A lei nº 30/87, de 7 de Julho (Lei do Serviço Militar) dá-nos a seguinte noção do "serviço efectivo": "é a situação dos cidadãos enquanto permanecem ao serviço nas Forças Armadas" (nº 1 do artigo 4º). E diz (nº 2 do artigo 4º) que o serviço efectivo abrange “a) serviço efectivo normal; b) serviço efectivo nos quadros permanentes; c) serviço efectivo em regime de contrato; d) serviço efectivo decorrente de convocação ou mobilização".
Os estatutos do pessoal militar anteriores à Constituição da República não definiam o termo "serviço efectivo".
A Lei nº 29/82, do confronto dos nºs 1, 9 e 10 do seu artigo 1ºimplicita que a situação de reserva não pressupõe, em princípio, "serviço efectivo".
0 Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro, que aprovou o Estatuto dos Militares das Forças Armadas - a seguir referido -, diz, no seu preâmbulo, que "a reserva é uma situação privativa dos militares dos quadros permanentes, que, após abandonaram o activo e antes de atingirem a idade da passagem à reforma, devem manter-se com disponibilidade para prestarem serviço efectivo". Dessa passagem (dos reservistas) ao serviço efectivo nos dão conta os artigos 170º a 172º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90, que assim define (artigo 156º, nº 1) a situação de "activo":
"Considera-se no activo o militar dos QP que se encontre afecto ao serviço efectivo ou em condições de ser chamado ao seu desempenho e não tenha sido abrangido pelas situações de reserva ou de reforma". A economia do parecer dispensa-nos de melhor tratamento de conceito de "serviço efectivo".
(5) Em conformidade, dispõe o artigo 7º da Lei nº 11/89, de 1 de Junho(Bases gerais do estatuto da condição militar:
"Os militares gozam de todos os direitos e liberdades reconhecidos aos demais cidadãos, estando o exercício de alguns desses direitos e liberdades sujeito às restrições constitucionalmente previstas, com o âmbito pessoal e material que consta da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas".
Idêntica norma consta do nº 1, artigo 19º, do Decreto-Lei nº34-A/90, de 24 de Janeiro.
(6) 0 artigo 69º da Lei nº 29/82 dispõe ser o disposto nos artigos 31º,32º e 33º do diploma aplicável “aos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes e aos contratados em serviço efectivo na Guarda Nacional Republicana e na Guarda Fiscal" (nº 1),e "transitoriamente aplicável à Polícia de Segurança Pública, até à publicação de nova legislação (...) (nº 2, na redacção da Lei nº41/83, de 21 de Dezembro).
Os artigos 58º do Decreto-Lei nº 333/83, de 14 de Julho (Lei Orgânica da G.N.R.) e 3º, nº 17, do Estatuto do Militar da Guarda Fiscal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 374/85, de 20 de Setembro, confirmam a norma do nº 1 daquele artigo 69º
(7) Para além de outras diferenças, verifica-se que algumas das causas (pressupostos) da passagem à reserva passaram a causas de passagem às situações de reforma (artigo 175º) e de reforma extraordinária (artigo 176º do referido Estatuto).
(8) Como escreveu MARCELLO CAETANO,"Manual de Direito Administrativo", 10ª edição (3ª reimpressão), 1984, tomo I, pág. 214:
"Mas umas vezes a lei ou os estatutos regulam as circunstâncias em que o órgão deve exercer o poder que lhe está confiado, impondo-lhe que actue sempre que concorram essas circunstâncias, e determinam o modo de actuar e o conteúdo do acto.
Outras vezes a norma deixa ao órgão certa liberdade de apreciação acerca da conveniência e da oportunidade de exercício do poder, e até sobre o modo desse exercício e o conteúdo do acto, permitindo-lhe que escolha uma das várias atitudes ou soluções que os termos da lei admitam. Isto porque o legislador entende que se entra numa zona que pertence preferentemente ou até exclusivamente a uma função não jurídica: política ou técnica.
No primeiro caso o poder funcional está vinculado no seu exercício pela norma. No segundo caso o poder funcional é discricionário.
0 poder é vinculado na medida em que o seu exercício está regulado por lei.
0 poder será discricionário quando o seu exercício fica entregue ao critério do respectivo titular, deixando-lhe liberdade de escolha do procedimento a adoptar em cada caso como mais ajustado à realização do interesse público protegido pela norma que o confere".
(9)"Ensaio sobre a Teoria da Interpretação das Leis", 2ª edição, 1963, págs. 21 e 26.
(10) "Introdução ao Estudo do Direito", Lisboa, 1972, págs. 275 e segs..
(11)Texto publicado no D.A.R., 2ª Legislatura, 2ª Sessão Legislativa, 2ª Série, nº 142, de 7 de Outubro de 1982, e, ainda, em "Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas", edição da Assembleia da República, 1984, págs. 55 e segs..
(12)A norma do nº 10 do artigo 31º da Lei n2 29/82 resultou de uma proposta do PS.
(13) Cfr. D.A.R., 2ª Legislatura, 2ª Sessão Legislativa, I Série, nºs 135 e 136, de 12 e 13 de Outubro de 1982, respectivamente.
(14) Publicadas em "Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas" -cfr. nota (9) -, págs. 370 e segs., e no D.A.R., 2ª Série, nºs 39 (Suplemento) e 54, de 15 de Janeiro e 1º de Fevereiro de 1983, respectivamente.
(15) Este nº 9 constava de uma proposta de alteração apresentada pelo PS, dando origem ao nº 10 (do artigo 31º da Lei nº 29/82).
(16) Esta proposta de redacção para o nº 8 visava "substituir as propostas que deram origem aos nºs 9 e 10 do artigo 31º da Lei nº 29/82.
(17) Tratava-se de proposta de aditamento do PS, que deu origem ao questionado nº 10 (do artigo 31º da Lei nº 29/82).
(18) 0 referido texto está publicado no D.A.R., 2ª Série, nº 6, de 30 de Outubro de 1982, bem como a acta da votação final global da referida proposta de lei.
(19) Publicado o respectivo texto no D.A.R., 2ªSérie, nº 17, de 23 de Novembro de 1982.
(20) Cfr. D.A.R., 1ª Série, nº 19, de 27 de Novembro de 1982.
(21) Cfr. D.A.R., 1 ª Série, nº 19, de 27 de Novembro de 1982.
(22) 0 Presidente da Assembleia da República veio a requerer a apreciação da inconstitucionalidade do artigo 69º, nº 2 - cfr. nota (6) -, da Lei nº 29/82, tendo o Tribunal Constitucional declarado a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, daquela norma, com referência a alguns dos números do artigo 31º daquele diploma legal, mas não em referência aos nºs 9 e 10 (Acórdão nº 103/87, de 24 de Março de 1987, publicado no Diário da República, I Série, de 6/5/87, e no B.M.J., nº 365, pág. 365).
(23) "Pressupostos são precisamente, as circunstâncias, as condições de facto e de direito de que depende o exercício de um poder ou competência legal, a prática de um acto administrativo" - ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. 1, 1984, pág. 440.
(24) "Revogação dos Actos Administrativos", 2ª edição, 1985, págs. 203/204.
(25) "A falta ou o erro sobre os pressupostos gera (em regra, entenda-se) a invalidade relativa (mera anulabilidade) do acto administrativo - ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pág. 567. Cfr., ainda, MARCELLO CAETANO, anual 10ª edição, tomo I. pág. 518.
(26) No mesmo sentido cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pág. 620.
(27) A competência e o prazo para a revogação do acto estão fixados no artigo 18º da L.O.S.T.A., aprovada pelo Decreto-Lei nº 40 768, de 8 de Setembro de 1956, devendo ter-se em conta o prazo de 1 ano previsto na alínea c) do nº 1 do artigo 28º da L.P.T.A., aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho.
(28) Cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA e ROBIN DE ANDRADE, obs. e locs. cits.
(29) "Condição é o facto incerto que, a verificar-se, determinará o início ou a cessação da produção dos efeitos do acto, considerando-se suspensiva no primeiro caso, e, resolutiva no segundo" - ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pág. 450.
(30) "0 termo fixa o momento ou o facto certo a partir de cuja ocorrência o acto produzirá (termo suspensivo) ou deixará de produzir (termo resolutivo) os seus efeitos" - ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pág. 450.
Legislação
L 29/82 DE 1982/12/11 ART31 N10.
DL 514/79 DE 1979/12/28 ART1.
DL 46672 DE 1965/11/29 ART34 ART48.
DL 123/87 DE 1987/03/17 ART7 ART8.
CONST76 ART270 ART48 ART50.
DL 34-A/90 DE 1990/01/24 ART155 ART157 ART168 ART170 ART171 ART4.
CCIV66 ART9.
DL 514/79 DE 1979/12/28 ART1.
DL 46672 DE 1965/11/29 ART34 ART48.
DL 123/87 DE 1987/03/17 ART7 ART8.
CONST76 ART270 ART48 ART50.
DL 34-A/90 DE 1990/01/24 ART155 ART157 ART168 ART170 ART171 ART4.
CCIV66 ART9.
Referências Complementares
DIR ELEIT / DIR MIL / DIR CONST * DIR FUND.